Forfall skal meldast til utvalssekretær, som kallar inn varamedlem. Varamedlem møter berre ved spesiell innkalling.

Transkript

1 Møteinnkalling Utval: Fylkesutvalet Møtestad: Rom 700 Fylkeshuset Molde Dato: Tid: 10:30 Forfall skal meldast til utvalssekretær, som kallar inn varamedlem. Varamedlem møter berre ved spesiell innkalling. Saksnr Innhold U-106/13 Program for fylkestinget i Geiranger oktober 2013 U-107/13 Hovudutvala sine møteplanar for 2014 U-108/13 Finansieringsmodellen for spesialisthelsetilbodet i Møre og Romsdal U-109/13 Pilotprosjekt på folkehelse - Lev lengre - med livskvalitet (LLL) U-110/13 Regional planstrategi godkjent U-111/13 Vedtak av planprogram Reginal delplan for attratkive byar og tettstader U-112/13 Høyring -Forslag til endring av kontrollforskrifter for å forebygge, begrense og utrydde lakseparasitten Gyrodactylus salaris U-113/13 K202 Gjermundnes vgs ridehall - byggjerekneskap U-114/13 U-115/13 K105 Kristiansund vgs Bygg 10 - byggjerekneskap Sunndal tannklinikk funksjonsprogram for eventuell ny klinikk RS-21/13 Herøy kommune - kommuneplan - samfunnsdel - fråsegn ved offentleg ettersyn RS-22/13 Vestlandsrådet - Sak 20/13 Vestlandsrådet - hva nå? RS-23/13 Protokoll frå regional- og næringsutvalet RS-24/13 Protokoll frå samferdselsutvalet RS-25/13 Protokoll frå utdanningsutvalet RS-26/13 Protokoll frå kultur- og folkehelseutvalet

2 Saksnr Innhold Uoff U-106/13 Program for fylkestinget i Geiranger oktober 2013 U-107/13 Hovudutvala sine møteplanar for 2014 U-108/13 Finansieringsmodellen for spesialisthelsetilbodet i Møre og Romsdal U-109/13 Pilotprosjekt på folkehelse - Lev lengre - med livskvalitet (LLL) U-110/13 Regional planstrategi godkjent U-111/13 Vedtak av planprogram Reginal delplan for attratkive byar og tettstader U-112/13 Høyring -Forslag til endring av kontrollforskrifter for å forebygge, begrense og utrydde lakseparasitten Gyrodactylus salaris U-113/13 K202 Gjermundnes vgs ridehall - byggjerekneskap U-114/13 U-115/13 K105 Kristiansund vgs Bygg 10 - byggjerekneskap Sunndal tannklinikk funksjonsprogram for eventuell ny klinikk RS-21/13 Herøy kommune - kommuneplan - samfunnsdel - fråsegn ved offentleg ettersyn RS-22/13 Vestlandsrådet - Sak 20/13 Vestlandsrådet - hva nå? RS-23/13 Protokoll frå regional- og næringsutvalet RS-24/13 Protokoll frå samferdselsutvalet RS-25/13 Protokoll frå utdanningsutvalet RS-26/13 Protokoll frå kultur- og folkehelseutvalet

3 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2013 Kari Lilleng Saksnr Utval Møtedato U-106/13 Fylkesutvalet Program for fylkestinget i Geiranger oktober 2013 Bakgrunn Etter møteplanen skal det vere fylkestingsamling i Geiranger oktober Det er tinga hotellrom på Union Hotel frå 14. oktober. Deltakarar som ikkje bur på hotellet betaler for måltid dei inntek. Alle møta vil bli haldne på hotellet. Program: Vi gjer framlegg om følgjande program for tingsamlinga: Måndag 14. oktober: kl Lunsj kl Opning - Kulturinnslag - Utdeling av Trafikktryggingsprisen kl Gruppemøte kl Kaffepause kl Plenumsmøte m/behandling av saker etter saklista kl Evt. fylkesutvalsmøte kl Middag Tysdag 15. oktober: kl Ungdommens spørjetime kl Plenumsmøte m/behandling av saker etter saklista kl min. kaffepause kl Framhald plenumsmøte kl Lunsj kl Presentasjon av årets fylkesstatistikk v/fylkesplansjef Ole Helge Haugen kl Framhald plenumsmøte kl Kaffepause kl Ev. framhald av plenumsmøte svar på interpellasjonar og spørsmål - Avslutning Forslag til vedtak: Programmet for fylkestingsamlinga i Geiranger i oktober 2013 blir fastsett slik det går fram av saksframlegget. Jon Aasen fylkesordførar Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann

4 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2013 Robert Løvik Saksnr Utval Møtedato U-107/13 Fylkesutvalet Hovudutvala sine møteplanar for 2014 Bakgrunn Fylkesutvalet vedtok i møte (sak U-61/13) møteplan for fylkesutvalet og fylkestinget i Hovudutvala har no vedtatt sine møteplanar for Desse er tilpassa møteplanen for fylkesutvalet og fylkestinget. Samrøystes vedtak i Samferdselsutvalet Det blir fastsett slike møtedatoar for samferdselsutvalet (SA) for 2014: Møte nr. 1 Onsdag 5. februar Møte nr. 2 Onsdag 5. mars Møte nr. 3 Onsdag 7. mai Møte nr. 4 Onsdag 4. juni Møte nr. 5 Onsdag 3. september Møte nr. 6 Onsdag 22. oktober Møte nr. 7 Måndag 10. november (fellesmøte hovedutv.) Møte nr. 8 Onsdag 2. desember Samrøystes vedtak i Regional- og næringsutvalet Møteplan for Regional- og næringsutvalet blir fastsett slik: 28. januar, Averøy 4. mars, Skodje 5. og 6. mai, Vanylven/Sande 3. juni, Giske 2. september, Norddal 20. og 21. oktober, Vestnes/Rauma 10. november, Molde (felles for alle hovudutvala behandling av økonomiplan/budsjett) 2. desember, Haram/Sandøy Samrøystes vedtak i Kultur- og folkehelseutvalet Kultur- og folkehelseutvalet vedtek følgjande møteplan for 2014:

5 Side Samrøystes vedtak i Utdanningsutvalet Det vert fastsett slike møtedatoar for Utdanningsutvalet 2014: Torsdag 13. februar Torsdag 6. mars Torsdag 8. mai Torsdag 5. juni Torsdag 4. september Torsdag 23. oktober (fellesmøte med yrkesopplæringsnemnda) Måndag 10. november Vurdering Etter oppretting av fylkesrådmannen sitt sekretariat for dei politiske utvala er det viktig at møteplanane blir samordna. Dette for at sekretærtenesta som er knytt til dei ulike utvala ikkje blir sett opp med fleire møte på same dag. Det er teke omsyn til dette i oppsettet, men det er viktig at utvala melder frå til fylkesrådmannen ved ønskje om endringar i møteplanen. Det er også viktig at dei rådgivande utvala tilpassar seg den samla møteplanen. Forslag til vedtak: Fylkesutvalet tek møteplanane for hovudavtala i 2014 til vitande. Fylkesutvalet ber om at hovudavtala melder frå til fylkesrådmannen ved ønskje om endringar i møteplanen. Møta i dei rådgivande utvala må tilpassast møteplanane for hovudutvala, fylkesutvalet og fylkestinget. Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann

6 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2013 Ingunn Bekken Sjåholm Saksnr Utval Møtedato U-108/13 Fylkesutvalet Finansieringsmodellen for spesialisthelsetilbodet i Møre og Romsdal Bakgrunn Helse Midt-Norge RHF har vedtatt å gjennomføre ei følgjeevaluering knytt til innføringa av ny finansieringsmodell for inntektsfordeling mellom helseføretaka. For at Møre og Romsdal fylkeskommune skal ha eit godt fagleg grunnlag for våre innspel til dette arbeidet, løyvde fylkesutvalet i november 2012 kr ,- til kjøp av utgreiingskompetanse innan spesialisthelsetenesteområdet (sak U-188/12). Oppdraget som vart gitt av fylkesutvalet var å vurdere Magnussen-modellens effekt for Helse Møre og Romsdal HF, samt kva som er eit likeverdig spesialisthelsetilbod for innbyggjarane i Møre og Romsdal. Det vart sendt ut førespurnad om tilbod til fire ulike fagmiljø, men innan fristen var det var berre Oslo Econmics som leverte tilbod. Deira tilbod innfridde våre krav, og dei fekk dermed oppdraget. Rapporten vart levert 10. september. Vurdering Oslo Economics har levert ein oversiktleg og lettlest rapport som svarar godt på oppdraget. Dei kjem med fleire konkrete innspel til endringar i finansieringsmodellen, og det blir også foreslått nokre analysar som Helse Midt- Norge RHF bør gjere i samband med evalueringa. Nedanfor følgjer ei oppsummering av forslaga: Kompensasjon for vedlikehaldsetterslepet over 10 år Ei vesentleg innvending mot finansieringsmodellen er at den er innført på eit tidspunkt der ikkje alle helseføretaka stilte likt. Dei hadde ulik kostnadsstruktur som følgje av sjukehusstruktur og ulikt oppgraderingsbehov for sjukehusbygga. Her kom særleg Helse Møre og Romsdal HF dårleg ut. Oslo Economics foreslår at etterslepsgapet per innbyggjar i Møre og Romsdal og Nord-Trøndelag samanlikna med St. Olav blir kompensert krone for krone fordelt utover ein 10-års periode. Beløpet som skal nyttast til denne kompensasjonen kan ein ta av potten som er til fordeling som basisfinansiering.

7 Side 2 Denne endringa vil stille dei tre helseføretaka under Helse Midt-Norge likt når det gjeld vedlikehaldsetterslep og dermed moglegheita til å drive effektivt etter 10 år, alt anna likt. Fordele gevinsten av differensiert arbeidsgivaravgift i det regionale helseføretaket Ulikt nivå på arbeidsgivaravgifta er ein kostnadsdrivar utanfor helseføretaka sin kontroll. Helse Nord-Trøndelag betalte i ,0 prosent arbeidsgivaravgift, medan Helse Møre og Romsdal betalte 14,2 prosent og Helse Sør-Trøndelag 14,4 prosent. Ei muleg løysing er at lønnssparinga i Helse Nord-Trøndelag blir fordelt på alle tre helseføretaka i helseregionen. Femdoble vektinga av klima og breddegrad i behovindeksen for somatikk Kostnadseffekten av klima- og breddegrad er ikkje linær, dvs. at den aukar ikkje dess lenger nord ein kjem i landet. Analysar av samanhengen viser at kostnader knytt til klima er størst midt i landet, skillet går omtrent ved Dovre. Møre og Romsdal HF er derfor det helseføretaket i landet som har størst utgifter som skuldast vær og klima, men dette blir ikkje tilstrekkeleg kompensert i den valte finansieringsmodellen. Fordi samanhengen ikkje er linær, valte Magnussen-utvalet å vekte ned denne kostnadskomponenten til ein femdel av kva resultata av analysane viste. I rapporten blir det foreslått å utarbeide regresjonsanalysar der dei tre nordligaste fylka blir teke ut, slik at ein får ein meir linær samanheng, og dermed eit betre grunnlag for å berekne kostandar knytt til klima- og breddegrad. Eit anna forslag er å vekte variabelen klima og miljø fullt ut slik at finansieringsmodellen fangar opp dei faktiske kostanden som er knytt til klima og miljø. Det gjer ikkje modellen i dag. Utelate, eventuelt halvere vektinga av, langtidsliggedøgn Etter innføringa av samhandlingsreforma er finansieringa av langtidsliggedøgn i større grad eit forhold mellom sjukehuset og kommunen, som har betalingsplikt for ferdigbehandla pasientar. Det er dermed usikkert kva langtidsliggedøgn utgjer av kostnadar for helseføretaka. Oslo Economics meiner denne kostnadskomponenten bør takast ut av finansieringsmodellen, alternativt at den blir vekta ned frå 75 prosent til 37,5 prosent, slik dei gjer i Helse Vest RHF. Ta forsking ut av kostnadsindeksen, og finansier dette med pris per forskingspoeng Dersom eit helseføretak gjer mykje forsking, og av den grunn har høge kostnadar, gir dette ikkje grunnlag for auka basisfinansiering da kostnaden i utgangspunktet blir dekt gjennom særfinansiering. Likevel er forsking teke inn som ein komponent i kostnadsindeksen. Helse Midt-Norge RHF har valt å vekte denne komponenten til 75 prosent utan å vite kva som er dei faktiske meirkostnadane knytt til forsking. Helse Sør-Øst RHF og Helse Nord RHF har gjort analysar av dette, og komme fram til at denne meirkostanden er langt mindre enn det som er lagt til grunn i Helse Midt-Norge RHF sin finansieringsmodell. Ei meir rettferdig fordeling vil derfor vere å ta ut forskingskomponenten av kostnadsindeksen og heller finansiere forsking gjennom ein pris pr forskingspoeng slik det er gjort i Helse Sør-Øst RHF og Helse Nord RHF.

8 Side 3 Innføre akuttsjukehus per DRG-poeng som element i kostnadsindeksen Både Helse Vest og Helse Nord har funne at sjukehusstruktur, operasjonalisert som antall akuttsjukehus per HF per DRG-poeng, har ein signifikant effekt på kostnadane per DRG-poeng. Fleire akuttsjukehus gir høgare kostnader. Denne kostnadsulempa blir kompensert for i desse regionale helseføretaka, men ikkje i Helse Midt-Norge RHF. Oslo Economics går ut frå at Helse Midt-Norge RHF vil gjere ei ny regresjonsanalyse av samanhengen mellom sjukehusstruktur og kostnadsnivå. Sidan dette er ein faktor som både Helse Vest RHF og Helse Nord RHF har funne signifikant, er dette truleg også tilfelle i Helse Midt-Norge RHF. Redusere gjestepasientoppgjeret til 90 % av ISF Det må vere eit utgangspunkt at det behandlande helseføretaket får ein kompensasjon som tilsvarar dei faktiske kostnadene ved behandling av gjestepasienten, verken meir eller mindre. Dersom kompensasjonen blir høgare enn kostnadene, vil dette kunne medføre at helseføretak «marknadsfører» sine tenester for innbyggjarane i andre helseføretak. I dag blir gjestepasientar godtgjort med 100 prosent av ISF-sats, men det er usikkert om dette reflekterer dei faktiske marginale kostandane for å behandle ein ekstra pasient på eit sjukehus som allereie har ein betydeleg pasientbehandling. Oslo Economics viser til at dei andre regionale helseføretaka også nyttar 100 prosent ISF-sats her, men meiner det må gjennomførast nye analysar av marginalkostanden ved å behandle ein ekstra gjestepasient, slik at ein får sikrare grunnlag for kompenseringa av gjestepasientar. Utelate levekårsindeksen og sjukemeldingsindeksen frå behovsindeks for somatikk SSB har pga metodiske svakheiter slutta å utarbeide levekårsindeksen. Sidan desse tala nå ikkje blir oppdatert årleg, får ein ikkje fanga inn endringar, og den bør derfor takast ut av behovsindeksen. Talet på sjukemeldte er ein del av dei sosioøkonomiske kriteria i behovsindeksen. Denne faktoren vil variere med konjunkturutviklinga, medan behovet for sjukehustenester ikkje heng saman med konjunkturane. Både Helse Nord RHF og Helse Sør-Øst RHF har derfor teke ut sjukemeldingar frå behovsindeksen, men behaldt den totale vektinga av sosioøkonomiske kriterier (0,42). Økonomiske konsekvensar av endringsforslaga Oslo Economics har berekna at dei endringane dei foreslår ville utgjort om lag 300 millionar ekstra til Helse Møre og Romsdal HF i 2014 om dei ble innført. Det er likevel stor usikkerheit knytt til dette estimatet, da ein ikkje veit om desse effektane er akkumulerbare (legg seg på kvarandre). For Helse Møre og Romsdal HF vil ei endring i forskingskomponenten har størst økonomisk betydning, dernest at sjukehusstruktur (akuttsjukehus per DRGpoeng) blir teke inn i kostnadsindeksen og at vedlikehaldsetterslepet ved innføringa av modellen blir kompensert. Eit likeverdig spesialisthelsetilbod for innbyggjarane i Møre og Romsdal? Oslo Economics konkluderer med at ein modell som gir ei basisfinansiering per innbyggjar, justert for forskjellar i behov og behandlingskostnad, er den mest

9 Side 4 rettferdige modellen ein kan nytte. Dei støttar dermed hovudprinsippa i Magnussen-modellen. Ved bruk av denne modellen blir det avgjerande at den er utforma slik at faktiske behovs- og kostnadsforskjellar blir fanga opp, og vektlagt riktig. I sitt arbeid har Oslo Economics funne fleire element i finansieringsordninga til Helse Midt-Norge RHF som vil kunne fange betre opp behovs- og kostnadsforskjellar enn det dagens modell gjer. Dei endringane som blir foreslått vil derfor kunne vere med å gi innbyggjarane i Møre og Romsdal betre tilgang til likeverdige spesialisthelsetenester. Forslag til vedtak: Møre og Romsdal fylkeskommune er opptatt av at innbyggjarane i fylket skal ha likeverdig tilgang til spesialisthelsetenester, og ønskjer ein finansieringsmodell som fangar opp dei faktiske behovs- og kostnadsforskjellane. Fylkesutvalet ber Helse Midt-Norge RHF om at innspela i vedlagte rapport blir behandla på ein grundig måte, og teke inn i følgjeevalueringa. Willy J. Loftheim ass. fylkesrådmann Vedlegg 1 Rapport frå Oslo Economics

10 Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal Utarbeidet for Møre og Romsdal fylkeskommune

11 Oslo Economics Report number Project number Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal Utarbeidet for Møre og Romsdal fylkeskommune

12 Innholdsfortegnelse 1 Bakgrunn for utredningen Metode og forutsetninger Beskrivelse av modell for inntektsfordeling i spesialisthelsetjenesten Den nasjonale modellen Helse Sør-Øst sin modell Helse Nord sin modell Helse Vest sin modell Helse Midt sin modell Svakheter i den nasjonale fordelingsmodellen Inntektsmodellen overordnet Vedlikeholdsetterslep Mulig endring av modell Differensiert arbeidsgiveravgift Mulig endring av modell Svakheter i måten den nasjonale modellen er implementert i Helse Midt RHF Klima og breddegrad Mulig endring av modell Langtidsliggedøgn Mulig endring av modell Forskning Mulig endring av modell Sykehusstruktur Mulig endring av modell Gjestepasientoppgjør Mulig endring av modell Svakheter i beregningen av indekser Levekårsindeksen Mulig endring av modell Sykemeldingsindeksen Mulig endring av modell Effekt av mulige modellendringer Samlet drøfting og konklusjon Litteratur... 36

13 1 Bakgrunn for utredningen Oslo Economics er engasjert av Møre og Romsdal fylkeskommune for å utrede effektene av Helse Midt-Norge RHFs finansieringsmodell på spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal. Denne utredningen skal gi innspill til fylkeskommunens uttalelse til Helse Midt. Helse Midt-Norge er ett av fire RHF er i Norge de øvrige er Helse Sør-Øst, Helse Vest og Helse Nord. I Helse Midt-Norge inngår fem helseforetak; St. Olavs Hospital, Helse Møre og Romsdal, Helse Nord-Trøndelag, Rusbehandling Midt-Norge og Ambulanse Midt-Norge. Helse Midt-Norge innførte fra og med regnskapsåret 2012 en ny modell for fordeling av inntekter mellom de tre helseforetakene St. Olavs Hospital, Helse Møre og Romsdal og Helse Nord-Trøndelag. Denne modellen ligger tett opp til den såkalte Magnussen-modellen, som benyttes for fordeling av inntekter mellom de regionale helseforetakene. Modellen innebærer til dels betydelig omfordeling mellom helseforetakene sammenlignet med tidligere fordelingsmodell. Helse Møre og Romsdal kommer dårlig ut av den nye modellen. For å redusere omstillingsutfordringen, har Helse Midt besluttet å innføre fordelingsmodellen gradvis over fire år. Tabell 1-1 Omfordeling fra gammel til ny fordelingsmodell Helseforetak Omfordeling fra gammel til ny modell, 2011-budsjett St. Olavs Hospital +98 millioner kroner Helse Møre og Romsdal -133 millioner kroner Helse Nord-Trøndelag +35 millioner kroner Kilde: Implementering av Magnussen-modellen i HMN, Notat 18.mai 2011 Helse Midt-Norge RHF Det er arbeidet med endringer av fordelingsmodellen også etter innføringen i Den viktigste endringen er at kostnadsindeksen fortsatt brukes full ut for somatiske tjenester, men bare 50 % for psykisk helsevern. Denne justeringen betyr at Helse Møre og Romsdal kommer noe bedre ut (om lag

14 30-35 millioner kroner) enn i den opprinnelige modellen. Denne endringen innfases over to år fra Det er i 2012 vedtatt at rusbehandlingen skal flyttes fra eget helseforetak og inn i de øvrige helseforetakene i Helse Midt-Norge RHF. Vi har i denne rapporten ikke forskuttert denne endringen eller vurdert hvilke virkninger en slik endring vil kunne få for finansieringsmodellen. Inntektsfordelingen mellom helseforetakene slik det er foreslått for 2014 i modellen vi har fått oversendt fra Helse Midt-Norge er som vist i tabellen under. Tabell 1-2 Inntektsfordeling Helse Midt-Norge RHF Helseforetak Basisinntekt 2014 St. Olavs Hospital Helse Møre og Romsdal Helse Nord-Trøndelag millioner kroner millioner kroner millioner kroner Basisinntekten er bare en del av den samlede finansiering for helseforetakene. For 2013 var den samlede finansiering for Helse Møre og Romsdal følgende: Tabell 1-3 Total finansiering Helse Møre og Romsdal HF Finansiering Helse Møre og Romsdal HF 2013 Basisramme millioner kroner Særfinansiering 272 millioner kroner ISF-inntekt millioner kroner Polikliniske refusjoner 149 millioner kroner Gjestepasientinntekt 40 millioner kroner Total finansiering millioner kroner Kilde: Styringsdokument 2013 for Helse Møre og Romsdal HF Møre og Romsdal fylkeskommune er opptatt av at befolkningen skal få likeverdig tilgang til spesialisthelsetjenester, og stiller spørsmål ved om Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 2

15 finansieringsmodellen oppfyller dette målet. Denne utredningen tar sikte på å besvare dette spørsmålet, og foreslå endringer i modellen der det synes å gi en mer rettferdig inntektsfordeling mellom helseforetakene. Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 3

16 2 Metode og forutsetninger Vi har studert den nasjonale fordelingsmodellen (Magnussen-modellen), Helse Vests fordelingsmodell og Helse Sør-Østs fordelingsmodell i tillegg til Helse Midt-Norges fordelingsmodell. For Helse Midt-Norges modells vedkommende har vi beveget oss helt ned til beregningen av enkeltdelindekser i våre studier. Vi har søkt å besvare følgende spørsmål: Er det noen svakheter med hvordan den nasjonale modellen (som ligger til grunn for de regionale modellene) er bygget opp? Er det noen svakheter med hvordan den nasjonale modellen er implementert i Helse Midt-Norge? Er det noen elementer i de andre regionale modellene som kunne/burde vært innført i Helse Midt-Norges modell? Er det noen svakheter med beregningene av indeksene som er gjort i Helse Midt-Norge? Der hvor vi har funnet elementer vi mener kunne/burde vært annerledes, har vi så langt som mulig foreslått en alternativ modell som vi mener ville vært mer hensiktsmessig, gitt målsettingene for fordelingsmodellen som beskrevet under. Vi har deretter så langt som mulig vist hvilket utslag denne modellendringen ville gitt for finansieringen internt i Helse Midt-Norge. Alle beregninger er basert på metodikken i regneark vi har fått tilsendt fra Helse Midt-Norge. Vi har lagt til grunn de samme målsetninger for fordelingsmodellen som Magnussenutvalget la til grunn, nemlig at modellen skal gi et likeverdig tilbud, være tydelig og forutsigbar og gi legitimitet i helsesektoren. Figuren under illustrerer hvordan vi har tilnærmet oss denne utredningen. Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 4

17 Figur 2-1 Metodisk tilnærming til utredningen Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 5

18 3 Beskrivelse av modell for inntektsfordeling i spesialisthelsetjenesten 3.1 Den nasjonale modellen Magnussen-modellen har som målsetning å sette de fire RHF i stand til å gi et likeverdig tilbud til befolkningen. Utvalget som utarbeidet modellen ønsket å lage en modell som skulle være tydelig og forutsigbar, og som gir legitimitet i helsesektoren. Modellen baserer seg på følgende forutsetninger: Behov for behandlingstjenester o Somatiske tjenester o Psykisk helsevern Tverrfaglig spesialisert rusbehandling Kostnadsnivå for behandlingsaktivitet Behov for og kostnader ved prehospitale tjenester En særlig vurdering av tilskuddet til kapital Hele ideen er altså at en rettferdig fordeling sikres ved at regioner der behovet for helsetjenester er høyt får en høyere inntekt enn regioner der behovet er lavt, alt annet likt. Samtidig kompenseres det for kostnadsforskjeller som ikke skyldes forskjeller i effektivitet, slik at regioner med høye kostnader får høyere inntekt enn regioner med lave kostnader, alt annet likt. Behovsindeksen er bygget opp med totalt 28 variabler, der noen benyttes kun for somatiske tjenester, kun for psykisk helsevern eller kun for rusbehandling, mens andre brukes for flere tjenesteområder. De 28 variablene kan sorteres inn i fire hovedgrupper. Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 6

19 Tabell 3-1 Oversikt over variablene i behovsindeksen for somatiske tjenester Behovsindeksvariabelgruppe Variabelgruppens vekting Alder 58 % Helseindikatorer 29 % Sosiale indikatorer 10 % Klima og breddegrad 3 % Tabell 3-2 Oversikt over variablene i behovsindeksen for psykisk helsevern Behovsindeksvariabelgruppe Variabelgruppens vekting Alder 55 % Helseindikatorer 20 % Sosiale indikatorer 25 % Tabell 3-3 Oversikt over variablene i behovsindeksen for rusbehandling Behovsindeksvariabelgruppe Variabelgruppens vekting Alder 55 % Helseindikatorer 9 % Sosiale indikatorer 36 % For prehospitale tjenester er det utarbeidet en indeks som skal fange opp både behovs- og kostnadsforskjeller. Tabell 3-4 Oversikt over variablene i behovs-/kostnadsindeksen for prehospitale tjenester Behovsindeksvariabelgruppe Reisetid 100 % Variabelgruppens vekting De fire behovsindeksene slås sammen for å finne den totale behovsindeksen. De fire behovsindeksene vektes da etter omfanget av tjenesteproduksjon. Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 7

20 Tabell 3-5 Vekting av de forskjellige behovsindeksene Behovsindeksvariabelgruppe Variabelgruppens vekting Somatiske tjenester 73 % Psykisk helsevern 18 % Rusbehandling 3 % Prehospitale tjenester 6 % Kostnadsindeksen i den nasjonale modellen er en enkelt variant, der det legges til grunn en miks av de historiske observerte kostnadene og reisetid innad i regionen. I tillegg gis det en kompensasjon for kapitalkostnader. Tabell 3-6 Oversikt over variablene i kostnadsindeksen Kostnadsdelindeks Variabelgruppens vekting Reisetid 55 % Historiske kostnader 45 % Kombinasjonen av kostnadsindeks og behovsindeks gir en ressursbehovsindeks. I kombinasjon med antall innbyggere i regionene gir dette nivået på finansiering. 3.2 Helse Sør-Øst sin modell Helse Sør-Øst sin modell baserer seg i stor grad på den nasjonale modellen med en behovsindeks svært lik den nasjonale (men uten kompensasjon basert på klima/breddegrad), og en kostnadskomponent der det kompenseres for kostnader knyttet til reiseavstand, forskning og undervisning. Men i tillegg til dette kompenserer Helse Sør-Øst for kostnader knyttet til høy andel ikke-vestlige innvandrere. Kostnadskomponenten Helse Sør-Øst anvender skiller seg fra de andre regionhelseforetakene, fordi denne komponenten bruker enhetskostnader i stedet for en kostnadsindeks. Men det er altså stort sammenfall når det gjelder hvilke kostnadstyper som inngår i komponenten. I tillegg er det en mobilitetskomponent, som sørger for at «pengene følger pasienten» der pasienter behandles utenfor eget helseforetak, og en aktivitetskomponent tilsvarende 40 % av ISF. Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 8

21 Mobilitetskomponenten er kompleks. Utgangspunktet er at gjestepasienter betaler 80 % av ISF-sats. Men for polikliniske behandlinger er satsen 100 %, og for gjestepasientbehandlinger ved Oslo Universitetssykehus kommer det et tillegg på 43 % av ISF-sats i form av et abonnement som dekker 40,5 DRG-poeng per innbyggere i regionen. Modellen benyttes både for somatikk, psykisk helsevern og rusbehandling. 3.3 Helse Nord sin modell Helse Nord er inne i en prosess med å endre sin modell. Den gamle modellen inneholdt både en behovskomponent og en kostnadskomponent, men det var i stor grad brukt skjønn for å fastslå inntektsfordelingen. Den nye modellen baserer seg på objektive kriterier i tråd med den nasjonale modellen, med behovsindeks svært lik den nasjonale, og en kostnadsindeks som tar for seg komponentene reiseavstand/struktur, forskning, undervisning, langtidsliggedager og ekstrakostnader knyttet til regionale funksjoner. I tillegg er det en mobilitetskomponent, som sørger for at «pengene følger pasienten» der pasienter behandles utenfor eget helseforetak, og en aktivitetskomponent tilsvarende 40 % av ISF. Mobilitetskomponenten er slik at gjestepasienter betaler 100 % av ISF-sats, korrigert med kostnadsindeksen (slik at et sykehus med høye kostnader forklart i modellen får kompensasjon som er høyere enn ISF-satsen). Modellen benyttes fullt ut kun for somatikk. 3.4 Helse Vest sin modell Også Helse Vest har en modell som er basert på den nasjonale modellen, med en behovsindeks lik som den nasjonale. Kostnadsindeksen her består av elementene reiseavstand/struktur, forskning og langtidsliggedager. I tillegg er det en mobilitetskomponent, som sørger for at «pengene følger pasienten» der pasienter behandles utenfor eget helseforetak, og en aktivitetskomponent tilsvarende 40 % av ISF. Mobilitetskomponenten er slik at gjestepasienter betaler 100 % av ISF-sats, inntil et volum beregnet utfra historiske data. For pasientstrømmer utover dette kommer det en kostnad på 80 % av ISF-sats. Høye kostnader knyttet til gjestepasienter i Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 9

22 Helse Bergen HF medfører at dette helseforetaket får en høy kostnadsindeks, og dermed indirekte kompensasjon for gjestepasienter utover de 100 % av ISF-sats. Modellen benyttes for somatikk, psykisk helsevern og rusbehandling. 3.5 Helse Midt sin modell Behovsindeksene er innrettet akkurat som i den nasjonale modellen, men det er valgt å benytte bare indeksene for somatiske tjenester og psykisk helsevern. Vektene blir da følgende: Tabell 3-7 Vekting av de forskjellige behovsindeksene Behovsindeksvariabelgruppe Variabelgruppens vekting Somatiske tjenester 79,5 % Psykisk helsevern 20,5 % Kostnadsindeksen som er brukt i denne modellen er mer inngående enn kostnadsindeksen i den nasjonale modellen. Historisk observerte kostnader inngår ikke som element i Helse Midt-Norges modell. I stedet baserer modellen seg på en regresjonsanalyse av kostnadsstrukturen for somatiske tjenester i 25 helseforetak i perioden Det er denne fremgangsmåten som ligger til grunn også for kostnadsindeksene i Helse Vest og Helse Nord (ny modell). Av denne analysen fremgår det at følgende kostnadsdrivere er signifikante: Tabell 3-8 Oversikt over variablene i kostnadsindeksen Kostnadsvariabel Reisetid Andel kapital Andel utdanningsstillinger Forskningspoeng Andel langtidsliggedager Variablens omfang 74 kr per minutt 458 kr per prosent 111 kr per prosent kr per forskningspoeng per DRG kr per prosent Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 10

23 I modellen som er brukt er ikke alle disse fem kostnadsdriverne vektlagt fullt ut. Det er gjort en gjennomgang av hver kostnadsdriver, og skjønnsmessig fastsatt en vekting. Resultatet er følgende: Tabell 3-9 Innvekting av kostnadsvariablene Kostnadsvariabel Reisetid Andel kapital Andel utdanningsstillinger Forskningspoeng Andel langtidsliggedager Variablens vekting 50 % effekt 100 % effekt 100 % effekt 75 % effekt 75 % effekt Denne vektingen skiller seg fra vektingen i Helse Nord, der alle signifikante faktorer er vektlagt 100 %, og fra Helse Vest, som også har en skjønnsmessig vekting, men der reiseavstand/struktur vektes med 100 %, forskning med 55 % og langtidsliggedager med 37,5 %. Mobilitetskomponenten i Helse Midt-Norge er satt til 100 % av ISF-sats, beregnet ut fra historiske pasientstrømmer. Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 11

24 4 Svakheter i den nasjonale fordelingsmodellen 4.1 Inntektsmodellen overordnet Det er til dels en omfattende diskusjon nasjonalt og internasjonalt om finansieringsmodeller for spesialisthelsetjeneste. Denne diskusjonen går primært på i hvilken grad det er riktig med aktivitetsbasert finansiering. I Norge er det valgt en mellomløsning mellom rammefinansiering og aktivitetsfinansiering. Andre land har valgt å kun benytte rammefinansiering. Når det gjelder varianter av rammefinansiering, synes det å være lite diskusjon. Men også her finnes et forskjellige modeller. Den norske modellen, som fordeler midler etter befolkningsgrunnlag, men kompenseres for behovs- og kostnadsforskjeller, synes å være en vanlig modell tilsvarende modeller benyttes blant annet i England, Skottland og New Zealand 1. Gjennomgangen av de forskjellige finansieringsmodeller i de norske RHF ene viser også at det er relativt små forskjeller mellom modellene som er valgt i Norge, og i de fleste diskusjoner om inntektsmodeller i RHF ene har det vært stor grad av enighet om de fleste prinsippene. Forskningen som behovsindeksene og kostnadsindeksene baserer seg på synes å være grundig og veldokumentert, og det er liten grunn til å stille spørsmål ved om de signifikante sammenhenger som påvises faktisk er reelle. Men i flere tilfeller er det krevende å se den kausale sammenhengen mellom «årsak og virkning». Og for både kostnads- og behovsindeksen kan det være en fare for at man sementerer eksisterende strukturer, som ikke egentlig er ønskelige. Det er antagelig slik at den overordnede modellen som er benyttet nasjonalt og av alle RHF er, med aktivitetsbasert finansiering i kombinasjon med rammefinansiering, en rammefinansiering som kompenserer for kostnadsulemper og behovsforskjeller og en modell for gjestepasienter/mobilitet, er en hensiktsmessig modell som er kommet for å bli. Men det betyr ikke at det ikke kan være grunnlag for å stille spørsmål med enkeltkomponenter i modellen, både hvorvidt de bør 1 Se blant annet Finansiering av spesialisthelsetjenesten i ulike land, Sintef 2010 Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 12

25 være inkludert i det hele tatt, hvordan de er vektet inn, og hvordan grunnlagsdataene er beregnet. 4.2 Vedlikeholdsetterslep En vesentlig innvending mot bruk av fordelingsmodeller som Magnussen-modellen generelt, er at man innfører modellen på et tidspunkt der ikke alle aktørene stiller likt. Modellen i seg selv fordeler midlene på en rettferdig måte mellom aktørene, gitt at alle aktørene har det samme utgangspunktet når modellen innføres. Men dersom dette ikke er tilfellet, vil modellen kunne forsterke eksisterende forskjeller, selv om disse forskjellene i utgangspunktet var uheldige. Konkret vil dette gjerne handle om kostnadsstrukturen. Et helseforetak som har en optimal sykehusstruktur 2 i utgangspunktet, med nye sykehusbygg plassert på fornuftige lokaliteter, vil kunne drive mer effektivt enn foretak der dette ikke er tilfelle. I tillegg vil dette foretaket kunne få en høyere overføring i modellen grunnet økte kapitalkostnader og økte reiseavstander. Det motsatte tilfellet vil være et sykehus som har en uhensiktsmessig sykehusstruktur, med nedslitte sykehusbygg. Da vil kostnaden i foretaket være høy, uten at modellen kompenserer for dette. Muligheten til å investere i nye bygg og ny struktur vil da også være begrenset, siden foretaket vanskelig kan legge seg opp investeringsmidler samtidig som en dyr struktur skal driftes innenfor en fordelingsmodell. For Møre og Romsdal vil dette poenget kunne ha stor betydning. Særlig gjelder dette i nordfylket, der sykehusstrukturen i Romsdal og på Nordmøre er vurdert som uhensiktsmessig av Helse Møre og Romsdal, og der det over lengre tid har vært arbeidet med å få på plass en ny struktur og nytt sykehusbygg. Dersom sykehusene i Kristiansund og Molde hadde blitt erstattet av ett nytt fellessykehus, ville dette kunne fått tre effekter for spesialisthelsetjenesten i fylket: Kostnadene per DRG-poeng kunne blitt redusert, som en følge av mer hensiktsmessig drift i nytt bygg, mindre transport av pasienter mellom 2 Med optimal sykehusstruktur menes her en struktur som skaper robuste fagenheter og god arbeidsdeling, noe som igjen medfører høy kvalitet i tjenestene og god ressursutnyttelse. Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 13

26 sykehusene og bedre tilgang på stabil, kompetent arbeidsstokk grunnet økt attraktivitet 3 Finansieringen fra Helse Midt ville økt som en følge av økt andel kapitalkostnader Finansieringen fra Helse Midt ville økt som en følge av økte reiseavstander, samtidig som forbruket antagelig ville blitt noe redusert som følge av økte reiseavstander (økt tilgang, inkludert fysisk nærhet, på helsetjenester gir også økt etterspørsel) Vedlikeholdsetterslepet er betydelig for Helse Møre og Romsdal, også sammenlignet med de to andre foretakene i regionen. Multiconsult har i en rapport 4 fra desember 2012 beregnet det tekniske oppgraderingsbehovet som følger: Tabell 4-1 Teknisk oppgraderingsbehov sykehusbygg Helse Møre og Romsdal Helse Nord-Trøndelag St. Olavs Hospital Kostnad millioner kroner 650 millioner kroner millioner kroner Andel av total Andel av total/andel av befolkning 54 % 1,46 15 % 0,77 31 % 0,71 Vi ser at behovet for oppgradering i Møre og Romsdal er om lag dobbelt så stort som for de to andre foretakene i regionen. Førsteamanuensis Helge Hernes ved Fakultet for økonomi og samfunnsvitenskap ved Universitetet i Agder, skriver om mangelfulle systemer for investering i sykehusbygg i Dagens Næringsliv 5/ Hernes skriver: Ressursene går altså i mye høyere grad til drift enn til å utvikle en hensiktsmessig sykehusstruktur. Investeringer i et nytt sykehusanlegg tilsvarer cirka ett og et halvt års 3 Se blant annet Samfunnskonsekvenser ny sykehusstruktur i Helse Møre og Romsdal HF, Oslo Economics 2012 for effekten et fellessykehus vil kunne ha på arbeidsstokken 4 Notat vedr. fremtidsprognoser for areal- og investeringer i helsebygninger i Norge, 3. desember 2012 Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 14

27 driftskostnader. Dette gir en stor fleksibilitet når det gjelder å foreta tilpasninger av struktur til endringer i rammebetingelsene for sykehusdrift; selv små driftskostnadsreduksjoner, for eksempel til energi og vaktberedskap, kan dekke utgiftene til renter og avskrivninger. ( ) Det er et grunnleggende økonomisk prinsipp at man skal utnytte den knappeste faktoren maksimalt. I helsesektoren er ikke det sykehusbygg, men kunnskaper, ferdigheter og driftskroner. Det riktige kriteriet for investeringer er derfor hvor man gjennom strukturendringer kan oppnå den best mulige utnyttelse av disse knappe faktorene. I stedet er kriteriet i dag den bygningsmessige standarden på sykehusanleggene. Når dette kombineres med at køen av investeringsprosjekter også skal ordnes etter hvilke helseforetak som kan fremskaffe egenkapital, har man etablert en ordning der prosjekter med størst potensial for driftsendringer kan havne bakerst i køen, fordi man har teknisk sett relativt gode, men likevel strukturelt uhensiktsmessige bygninger, og fordi den uhensiktsmessige strukturen nettopp hindrer helseforetaket i å legge opp den nødvendige egenkapitalen Mulig endring av modell Det finnes flere mulige modeller for å kompensere for dette vedlikeholdsetterslepet. Vi foreslår en enkel modell, der etterslepsgapet per innbygger i Møre og Romsdal og Nord-Trøndelag sammenlignet med St. Olav kompenseres krone for krone fordelt utover en 10-års periode. Beløpet som benyttes for denne kompensasjonen trekkes ut av potten som fordeles som basisfinansiering. Man kan argumentere for at denne vedlikeholdskomponenten vil ivaretas gjennom særtilskudd, men om midlene overføres som en del av basis- eller særfinansieringen er ikke avgjørende her. Den foreslåtte modellen her vil stille de tre HF ene under Helse Midt-Norge likt når det gjelder vedlikeholdsetterslep og dermed muligheten til å drive effektivt etter 10 år, alt annet likt. Men vedlikeholdsetterslepet påvirkes også av finansiering utenom Helse Midt-Norges kontroll. Det kan for eksempel komme nasjonale bevilgninger til investeringer i enkelt HF underlagt Helse Midt-Norge, som vil medføre betydelige endringer når det gjelder vedlikeholdsetterslepsgapet. For eksempel kan det bevilges nasjonale midler til bygging av nytt sykehus i Møre og Romsdal, som kan bety at Helse Møre og Romsdal ender opp med et lavere vedlikeholdsetterslep enn de to «søster-hf ene». Hvis slik finansiering utenom Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 15

28 RHF ets kontroll skulle forekomme, vil det være fornuftig å justere denne foreslåtte modellen, med formål om å redusere gapet i vedlikeholdsetterslep mellom HF ene. 4.3 Differensiert arbeidsgiveravgift En kostnadsdriver utenfor helseforetakenes kontroll som ikke er inntatt i kostnadsindeksen i den nasjonale regresjonsmodellen er differensiert arbeidsgiveravgift. Sykehusene har betydelige lønnskostnader, og en variasjon i arbeidsgiveravgiftens prosentstørrelse vil dermed få merkbare kostnadsutslag. Arbeidsgiveravgiften er i Norge differensiert på følgende måte: Tabell 4-2 Differensierte arbeidsgiversatser i Norge 2013 Sone Kommuner som inngår i Helse Midt-Norge RHF: Sats Helse Nord- Trøndelag Helse Møre og Romsdal ST. Olavs hospital Sone V: 0 % Sone IV: Leka, Nærøy, Smøla Roan, Åfjord, Frøya, 5,1 % Vikna, Flatanger, Fosnes, Overhalla, Høylandet, Grong, Namsskogan, Røyrvik, Lierne, Namdalseid, Namsos, Osen Hitra Sone IVa: 7,9 % Sone III: Snåsa Aure, Halsa, Tydal, Holtålen, Røros, 6,4 % Surnadal Oppdal, Rennebu, Snillfjord, Hemne, Rindal Sone II: Verran, Mosvik, Meråker Sunndal, Tingvoll, Sandøy, Rauma, 10,6 % Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 16

29 Stranda, Norddal Sone Ia: Frosta, Leksvik Aukra, Eide, Gjemnes, Haram, Herøy, Midsund, Nesset, Sande, Stordal, Vanylven Sone I: Levanger, Verdal, Molde, Steinkjer, Ålesund, Stjørdal Kristiansund, Ulstein, Hareid, Volda, Ørsta, Ørskog, Sykkylven, Skodje, Sula, Vestnes, Fræna, Averøy Kilde: Finansdepartementet Agdenes, Bjugn, Meldal, Midtre Gauldal, Rissa, Selbu, Ørland Orkdal, Melhus, Skaun, Klæbu, Malvik, Trondheim 10,6 % til en øvre grense, deretter 14,1 % 14,1 % I 2012 hadde de tre helseforetakene i Helse Midt-Norge følgende kostnader til lønn og arbeidsgiveravgift: Tabell 4-3 Lønnskostnader 2012 Millioner kroner Helse Møre og Romsdal Helse Nord- Trøndelag St. Olavs hospital Lønnskostnader Arbeidsgiveravgift Arbeidsgiveravgift % 14,2 % 11,0 % 14,4 % Kilde: Årsregnskapene Dersom Helse Nord-Trøndelag skulle betalt 14,1 % arbeidsgiveravgift, ville det gitt en merkostnad på 35 millioner kroner i Mulig endring av modell Her kan man argumentere for at besparelsen som kommer Helse Nord-Trøndelag HF til dels bør tilfalle helle regionhelseforetaket. Denne gevinsten kunne for eksempel Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 17

30 vært fordelt mellom helseforetakene etter størrelsen på lønnskostnadene. En slik fordeling ville gitt følgende effekter for de tre helseforetakene: Tabell 4-4 Lønnskostnader omfordeling arbeidsgiveravgift Millioner kroner Helse Møre og Helse Nord- St. Olavs Romsdal Trøndelag hospital Omfordeling Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 18

31 5 Svakheter i måten den nasjonale modellen er implementert i Helse Midt RHF 5.1 Klima og breddegrad Klima og breddegrad inngår som en variabel i behovsindeksen for somatikk. Denne variable var en av de mest omdiskuterte i arbeidet med NOU 2008:2. Det var særlig tre forhold som ble diskutert: Hva er årsakssammenhengen mellom klima/breddegrad og behov for helsetjenester? Hvis det er noen årsakssammenheng, skyldes ikke denne ekstremvær, og ikke de gjennomsnittsobservasjoner som er medtatt i indeksen? Regresjonsanalysen viser at sammenhengen mellom breddegrad og helsebehov ikke er lineær, men vokser nordover til Dovre, og minker videre nordover. Blir det ikke da feil å representere denne korrelasjonen lineært i modellen? Utvalgets leder Jon Magnussen har vært tydelig på at det ikke kan være et krav om påvist årsakssammenheng mellom variablene som inngår i modellen og helsebehovet det må være tilstrekkelig med korrelasjon. Hvis man skulle kreve årsakssammenheng, vil det være flere variable enn klima og breddegrad som er diskutable. Indeksen som er valgt gir korrelasjon i regresjonsmodellen, og gitt at man godtar at det ikke kan kreves kausalitet, er det derfor mindre avgjørende om det kunne tenkes andre indekser som representerer klima på en bedre måte. Innvending mot ikke-lineær-sammenheng er derimot en vektig innvending, siden en lineær innfasing av denne variabelen i modellen vil føre til enten en for lav behovsindeks for områder nord i Sør-Norge, eller en for høy behovsindeks for områder nord i Nord-Norge. For å tydeliggjøre: Regresjonsanalysene som er gjort av bruken av helsetjenester i forskjellige helseforetak viser at bruken blir høyere og høyere når man reiser Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 19

32 nordover fra Lindesnes. Når man kommer nord for Dovre, snur denne sammenhengen, slik at bruken blir lavere og lavere når man reiser videre nordover. Ved Dovre er man således på den breddegrad der bruken av helsetjenester er på det høyeste nivået i Norge. Denne sammenhengen skulle indikere at Helse Midt-Norge RHF, som er den helseregionen som har sitt areal nærmest Dovre, skulle fått høyest nasjonal finansiering når vi kun ser på behovsparameteret breddegrad. Men i den nasjonale kostnadsmodellens behovsindeks er alle sammenhenger lineære, det vil si det i modellen ikke er mulig å legge inn en sammenheng som først gir økt finansiering med økende breddegrad opp til en viss breddegrad, og deretter avtagende finansiering ved videre økning i breddegrad. Derfor er denne sammenhengen tilnærmet med en lineær sammenheng, der det er en forsiktig vekst i behov ved økningen i breddegrad, hele veien fra Lindesnes til Nordkapp. Dermed vil Helse Nord RHF komme bedre ut på denne finansieringsvariabelen enn Helse Midt-Norge RHF, selv om dette ikke er i tråd med regresjonsanalysens funn. Utvalget landet på et kompromiss, der klima og breddegrad ble tatt inn lineært i den nasjonale fordelingsmodellen, men med en størrelse som er en femtedel av hva resultatene i regresjonsanalysen skulle tilsi. Dette betyr at modellen omfordeler vesentlig mindre til regioner som har høy score på klima og breddegradsindeksen enn hva som er riktig i henhold til regresjonsanalysen. For Helse Midt vil det faktum at modellen representerer klima og breddegrad som en lineær faktor i seg selv være negativt, fordi Helse Midt er den regionen som ville kommet best ut av en ikke-lineær representasjon (da Helse Midt har sitt areal kort avstand fra det punkt i Norge der breddegrad gir størst konsekvens for kostnader i analysegrunnlaget, nemlig Dovre). Det faktum at variabelen kun tas inn med en femtedels størrelse er antagelig ikke så utslagsgivende for Helse Midt (gitt en lineær sammenheng), men er mer et spørsmål om fordeling mellom Helse Sør-Øst og Helse Nord. Men en ikke-lineær modell, med full vekting, ville definitivt gitt en høyere nasjonal basisfinansiering for Helse Midt-Norge RHF. Når så fordelingsmodellen implementeres regionalt, i et område som strekker seg over forholdsvis få breddegrader (fra 62 til 65 grader), og der arealet i sin helhet ligger på høyde med eller nord for Dovre, kan det innvendes at det er vanskeligere å argumentere for at det ikke er riktig å ta inn variabelen klima og breddegrad med full vekt i modellen, ettersom utfordringen med ikke-linæritet unngås (i denne Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 20

33 delen av Norge, som i sin helhet ligger nord for knekkpunktet vil sammenhengen mellom breddegrad og helsetjenestebehov alltid være slik at helsetjenestebehovet synker når man reiser nordover). En korrekt anvendelse av variabelen gitt analysegrunnlaget tilsier da at breddegrad skulle ha en negativ effekt på behov siden regionen i all hovedsak ligger nord for Dovre. I en slik modell ville Møre og Romsdal (som ligger lengst syd i regionen) kommet meget gunstig ut, grunnet høyest score på breddegrad og høyest score på klima, og med en betydelig vekting i modellen Mulig endring av modell Gitt at klima- og breddegrad opprettholdes i modellen burde det ideelt sett vært utarbeidet en regresjonsanalyse der en begrenset del av landets helseforetak er med, for eksempel alle helseforetak utenom de tre nordligste fylker. Da ville effekten med ikke-lineær sammenheng mellom breddegrad og kostnadsnivå for en stor del blitt eliminert. Denne nye regresjonskoeffisienten skulle så blitt lagt til grunn for fordelingen i Helse Midt-Norge. Vi har ikke hatt anledning til å utføre en slik analyse. En enklere tilnærming gitt korrelasjonen i analysegrunnlaget er å vekte variabelen klima og breddegrad på lik linje med andre variabler i modellen, det vil si fullt ut. Dette betyr fem ganger større vekting enn i dagens modell. Det vil gi en større konsistens i anvendelsen av de ulike variable som viser korrelasjon. Hvis klima og breddegrad skal utelates/vektes ned bør analysemodellen oppdateres helhetlig og ikke partielt. 5.2 Langtidsliggedøgn Etter innføringen av samhandlingsreformen er finansieringen av langtidsliggedøgn i større grad et forhold mellom sykehuset og kommunen (betalingsplikt for ferdigbehandlede pasienter). Pasienter som har behov for behandling som krever lang liggetid før ferdigbehandling, vil kompenseres gjennom DRG-poeng. Dette kan være argumenter for at langtidsliggedøgn derfor ikke bør inngå som en del av kostnadsindeksen som legger grunnlag for finansieringen fra Helse Midt-Norge. Utvalget som reviderte modellen for Helse Vest RHF skrev følgende om langtidsliggedager (Helse Vest mai 2012): Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 21

34 Prosjektgruppen understreker også at kriteriet langtidsliggedager ikke er ment å kompensere helseforetakene for liggedager ut over trimpunktet. Disse får man i dag dels kompensert gjennom ISF ordningen, dels vil man anta at betalingsplikt for ferdigbehandlede pasienter også omfatter deler av langtidsliggedagene. Når andel langtidsliggedager inkluderes som en kostnadsdriver er det derfor fordi prosjektgruppen antar at den fanger opp forhold ved pasientsammensetningen som ikke fanges opp gjennom DRG-systemet. Det hevdes at langtidsliggedøgn benyttes i modellene som en proxy for spesielt ressurskrevende pasienter. Men det synes da å være en fare for at det kompenseres for disse pasientene to ganger for også behovsindeksen må vel sies å kunne gi økt tilskudd til regioner med særs ressurskrevende pasienter. I Helse Vest er Langtidsliggedøgn vektet med 37,5 % i modellen. Dette er halvparten av 75 %-vekten som er benyttet i Helse Midt. Primært synes det derfor hensiktsmessig å utelate denne variabelen. Sekundært, dersom langtidsliggedøgn skal inngå bør det i hvert fall være basert på data som er av ny dato, blant annet for å sikre at tilpasninger som er skjedd i forbindelse med samhandlingsreformen får betydning. I modellen som nå benyttes er det benyttet data for perioden Mulig endring av modell Vi mener det knytter seg så stor usikkerhet til langtidsliggedøgn som kostnadsvariabel at vi mener det er gode grunner for å utelate, sekundært redusere vekten av denne variabelen. Som et konkret forslag har vi vektet langtidsliggedøgn med 37,5 %, slik det er gjort i Helse Vest RHF. 5.3 Forskning Forskning finansieres utenom den behovsavhengige basisfinansieringen fra Helse Midt-Norge. Også i den nasjonale finansieringsmodellen er forskning holdt utenfor. I denne modellen gis det et øremerket tilskudd, hvor 30 % av totalpotten fordeles likt mellom de regionale helseforetakene, og 70 % fordeles etter resultater målt i forskningspoeng. Dersom ett helseforetak driver mye forskning, og av den grunn har Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 22

35 høye kostnader, gir dette således ikke grunnlag for økt basisfinansiering kostnaden dekkes i utgangspunktet gjennom særfinansiering 5. Likevel er forskning tatt inn som en komponent i kostnadsindeksen. Denne problemstillingen har det vært bevissthet om i arbeidet med finansieringsmodell for Helse Midt-Norge (Helse Midt-Norge, aug. 2011): Denne kostnadsdriveren skal fange opp generelle kostnadsulemper knyttet til det å drive forskning og ikke den direkte kostnaden knyttet til forskning. Samtidig samvarierer denne forskningsaktiviteten sterkt med sykehusenes størrelse og er betydelig høyere i universitetssykehusene. Det er derfor grunn til å tro at variabelen også kan fange opp eventuelle kostnadsulemper ved å være et (stort) universitetssykehus og ikke bare merkostnader knyttet til forskning. Den direkte kostnaden knyttet til forskning har egen finansiering og HF-et skal derfor ikke kompenseres for den gjennom en høyere forventet enhetskostnad. Den estimerte effekten av forskningspoeng fanger imidlertid opp både de generelle kostnadsulempene knyttet til forskning og de direkte kostnadene til forskningen. I finansieringsmodellen skal det kun kompenseres for de generelle ulempene knyttet til forskningsaktivitet og ikke de direkte kostnadene knyttet til forskning. Men å forstå hvor stor del av effekten som skyldes kostnadsulemper knyttet til det å drive forskning, som man ønsker å kompensere for, har ingen lyktes med. Helse Midt Norge har valgt å vekte komponenten med 75 %, uten særlig annen begrunnelse enn at man da får en forskningsfinansiering som i størrelsesorden ligner på den tidligere særfinansieringen av St.Olav gjennom et regionsykehustilskudd: I vår gamle modell er kostnadsulempen av forskning ivaretatt gjennom særfinansieringen i kraft av et regionsykehustilskudd til St.Olav. Dette tilskuddet skal dekke mer enn kostnadsulemper til forskning, men en stor andel av tilskuddet kan sies å være tiltenkt dette. I budsjett 2011 utgjorde dette regionsykehustilskuddet om lag 340 millioner. Tabell 5.4 viser at 100 prosent uttelling på forskning omfordeler mer enn dette, og som tidligere nevnt, anbefales det ikke at driveren teller 100 prosent. Dersom forskningspoeng 5 For mer om forskning, nasjonale tilskudd til forskning i helsevesenet og forskningspoeng, se gjerne og NOU 2011:6 Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 23

36 reduseres til å telle 50 prosent omfordeles isolert sett 185 millioner til St.Olav som en kompensasjon for kostnadsulempen for denne aktiviteten. Dette er betydelig lavere enn det gamle regionsykehustilskuddet. Ut fra at betingelsen for St. Olav ikke skal bli betydelig forverret i henhold til tidligere, kan det argumenteres for at HF-et kompenseres for et sted mellom 100 prosent og 50 prosent av estimert effekt. Helse Vest har valgt å vektlegge forskningskomponenten med 65 %, som et pragmatisk kompromiss, uten vesentlig empirisk bakgrunn. Helse Sør-Øst og Helse Nord (gammel modell) kompenserer for forskning gjennom å sette en pris per forskningspoeng. Her er det gjort analyser i 2005 i begge regionene for å se hva merkostnadene knyttet til et forskningspoeng er. Helse Sør-Øst 6 finner at dette utgjør kroner, mens Helse Nord 7 finner om lag kroner. Hvis vi justerer dette beløpet til 2014-kostnader ved å anta 3 % årlig kostnadsvekst, gir denne modellen en betydelig lavere omfordeling basert på forskningsaktivitet enn modellen slik den er implementert i Helse Midt-Norge. Dette kommenteres også i Helse Nords omtale av forskningskomponenten 8 I 2005 ble det gjort en beregning av hva forskningsaktiviteten i Helse Nord kostet, inklusive bruk av eget personell utstyr osv.. (Rapport av november 2006). Svaret ble 139,5 mill kroner. Av dette ble 57,5 mill kroner finansiert av øremerkede midler og basisramme utenfor modellen. Det må da bety at 139,5-57,5 = 82 mill kroner ble finansiert over ordinær basisramme. Beløpet som fordeles til forskning gjennom forskningskomponenten er imidlertid betydelig høyere enn dette (om lag 300 mill, jf. tabell 7.3). En del av forskningen vil typisk bli utført i forbindelse med pasientbehandling, og da i særlig grad på regionpasienter. På denne måte vil forskningskomponenten, i tillegg til å være en direkte kompensasjon for forskning, også være en kompensasjon for høyspesialisert medisin. Også Helse Sør-Øst har i revisjonen av sin modell lagt inn høyspesialisert medisin som en kostnadskomponent fordi det oppleves at DRG-poengene undervurderer denne behandlingen. For å sikre at særlig Universitetssykehuset i Oslo får 6 Helseøkonomi i Bergen, Notatserie i helseøkonomi, Nr 2/09 7 Program for helseøkonomi i Bergen, Notatserie i helseøkonomi, Nr 11/07 8 Program for helseøkonomi i Bergen, Notatserie i helseøkonomi, Nr 11/07 Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 24

37 kompensert for sitt arbeid med høyspesialisert medisin, må det derfor kompenseres særskilt for dette Mulig endring av modell Man kan således argumentere for at forskningskomponenten i Helse Midt-Norge sin modell er for tungt vektet, men man kan også antagelig argumentere for at det burde vært en egen kostnadskomponent som omhandlet høyspesialisert medisinsk behandling (her forstått som høyspesialisert behandling som typisk foregår kun på universitetssykehusene). Disse to komponentene vil ha det til felles at de omfordeler til St. Olav fra de to andre helseforetakene. Men det synes likevel mest hensiktsmessig for å sikre transparens og relevans, at forskningskomponenten kun inkluderer forskning, og da med en langt lavere vekting enn dagens 75 %. Så kan Helse Midt-Norge utarbeide en egen kostnadskomponent for høyspesialisert behandling, for eksempel i tråd med Helse Sør-Østs arbeid. Vektingen av forskningskomponenten kan reduseres enten ved å ta ned vekten i kostnadsindeksen, eller ved å ta komponenten helt ut fra kostnadsindeksen, og heller finansiere forskningen gjennom en pris per forskningspoeng på linje med modellen for Helse Sør-Øst og Helse Nord (ny modell). Vi foreslår den siste tilnærmingen, da det synes som om beregningen av kostnad per forskningspoeng som er gjort i de to regionhelseforetakene er det mest robuste arbeidet som er gjort på området. 5.4 Sykehusstruktur Både Helse Vest og Helse Nord har funnet at sykehusstruktur, operasjonalisert som antall akuttsykehus per HF per DRG-poeng, har en signifikant effekt på kostnadene per DRG-poeng, på en slik måte at flere akuttsykehus gir høyere kostnader. Begge disse RHF ene kompenserer for denne effekten fullt ut. Det er naturlig å anta at denne effekten er til stede også i Helse Midt-Norge, men analysene som er gjort gir tydeligvis ikke signifikans på denne variabelen, uten at dette fremkommer tydelig i styredokumentene. Det er vanskelig rasjonelt å forstå at en desentral sykehusstruktur skal gi økte kostnader i Helse Vest og Helse Nord, men ikke i Helse Midt-Norge. Da Helse Vest oppdaterte sin modell i 2012, fant de at sykehusstruktur var gått fra å være ustabil og svakt signifikant til å være stabil og sterk signifikant: Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 25

38 Struktur vurderes å være en vesentlig kostnadsdriver. I analysene fanges denne i hovedsak opp av kostnadsdriverne reisetid til sykehus og antall akuttsykehus pr helseforetak (normert). I dagens modell er effekten av antall akuttsykehus halvert i forhold til hva analysene indikerte. Begrunnelsen var at effekten var ustabil (varierte med modellspesifikasjon), og kun svakt signifikant. I de oppdaterte analysene er denne effekten nå både stabil og sterkt signifikant. Prosjektgruppen vurderer derfor at det ikke lenger er grunnlag for en halvering, og anbefaler at denne teller fullt ut i beregning av forventet kostnad Mulig endring av modell Vi har ikke hatt anledning til å gjennomføre selvstendige regresjonsanalyser av kostnadsdata, og kan derfor heller ikke fastslå om sykehusstruktur er en signifikant variabel for kostnadsnivået i Helse Midt-Norge i dag. Hvis vi likevel antar at så er tilfellet, og antar at regresjonskoeffisienten for denne variabelen i Helse Midt- Norge er gjennomsnittet av Helse Vest og Helse Nord, kan vi beregne hvordan innføringen av denne variabelen påvirker kostnadsindeksen. Denne beregningen har vi gjort, men vi antar at Helse Midt-Norge ved en revisjon av modellen vil gjøre en ny regresjonsanalyse basert på kostnadsdata, der en eventuell sammenheng mellom struktur og kostnadsnivå vil fremkomme. 5.5 Gjestepasientoppgjør Det går en betydelig strøm av pasienter fra Møre og Romsdal til St. Olavs Hospital. Det meste av dette er antagelig et resultat av funksjonsfordelingen i regionhelseforetaket, men det kan også tenkes at noe av denne strømmen skyldes fritt sykehusvalg, da de geografiske avstandene fra deler av Møre og Romsdal til Trondheim ikke er veldig store. Gjennom behovs- og kostnadsindeksen får Helse Møre og Romsdal tilført finansiering for alle innbyggerne i regionen. Når enkelte av disse innbyggerne får behandling annet sted enn i Helse Møre og Romsdal, blir det da nødvendig med et økonomisk oppgjør mellom Helse Møre og Romsdal og helseforetaket der behandlingen finner sted. Dette kan være et helseforetak utenfor Helse Midt-Norge RHF, men det klart vanligste er at pasientene fra Møre og Romsdal som ikke behandles i regi av Helse Møre og Romsdal får behandling på St. Olavs Hospital. Det 9 Helse Vest RHF, mai 2012: Revidering av inntektsfordelingsmodell i Helse Vest Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 26

39 økonomiske oppgjøret for denne pasientstrømmen behandles som en mobilitetskomponent i Helse Midt-Norges finansieringsmodell. Mobilitetskomponenten omtales også som et gjestepasientoppgjør. Finansieringsmodellen er bygget opp slik at det betales 100 % av ISF-sats for alle interne gjestepasienter. Men for å unngå byråkrati, gjøres dette på basis av pasientstrømmen tidligere år, justert for forventet endring i total DRG-produksjon. Dette betyr at gjestepasientoppgjøret skjer som en omfordeling innenfor basisbevilgningen, og at det ikke skjer justeringer dersom pasientstrømmene et år skulle være annerledes enn de predikerte. Innenfor et budsjettår har dermed helseforetakene intet økonomisk incitament til å forsøke å tiltrekke seg flere pasienter fra andre helseforetak tvert imot vil det på kort sikt være lønnsomt å redusere strømmen av gjestepasienter inn så mye som mulig. Men på lengre sikt vil dette straffe seg økonomisk, når gjestepasientoppgjøret reduseres som følge av lavere pasientflyt i tidligere år. Når vi ser bort fra effekten for de enkelte budsjettår, kan det diskuteres hvorvidt 100 % ISF-sats gir en fornuftig incitamentsstruktur. Det er antagelig ønskelig at behandlende helseforetak får en kompensasjon som tilsvarer kostnadene ved behandling av gjestepasienter, hverken mer eller mindre. Dersom kompensasjonen blir høyere enn kostnadene, vil dette kunne medføre at helseforetak «markedsfører» sine tjenester for innbyggere i andre helseforetak, og at pasientstrømmen som følge av fritt sykehusvalg da gjør at det skjer en økonomisk omfordeling fra «sørge-for-helseforetaket» til «behandle-helseforetaket». Det er usikkert hvorvidt 100 % av ISF-sats reflekter de faktiske marginale kostnadene ved å behandle en ekstra pasient for et sykehus som allerede har en betydelig pasientbehandling, og dermed har tilgjengelig nødvendige kapital- og humanressurser. Det kan argumenteres for at en kostnadsstruktur med en betydelig andel faste kostnader gjør at marginalkostnaden er vesentlig lavere enn gjennomsnittskostnader, og 100 % av ISF-sats skal gjenspeile gjennomsnittskostnaden. Men det kan heller ikke utelukkes at marginalkostnadene ved en ekstra behandlet pasient i enkelte tilfeller kan overstige gjennomsnittskostnaden, fordi kapasiteten i utgangspunktet var strukket til det ytterste. Da vil det påløpe økte kostnader knyttet til overtidsbetaling for ansatte og økt vedlikehold av kapital. Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 27

40 Det er således ikke opplagt hvilket nivå som er mest hensiktsmessig for et gjestepasientoppgjør. Tidligere er det benyttet en modell med 80 % av ISF-sats i Helse Midt-Norge. Samtidig ser vi at de andre regionhelseforetakene har valgt modeller der det hovedsakelig kompenseres for gjestepasienter med 100 % (eller mer i enkelte tilfeller) Mulig endring av modell Ideelt sett bør det gjøres en analyse av marginalkostnaden ved å behandle en ekstra gjestepasient, for å vurdere hvordan denne kostnaden er sammenlignet med 100 % ISF-sats. Vi har ikke hatt anledning til å foreta en slik analyse, men vi opplever det som sannsynlig at denne marginalkostnaden er noe lavere enn 100 % av ISF-sats. Siden det har skjedd en endring fra 80 % gjestepasientoppgjør i gammel modell til 100 % i ny modell, kan det kanskje argumenteres for at 90 % ville vært et fornuftig nivå å legge seg på. Vi har beregnet effekten av en slik endring fra 100 % til 90 %. Det finnes, etter vår oppfatning, ikke data i dag som understøtter at det gamle nivået på 80 % dekning ved gjesteoppgjør var det eneste riktige nivået, det vil si det nivået som i størst mulig grad reflekterer kostnadene hos behandlende helseforetak. Når alle de andre regionhelseforetakene har lagt seg på 100 % dekning vil det antagelig kreves fremlagt god faktisk dokumentasjon på at et annet nivå er riktigere for at dette synspunktet skal få særlig gehør. Med dagens datagrunnlag mener vi derfor det antagelig er mer fornuftig å foreslå et pragmatisk kompromiss mellom gammel (80 %) og ny (100 %) modell, i stedet for å argumentere for at den gamle modellen er den eneste riktige. Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 28

41 6 Svakheter i beregningen av indekser Det synes å være konsensus om at følgende prinsipp bør ligge til grunn for an god finansieringsmodell: «Kriteriene i den objektive fordelingsmodellen skal være basert på offentlig tilgjengelig statistikk, slik at modellen i størst mulig grad er etterprøvbar. For å sikre forutsigbarhet over tid bør de indikatorene som velges kunne benyttes over flere år, og kunne oppdateres årlig, med endringer i kriterieverdiene» Levekårsindeksen Den nasjonale modellen har inkludert en levekårsindeks utarbeidet av Statistisk sentralbyrå. Denne indeksen oppdateres ikke lenger. Årsaken er metodiske svakheter ved indeksen, som gjorde at svært små endringer i materielle forhold i noen tilfeller gav svært store utslag på indeksen. Dette tilsier at indeksen ikke burde vært benyttet i utgangspunktet, men når indeksen ikke lenger heller oppdateres, er det klart at prinsippet referert i avsnittet over ikke oppfylles Mulig endring av modell Levekårsindeksen bør derfor utgå i beregningen av behovsindeks. Dette er gjort i revisjonen i Helse Nord i 2013, på en slik måte at de sosioøkonomiske kriteriene beholder sin samlede vekt på 0,42. Ideelt sett burde SSBs levekårsindeks her erstattes av en annen pålitelig måling av levekår i kommunene. Nasjonalt folkehelseinstitutts Folkehelseprofil inneholder noen elementer som kanskje kunne vært benyttet. 6.2 Sykemeldingsindeksen Den nasjonale modellen inneholder antall sykemeldte som en del av de sosioøkonomiske kriteriene i behovsindeksen. Statistikk viser at sykemeldinger varierer over tid sammen med konjunktutviklingen. Samtidig ser man at behovet for somatiske sykehustjenester ikke varierer med konjunkturene 11. Dette kan være en begrunnelse for at sykemeldinger ikke bør inngå i indeksen. 10 Helse Nord RHF, februar 2013: Revisjon av inntektsmodell somatikk 11 Helse Nord RHF, februar 2013: Revisjon av inntektsmodell somatikk Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 29

42 6.2.1 Mulig endring av modell Både Helse Nord og Helse Sør-Øst har valgt å utelate sykemeldinger fra behovsindeksen, men har beholdt 0,42 som vekt på de samlede sosioøkonomiske kriteriene. Dette vil være en mulig løsning også for Helse Midt-Norge sin modell. Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 30

43 7 Effekt av mulige modellendringer I det nedenstående oppsummerer vi de endringer i modellen som vi har identifisert, med tilhørende estimater for hva endringen ville bety for basisfinansieringen av Helse Møre og Romsdal HF i Vi har benyttet finansieringsmodellen for Helse Midt-Norge for 2014 som vi er gitt tilgang til, og endret på inputvariable i denne modellen. Det er da fremkommet en basisramme, som vi har sammenlignet med basisrammen i den opprinnelige modellen. Vi er ikke blitt forelagt hvordan kostnadsindeksen er beregnet. For endringer som berører kostnadsindeksen har vi derfor måttet foreta egne estimater basert på data som kun omfatter data for Helse Midt-Norge, mens kostnadsindeksen i utgangspunktet også inkludere data for resten av de norske helseforetak. Effektenes størrelser må derfor anses som størrelsesordener. Tabell 7-1 Effekt for Helse Møre og Romsdal HFs basisfinansiering av foreslåtte endringer Millioner kroner (rundet av til nærmeste 10 millioner) Behovsfordelt basisramme Helse Møre og Romsdal korrigert for interne pasientstrømmer 2014 Etter endring Endring fra opprinnelig 1 Utelate levekårsindeks og sykemeldingsindeks fra behovsindeks somatikk 2 Femdoble vekt for klima og breddegrad i behovsindeks somatikk 3 Halvere vekt for langtidsliggedøgn i kostnadsindeks Kompensasjon for Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 31

44 vedlikeholdsetterslep over 10 år 5 Innføre akuttsykehus per DRGpoeng som element i kostnadsindeks 6 Ta forskning ut av kostnadsindeksen, og finansier forskning ved pris per forskningspoeng 7 Redusere gjestepasientoppgjøret til 90 % av ISF 8 Fordele gevinsten ved differensiert arbeidsgiveravgift Nedenstående figur illustrerer størrelsene på de forskjellige effektene. Effektene vil ikke nødvendigvis være akkumulerbare, så summen av alle endringer er kun ment som en illustrasjon, som overvurderer den reelle samlede effekten. Basisberegning etter gammel modell er fremskrevet basert på basisbevilgning i 2011 justert for endring fra særfinansiering til basisfinansiering i 2012, og vekst i Helse Midt-Norges bevilgninger i perioden Figur 7-1 Effekt av foreslåtte endringer i finansieringsmodellen Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 32

45 8 Samlet drøfting og konklusjon Det overordnede spørsmålet som skal besvares er: Gir finansieringsmodellen i Helse Midt-Norge RHF innbyggerne i regionen tilgang til et likeverdig spesialisthelsetilbud? Magnussen-utvalget (NOU 2008:2) skriver følgende om sitt arbeid: Inntektsfordelingen skal sikre at regionale helseforetak er i stand til å tilby innbyggerne i de ulike regionene likeverdig tilgang til spesialisthelsetjenester. Prospektive inntektsfordelingssystemer som tar utgangspunkt i antall innbyggere som skal betjenes er vanligvis betraktet som mest rettferdig, noe som er avgjørende for oppslutning og etterlevelse av systemet. Dersom behovet for tjenester per innbygger og kostnadene ved å framskaffe tjenester ikke varierer mellom regionene, så vil et mest mulig enkelt og rettferdig inntektsfordelingssystem være et system som fordeler inntekter etter innbyggertall i regionene (lik inntekt per innbygger). Dersom behov og kostnader varierer mellom regionene, vil imidlertid en fordeling basert kun på innbyggertall gi systematiske skjevheter i inntektsfordelingen, sett i forhold til faktisk ressursbehov. Dagens kostnadsnøkler, jf. Hagen-utvalgets forslag, fanger opp forhold ved befolkningen som reelt påvirker behovet for spesialisthelsetjenester, og variasjoner i kostnader forbundet med å gi et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Utvalget skal foreta en fornyet vurdering av følgende: Er behovet for spesialisthelsetjenester per innbygger forskjellig i regionene? Er kostnadene ved å framskaffe tjenester forskjellig? Utvalget har hatt som overordnet mål for sitt arbeid at inntektssystemet skal sette de fire regionale helseforetakene i stand til å kunne gi sin befolkning et likeverdig tilbud av spesialisthelsetjenester. Vi ser at målsetningen med den nasjonale modellen nettopp er å sikre et likeverdig spesialisthelsetilbud for hele befolkningen uavhengig av bosted. Etter vår oppfatning er det riktig at en modell som gir en basisfinansiering per innbygger, Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 33

46 justert for forskjeller i behov og behandlingskostnad, er den mest rettferdige modellen man kan anvende. Men da er det avgjørende at modellen er utformet slik at faktiske behovs- og kostnadsforskjeller faktisk fanges opp, og vektlegges riktig. Når det gjelder innretningen av modellen mener vi å ha funnet og omtalt flere svakheter, både ved den nasjonale modellen og måten denne er implementert og beregnet i Helse Midt-Norge. Etter vår oppfatning vil de endringer vi foreslår kunne gi en modell som i enda større grad sikrer befolkningen tilgang til likeverdige spesialisthelsetjenester. Flere av våre forslag til endringer gjelder forhold der det i modellen er lagt til grunn en skjønnsmessig vekting langtidsliggedøgn, klima og breddegrader og delvis også gjestepasientoppgjør. Det er ingen som hevder at det skjønn som ligger til grunn i dag nødvendigvis er det eneste rette. Vi mener at det er grunn for å vurdere å endre den vekting som er lagt til grunn i dag, og har argumentert for dette. Bare endringene på disse tre områdene ville gi i størrelsesorden 100 millioner kroner i økt basisbevilgning til Helse Møre og Romsdal. Men det er viktig å merke seg at forskjellene mellom modellen slik den nå er implementert og modellen slik vi foreslår den, er av forholdsvis begrenset karakter. Basisbevilgningen til Helse Møre og Romsdal HF vil sannsynligvis ikke endre seg med mer enn i størrelsesorden 10 % (om lag 300 millioner kroner i 2014), tilsvarende en økt finansiering per innbygger på mindre enn kroner årlig 12. Det er således antagelig ikke slik at man kan påstå at dagens modell ikke sikrer et likeverdig tilbud, mens vår foreslåtte modell gjør det her er det snakk om grader av rettferdighet, og det vil antagelig ikke være mulig å lande på en modell som er helt fri for skjønnsutøvelse og som kan oppfattes å være objektivt sett 100 % rettferdig. Men det vil da heller ikke være slik at den gjeldende modellen i Helse Midt-Norge kan sies å være noen absolutt, endelig fasit for hvordan en finansieringsmodell for regionhelseforetak bør være utformet. Det bør derfor være både legitimt og 12 Det er usikkerhet knyttet til den totale effekt, både fordi det knytter seg usikkerhet til beregningen av enkelteffekter og fordi enkelteffektene ikke nødvendigvis er akkumulerbare, men også fordi en endring slik det foreslås for forskning høyst sannsynlig vil medføre innføring av et tilskudd for høyspesialisert behandling, som vil måtte gi en vesentlig redusert basisbevilgning til Helse Møre og Romsdal. Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 34

47 konstruktivt om Møre og Romsdal fylkeskommune spiller inn endringsønsker for regionhelseforetak, og at Helse Midt-Norge deretter behandler disse endringsforslagene på en grundig måte. Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 35

48 Litteratur Sintef, 2010: Finansiering av spesialisthelsetjenesten i ulike land (Sintef A16819) Alsaker, Hilde Svoren, 2012: Finansieringsmodeller som styringsverktøy Helse Nord RHF, 2013: Styresak Regional inntektsmodell somatikk, revisjon Helse Nord RHF, 2013: Revisjon av inntektsmodell somatikk (innstilling fra prosjektgruppen) Helse Vest RHF, 2012: Revidering av inntektsfordelingsmodell i Helse Vest (rapport fra prosjektgruppen) Helse- og Omsorgsdepartementet, 2008: Fordeling av inntekter mellom regionale helseforetak (NOU 2008:2) Helse Midt-Norge RHF, 2011; Sak 70/11 Implementering av ny finansieringsmodell (Magnussen-modellen) for helseforetak i Helse Midt-Norge Helseøkonomi i Bergen, 2009: Inntektsmodell for Helse Sør-Øst RHF (Nr 02/09) Program for helseøkonomi i Bergen, 2007: Inntektsfordelingsmodell for helseforetakene i Helse Nord (Nr 11/07) Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 36

49 Besøksadresse: Dronning Mauds gate Oslo Postadresse: 1540 Vika, 0117 Oslo E-post: Telefon: Faks: Org. nr.: Utredning av finansieringsmodell for spesialisthelsetilbudet i Møre og Romsdal 37

50 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2013 Svein Neerland Saksnr Utval Møtedato U-109/13 Fylkesutvalet Pilotprosjekt på folkehelse - Lev lengre - med livskvalitet (LLL) Fylkeskommunen har fått inn søknad frå Midt Norsk Senter for Seniorutvikling om støtte til eit pilotprosjekt. Dei presenterer seg slik: 3 frivillige organisasjonar har stilt seg bak eit initiativ frå Midt Norsk Senter for Seniorutvikling (MSSU) om å få gjennomført eit pilotprosjekt innafor folkehelse. Dei tre organisasjonane er: Nasjonalforeningen for folkehelsen i Møre og Romsdal (NFF), Pensjonistforbundet i Møre og Romsdal og Norske Kvinners Sanitetsforening i Møre og Romsdai(N.K.S.). Tilsaman organiserer desse 3 omlag medlemmer i Møre og Romsdal. (sitat søknad) I søknaden vert dei viktigaste elementa i prosjektet lagt slik fram: Prosjektet samarbeider med og vil kjøpe tenester av Muritunet Varigheit på prosjektet: 1,5 år Oppstart: 4. kvartal 2013 Prosjekteigar: MSSU- Midtnorsk senter for seniorutvikling Tilsetting av prosjektleiar i 100% stilling Finansieringsbehov: kr.2,4 mill. (sjå vedlagte budsjett) Helsedirektoratet har svart negativt på søknad om støtte til prosjektet. Mål for peosjektet Etablere ein driftsmodell for menneskje med behov for helsefremjande tiltak. Modellen skal bidra til å auka kunnskap og praksis om tema: Sunt kosthald Fysisk helse og aktivitet Eigne motivasjonsprosessar til endring av livsstil Arbeid og pensjon Lokal forankring av tilbod og tiltak der deltakarane bur for å kunne fremje og vedlikehalde gode livsstilsendringar ved heimkomst. I dette ligg å etablere gode og forpliktande samarbeidsrutinar med frisklivssentralane og andre aktuelle partar i kommunane. Frisklivssentralane har viktig kunnskap og kompetanse om lokale tilbod i kommunane, samt dei kan følgje opp enkeltdeltakarar. Generere og informere om kunnskap gjort gjennom erfaring og datainnsamling på fag og individnivå om resultat og korleis folkehelsearbeidet på tvers av kommunegrensar kan organiserast og finansierast. Finne modell for rolle- og oppgåvefordeling mellom relevante aktørar, dvs. "mannen i gata", det offentleg- og frivillig sektor og næringsliv/arbeidsplass. Finne ein pedagogisk nøkkel som kan trigge "mannen i gata " inn i ein sunnare livsstil til beste for den enkelte og samfunnet. Demonstrere eksemplar på aktivitet som MSSU har som mål å promotere etter at pilotfasen er over.

51 Side 2 Målgruppe Personar som ønskjer å fremje og vedlikehalde ein sunn og aktiv livsstil. Personar frå 30 + som står i fare for å utvikle livsstilssjukdommar. Personar som står i fare for, eller har falle utanfor arbeidslivet pga overvekt/fedme. Personar som må ha hjelp til å gå ned i vekt fordi ein skal oppretthalde krav i ulike sertifiseringsordningar. Metode Deltakarane i prosjektet deltek på kortkurs i gruppe med ca 10 stk som varer i 5 dagar. Oppfølging etter heimreise ein gong i mnd i 6 mnd frå prosjektet via tlf eller mail. Tilbod om oppfølgingskurs etter ca 6 mnd à 5 dagar. Gruppene vert sett saman av deltakarar med tilsynelatande like utfordringar. Deltakarane tek sjølv kontakt for deltaking på kursa. Gruppebasert tilnærming med individuelt fokus på enkeltområde som treningsplan og kostplan. Aktiviteten i kursa gjennomførast både teoretisk og praktisk. Deltakarane vil i gjennomsnitt ha fire ulike aktivitetar pr. dag vekselvis innanfor fire områder som fysisk helse og aktivitet, kosthald og ernæring, motivasjonsprosessar og arbeid/pensjon. Bruke NaKuHel som viktige pedagogiske og terapeutiske element. MSSU inngår avtale med Muritunet på leveranse av kurspakkar. I kursperioden bur deltakarane på Muritunet. I kurspakken inngår kost og losji og aktivitets og undervisningstilbod av fagpersonell med minimum 3 årig høgskoleutdanning. Deltakarane vil få tilgang til alle fasilitetar som t.d. varmtvassbasseng, treningssenter, gymsal med klatrevegg, tennis- og ballbane og aktivitetskafe med tilbod om ulike fritidshobbyar. Kommunar skal vere forplikta å følgje opp deltakarar med behov for vidare oppfølging. Dette kan anten skje gjennom oppfølging på frisklivssentral eller andre kommunale instansar. Prosjektet er leia av ein prosjektleiar som rapporterer til MSSU. (sitat søknad) Vurdering Eit systematisk folkehelsearbeid vert gjerne delt inn i 3 innsatsområder. 1: Helsefremmande tiltak som har konsekvens for store målgrupper, så som turstiar, mobbefrie skular, tettstadutvikling med universell utforming, kantinar med sunn mat osb. 2: Førebyggande tiltak retta mot risikogrupper som er i faresonen for å utvikle uhelse, så som på arbeidsplassar der sjukefråveret er aukande, ernæring og rusvanar hos einslige eldre, psykisk helse hos ungdom som står i fare for å slutte på skolen osv. 3: Individretta tiltak for førebygging av forverring og tilbakefall for personar som er eller har vært sjuk. Fylkeskommen sitt ansvar for folkehelse går fram av folkehelselova og angår særleg dei to første innsatsområdane, Helsefremmande breiddetiltak og tiltak mot risikogrupper som enda ikkje har utvikla sjukdom. For dei som allereie har utvikla sjukdom har helsevesenet eit ansvar saman med kommunane for rehabilitering og førebygging av tilbakefall. 20. Fylkeskommunens ansvar for folkehelsearbeid Fylkeskommunen skal fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler som fylkeskommunen er tillagt. Dette skal skje gjennom regional utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting og tiltak som kan møte fylkets folkehelseutfordringer, jf. 21 annet ledd.

52 Side 3 Fylkeskommunen skal understøtte folkehelsearbeidet i kommunene, blant annet ved å gjøre tilgjengelig opplysninger i henhold til 21, jf. 5 første ledd bokstav a. Fylkeskommunen skal være pådriver for og samordne folkehelsearbeidet i fylket, for eksempel gjennom partnerskap. (sitat folkehelseloven) Prosjektet som er søkt på har fagleg god forankring, og vil kunne gi ein varig positiv helseeffekt for dei som deltek på tilbodet. Prosjektet vil vere eit konket tiltak som er tilgjengeleg for risikogrupper i befolkninga. Som følge av samhandlingsreformen har kommunane fått større ansvar for innbyggarane si helse. Fylkeskommunen si viktigaste oppgåve er derfor å understøtte arbeidet i kommunane. Erfaringar syner at dei viktigaste faktorane som påvirker helsa er der folk lever og bur. Det vil derfor vere avgjerande for prosjektet å få til ein god samhandling med kommunane for å oppnå varig livsstilsendring hos deltakarane. Ut i frå folkehelselova er det ikkje ei primæroppgåve for fylkeskommunen å etablere kompetansesenter/institusjonar på individnivå der innbyggarar reiser bort frå si heimkommune for å endre livsstil. Men dersom ein institusjon i fylket systematisk kan styrke folkehelsekompetansen i befolkninga i god samhandling med kommunane, vil det kunne gi ein positiv folkehelseeffekt både på kort og lang sikt. Muritunet har bygd opp fasiliteter og eit fagmiljø på helse og folkehelse som er verdifullt for Møre og Romsdal. Dersom prosjektet kan styrke fagmiljøet og knytte det nærare opp mot kommunane vil det kunne gi gode resultat både for enkeltindivid, kommunar og fagmiljø på folkehelse rundt om i fylket. Ei utfordring i prosjektet er kostnad for deltakarane og kva for målgrupper som har råd til å delta i tilboda. Folkehelselova legg stor vekt på at kommunar og fylkeskommunar skal initiere tiltak som reduserer sosiale forskjellar i helse. Ein bør derfor sjå på korleis eigenandelen for kursa på kr kan delfinansierast av heimkommune eller andre instansar. Det bør vere eit mål at dei som treng tilbodet, uavhengig av sosial status kan delta. Prosjektet føreset samarbeid med frisklivsentralar i kommunane. Pr er det berre ein tredel av kommunane som har eit slikt tilbod. Det kjem ikkje fram av søknaden korleis prosjektet vil løyse denne utfordringa. Økonomien i prosjektet synes å vere sårbar. Helsedirektoratet har sagt nei til økonomisk støtte og ein føreset at fylkeskommunen fullfinansierer prosjektet. Etter prosjektperioden er det planlagt at den enkelte brukar og/eller kommunen skal betale tenestene. Det er ikkje nemnt i søknaden om kor stor kostnaden blir pr. brukar i driftsfasen etter at prosjektperioden er over. Dersom Fylkeskommunen skulle imøtekomme søknaden, bør det vere ein føresetnad at prosjektet tar ei klårare rolle som kompetansesenter for kommunane og deira tilsette. Fylkeskommunen si primæroppgåve er å understøtte og styrke kommunane til å drive eit sjølvgåande folkehelsearbeid av høg kvalitet. Prosjektet slik det er presentert kan ha god folkehelseeffekt på individnivå, men det er eit prinsipielt spørsmål om fylkeskommunen skal finansiere individretta tiltak utanfor heimkommunen.

53 Side 4 Forslag til vedtak: Fylkeskommunen ser ikkje å kunne imøtekomme søknaden om støtte til pilotprosjekt frå Midtnorsk Senter for Seniorutvikling Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann

54 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2013 Heidi-Iren Wedlog Olsen Saksnr Utval Møtedato U-110/13 Fylkesutvalet Regional planstrategi godkjent av Miljøverndepartementet Bakgrunn Miljødepartementet har godkjent Regional planstrategi (T-7/12), med merknader. Godkjenninga skjer i samråd med andre relevante departement. Departementet si godkjenning er knytt til tre punkt: Departementet si vurdering av dei regionale utfordringane, departementet si vurdering av kva som skal følgjast opp gjennom regionale planar og departementet si vurdering av statleg medverknad og oppfølgingsansvar. Av departementet sine merknader til planstrategien, er det ønskeleg at fylkesutvalet tek stilling til følgjande punkt: - Departementet anbefaler at det blir utarbeidd regionale delplanar for vindkraftverk og små vasskraftverk - Departementet viser til nasjonale forventingar til fylka om utarbeiding av regionale planar for samordna areal- og transport, og forventar at dette blir innarbeidd i den overordna regionale planen (Fylkesplan og satsingsområde samferdsel) og sjåast i samanheng med regional delplan for senterstruktur. - Departementet støttar satsinga på ABS-regionar, regionsentra og attraktive regionar i den regionale delplanen for senterstruktur, men føreset at planen opprettheld fokuset på etablering av kjøpesenter og at dette blir sett i samanheng med eit samordna areal- og transportmønster - Departementet anbefaler at det blir utarbeidd regionale delplanar for kystsona også for Sunnmøre og Romsdal, og ikkje berre for Nordmøre. Departementet ber dessutan fylkeskommunen om å gjere innhaldet i godkjenningsbrevet kjent for dei som planarbeida vil røre ved. Kva er regional planstrategi? Regional planstrategi er eit nytt planinstrument for fylkeskommunane. Planstrategien er heimla i plan- og bygningsloven og skal utarbeidast av fylkestinget ein gong i kvar valperiode, seinast eitt år etter konstituering. Regional planstrategi er eit verktøy for å ta stilling til kva regionale planspørsmål det skal arbeidast med i perioden. Målet er at regional planstrategi skal medverke

55 Side 2 til heilskapleg regional utvikling og gjere planlegginga meir målretta gjennom samhandling og konsentrasjon om prioriterte område. I samband med innføringa av regional planstrategi som verktøy i den regionale planlegginga, kom også dokumentet Nasjonale forventingar til regional og kommunal planlegging, utarbeidd med heimel i plan- og bygningslova 6-1 og vedteken med kongeleg resolusjon Det er frå nasjonalt hald stilt krav om at dei nasjonale forventingane skal leggast til grunn for den fylkeskommunale planlegginga. Det går mellom anna fram at regjeringa forventar at fylkeskommunen utarbeider regionale planar for senterstruktur, villrein og for samordna areal- og transportplanlegging. Det er vidare forventa at fylkeskommunen vurderer regionale planar for vindkraft, små vasskraftverk og kystsone, samt vurderer revisjon av klima- og energiplanen. Regional planstrategi (RPS) gjer greie for prioriterte område for planlegging (jf. RPS s , 29, RPS er også tydeleg på kva område som ikkje vil vere tema for den regionale planlegginga i planperioden (jf. RPS s. 28). Fylkestinget har for perioden gjort vedtak om at det ikkje skal utarbeidast regionale planar innan områda vindkraft, små vasskraftverk og samordna areal- og transportplanlegging. Som det går fram av godkjenningsbrevet, er departementet usamd i fylkestinget sine prioriteringar. Vurdering Fylkesrådmannen sin vurdering av merknadane er som følgjande: Utarbeiding av regionale planar for vindkraftverk og små vasskraftverk Departementet anbefaler at det blir utarbeidd regionale planer for desse to områda. Departementet viser til at det er mange moglege prosjekt knytt til små vasskraftverk og vindkraftverk i fylket. Departementet meiner at det kan vere tenleg å utarbeide slike planar, og forventar at planlegginga tek opp auka produksjon av fornybar energi (også bioenergi). I RPS er det gjort greie for kvifor fylkeskommunen har vurdert at det ikkje skal utarbeidast regionale planer for desse to områda: Det er lagt vekt på at det er lite tenleg å utarbeide slike planar då ein er komen for langt i konkrete utbyggingar. I tillegg blir det vist til politiske saker (U-64/06, U-167/06 og U-15/10), kor det frå politisk hald er sagt nei til regionale planar på desse områda. Fylkesrådmannen held fast ved denne vurderinga. Fylkesrådmannen meiner at områda kan handsamast fortløpande, fordi det er snakk om forholdsvis få konkrete saker. Samtidig kan det vere tenleg at det blir utarbeidd retningslinjer/rutinar som seier noko om korleis fylkeskommunen skal handtere saker knytt til vindkraftverk og små vasskraftverk (inkludert bio). Ein bør også vurdere om det skal lagast ei konsekvensvurdering /-utgreiing for eit eller fleire utvalte geografisk område, for å få belyst potensielle interessekonfliktar mellom bruk og vern. Ei slik utgreiing vil vere eit godt grunnlag for å utarbeide retningslinjer/rutinar. Regional delplan for samordna areal- og transportplanlegging Departementet slår fast at dei nasjonale forventingane til den regionale og kommunale planlegginga føreset at det skal utarbeidast regionale planar for

56 Side 3 samordna areal- og transport. Departementet forventar at dette blir innarbeidd i Fylkesplan (innanfor satsingsområde samferdsel) og blir sett i samanheng med regional delplan for senterstruktur. I RPS er det gjort greie for kvifor fylkeskommunen har vurdert at det ikkje skal utarbeidast ein samordna areal- og transportplan. Her blir det vist til at Regional delplan for senterstruktur delvis vil ivareta behovet. Likeins at tematikken er sentral i den samla vegplanlegginga i fylket, og at dette saman med bruk av rikspolitiske retningsliner for areal- og transportplanlegging og fylkeskommunale sjekklister nytta i planhandsaminga, vil sikre at tematikk og utfordringar knytt til areal- og transportplanlegging vil vere godt ivareteke. Fylkesrådmannen held fast ved denne vurderinga, men ser det likevel som viktig å møte forventingane til departementet. Vi vil derfor auke fokuset på samordna areal- og transportplanlegging i revideringa av senterstrukturplanen (jf. vurdering nedanfor) og arbeidet med bypakkane for Ålesund, Molde og Kristiansund. I framlegg til planprogrammet for sentersturukturplanen (U-63/13, s. 13) er det uttrykt følgjande om samordna areal- og transportplanlegging: Samordna arealog transportplanlegging er eit viktig verkemiddel for å oppnå effektiv arealutnytting, redusere behovet for transport og styrke grunnlaget for klimavennlege transportformer. Det inneber at handelsverksemd og andre private og offentlege teneste- og servicefunksjonar må lokaliserast sentralt og i tilknyting til knutepunkt for kollektivtransporten. Den største veksten av arbeidsplassar skjer i regionsentera. Arbeidsplassane blir sentralisert før ein får befolkningsvekst i dei same områda, noko som fører til stor innpendling til byane. Dette skaper problem med trafikkavviklinga i periodar av dagen, og tydeleggjer behovet for eit godt utbygd kollektivtilbod både mellom byane, mellom omland og by, og internt i byane. Eit anna viktig miljø- og trafikktryggingstiltak er utbygging av gang- og sykkelvegnettet. Arbeidet med bypakkane ( ) prøver å møte desse utfordringane på ein aktiv og framtidsretta måte. Likeeins har bysatsinga eit sterkt fokus på samferdsel og byutvikling. Arbeidet med bypakkane er eit tiltak innan satsingsområde samferdsel. Det er likeins tett kopling mellom arbeidet med bypakkane og senterstrukturplanen. Fylkesrådmannen er trygg på at dette vil ivareta departementet sine merknader om forankring av den samordna areal- og transportplanlegginga i fylkesplanen. På grunn av pressa ressurstilgang i administrasjonen, er dette dessutan den mest tenlege handteringa av departementet sin merknad. Senterstrukturplanen og søkjelys på etablering av kjøpesenter og samordna arealog transportplanlegging Departementet støttar fylkeskommunen si satsing på ABS-regionar, regionsenter og attraktive regionar i den regionale delplanen for senterstruktur, men føreset at planen opprettheld fokuset på etablering av kjøpesenter og at dette blir sett i samanheng med eit samordna areal- og transportmønster. Departementet peiker på tre område som planen bør fokusere på: Region- og senterstrukturen i fylket, retningslinjer for lokalisering av kjøpesenter og samordna areal- og transportplanlegging. Dette er område som i stor grad fell saman med dei prioriterte hovudtemaa i planarbeidet (U-63/13). Senterstrukturplanen vil ikkje kunne erstatte ein fullverdig areal- og transportplan, men kan dekke sentrale og

57 Side 4 kritiske element i ein slik plan ved å greie ut areal- og transportmessige konsekvensar av ulike senterstrukturmodellar. Regionale delplanar for kystsona for Sunnmøre og Romsdal I RPS er regional delplan for kystsona for Normøre prioritert. Departementet anbefaler at det også blir utarbeidd regionale delplanar for kystsona for Sunnmøre og Romsdal. Sjølv om RPS prioriterer ein kystsoneplan for Nordmøre, går det klart fram at fylkeskommunen har intensjon om at det blir utarbeidd likande planar for Romsdal og/eller Sunnmøre. Fylkesrådmannen kan melde om at dette arbeidet alt er i gang. Sidan RPS vart vedtatt i april 2012, har RN-utvalet løyvd midlar til utarbeiding av interkommunale kystsoneplanar for dei tre områda. Fylkeskommunen følgjer dessutan planarbeidet med prosessrettleiing. Det varierer kor langt dei tre planprosessane har kome. Kunngjering av innhaldet i godkjenningsbrevet Departementet ber fylkeskommunen om å gjere innhaldet i godkjenningsbrevet kjent for dei som planarbeidet vil røre ved. Fylkesrådmannen vil gjere fylkesutvalet sine vurderingar kjent for kommunar, sentrale statsetatar og andre samarbeidspartar gjennom brev og offentleggjering på fylkeskommunen sine heimesider Forslag til vedtak: Fylkesutvalet tek Miljøverndepartementet sin godkjenning av Regional planstrategi til vitande. Fylkesutvalet sluttar seg til fylkesrådmannen sine tilrådingar om korleis departementet sine merknader skal handterast. Ottar Brage Guttlevik fylkesrådmann Ole Helge Haugen fylkesplansjef

58 DET KONGELIGE MILJØVERNDEPARTEMENT \'614 Statsråden Møre og Romsdal fylkeskommune Fylkeshuset 6404 MOLDE Deres ref Vårref Dato 12/3564 Godkjenning av Regional planstrategi for Møre og Romsdal Plan- og bygningsloven av 2008 forutsetter at fylkene utarbeider en regional planstrategi som vedtas av fylkestinget og godkjennes ved kongelig resolusjon. Myndigheten til å godkjenne regionale planstrategier er delegert til Miljøverndepartementet ved kongelig resolusjon 24. mai Miljøverndepartementet har i oversending av 2. mai 2012 mottatt Regional planstrategi for Møre og Romsdal til sentral godkjenning. Planstrategien er utarbeidet etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven og vedtatt i fylkestinget 17. april Ved godkjenningen har departementet vurdert planstrategien på bakgrunn av plan- og bygningsloven, de nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, samt øvrig nasjonal politikk. Godkjenningen skjer i samråd med berørte departementer. Departementetharfølgendehovedsynspunktervedgodkjenningenav den regionaleplanstrategien for Møre ogromsdal: Departementetanbefalerat det børutarbeidesregionaledelplanerfor vindkraftverkogsmå vannkraftverk.departementetforventer at detteogsåbørta oppfornybar energiog bioenergi. De nasjonaleforventningerforutsetterat detskal utarbeidesregionaleplanerfor samordnet areal-og transport.dette må innarbeidesi den overordnederegionaleplanen i satsingsområdetsamferdselogses i sammenhengmed regionaldelplanfor senterstruktur Departementetstøttersatsingenpå ABS-regioner,regionsentraogattraktive regioneri den regionaledelplanenfor senterstruktur,menforutsetterat det opprettholdesfokus på etablering av kjøpesentraogat detteses i sammenhengmed et samordnetareal-og transportmonster. De nasjonaleforventningeneforutsetteratftlkeskommuner og kommuner bidrartil å hindre nedbyggingav verdifullelandbruksarealermedfortettingog transformasjonder detteer aktuelt. Dette må ogsåvurderesopp mot utbyggingi og vedkollektivknutepunktut fra miljohensyn. Postadresse: Postboks 8013 Dep, 0030 Oslo Kontoradresse: Myntg. 2 Telefon: Telefaks: Org. nr.:

59 Departementetforutsetterat den videreplanleggingenregionaltogkommunalt bidrar til å hindre nedbyggingav verdifullelandbruksarealer,kulturmiljoerog naturmiljøer. Departementetforventer atfiskeri-oghavbruksnæringeninnarbeidesi den overordnede regionaleplanens satsingsområdefor verdiskaping. Departementetanbefalerat regionaldelplanogsåutarbeidesfor Sunnmore ogromsdal. Departementetstøtterfokusetpå folkehelsei den regionaleplanleggingen. Departementetforutsetterat samiskeperspektivervurderesi deplaner der det kan væreaktuelt Den regionale planstrategien Regional planmyndighet skal minst en gang i hver valgperiode utarbeide en regional planstrategi i samarbeid med de regionale aktører som blir berørt av planarbeidet. Planstrategien skal redegjøre for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, vurdere langsiktige utviklingsmuligheter og ta stilling til hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging. Planstrategien skal også avklare hvordan de prioriterte planoppgavene skal følges opp og opplegget for medvirkning fra regionale statsetater, kommuner og andre i påfølgende planarbeider, jf. pbl 7-1. Planstrategien sendes til høring og legges ut til offentlig ettersyn og vedtas av regional planmyndighet. Myndigheten til å godkjenne regionale planstrategier er delegert til Miljøverndepartementet ved kongelig resolusjon av 24. mai Statlige og regionale organer og kommunene skal når den er godkjent legge planstrategien til grunn for planarbeidet i regionen, jf. pbl 7-2. Grunnlaget for departementets godkjenning av planstrategien Departementetsgodkjenningav regionalplanstrategiomfatter: Departementets vurdering av de regionale utfordringene Departementets vurdering av hva som skal følges opp gjennom regionale planer Departementets vurdering av statlig medvirkning og oppfølgingsansvar Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, vedtatt av Regjeringen 24. juni 2011, er utgangspunkt for departementets godkjenning av regionale planstrategier. Godkjenningen drøfter oppfølgingen i planstrategien av hovedtemaene i de nasjonale forventningene og oppfølgingen av konkrete forventninger om utarbeidelse, revisjon eller vurdering av behov for regionale planer. Medvirkning og oppfølging fra statlige etater avklares ved departementets godkjenning. Der det er nødvendig å ta opp helt nye spørsmål må det begrunnes med nasjonale interesser. Godkjenningen skal ikke legge inn krav eller forventninger til oppfølgingen. Dette skal avklares i de regionale planer som følger etter planstrategien. Side 2

60 Ved godkjenningen kan departementet vedta de endringer i planstrategien som er påkrevd ut fra hensynet til nasjonale interesser, jf. pbl 7-2. Dette skjer etter drøfting der politisk ledelse i Miljøverndepartementet og berørt departement møter fylkeskommunen for å drøfte behovet for endring. 3. Departementets merknader Departementets vurdering av de regionale utfordringene Regional planstrategi for Møre og Romsdal angir muligheterkoblet til verdiskapning, befolkningsvekst, utvikling, ung befolkning, høy sysselsetting og gode levevilkår, men også utfordringerkoblet til konjunkturutsatt næringsliv, skjev demografisk sammensetning og kjønnsdelt og for lite variert arbeidsmarked. Møre og Romsdal har store muligheter, men også klare utfordringer - der bo- og blilyst er avhengig av livskvalitet og attraktivitet. Planstrategien vektlegger tre sider ved dette. Avsnittet Folktar opp befolkningsutvikling, som innvandring og at innvandrere flytter videre, og at unge kvinner flytter ut, noe som gir færre barn. Nceringtar opp eksportveksten, konjunkturutsatt sysselsetting, innovasjon, maritime næringer, KIFT-næringer og kultur. Trivseltar opp ABS-regioner (arbeid, bolig, service), transport, attraktivitet, livskvalitet, tjenestetilbud, handel, kulturliv og urbanisering Som grunnlagsdokument for planstrategien er det utarbeidet "Regionale utviklingstrekk Møre og Romsdal" som gir en samfunnsanalyse for den regionale utviklingen i fylket. Departementetslutterseg til planstrategiensvurderingerav de regionaleutfordringene. Departementets vurdering av hva som skal følges opp gjennom regionale planer Generelt Den gjeldende fylkesplan har hatt politisk og administrativ legitimitet, og er mye benyttet av kommunene og de regionale aktørene. Planen gir klare prioriteringer og føringer for regional utvikling, med utvalgte satsingsområder, hovedmål og flaggsaker. Regional planstrategi fastsetter at det skal være en overordnet regional plan (fylkesplan) for Møre og Romsdal. Denne skal ha satsingsområdene kultur, kompetanse, verdiskaping og samferdsel. Regionale planer for det enkelte tema eller område betegnes her regionale delplaner. Det må for neste valgperiode utarbeides ny regional planstrategi for Folkehelse, universell utforming, likestilling, miljø/klima og internasjonalisering skal være sentrale, gjennomgående perspektiv i alle disse planene. Det legges opp til at sektorplaner og strategier bør forankres i regionale planer som handlingsprogram. Departementetbemerkerat innenforrammen av plan- og bygningslovenav 2008 stårftlket fritt til å velgeoverordnederegionaleplaner, avgrensederegionaleplaner ellerbeggedeler.begrepene regionalplan (medftlkesplan i parentes) og regionaldelplanbrukesikke i loven, men brukesher for å skille mellom overordnetregionalplan ogavgrensederegionaleplaner. Departementet fraråder bruk av 'ffikesplan"alene- som visertil plan- ogbygningslovav Side 3

61 Klima og energi Som det fremgår av nasjonal politikk forventer regjeringen at fylkeskommunene og kommunene tar hensyn til klimaut-fordringene, norsk energiomleggingspolitikk og klimatilpasning i planleggingen. De nasjonale forventningene forutsetter at klima- og energiplaner skal vurderes revidert minst hvert fierde år, at det skal utarbeides regionale planer for samordnet areal og transport, og at det skal vurderes regionale planer for vindkraft og små vannkraftverk i regioner med potensial for det. Den regionale planstrategi legger opp til å revidere regional delplan for klima og energi. Planstrategien vurderer at en mulig regional delplan om samordnet areal- og transport vil være vanskelig å få til i kommende planperiode, men vil delvis bli ivaretatt i regional delplan om senterstruktur og at tematikken er sentral i den samlede vegplanleggingen i fylket. Samferdsel er også et av satsingsområde i den overordnede regionale planen, samtidig vil rikspolitiske retningslinjer for areal- og transportplanlegging brukes i planbehandlingen. Planstrategien vurderer det som lite hensiktsmessig å utarbeide regionale planer for utbygging av vindkraft og småkraftverk, da konkrete utbygginger har kommet for langt. Gjennom"Retningslinjerfor planleggingoglokaliseringav vindkraftanlegg"og "Retningslinjerfor små vannkraftverk",beggefra 2007, oppfordresftlkene til å utarbeideregionaleplanerfor vindkraftverkogsmå vannkraftverk.behovetfor slike regionaleplaner vil imidlertid varierei ulike delerav landet.departementetkonstatererat det er mange muligeprosjekterknyttet til små vannkraftverkog vindkraftverkiffiket. På denne bakgrunnkan det etterdepartementetsvurdering værehensiktsmessigå utarbeideslikeplaner. Departementetforventer videreat planleggingentar oppøkt produksjonavfornybarenergi,herunderogsåbioenergi.departementetforventer at en tilretteleggingfor øktproduksjonav allfornybarenergiskjer uten at viktig naturmangfold, kulturmiljø ellerstorelandskapsverdiergår tapt. Departementetfastslår at de nasjonaleforventningerforutsetterat detskal utarbeidesregionale planerfor samordnetareal-og transport.detforutsettesdelforat den overordnederegionale planen innarbeidersamordnetareal-og transportplanleggingi satsingsområdetsamferdselog at detteses i sammenheng med regionaldelplanfor senterstruktur. By- og tettstedutvikling Som det fremgår av nasjonal politikk forventer regjeringen at fylkeskommuner og kommuner har en aktiv planlegging der utvikling av kollektivknutepunkter, folkehelse, miljøvennlig transport og tiltak for å begrense biltrafikk sees i sammenheng med en arealbruk som bygger opp under kollektiv-, sykkel- og gangtransport. De nasjonale forventningene forutsetter at det utarbeides regionale planer som avklarer den overordnede senterstrukturen og gir retningslinjer for etablering av handel i tråd med rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre. Den regionale planstrategien legger opp til å revidere regional delplan for senterstruktur. Arbeidet vil kobles til satsing på robuste ABS-regioner og kvaliteter i regionsentra for å gjøre regionene attraktive. Eksisterende delplan fokuserer på kjøpesenteretableringer. Departementetstøttersatsingenpå ABS-regioner,regionsentraogattraktive regioneri den regionaledelplanenfor senterstruktur,menforutsetterat det opprettholdesetfokus på etableringav Side 4

62 kjøpesentra ogat detteses i sammenhengmed et samordnetareal-og transportmønsterogfokus på planleggingav handel ogservicesomfremmer attraktive regionalesentra. Departementetvil bemerkeat de nasjonaleforventningeneforutsetteratftlkeskommunene og kommunene bidrartil å hindre nedbyggingav verdifullelandbruksarealerblant annet med fortetting og transformasjonder detteer aktuelt. Dette må ogsåvurderesopp mot utbyggingi og ved kollektivknutepunktut fra miljøhensyn. Samferdsel og infrastruktur Som det fremgår av nasjonal politikk forventer regjeringen at fylkeskommuner og kommuner samordner areal- og transportpolitikken slik at behovet for transport reduseres og grunnlaget for klima- og miljøvennlige transportformer styrkes. De nasjonale forventninger forutsetter at statlig, regionale og kommunale planprosesser for samferdsel og areal- og transportplanlegging samordnes og at fylkeskommune og kommuner har en aktiv rolle i statlig transportplanlegging og utredning. Regional planstrategi fastsetter at overordnet regional plan (fylkesplanen) skal ha satsingsområdene kultur, kompetanse, verdiskaping og samferdsel. Fylkesdelplan transport avvikles, da transport i stedet integreres i fylkesplanen. Regionreformen har gjort fylkeskommunen til en stor samferdselsaktør, noe regionen er bevisst på. Departementetviserher til merknadenom samordnetareal-og transportplanleggingunder temaet klima og energi.departementetforutsetterogsåat den videreplanleggingenbidrartil å hindre nedbyggingav verdifullelandbruksarealer,kulturmiljøerog naturmiljøer.departementetmener videreat samferdselsplanerogsåskal vektleggehensynettil naturmangfoid,kulturminner og kulturmiljøersamtfriluftsliv og at tiltak med stor negativkonsekvensfor naturmangffildog kulturmiljøeri utgangspunktetikkegjennomføres. Verdiskaping og næringsutvikling Verdiskaping som ivaretar en langsiktig og bærekraftig utvikling må omfatte både økonomiske, miljømessige, kulturelle og sosiale dimensjoner. Som det fremgår av nasjonal politikk forventer regjeringen at fylkeskommuner og kommuner legger til rette for utvikling av et balansert næringsliv som består av konkurranseutsatte bransjer og bransjer med lokale og nasjonale markeder og som også gir grunnlag for sysselsetting av personer med behov for spesiell tilrettelegging. Regional planstrategi fastsetter at overordnet regional plan (fylkesplan) skal ha satsingsområdene kultur, kompetanse, verdiskaping og samferdsel. Dette betyr at området Verdiskaping og næringsutvikling integreres i fylkesplan. Møre ogromsdaler etftlke med omfattendefiskeri- oghavbruksncering.departementetforventer atfiskeri- oghavbruksnceringeninnarbeidesiftlkesplanenssatsingsområdefor verdiskaping. Natur, kultunniljø og landskap Som det fremgår av nasjonal politikk forventer regjeringen at fylkeskommuners og kommuners planlegging bygger på oppdatert og tilgjengelig kunnskap, nødvendig kartlegging og vurdering av arealbruk, naturmangfold-, kulturminne-, kulturmiljø- og landskapsverdier. De nasjonale forventninger forutsetter at det skal utarbeides regionale vannforvaltningsplaner og at det skal Side 5

63 utarbeides regionale villreinplaner der det er aktuelt, samt at det skal vurderes behov for regionale kystsoneplaner og om nødvendig utarbeides slike. Følgende regionale delplaner er alt under utarbeidelse: regional forvaltningsplan for vannregionen, regional villreinplan Ottadalen, samt regional villreinplan Dovrefiell. Planstrategien legger også opp til nye regionale delplaner for kystsonen i Nordmøre, og for kulturminner av regional og nasjonal verdi, og at kulturminnevernplanen bør revideres. I tillegg legges det opp til at fylkesdelplan for inngrepsfrie områder (INON) videreføres, med oppdaterte kartvedlegg. Fylkesdelplan for elveoslandskap skal avvikles. Departementetvil påpekeat regionalplanstrategifremhever at arealbrukeni kystsonener sammensatt, med mange ulike aktiviteterogtil delsmotstridendeinteressermed konflikffirlt arealbrukogmange hensyntil natur oglandskap.planstrategienleggerlikevelopp til bareen ny regionaldelplanfor Nordmøre,iførste omgang.møre ogromsdaler et av de storekysttlkene. Departementetanbefalerat slikeplaner ogsåutarbeidesfor kystsonenei Sunnmøre ogromsdal. Planleggingenborta siktepå å ta varepå truet, nær truet og verdifulltnaturmangfold. Helse, livskvalitet og oppvekstmiljø Befolkningens helse er blant samfunnets viktigste ressurser. Å ivareta innbyggernes helse er en viktig del av fylkeskommunenes og kommunenes ansvar. Som det fremgår av nasjonal politikk forventer regjeringen at fylkeskommuner og kommuner gjennom planleggingen styrker faktorer som bidrar til å fremme folkehelsen og svekke forhold som kan ha negative helsevirkninger på befolkningen og bidrar til universell utforming av omgivelser og bygninger. Den regionale planstrategien legger opp til nye regionale delplaner for folkehelse og tannhelse. Folkehelse er også valgt som et gjennomgående perspektiv i fylkesplanen. Likestilling og universell utforming er ikke anbefalt som egne tema for regional planlegging, men som gjennomgående perspektiv i fylkesplanen med egne resultatmål. DePartementetstøtterfokuset på folkehelsei den regionaleplanleggingen.departementethar ikke øvrigemerknadertil valgetav planerfor åfølgeopptemaet helse,livskvalitetogoppvekstmiljø. Andre temaer Regional planstrategi fastsetter at overordnet regional plan (fylkesplan) skal ha satsingsområdene kultur, kompetanse, verdiskaping og samferdsel. Dette betyr at områdene kultur og kompetanse integreres i fylkesplanen. Den egne kulturplanen avvikles. Regional planstrategi legger opp til at det utarbeides en regional delplan for bibliotek og en regional delplan for samfunnssikkerhet og beredskap. Eksisterende ROS-analyser for sjø og for fjellskred innarbeides i denne. Den regionale planstrategien tar ikke opp evt. bruk av strategidokumenter og handlingsplaner. Departementethar ikke merknadertil disseprioriteringeneav regionaleplaner. DePartementetvilpåpeke at samiskeperspektiverikke er omtalt i den regionaleplanstrategien,og forutsetterat samiskeperspektivervurderesi de ulikeplanene der det kan være aktuelt. c. Departementets vurdering av statlig medvirkning og oppfølgingsansvar Side 6

64 Planstrategien angir organisering og medvirkning for de prioriterte regionale planer. Det angis medvirkninger fra kommuner og regionale referansegrupper med regionale aktører som har interesse i arbeidet, men det angis oftest ikke konkret medvirkning fra regional stat og statlige etater. I de fleste tilfeller fastslås bare at "organisering og medvirkning vil bli avklart i samband med utarbeiding av planprogrammet". Regional delplan for samfunnsikkerhet og beredskap er tenkt organisert som et prosjekt med fylkeskommunen og fylkesmannen som prosjekteier og prosjektleder hos fylkesmannen. For regional delplan for kystsonen i Nordmøre vil kommunene, Kystverket, Fiskeridirektoratet og Mattilsynet være viktige samarbeidspartnere. Departementethar ikkemerknadertil medvirkningenfra ogoppfølgingsansvaret for deregionale statsetater,men vilpåpekeat manglendeavklaringav regionalestatsetatersrollemedførerat disse ikkeerpliktigetil å medvirkei detvidereplanarbeidetut overdetsomfølgeravplan-og bygningsloven 3-2.Herblirftlkesmannenskoordinerenderolleviktigfor å sikrederegionale statsetatenesmedvirkningi planarbeidet.fylkesmannenmå inviterestidligvedoppstartav planprosesser for å vurderehvilkeøvrigestatligeetatersommå trekkesinn i detenkelte planarbeid. 4. Avslutning Godkjenningen av den regionale planstrategien har ikke tatt stilling til økonomiske prioriteringer, nye føringer eller forventninger til oppgaveløsning i fylkeskommunene utover det som alt er pålagt i lov og forskrift. Godkjenningen har heller ikke tatt stilling til konkrete planspørsmål eller målkonflikter. Dette skal tas opp i arbeidet med de regionale planene. Godkjenningen av regionale planstrategier omfatter ikke konkret ressursbruk. Prioritering og tildeling av ressurser blir vurdert gjennom de årlige budsjettprosessene. Departementets forventer at merknader i dette brevet legges til grunn i den videre planleggingen. Vi ber fylkeskommunen om å gjøre innholdet kjent for dem som berøres av den regionale planstrategien. Vedtak: I medhold av plan- og bygningsloven 7-2, ved delegert myndighet gitt i kongelig resolusjon av 24. mai 2013, godkjenner Miljøverndepartementet Regional planstrategi for Møre og Romsdal, vedtatt av fylkestinget 17. april 2012, med de merknader som er tatt inn i godkjenningsbrevet. Godkjenningen skjer i samråd med berørte depprt enter. Bård Vegar lhjell Kopi: Fylkesmannen i Møre g Romsdal Departementene Side 7

65 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2013 Max Ingar Mørk Saksnr Utval Møtedato U-111/13 Fylkesutvalet Vedtak av planprogram for Regional delplan for attraktive byar og tettstader Bakgrunn Fylkesutvalet vedtok i møte ,sak U-63/13, å leggje forslag til planprogram for Regional delplan for attraktive byar og tettstader (senterstrukturplan) ut til høyring og offentleg ettersyn. Høyringsfristen vart først sett til Ettersom fleire kommunar ba om utsett frist for å kunne behandle saka politisk, vart fristen forlenga til Det er motteke innspel frå 23 høyringspartar. I tillegg har Miljøverndepartementet kome med innspel som har innverknad på planen i samband godkjenninga av Regional planstrategi (T-7/12). I vedlegg til saka er det gitt ei oppsummering av dei einskilde innspela med fylkesrådmannen sine vurderingar og kommentarar. Mange av høyringsinnspela omfattar spesifikke forhold som ligg utanfor planprogrammet sine rammer. Desse vil bli tekne med i det vidare planarbeidet. Gjennomgåande trekk Sentrale bykommunar og institusjonar og næringsaktørar med tilknyting til byane er gjennomgåande positive til målsettinga om å bygge sterke regionar og attraktive byar og tettstader. Fleire mindre utkantkommunar uttrykker derimot uro for at planen kan fremme sentralisering og legge føringar som hindrar dei mindre kommunane i å utvikle seg ut frå sine føresetnader. Høyringspartane er også usamde i spørsmålet om planen bør gi retningsliner for lokalisering av både handel og tenester, eller berre for handel/kjøpesenter. Dei same skiljelinene går att i spørsmålet om planen sitt ambisjonsnivå og målsetting, der nokre meiner planen bør overlate mest mogeleg til kommunane, medan andre ønskjer detaljerte reglar. Her går meiningane til dels på tvers av kommunestorleik og sentralitet. Svært mange er innom temaet plasskrevjande varer. Dei fleste gir uttrykk for at denne varegruppa bør definerast vidare enn i gjeldande plan og at utsal av slike varer bør kunne lokaliserast fleire stader i kommunen. Fylkesrådmannen meiner desse spørsmåla er tilfredsstillande tematisert i planprogrammet og at planen bør gi retningsliner både for handel og tenester. Dei nærare detaljane må avklarast gjennom den vidare planprosessen.

66 Side 2 Innspel frå Miljøverndepartementet i samband med godkjenning av Regional planstrategi I departementet sitt godkjenningsbrev for Regional planstrategi vert det gitt føringar som har direkte konsekvensar for arbeidet med ny senterstrukturplan: Departementet støtter satsingen på ABS-regioner, regionsentra og attraktive regioner i den regionale delplanen for senterstruktur, men forutsetter at det opprettholdes et fokus på etablering av kjøpesentra og at dette ses i sammenheng med et samordnet areal- og transportmønster og fokus på planlegging av handel og service som fremmer attraktive regionale sentra. Departementet føreset med dette at senterstrukturplanen legg særleg vekt på robuste ABS-regionar med attraktive regionale senter, særleg med omsyn til handel og service fokus på retningsliner for lokalisering av kjøpesenter samordna areal- og transportplanlegging Fylkesrådmannen meiner desse forholda er tilfredsstillande dekt i kap. 3.3, 3.5 og 3.6 i planprogrammet. Planprogrammet omfattar også to andre hovudtema, nemleg generelle trendar i samfunnsutviklinga (kap. 3.2) og senterkvalitetar (kap. 3.4). Alle desse fem temaa heng saman og bør utgreiast, men departementets uttale tilseier at det vert lagt størst vekt på dei tre førstnemnde. Departementets ønskje om eit sterkare fokus på samordna areal- og transportplanlegging må sjåast i samanheng med at planstrategien ikkje legg opp til nokon eigen areal- og transportplan i perioden. Senterstrukturplanen vil ikkje kunne erstatte ein fullverdig areal- og transportplan, men kan dekke sentrale og kritiske element i ein slik plan ved å greie ut areal- og transportmessige konsekvensar av ulike senterstrukturmodellar. Uttalen må elles sjåast i lys av at departementet ønskjer å satse sterkare på berekraftig by- og tettstadsutvikling med meir miljøvennlege transportløysingar. Forslag til reviderte føresegner både for lokalisering av kjøpesenter og handel og for samordna bustad-, areal- og transportplanlegging er nyleg sendt ut på høyring. I arbeidet med senterstrukturplanen vil fylkesrådmannen legge gjeldande føresegner til grunn, men ta omsyn til dei føresetnader som er gitt i godkjenninga av Regional planstrategi Forslag til endringar i planprogrammet På grunnlag av innkomne høyringsinnspel, Miljøverndepartementet si godkjenning av Regional planstrategi og ny administrativ gjennomgang, vil Fylkesrådmannen tilrå følgjande endringar og suppleringar i planprogrammet: 1) I kap om nasjonale rammer og føringar vert strandsoneproblematikk, jordvern, folkehelse, universell utforming og barn og unge nemnt spesifikt som viktige tema i planlegginga. 2) I kap. 3.4 om senterkvalitetar vert perspektivet om kriminalitetsførebygging og trygge byar og tettstader trekt inn. 3) I kap. 3.5 om arealplanlegging og transport vert jernbanen sin rolle omtalt, både som transportør av folk og gods og som lokal utviklingsaktør.

67 Side 3 4) Kap. 3 vert supplert med eit nytt kap. 3.7 der ein kort gjer greie for Miljøverndepartementet sitt innspel i samband med godkjenning av Regional planstrategi Hovudtema 3.3, 3.5 og 3.6 får prioritet i planarbeidet. 5) I kap. 4.1 om eksisterande kunnskapsgrunnlag vert lista over lokalspesifikke prosjekt supplert med følgjande prosjekt/rapportar (ikkje uttømmande): Handelsanalyse Ørsta-Volda (2013) Konsekvensutredning Digerneset Næringspark (2012), Flytting til og fra Rauma (2013), Ålesund liv laga? (2009) Ålesund som lokomotiv (2012) 6) I kap. 4.2 om kartleggings- og utgreiingsbehov vert avsnittet om konsekvensutgreiing (KU) flytta først for å markere at ulike alternativ må konsekvensutgreiast før ein vel dei endelege løysingane. I same avsnitt vert det tydeleggjort at null-alternativet er den utviklinga ein må rekne med dersom det ikkje ligg føre reglar som styrer lokaliseringa av handel og tenester. 7) Kap. 5.1 om organisering vert supplert med eit punkt om statistikkgruppa og ein figur som viser organisasjonsmodellen. 8) Kap. 5.2 om informasjon og medverknad vert gjort meir konkret og forpliktande ved å nemne følgjande planlagde aktivitetar: I oktober/november er det planlagt regionale arbeidsverkstader i i Ålesund, Molde og Kristiansund med representantar for kommunane og næringslivet. Møta vert arrangert i samarbeid med vedkomande regionråd. Medio oktober blir planen drøfta med Ungdomspanelet. Våren 2014 blir det ferdige planforslaget lagt fram til høyring på regionale møte med kommunane og næringslivet. Fylkeskommunen vil delta i aktuelle kommunale planprosessar etter initiativ frå kommunane. 9) I kap. 6 vert framdriftsplanen supplert slik at han tydelegare viser når ulike partar kan forvente å delta i prosessen. Forslag til vedtak: Fylkesutvalet vedtek framlegg til planprogram for regional delplan for attraktive byar og tettstader (senterstrukturplan) i samsvar med fylkesrådmannen si innstilling. Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Ole Helge Haugen fylkesplansjef Vedlegg: 1. Planprogram for ny senterstrukturplan samandrag og vurdering av innkomne høyringsuttalar 2. Planprogram revidert i samsvar med fylkesrådmannen si innstilling.

68 Vedlegg: Planprogram for ny senterstrukturplan samandrag og vurdering av innkomne høyringsuttalar Fylkesutvalet vedtok i møte ,sak U-63/13, å leggje forslag til planprogram for Regional delplan for attraktive byar og tettstader (senterstrukturplan) ut til høyring og offentleg ettersyn. Høyringsfristen vart sett til Ettersom fleire kommunar bad om utsett frist for å kunne behandle saka politisk, vart fristen forlenga til Det er motteke innspel frå 23 høyringspartar. I tillegg har Miljøverndepartementet i samband godkjenninga av Regional planstrategi (T-7/12) kome med innspel som har betyding for planen. Nedanfor er det gitt eit konsentrat av innspela med fylkesrådmannen sine kommentarar og vurderingar. Alle innspela er lagt ut i fulltekst på Oversyn over innspela: Innspel 1. Fylkesmannen i Møre og Romsdal... 2 Innspel 2. Surnadal kommune... 3 Innspel 3. Tingvoll kommune... 3 Innspel 4. Gjemnes kommune... 4 Innspel 5. Averøy kommune... 4 Innspel 6. Kristiansund kommune... 5 Innspel 7. Molde kommune... 6 Innspel 8. Haram kommune... 6 Innspel 9. Ørskog kommune... 7 Innspel 10. Skodje kommune... 7 Innspel 11. Ørsta kommune... 8 Innspel 12. Volda kommune... 8 Innspel 13. Herøy kommune... 9 Innspel 14. Vanylven kommune... 9 Innspel 15. Statens vegvesen... 9 Innspel 16. Jernbaneverket Innspel 17. Kystverket Innspel 18. Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) Innspel 19. Den norske kyrkja, Møre bispedømeråd Innspel 20. Høgskolen i Ålesund Innspel 21. Kom vekst Kristiansund og omegn vekst Innspel 22. Næringsforeningen Ålesundregionen Innspel 23. Digerneset Næringspark og Wenaas Kapital AS Innspel 24. Miljøverndepartementet

69 Innspel 1. Fylkesmannen i Møre og Romsdal Fylkesmannen har gitt ein fyldig høyringsuttale med merknader til planprogrammet og innspel til sjølve planen. I merknadene til planprogrammet vert det m.a. peika på: at erfaringar med gjeldande senterstrukturplan må inngå som ei viktig referanseramme i planarbeidet at omtalen av nasjonale føringar og rammer for planarbeidet også bør omfatte tema som strandsoneproblematikk, jordvern, folkehelse, universell utforming og barn og unge at viktige omgrep som attraktivitet, sentralitet og urbanitet må utdjupast og problematiserast Som innspel til planarbeidet nemner fylkesmannen m.a.: at behovet for samordna areal- og transportplanlegging vil vere viktig for sikring av grønstruktur og samanhengande grøntområde at verdiar knytt til landbruk og jordvern må inngå som eit viktig vurderingsgrunnlag i alle utbyggingssaker at strategien om universell utforming må leggast til grunn for å nå målet om likeverdige levekår og aktiv samfunnsdeltaking for alle befolkningsgrupper at barn og unge sine interesser må ivaretakast gjennom særskilte krav til trygge og gode oppvekstmiljø. Fylkesmannen legg vekt på at planen vil legge viktige rammer og føringar for den kommunale oversiktsplanlegginga og at det er ei særskilt utfordring å gjere planprinsippa kjent for administrasjon og politikarar. Å sikre at planen får politisk legitimitet vil vere avgjerande for gjennomslag i politiske vedtak. I planprosessen vil samarbeid både på tvers av kommunegrenser og tema/fagområde vere viktig. Vurdering: Fylkesrådmannen sluttar seg til fylkesmannen sin uttale både når det gjeld merknader til planprogrammet og innspel til sjølve planen. Føremålet med planprogrammet er å gi rammer for planarbeidet, m.a.om kva for tema som er aktuelle å utgreie. Konkretisering og vurdering av ulike løysingar og tiltak skal skje i den påfølgjande planprosessen. I denne runden skal ein såleis ta ikkje ta stilling innhaldet i ulike forslag, men vurdere om dei er tilstrekkeleg tematisert i planprogrammet slik at at ein kan gå vidare med dei i planprosessen. Når det gjeld fylkesmannen sin uttale, meiner fylkesrådmannen at innspela i hovudsak er ivareteke i planprogrammet, men vil tilrå følgjande presiseringar og tillegg: - I kap om nasjonale rammer og føringar vert strandsoneproblematikk, jordvern, folkehelse, universell utforming og barn og unge nemnt spesifikt som viktige tema i planlegginga. 2

70 - Perspektivet om kriminalitetsførebygging og trygge byar og tettstader vert teke inn under kap. 3.4 om senterkvalitetar. - Kap. 5.2 om informasjon og medverknad blir supplert med planlagde aktivitetar. Innspel 2. Surnadal kommune (Administrativ uttale; blir lagt fram for formannskapet til orientering) Planen verkar lite inkluderande for regionane utanfor vekstaksen Eiksund-Ålesund-Molde- Kristiansund. Trekke inn aksen Indre Nordmøre-Orkdal-Trondheim. Ferjefritt Sunndal-Surnadal NIBR-regionane har mest å seie for Surnadal og Sunndal, ikkje dei store regionane. Arbeidsmarknaden er viktigare for attraktiviteten enn urbaniteten. Planen bør motverke ei forsterka todeling av fylket. Vurdering: Føremålet med planen er ikkje å fremme sentralisering, men å styre den sentraliseringa som skjer slik at ho gir størst mogeleg samfunnsgevinst. Alle regionar og kommunar må vurderast ut frå sine føresetnader, særtrekk og moglegheiter og få høve til å utvikle sine sterke sider. Retningslinene i planen skal ikkje vere til hinder for utviklinga i mindre kommunar. Den einaste bindinga er at større kjøpesenter må ligge i sentrum. Gode kommunikasjonar både i den indre og ytre aksen og mellom aksane er avgjerande for å knyte fylket saman og skape større og meir robuste regionar med større mangfald. For mindre utkantkommunar må ein vere open for at attraktiviteten er knytt til andre/fleire faktorar enn urbanitet. Fylkesrådmannen meiner desse spørsmåla er tilstrekkeleg tematisert i kap. 1.4 og 3.3, men tek innspela med i det vidare planarbeidet. Særleg har ein merka seg punkta om å tydeleggjere den positive dynamikken mellom senter og omland og mellom indre og ytre delar av fylket. Innspel 3. Tingvoll kommune (Behandla i formannskapet sak 61/2013) Planen bør avgrensast meir tematisk. Er det ønskjeleg med ein heil dimensjon om forholdet sentrum-periferi og om vekstkraft i fylket i ein plan om senterdanningar og tettstader? Ein bør kanskje ikkje ha same strategi i vekststerke og vekstsvake område Den positive dynamikken mellom senter og omland i fylket bør kome betre fram. Polysentrisk senterstruktur med omgivande industri og kompetanseklynger gir vekst. Det bør vere større fokus på RV70 som ferdselsåre mellom indre og ytre delar av fylket 3

71 Store etableringar utanom byane har regionbyggande/regionforstørrande effekt som bør utgreiast. Døme: Sjukehus, olje- og gassverksemd Framtidas kommunar kan bli meir spesialiserte og tilby tenester mv. til heile regionen. Planen må ikkje fremme sentralisering og hindre lokal utvikling i småkommunane. Omgrepet attraktivitet kan bety noko anna på Tingvoll enn i byen. For snevert å seie at attraktivitet = urbanitet. Vurdering: Når det gjeld å avgrense planen meir tematisk, viser ein til merknadene i samband med Miljøverndepartementet si godkjenning av regional planstrategi (RPS) (sjå innspel 24). Fylkesrådmannen registrerer at dei andre innspela i stor grad er samanfallande med synspunkta i innspel 2, og viser til kommentarane der. Ein ser ikkje behov for å gjere endringar i planprogrammet. Innspel 4. Gjemnes kommune (Administrativ uttale) Gjemnes støttar Tingvoll sin uttale, og påpeiker i tillegg: Det er mangelfull styring av kjøpesenteretableringar ved at sentrale etableringar er kraftig overdimensjonert. Det går ut over distrikta og medverkar til auka sentralisering. Bysatsinga kan auke utfordringa med å oppretthalde busettingsmønsteret. Auka netthandel kan endre behovet for kjøpesenter. Dette treng sterkare fokus. Avsnitta om informasjon og medverknad er for lite konkrete og for lite forpliktande. Vurdering: Kommunen er redd for at planen kan fremme sentralisering og utarme distrikta. Fylkesrådmannen viser til merknadene under innspel 2. Auka netthandel er tematisert i kap. 3.2 i planprogrammet. Avsnitta om informasjon og medverknad vil bli meir konkretisert i det endelege planprogrammet (sjå saksframlegget). Innspel 5. Averøy kommune (Behandla i formannskapet sak 85/2013) Kommunen er oppteken av effektive og sikre infrastrukturløysingar som kan føre til integrering i ein større bu- og arbeidsmarknad. Samordna areal- og transportplanlegging i regionen vil stå sentralt. For Averøy er det særleg viktig at ytre akse (fv 64) vert opprusta. Atlanterhavstunnelen opnar nye 4

72 utsikter til utvikling i Bremsnesområdet i samvirke med Kristiansund. Kommunen vil utarbeide felles kommunedelplan med Kristiansund for Bremsnesfjordbassenget. Kommunesenteret Bruhagen skal utviklast som eit moderne senter. Vurdering: Innspelet samsvar godt med prinsippa i planprogrammet og vil bli teke med i den vidare planprosessen. Innspel 6. Kristiansund kommune (Administrativ uttale. Blir lagt fram for formannskapet til orientering) For Nordmøre er det særleg viktig at vekstkrafta knytt til petroleumsnæringa vert utnytta til breiast mogeleg verdiskaping for heile regionen, samtidig som sentrum av Kristiansund vert vidareutvikla som eit attraktivt regionbysenter. Planen må skilje tydeleg mellom faglege analysar og faglege tilrådingar med politiske konsekvensar. Konkrete merknader/kommentarar: Til 1.3: Dei opplista svakheitene kan også vere styrker; dei har gjort planens intensjonar breitt akseptable og tilrådingane gjennomførbare i konkrete kommunale planprosessar. Til 1.4: Opplegget og ambisjonsnivået er unødig ambisiøst og bør gjennomgåast på nytt. Målet må vere å einast om nokre mogelege utviklingstrekk og løysingar som vi må unngå. Til 3.6: Avgjerder bør skje gjennom det kommunale planapparatet medan retningslinene i planen bør fungere som ei sjekkliste for å gjere planlegginga meir føreseieleg. Ein åtvarar mot å lage retningsliner for lokalisering av tenester etter same prinsipp som for handel. Lokalisering av institusjonar må kommunane styre sjølv og lokalisering av privat tenesteyting har lite å seie for ein berekraftig areal- og transportpolitikk. Vurdering: I eksisterande plan er skiljet mellom faglege analysar og faglege tilrådingar med politiske konsekvensar løyst ved å dele planen i ein politisk vedteken plandel og ein fagleg utgreiingsdel. Dette grepet er også tenkt brukt i den nye planen. Innspelet manar elles til større nøkternheit når det gjeld temabreidde og ambisjonsnivå. Andre høyringspartar meiner at planen tvert imot bør gå lenger i å regulere både handel og tenester. På bakgrunn av Miljøverndepartementet sine merknader til Regional planstrategi (RPS) vil fylkesrådmannen gå inn for at planen legg vekt på følgjande hovudtema: (1) regionog tettstadsstrukturen i fylket, (2) reglar for kjøpesenteretablering og (3) senterutvikling som fremmar berekraftig areal- og transportplanlegging (sjå kommentarane til innspel 23). Innspelet legg vekt på at kommunane sjølv må styre utbyggingsmønster og arealbruk gjennom det kommunale planapparatet. Fylkesrådmannen legg til grunn at retningslinene for handel og tenester i størst mogeleg grad skal legge til rette for dette. 5

73 Innspel 7. Molde kommune (Behandla i formannskapet sak 96/13) Kommunen har ikkje hatt problem i høve til etablering av kjøpesenter, men ønskjer klarare reglar når det gjeld definisjon av plasskrevjande varer og sentrumsavgrensing. Kommunen ønskjer ein vid og konkret definisjon av gruppa plasskrevjande varer slik at m.a. handverksbedrifter kan definerast innanfor gruppa. Utsal for slike varer bør kunne ligge utanfor sentrumsområdet slik at ikkje sentrale areal blir brukt til lagerføremål. Kommunen ønskjer å definere eit vidare geografisk sentrumsområde enn gjeldande plan legg opp til. Kommunen vil sjølv vere med å avgrense sentrumsområdet og fastsette senterstrukturen lokalt. Dette arbeidet bør koplast til rulleringa av kommunedelplanen for Molde by. Ein oppmodar også fylkeskommunen til å vere aktivt oppsøkande og ta kontakt med dei mest berørte kommunane. Vurdering: Både definering av plasskrevjande varer og retningsliner for sentrumsavgrensing er sentrale tema i planarbeidet. Fylkesrådmannen meiner dette kjem tilfredsstillande fram i planprogrammet, men tek innspela med i det vidare planarbeidet. Innspel 8. Haram kommune (Behandla i formannskapet sak 43/13) Formannskapet meiner planprogrammet omhandlar dei tema som bør belysast, men vil understreke nokre moment som bør ha stort fokus i den vidare planprosessen: Eit overordna perspektiv for planarbeidet må vere å legge til rette for attraktive bu- og arbeidsmarknadsregionar og for at funksjonelle lokale og regionale senter skal kunne utvikle seg i tråd med sine føresetnader. Retningslinene for lokalisering av handel og tenester må underbygge ei slik utvikling. Ålesundsregionen må sjåast samla. Regionen er i sterk vekst og kommunane må spele saman med Ålesund om å dekke framtidige arealbehov. Nye prosjekt som ferjefri E39, Nordøyvegen, Hamnsundsambandet og utbygginga på Digerneset får konsekvensar for heile regionen. Reglane for plasskrevjande varer bør ikkje hindre etablering utanfor sentrum for kvitevarer, brunevarer, sportsartiklar og møbel, eller småvarer som ikkje er direkte publikumsretta (t.d. netthandel). Handelsanalysen for Digerneset takast med som ein del av eksisterande kunnskapsgrunnlag Planarbeidet må forankrast godt i kommunane slik at dei får tilstrekkeleg tid til å behandle planforslaget, både internt og kommunane imellom. 6

74 Vurdering: Fylkesrådmannen vil ikkje ta konkret stilling til synspunkta frå Haram kommune no, men ta dei med i det vidare planarbeidet. Både overordna perspektiv, samhandling innan regionane, nye samferdselsprosjekt og definisjon av plasskrevjande varer er tilfredsstillande tematisert i gjeldande planprogram. Handelsanalysen for Digerneset takast med i lista over lokalspesifikke prosjekt (kap. 4.1). Planprogrammet legg opp til at kommunane skal involverast i planprosessen gjennom representasjon i prosjektgruppa, breitt opplagte høyringsmøte undervegs og offentleg høyring av det ferdige planforslaget. Fylkeskommunen støttar dessutan gjerne opp om kommunale initiativ for å gi planen betre lokal forankring og legitimitet. Innspel 9. Ørskog kommune (Administrativ uttale) Ørskog kommune har ikkje særskilte kommentarar til organisering, prosess og medverknad, men viser til kommunestyret sine innspel i samband med behandlinga av regional planstrategi: Kommuneplanen for Ørskog har som målsetting å utvikle Sjøholt sentrum til ein handels- og servicestad, med god estetisk og miljømessig utforming. Kommunestyret ber fylkeskommunen utarbeide samfunns- og handelsanalysar for å belyse verknadane av at framtidig E39 blir lagt utanom Sjøholt sentrum. Vurdering: Fylkesrådmannen viser til konseptvalutgreiinga (KVU) for ferjefri E39 som seier at det må utarbeidast kommunedelplan for Sjøholt i samband med ny stamveg. Meir generelt er merknaden ivareteke i kap. 3.3 under Møreregionen i framtida som seier at ein vil analysere ulike scenario for kva nye samferdselsprosjekt kan ha å seie for transportmønsteret og senterog regionutviklinga i fylket. Innspel 10. Skodje kommune (Behandla i formannskapet sak 43/13) Kommunen har følgjande innspel: Fylkeskommunen må gi støtte til stadutvikling også i dei mindre kommunane Mange aktørar har både plasskrevjande varer og småvarer i sitt vareutval. Reglane bør ikkje hindre etablering utanfor sentrum for kvitevarer, brunevarer, sportsartiklar og møbel, eller småvarer som ikkje er direkte publikumsretta (t.d. netthandel). Handelsanalysen for Digerneset takast med som ein del av eksisterande kunnskapsgrunnlag 7

75 Vurdering: Eventuell støtte til stadutvikling i mindre kommunar må vurderast i samband med handlingsprogrammet til planen. Synspunkt på definisjon av plasskrevjande varer vert teke med i det vidare planarbeidet. Opplistinga av lokale prosjekt er ikkje uttømmande, men vil bli supplert, m.a. med handelsanalysen for Digerneset. Innspel 11. Ørsta kommune (Behandla i formannskapet, som planutval, sak 81/13) Vedtaket kan summerast opp i følgjande punkt: Det er behov for klarare og meir hensiktsmessige definisjonar på detaljhandel og plasskrevjande varer. Bransjegliding gjer det særleg viktig å finne gode løysingar. Utviklinga av Hovdebygda og Furene som regionalt knutepunkt skal ikkje utarme tettstadene Ørsta og Volda. Kommunesentera i Eiksundregionen skal utfylle kvarandre som komplementære senter. Ørsta og Volda er omtala som den fjerde byen i fylket. Dette bør vere med når ein skal vurdere kommunane sin funksjon. vurdere kommunane sin funksjon i fylket og regionen Eiksundregionen bør omfatte eit samspel med Indre Nordfjord gjennom Kvivsvegen. Planen bør fastsette retningsliner både for handel og for tenester. Vurdering: Fylkesrådmannen seier seg samd i merknadene om klarare definisjon av plasskrevjande varer og å fastsetje retningsliner for både handel og tenester og meiner dette er ivareteke i kap. 3.6 i planprogrammet. Innspela om utvikling av Hovdebygda/Furene, Ørsta/Volda som den fjerde byen i fylket, kommunesentera i Eiksundregionen og samspelet med Indre Nordfjord vil vere viktige spørsmål i analysen av senter- og regionstrukturen i fylket. Desse spørsmåla synest å vere tilfredsstillande dekt i kap. 3.3 i planprogrammet. Innspel 12. Volda kommune (Behandla i formannskapet sak PS 131/13) Kommunane Volda og Ørsta har samordna sine uttalar og gjort likelydande vedtak. Ein viser til utgreiinga og vurderingane for Ørsta. 8

76 Innspel 13. Herøy kommune (Behandla i formannskapet sak 143/13) Formannskapet tek planprogrammet til vitande og har ikkje innspel til dette. Formannskapet ønskjer å opprette dialog med fylkeskommunen med sikte på å avklare Herøy kommune sine utfordringar knytt til senterstruktur i planprosessen. Innspel 14. Vanylven kommune (Administrativ uttale) Vanylven er ein del av Eiksundregionen. To prosjekt vil knyte kommunen nærare til resten av Sunnmøre: Bru over Rovdefjorden og vegsamband til øyane i Sande. Også utkantkommunane kan ha vekstpotensial og kan etablere regionfunksjonar Med nye kommunikasjonar aukar Vanylven sitt pendlingsomland til heile Søre Sunnmøre og delar av Nordfjord. Desentraliserte arbeidsplassar kan gi meir innpendling. Planen bør legge til rette for desentralisert utvikling. Vurdering: Kommunen peikar på utsikter som kan opne seg ved realisering av nye samferdselsprosjekt. Fylkesrådmannen meiner ein i planperioden må legge mest vekt på prosjekt som ligg inne i Nasjonal transportplan (NTP) , men at det også kan vere aktuelt å sjå på mogelege konsekvensar av samferdselprosjekt som ligg lenger fram i tid. Dette aspektet synest å vere tilfredsstillande ivareteke under Møreregionen i framtida i kap Innspel 15. Statens vegvesen Vegvesenet viser til at deira interesser stort sett er innarbeidd i kap. 3.4 og 3.5. Dei nemner spesielt følgjande: Det er viktig at fylkesplanlegginga ligg i forkant og vektlegg samordna areal- og transportplanlegging. Attraktivitet omfattar også forhold som estetikk, belysning og kriminalitet. Planen bør oppmode fleire kommunar til å utarbeide estetiske rettleiarar. Vurdering: Samordna areal- og transportplanlegging vil få større fokus i planprogrammet, jf. kommentarane til Miljøverndepartementet si godkjenning av regional planstrategi (innspel 23). Dette vil også vere eit tema i konsekvensutgreiinga (KU). Dei andre merknadene er ivareteke i kap. 3.4 Senterkvalitetar. 9

77 Innspel 16. Jernbaneverket Jernbanen er ein viktig premissgivar for utviklinga i Rauma. Jernbaneverket er allereie i dialog med kommunen om byutvikling på Åndalsnes. Aukande turisttrafikk på Raumabanen kan bidra til auka verdiskaping og vekst i regionen. Viktig å byggje opp om eksisterande knutepunkt og stasjonar gjennom arealutvikling og lokalisering i dei stasjonsnære områda. Jernbanen kan utnyttast enda betre som del av eit heilskapleg transportsystem, både for personar og gods. Vurdering: Eit av innsatsområda i fylkeskommunen sitt handlingsprogram for samferdsel er å få meir gods over på bane ved å utvikle eit tettare samarbeid med Jernbaneverket og NSB. Jernbaneverket har fleire relevante innspel til senterplanarbeidet og ein vil tilrå at jernbanen si rolle blir nemnt som eit eige tema under kap. 3.5 Arealplanlegging og transport. Innspel 17. Kystverket Kystverket har ingen merknader til planprosessen og planprogrammet elles. Ved vurdering av den endelege planen vil Kystverket legge vekt på bruk av sjøareala og det sjønære landarealet, under dette transport av gods og kollektivtransport. Innspel 18. Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) NVE har ingen merknader til planprogrammet. Innspel 19. Den norske kyrkja, Møre bispedømeråd Samfunnsutviklinga i fylket legg viktige premissar for den kyrkjelege verksemda, t.d. når det gjeld busettingsmønster, kommunikasjonsstruktur og arealplanlegging. Bispedømerådet har ikkje merknader til forslaget til planprogram. 10

78 Innspel 20. Høgskolen i Ålesund Høgskolen i Ålesund har levert eit fyldig utgreiing som gir viktige innspel m.a. til analysedelen av planen. Utgreiinga har 3 hovudbolkar, og ein tek her med berre nokre hovudpunkt: Byutvikling og regionutvikling: Det er byane og tettstadene på aksen Kristiansund-Molde-Ålesund-Ulsteinvik-Ørsta/Volda som står for heile folketalsveksten, medan indre deler av fylket har folketalsnedgang. Tendensen er eintydig: Jo større by, jo sterkare vekstkraft. Mørebyane er meir avhengige av omlandet enn storbyregionane. Mørebyane i seg sjølv har ikkje nok attraktivitet og tiltrekkingskraft til å konkurrere med storbyane om kompetanseintensivt næringsliv. Høgskolane er heilt sentrale i by- og regionutviklinga. Dei tilbyr kompetansearbeidsplassar, gir unge eit lokalt utdanningstilbod, trekker til seg studentar utanfrå og tilfører ungdom og aktivitet til bymiljøa. Forslaget til planprogram: Saknar meir konkrete føringar og eit breiare utval av temaområde. For lite konkret i forhold til ei meir offensiv satsing på byutvikling. Eit variert kulturtilbod er viktig for attraktiviteten og gir i seg sjølv eit breiare jobbtilbod Eit tilstrekkeleg og meir differensiert bustadtilbod er svært viktig for attraktiviteten Viktig med aktiv tilrettelegging av areal og infrastruktur. Sikre ekspansjonsareal. Betre utbygd og samordna kollektivtrafikk (ferjer, ekspressbussar, lokalbussar). Regional funksjonsdeling og hierarki: Ferjefri kyststamveg vil kunne skape eit folketalsgrunnlag på , redefinere fogderiinndelinga og gi større konkurransekraft mot storbyane. By og omland må utvikle meir samordna plansamarbeid og funksjonsdeling Utvikle aksen mellom byregionane sterkare og vurdere funksjonsdelinga mellom byane Tydeligare prioriteringar i forhold til senterhierarki og funksjonsdeling, under dette lokalisering av sjukehus, flyplassar, høgskolar og v.g. skolar. Nordvestlandet som landsdel må utvikle seg som eit attraktivt alternativ til storbyregionane Vurdering: Høgskolen peikar på sentrale utfordringar for fylket som planen må svare på. Byane si betyding for attraktivitet, verdiskaping, vekst og utvikling er sentral for den vidare utviklinga i heile fylket, og uttalen viser til fleire tiltak som kan styrke byane, både kvar for seg og saman. Innspelet støttar i stor grad fylkesplanen sine mål og bygg opp under satsingsområda i planprogrammet for senterstrukturplanen. Fylkesrådmannen ser uttalen som eit viktig innspel til det vidare planarbeidet, og meiner synspunkta kan følgjast opp utan endringar i planprogrammet. 11

79 Innspel 21. Kom vekst Kristiansund og omegn vekst Kom vekst er positiv til at det blir utarbeidd ein ny plan for lokalisering av kjøpesenter og annan trafikkskapande verksemd. Foreininga sluttar seg til uttalen frå Kristiansund kommune og kjem i tillegg med følgjande innspel: Programmet framstår som vel ambisiøst. Ein bør vurdere å avgrense innhald og ambisjonsnivå. Regionforstørring vil bli stadig viktigare og bør få større fokus i planen. Bu- og arbeidsmarknadsregionane er dynamiske og bør ikkje vere låst til dagens mønster. Ein må operere med funksjonelle regionar. Planen bør ha fokus på attraktivitet i høve til unge menneske med høg kompetanse, særleg kvinner. Analysen av senterkvalitetar må inkludere lokalisering og vidare utvikling av høgskole, flyplass og sjukehus. Planen bør endre perspektiv frå å vere bestemmande til å ha fokus på attraktiv tilrettelegging for privat handels- og tenesteverksemd. Kom vekst vil sterkt rå frå at planen skal omhandle retningsliner for lokalisering av tenester. Prosjektgruppa må ha brei geografisk og aldersmessig samansetting. Særleg yngre sine interesser må takast omsyn til. Vurdering: Innspela gir klåre signal på fleire viktige område i planarbeidet. Fylkesrådmannen vil ikkje ta stilling til synspunkta i denne fasen, men ta dei med inn i det vidare planarbeidet. Tematisk synest innspela å vere dekt utan endringar i planprogrammet. Innspel 22. Næringsforeningen Ålesundregionen Næringsforeningen vil legge vekt på følgjande: Dei områda som opplever vekst og har potensial for meir vekst, må bakkast opp og bli lokomotiv for sine respektive omland. Det trengst meir kunnskap/kompetanse for å gi kjøpesenterstoppen full legitimitet. Planen bør ta dei vanskelege debattane om berekraftig utvikling, sentralisering urbanisering mv. Da er det viktig å få ei godt dokumentert rolleavklaring mellom byar og tettstader. Fylket må utnytte attraktive særtrekk som ein variert bustadmarknad. Vidare må ein auke attraktiviteten gjennom fortetting av beståande senter og gode transporttilbod. 12

80 Vurdering: Merknaden om at vekstområda i fylket må bli lokomotiv for sine omland er i tråd med fylkeskommunale mål og satsingar (t.d. Byane som regional motor ). Fylkeskommunen sitt grep for å gi kjøpesenterstoppen legitimitet er å skaffe fram mest mogeleg relevant dokumentasjon om situasjonen i dag og utviklingstrekk framover og å lage ei konsekvensutgreiing basert på oppdatert kunnskap. Ønskja om å ta dei vanskelege debattane, utnytte fylket sine særtrekk og å auke attraktiviteten gjennom fortetting og betre transporttilbod, er alle i tråd med føringane i planprogrammet. Fylkesrådmannen meiner innspela er ivaretekne utan endringar i planprogrammet. Innspel 23. Digerneset Næringspark og Wenaas Kapital AS Høyringsinnspel går punkt for punkt igjennom planprogrammet og relaterer det til Digerneset Næringspark. Eit gjennomgåande moment er at ein ønskjer å legge ut deler av næringsparken til regionalt handelssentrum. Grunngjevinga for dette er m.a. at Digerneset vil vere eit framtidig regionalt kollektivknutepunkt. Framtidig logistikk og vegstruktur, særleg ferjefri E39, vil styrke Digerneset sin posisjon. Ein del kommersielle aktørar som ønskjer seg til regionen vil ha store salsflater med tilhøyrande parkering. Det er avgrensa areal i Ålesund/Moa-området og Digerneset kan supplere handelstilbodet her. Skodje er ein sterk vekstkommune, med stor og aukande handelslekkasje. Det vil vere meir attraktivt for handelsbedrifter å etablere seg på Digerneset enn i Skodje sentrum. Parallelt tilfelle: I Vestfold er det gjort unnatak for eit område ved E18 (Danebu) der ein vil legge til rette for regional handelsverksemd som trekker folk frå eit stort område. Andre kommentarar til planprogrammet: Definisjonen av plasskrevjande varer bør reviderast slik at det også tek omsyn til aktørar med behov for store handels- og parkeringsareal samt bransjegliding. I senterstrukturplanen for Aust-Agder er det ikkje differensiert mellom ulike typar handel. Konsekvensutgreiingane for Digerneset bør vere med i lista over lokalspesifikke prosjekt. Eigedomsaktørar med utbyggingskometanse bør involverast i prosjektgruppa. Vurdering: Fylkesrådmannen er kjent med prosessen som har vore om å legge ut delar av Digerneset Næringspark til regionalt handelssentrum og Miljøverndepartementet sitt avslag på dette. Ein kan ikkje sjå forbi eller nullstille denne prosessen, men gjennom arbeidet med senterstrukturplanen vil ein få eit verktøy til å vurdere denne typen etableringar på ein betre måte. Digerneset vil såleis inngå i ein samla diskusjon om senterstrukturutvikling og 13

81 kjøpesenteretableringar i fylket. Ein tek ikkje nærare stilling til innspelet no, men tar det med i det vidare planarbeidet. Innspel 24. Miljøverndepartementet Regional planstrategi for Møre og Romsdal vart godkjent av Miljøverndepartementet ved brev av Under avsnittet by- og tettstedutvikling heiter det m.a.: De nasjonale forventningene forutsetter at det utarbeides regionale planer som avklarer den overordnede senterstrukturen og gir retningslinjer for etablering av handel i tråd med rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre. Den regionale planstrategien legger opp til å revidere regional delplan for senterstruktur. Arbeidet vil kobles til satsing på robuste ABS-regioner og kvaliteter i regionsentra for å gjøre regionene attraktive. Eksisterende delplan fokuserer på kjøpesenteretableringer. Departementet støtter satsingen på ABS-regioner, regionsentra og attraktive regioner i den regionale delplanen for senterstruktur, men forutsetter at det opprettholdes et fokus på etablering av kjøpesentra og at dette ses i sammenheng med et samordnet areal- og transportmønster og fokus på planlegging av handel og service som fremmer attraktive regionale sentra. Vurdering: Departementets merknader gir direkte føringar for arbeidet med ny senterstrukturplan. Departementet peiker særleg på tre område som må stå sentralt i planprosessen: robuste ABS-regionar med attraktive regionale senter, særleg med omsyn til handel og service fokus på retningsliner for lokalisering av kjøpesenter samordna areal- og transportplanlegging. Fylkesrådmannen meiner desse forholda er tilfredsstillande dekt i kap. 3.3, 3.5 og 3.6 i planprogrammet. Planprogrammet omfattar også to andre hovudtema, nemleg generelle trendar i samfunnsutviklinga (kap. 3.2) og senterkvalitetar (kap. 3.4). Alle desse fem temaa heng saman og bør utgreiast, men departementets uttale tilseier at det vert lagt størst vekt på dei tre førstnemnde. Departementets ønskje om eit sterkare fokus på samordna areal- og transport-planlegging må sjåast i samanheng med at planstrategien ikkje legg opp til nokon eigen areal- og transportplan i perioden. Senterstrukturplanen vil ikkje kunne erstatte ein fullverdig areal- og transportplan, men kan dekke sentrale og kritiske element i ein slik plan ved å greie ut arealog transportmessige konsekvensar av ulike senterstrukturmodellar. Uttalen må elles sjåast i lys av at departementet ønskjer å satse sterkare på berekraftig byog tettstadsutvikling med meir miljøvennlege transportløysingar. Forslag til reviderte føresegner både for lokalisering av kjøpesenter og handel og for samordna bustad-, areal- og 14

82 transportplanlegging er nyleg sendt ut på høyring. I arbeidet med senterstrukturplanen vil fylkesrådmannen legge gjeldande føresegner til grunn, men ta omsyn til dei føresetnader som er gitt i godkjenninga av regional planstrategi. 15

83

84 Innhald 1. Bakgrunn og mål Bakgrunn Gjeldande senterstrukturplan Erfaringar med gjeldande senterstrukturplan Føremål og målgrupper Føringar og rammer for planarbeidet Prosessreglar Nasjonale rammer og føringar Regionale rammer og føringar Hovudtema i planarbeidet Regionale utviklingstrekk og utfordringar Generelle trendar i samfunnsutviklinga Region- og senterstrukturen i fylket Senterkvalitetar Arealplanlegging og transport Retningsliner for lokalisering av handel og tenester Spesielle fokusområde Kunnskaps- og utgreiingsbehov Eksisterande kunnskapsgrunnlag Kartleggings- og utgreiingsbehov Organisering Organisering av arbeidet Informasjon og medverknad Framdriftsplan

85 1. Bakgrunn og mål 1.1 Bakgrunn Den regionale planlegginga er heimla i plan- og bygningslova og er eit samla system for offentleg planlegging under folkevalt styring og kontroll. Planane skal vareta dei oppgåver og det ansvar fylkeskommunen har som regional utviklingsaktør og blir vedtekne av fylkestinget, som er regional planmynde. Fylkestinget vedtok i april 2012 regional planstrategi for (sak T-7/12). Planstrategien seier kva for planar som skal utarbeidast for å styrke fylket sin samla attraktivitet og medverke til vekst og utvikling, livskvalitet og folkehelse. Under dette er revisjon av regional delplan for senterstruktur prioritert med planlagt oppstart i 2012 og sluttbehandling i juni Gjeldande senterstrukturplan Gjeldande senterstrukturplan for Møre og Romsdal er utarbeidd på grunnlag av Rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder frå 1999 (RPB 1999). Føremålet med bestemmelsane var å legge til rette for effektiv arealbruk, miljøvennleg transport og god tilgjenge til eit variert varetilbod for alle befolkningsgrupper. RPB 1999 la til grunn at fylka innan fem år skulle utarbeide meir regionalt tilpassa retningsliner i form av fylkesdelplanar. Planarbeidet for Møre og Romsdal starta i 2002 og førte fram til Fylkesdelplan for senterstruktur med overordna mål for senter- og regionstrukturen i fylket og retningsliner for lokalisering av kjøpesenter. Planen vart vedtatt av Fylkestinget (sak T-56/2004) og godkjent av Miljøverndepartementet I 2008 vart det innført nye rikspolitiske bestemmelsar for kjøpesenter for ein periode på inntil 10 år (RPB 2008). Føremålet var i hovudsak som i 1999, men med tydelegare krav om at kjøpesenter med meir enn m 2 bruttoareal berre kan etablerast eller utvidast i samsvar med godkjente fylkesplanar eller fylkesdelplanar med retningsliner for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjonar. Retningslinene i gjeldande senterstrukturplan er dermed juridisk bindande, men fylkesmannen kan gi dispensasjon. Bakgrunnen for kjøpesenterstoppen På 1980-talet starta ei utvikling med etablering av store, bilbaserte kjøpesenter langs hovudvegnettet. Dette bidrog til å svekke grunnlaget for handelen i eksisterande byar og sentrumsområde og dermed også deira funksjon som sosial og kulturell arena. Regjeringa sitt mottrekk var å innføre rikspolitiske bestemmelsar om at store etableringar og utvidingar innan varehandel berre skulle skje i etablerte sentera og vere tilpassa storleiken, funksjonen og handelsomlandet til staden slik at det ikkje ga negative konsekvensar for handel og tettstadsutvikling i nærliggande kommunar. Eit kommunesenter skulle såleis primært dekke kommunen sin eigen etterspørsel så lenge det ikkje var tillagt ein regional funksjon i godkjent fylkesplan. 3

86 1.3 Erfaringar med gjeldande senterstrukturplan Erfaringane med senterstrukturplanen for Møre og Romsdal har vore blanda. På plussida kan ein konstatere at planen har vore nytta aktivt som styringsverktøy i den kommunale planlegginga, særleg etter 2008, og at prinsippa har fått stadig større aksept og gjennomslag. På minussida har det vore ymse svakheiter, både i planen og i oppfølginga av han, som ein må gå nærare inn i ved revisjon av planen: Planen drøftar ikkje i tilstrekkeleg grad hierarkiet mellom tettstader med ulike funksjonar og storleik. Sentrumsområda er ikkje godt nok avgrensa og definert. Definisjonen av plasskrevjande varer er ikkje presis nok. Det er for einsidig fokus på kjøpesenter. For å nå måla er det naudsynt å vurdere også andre funksjonar som er sentrale for utviklinga og attraktiviteten til eit sentrum. Det manglar retningsliner for utgreiingsbehov ved etablering utanfor by- og tettstadsentera. Administrasjonen i fylkeskommunen har ofte blitt utfordra på måla i planen, men har ikkje nådd fram i høve til meir lokale og kortsiktige interesser. Planen har hatt låg politisk legitimitet og dermed manglande gjennomslag i politiske vedtak. Det er behov for klarare samanheng mellom planen og fylkeskommunen si satsing på tettstadsprogrammet og betre koordinering med bysatsinga og bypakkene. 1.4 Føremål og målgrupper Føremålet med dei rikspolitiske bestemmelsane er å legge til rette for bygging av robuste bu-, arbeidsmarknads- og serviceregionar, der kvalitetar i regionsentera er heilt sentrale for å fremme vekst og gjere regionane attraktive. Dette samsvarar med fylkesplanen sine mål om å utvikle attraktive lokalsamfunn med urbane kvalitetar der byane og andre folkerike klynger i fylket spelar ei viktig rolle som motorar i sin region. Føremålet med planen er ikkje å regulere handelslivet eller bransjestrukturen i seg sjølv, men å legge føringar for arealbruken i samband med den fysiske lokaliseringa av ulike typar funksjonar i kommunane slik at ein kan bygge opp under og auke dei kvalitetane som allereie ligg i tettstadene og regionstrukturen i fylket. Eit sentralt punkt i dette er å utarbeide retningsliner for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjonar som er omfatta av dei rikspolitiske bestemmelsane for kjøpesenter. Fylkeskommunen vil skape brei forankring av planarbeidet gjennom høyring av planprogrammet og seinare gjennom involvering av eigen organisasjon, statlege og kommunale organ og representantar for handels- og næringslivet. 4

87 2. Føringar og rammer for planarbeidet 2.1 Prosessreglar Revisjon av senterstrukturplanen følgjer prosessreglane i kapittel 8 i plan- og bygningslova om regional plan og planføresegn. Før planoppstart skal det utarbeidast eit planprogram som gjer greie for føremålet med planarbeidet, planprosessen med fristar og deltakarar, opplegg for medverknad, særleg i forhold til grupper med særlege interesser i planarbeidet, alternativ som vil bli vurderte og behov for utgreiingar. Planprogrammet fastsettast av fylkesutvalet og blir sendt på høyring og lagt ut til offentleg ettersyn samtidig med varsling av planoppstart. Planprogrammet vert også lagt fram for Miljøverndepartementet for å avklare om planen kan kome i konflikt med nasjonale eller viktige regionale omsyn. Elles gjeld følgjande prosessreglar: Handlingsprogram. Det skal utarbeidast eit handlingsprogram for gjennomføring av planen. Handlingsprogrammet vert vedteke av fylkesutvalet og skal rullerast årleg (pbl 8-1). Konsekvensutgreiing. Planen skal innehalde ei særskilt vurdering av verknadene for miljø og samfunn etter reglane i forskrift om konsekvensutredninger (pbl 8-3, jf. 4-2). Regional planføresegn. Til planen kan det fastsettast regional planføresegn knytt til retningsliner for arealbruk (pbl 8-5). Det kan vere aktuelt dersom ein ønskjer å binde arealbruken ut over det som er heimla i dei rikspolitiske bestemmelsane for kjøpesenter (RPB 2008). Regional planføresegn er eit sterkt verkemiddel som berre vert nytta i spesielle tilfelle. Den endelege planen vert vedtatt av fylkestinget og skal leggast til grunn for regionale, kommunale og statlege aktørar si verksemd i fylket. Den delen av planen som gjeld overordna senterstruktur og senterutvikling er ikkje juridisk bindande utan regional planføresegn, men kan gi grunnlag for motsegn til kommunale planar. Retningslinene for etablering eller utviding av større kjøpesenter er bindande med heimel i dei rikspolitiske bestemmelsane for kjøpesenter. Det betyr at kommunane ikkje kan godkjenne søknadar som er i strid med planen, men eventuelt må søke fylkesmannen om dispensasjon. Fylkesmannen kan gi samtykke til fråvik dersom tiltaket vert funne i samsvar med føremålet med bestemmelsane. Nasjonale erfaringar med dei rikspolitiske bestemmelsane Civitas gjennomførte i 2006 ei nasjonal evaluering av kjøpesenterstoppen Evalueringa viste at dei rikspolitiske bestemmelsane i hovudsak hadde virka etter hensikta og at dei aller fleste nye kjøpesenter i denne perioden blei lokalisert i sentrale byområde. Det var likevel eit problem at dei regionale planane ikkje blei følgt godt nok opp. Det var bakgrunnen for at regjeringa innførte nye rikspolitiske bestemmelsar i

88 2.2 Nasjonale rammer og føringar Føresegn om rikspolitisk bestemmelse for kjøpesenter Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesenter (RPB 2008) skal legge til rette for sterkare regional samordning av politikken for etablering og utviding av større kjøpesenter. Siktemålet er å styrke eksisterande by- og tettstadsenter og bidra til effektiv arealbruk og miljøvennlege transportval. Det langsiktige målet er å oppnå ei meir berekraftig og robust tettstadutvikling og avgrense klimagassutsleppa. Forskrifta legg til grunn at kjøpesenter berre kan etablerast eller utvidast i samsvar med godkjente fylkesplanar eller fylkesdelplanar med retningsliner for lokalisering a varehandel og andre servicefunksjonar. Utan ein slik plan er det ikkje lov å etablere eller utvide kjøpesenter med eit samla bruksareal på meir enn m 2. Fylkesmannen kan gi dispensasjon dersom tiltaket etter ei konkret vurdering vert funne i samsvar med føremålet til RPB. Før avgjerd vert tatt, skal kommunen og fylkeskommunen uttale seg. Fylkesmannen sitt vedtak kan klagast inn for Miljøverndepartementet. Rikspolitiske bestemmelsar om handel i mellomalderen Magnus Lagabøters bylov av 1276 fastsette at all detaljhandel i Bergen skulle lokaliserast til Øvregaten. Det var gjort unnatak for plasskrevjande varer som kvernsteinar, ved og båtar. Slike varer kunne bli omsett på strandsida. Rikspolitiske retningsliner for samordna areal- og transportplanlegging Rikspolitiske retningsliner for samordna areal- og transportplanlegging (RPR 1993) legg også viktige føringar for arbeidet med senterstrukturplanen. Føremålet med retningslinene er at arealbruk og transportsystem skal utviklast slik at dei fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnytting med miljømessig gode løysingar, trygge lokalsamfunn og bumiljø, god trafikktryggleik og effektiv trafikkavvikling. Det skal leggast til grunn eit langsiktig, berekraftig perspektiv i planlegginga, med vekt på å oppnå gode regionale heilskapsløysingar på tvers av kommunegrensene. Nasjonale forventningar til regional planlegging Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging (2011) er heimla i plan- og bygningslova og peiker på oppgåver og interesser som regjeringa meiner det er viktig at fylkeskommunane og kommunane fokuserer på for å Sentralt plasserte kjøpesenter gir lågare bilbruk Undersøkingar utført av Transportøkonomisk Institutt (TØI) viser at over 95 % brukar bil til somme kjøpesenter utanfor byane, medan ned mot 20 % brukar bil til kjøpesenter med sentral plassering i byen. Større kjøpesenter må derfor lokaliserast sentralt i byar og tettstader og nær kollektivknutepunkt, slik at fleire får kortare avstand og fleire kan reise miljøvennleg. Redusert bruk av personbil er naudsynt for å nå klimamåla. 6

89 gjennomføre nasjonal politikk og fremme ei berekraftig utvikling. Når det gjeld by- og tettstadsutviklinga, forventar regjeringa mellom anna at fylkeskommunen spelar ei aktiv rolle i arbeidet med bypakker for areal- og transportplanlegging, der verkemiddel for miljøvennleg transport og tiltak for å avgrense biltrafikken sjåast i samanheng med ein arealbruk som bygger opp under kollektiv-, sykkel- og gangtransport utarbeider regionale planar som avklarar den overordna senterstrukturen og gir retningsliner for etablering av handel i tråd med rikspolitisk bestemmelse om kjøpesenter bidreg til å hindre nedbygging av verdifulle landbruks-, natur- og friluftsområde Vidare er det gitt retningsliner for kommunane si planlegging for å følgje opp dei regionale planane, m.a. slik at handelsverksemd og andre private og offentlege teneste- og servicefunksjonar vert lokalisert sentralt og i tilknyting til knutepunkt for kollektivtransport. Andre nasjonale føringar Andre nasjonale føringar som har betydning for utviklinga av senterstruktur, sentrumsutvikling og varehandel finn vi mellom anna i desse dokumenta: St.meld. nr. 23 ( ) Bedre miljø i byer og tettsteder St.meld. nr. 26 ( ) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand Statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging (fastsett ) Meld. St. 13 ( ) Ta heile Noreg i bruk. Distrikts- og regionalpolitikken Meld. St. 26 ( ) Nasjonal transportplan I planlegginga må ein også ta omsyn til meir generelle nasjonale føringar. Det kan gjelde tema som strandsoneproblematikk, jordvern, folkehelse, universell utforming og barn og unge sine interesser. Nokre av desse omsyna finn vi att som gjennomgåande perspektiv i fylkesplanen for Møre og Romsdal (jf. kap. 2.3 nedanfor). Miljøvernminister Solhjells 10 bud for byen 1) Du skal være glad i byen og dyrke mangfoldet og kreativiteten som finnes der. 2) Du skal ikke misbruke muligheten til å bygge boliger på steder som egner seg til det. 3) Du skal holde bokvaliteten hellig. 4) Du skal hedre kollektivtrafikken så du kommer deg trygt og raskt fram og får leve lenge i landet. 5) Du skal legge til rette for miljøvennlige biler. 6) Du skal ikke bryte markagrensa. 7) Du skal ikke lokke folk ut av sentrum. 8) Du skal begjære en by der det er lite forskjell på folk. 9) Du skal ha flere samarbeidspartnere. 10) Du skal ikke ha flere planer enn nødvendig men du skal ha en plan. 7

90 2.3 Regionale rammer og føringar Regional planstrategi Regional planstrategi (sak T-7/12) seier om gjeldande senterstrukturplan at den tematiske substansen er svært relevant, dels politisk konfliktfylt, og at det er behov for revidering, først i lys av at det har kome ny RPB, dernest i lys av at fokus på styrking av sentrum har auka sidan planen vart vedtatt. Planen må sjåast i samanheng med fylkeskommunens tettstadsprogram og andre verkemiddel retta inn mot regionsbygging. Om føremålet med arbeidet heiter det: Planarbeidet vil henge saman med den totale satsinga kring bygging av robuste bu-, arbeidsmarknads- og serviceregionar, der kvalitetar i regionsentra er heilt sentrale med omsyn til å fremje vekst og gjere regionane attraktive. Det ligg føre ei rekkje undersøkingar som dokumenterer samanhengen mellom regionsentra sin kvalitet og attraktiviteten til regionen samla. Det bør derfor vere eit mål å byggje under og auke dei kvalitetane som allereie ligg i tettstadene og regionstrukturen vår. Eksisterande delplan fokuserer i stor grad på kjøpesenteretableringar. Revideringa bør ha ei breiare tilnærming. Sentrale problemstillingar i dette arbeidet bør vere knytt til tema: Senterstruktur og hierarki mellom desse Lokalisering av sentrumsdannande aktivitet, særskilt detaljhandel Universell utforming Kultur- og naturmiljø Retningsliner for bruk av tettstadmidlar. Fylkesplan Fylkesplan (sak T-74/12) har fire satsingsområde og seks gjennomgåande perspektiv med resultatmål. For alle dei fire satsingsområda heng måloppnåinga saman med at ein klarer å utvikle ein variert, robust og berekraftig senterstruktur. Nokre stikkord for dette er: Kultur Kompetanse Verdiskaping Samferdsel Kulturaktivitet og kulturoppleving er ein berebjelke for lokal identitet, trivsel og utvikling. På mange område er det ein dynamisk samanheng mellom lokalt frivillig engasjement og eit breiare frivillig eller profesjonelt tilbod på region- og fylkesnivå. Tilgang på arbeidstakarar med rett kompetanse er ein kritisk faktor for utviklinga i fylket. Attraktive senter er eit vilkår for å trekke til seg utdanningstilbod, studentar og tilsette på alle nivå. Rekruttering av arbeidskraft med høg kompetanse er ei sentral utfordring for verdiskapinga i fylket. Særleg er det viktig å gjere fylket attraktivt for ungdom og kvinner. Ein viktig føresetnad for dette er å utvikle robuste bu-, arbeidsmarknadsog serviceregionar. Samferdsel er ein føresetnad for velferd, økonomisk vekst og attraktivitet, både for befolkninga og næringslivet. Gode kommunikasjonar skaper større fleksibilitet, bygger saman lokalsamfunn og regionar og gir grunnlag for betre kollektivtilbod. 8

91 Dei seks gjennomgåande perspektiva vil i varierande grad kunne gi innspel til planen. Stikkord: Barn og unge sine oppvekstvilkår er eit lovpålagt tema i den kommunale arealplanlegginga Universell utforming er eit krav i den lokale og regionale areal- og transportplanlegginga Folkehelse vert påverka m.a. av sjansane for å kunne gå og sykle til ulike aktivitetar Likestilling og inkludering blir fremma gjennom senter som gir like og reelle valmoglegheiter innanfor utdanning og arbeidsliv, uavhengig av kjønn, funksjonsnivå og etnisitet. Internasjonalisering vil i denne samanheng bety å legge til rette for fylket sitt internasjonalt retta næringsliv og initiere og støtte internasjonale prosjekt i kommunar, organisasjonar og næringsliv. Miljø og klima vert fremma gjennom berekraftig transport, arealbruk og samfunnsutvikling. Til kvart av dei fire satsingsområda blir det laga eigne handlingsprogram (HP) som rullerast årleg. Ved oppfølginga av senterstrukturplanen må ein lage samarbeidsrutinar som sikrar konsistens mellom desse handlingsprogramma og senterstrukturplanen sine mål, retningsliner og handlingsprogram. Anna regionalt utviklingsarbeid Fylkeskommunen forvaltar ei rekke verkemiddel som kan har betyding for samfunnsutviklinga i fylket. Følgjande prosjekt og planar er sentrale når det gjeld by- og tettstadsutviklinga: Tettstadsprogrammet (regional utvikling kap ) har til føremål å styrke kommunesentera som knutepunkt for handel og tenesteyting. Tiltaka skal medverke til å auke kvaliteten på dei fysiske omgivnadane i tettstadene og stimulere til utvikling av livskraftige og berekraftige kommunar. Lokal samfunnsutvikling i kommunane (LUK) skal styrke fylkeskommunen si rolle som rettleiar, koordinator og støttespelar i kommunane sitt arbeid med å bygge attraktive lokalsamfunn. Satsinga skal sette kommunane i betre stand til å planlegge, mobilisere, samarbeide og gjennomføre utviklingstiltak. LUK er eit femårig prosjekt ( ) initiert og delvis finansiert av Kommunal- og regionaldepartementet. Byane som regional motor ( bysatsinga ). Dei tre byane Ålesund, Molde og Kristiansund har ei viktig rolle som motorar for vekst og utvikling i sine regionar. For å styrke byane som nav for omlandet og mot omverda, fokuserer bysatsinga på følgjande tre innsatsområde: Samferdsel og kollektivsatsing, attraktive bysenter og kompetansemiljø og utdanning. Bypakkene. Byane Ålesund, Molde og Kristiansund har stort press på innfartsvegane og utfordringar med trafikkavviklinga i sentrum. Desse problema vil forsterke seg gjennom vekst og befolkningsutvikling. Bypakkene for heilskapleg by- og transportutvikling er eit samarbeid mellom Statens vegvesen og kommunane, der også fylkeskommunen medverkar. Målet er å skape eit effektivt, miljøvennleg og sikkert trafikksystem. Pakkene omfattar vegbygging, kollektivtilbod, tilrettelegging for gåande og syklande og ulike typar trafikkrestriksjonar. Andre fylkeskommunale planar. Her vil ein spesielt nemne dei regionale delplanane for samfunnstryggleik og beredskap og for klima og energi, som begge er under arbeid. 9

92 3. Hovudtema i planarbeidet 3.1 Regionale utviklingstrekk og utfordringar Møre og Romsdal er mellom dei fremste verdiskaparane i landet, og næringslivet hevdar seg godt på den nasjonale og internasjonale marknaden. Det er god vekst i folketalet, høg sysselsetting, høgt kunnskapsnivå i delar av arbeidslivet og gode levevilkår. Samstundes har fylket sine utfordringar. Folketalet og store delar av næringslivet er svært konjunkturutsett, likeeins er den demografiske samansetjinga i befolkninga høvesvis skeiv og utdanningsnivået i befolkninga lågare enn elles i landet. Samtidig stiller næringslivet høge krav til kompetanse. Det er stort innanlandsk flyttetap, særleg av unge i aldersgruppa år, og eit betydeleg kvinneunderskot i aldersgruppa år. Veksten i folketalet skuldast innvandring frå utlandet. Stadig fleire av innbyggarane i fylket bur i meir sentrale, tettbygde strok. Mellom 1992 og 2012 auka andelen som var busett i tettstader frå 59 % til 69 %. Dette er likevel lågare enn landsgjennomsnittet som i 2012 var om lag 80 %. Fylket har ikkje har noko markert landsdelsenter, men er prega av ein polysentrisk senterstruktur bygd opp kring tre mellomstore, relativt jambyrdige byar. Det er desse byane som representerer Møre og Romsdal sin urbanitet og som også har det største potensialet for å svare på kravet om urbane kvalitetar. Regionalisering er eit viktig tiltak for å bremse den nasjonale sentraliseringa. Dette fordrar sterke bysenter og eit nettverk av tettstader der lokalisering av handels- og servicetilbod er sentrale verkemiddel. Sentrale utfordringar i tilknyting til arbeidet med senterstrukturplanen vil vere: å skape funksjonelle arbeids-, bu- og serviceregionar med gode offentlege tenester, kulturtilbod, handels- og servicetilbod og gode transport- og samferdselsløysingar å skape attraktive senter og nærmiljø som sikrar stabil busetting og tiltrekker seg ny arbeidskraft med naudsynt kompetanse å følgje opp næringslivet sitt areal- og transportbehov i samband med utvikling og omstilling å oppretthalde hovudtrekka i busettingsmønsteret 3.2 Generelle trendar i samfunnsutviklinga Det offentlege planapparatet gir kommunane og fylket eit godt verktøy for styring av lokal arealbruk og samfunnsutvikling. Ulike stimulerings- og tilskottsordningar som tettstadsprogrammet, bysatsinga og bypakkene er i tillegg effektive verkemiddel for å påverke utviklinga i ønska retning. Men det er også andre drivkrefter og trendar i samfunnet som kan påverke den regionale og lokale utviklinga, og som derfor bør omtalast kort i planen. Det gjeld faktorar som: Økonomiske interesser. Investorane kan ha bedriftsøkonomiske mål som avviker frå samfunnsøkonomiske omsyn og lokale ønske. Sentralisering som fører til utarming av det desentraliserte tenestetilbodet i bygdene. I nokre tilfelle kan det føre til positive effektar i form av betre kollektivtilbod og barnehagetilbod. Demografiske endringar. Vi kan vente vekst i folketalet fram mot Samtidig vil trendane innan alderssamansetninga bli forsterka ved at delen yngre i befolkninga går tilbake og delen eldre aukar. Det blir og ein auke i delen innvandrarar og framandkulturelle. 10

93 Større mobilitet, både som følgje av nye samferdselsprosjekt og betre høve for fjernarbeid. Nye handelsmønster der kjøpesenter og netthandel tek stadig større del av omsetninga. Andre trendar er bransjegliding, fleire kjedekonsept og meir sentralisert eigarstruktur. Press på bustadprisane, særleg i byane. Dette kan gi andre preferansar når det gjeld val av bustadtype og om ein vil etablere seg sentralt eller meir perifert. Energiomlegging til meir energieffektive løysingar og fornybar energi. Klimaendringar som kan påverke samfunnstryggleiken på grunn av meir nedbør, flom og ras. Megatrendar som globalisering, urbanisering, digitalisering og individualisering. 3.3 Region- og senterstrukturen i fylket Gjeldande senterstrukturplan deler fylket i 13 regionar/område som svarar til NIBR sine bu- og arbeidsmarknadsregionar. Kommunesentera er klassifisert innanfor eit hierarki med tre nivå ut frå storleik og bymessig preg: Regionsenter, bygdeby og kommunesenter. Retningslinene i planen skil likevel ikkje mellom senternivå, med seier generelt at sentrumsfunksjonar skal knytast til kommunesentera. Meir lokale bydelssenter kan vurderast i Ålesund, Kristiansund og Molde. Senteranalyse Den reviderte planen bør ta utgangspunkt i ei meir generell tilnærming til kva som er eit senter og kva som kjenneteiknar senter på ulike nivå med omsyn til handel, offentlege og private tenester, kollektivtilbod m.m. Dette dannar grunnlag for ei analyse av dei ulike sentera i fylket sine ytingar og særtrekk, uavhengig av kommunetilknyting og kommunegrenser. Vidare må ein definere korleis eit senter skal avgrensast, geografisk og funksjonelt. Statistisk sentralbyrå sine definisjonar av tettstad, sentrumskjerne og sentrumssone vil vere eit utgangspunkt for å fastsette dagens situasjon, men ved avgrensinga må ein i tillegg ta omsyn til framtidige utbyggingsbehov og utbyggingsmønster. Eksisterande avlastingssenter sin funksjon og utvikling må vurderast særskilt. For byane og dei større tettstadene bør sentrumsområda med sentrumskjerne og randområde kartfestast i planen. Avgrensinga må gjerast i samråd med kommunane og tilpassast kommunale planar. Regionanalyse Regioninndelinga i fylket er ikkje eintydig, men kan vurderast ut frå ulike kriterium og statistikkgrunnlag, så som arbeidsmarknads-, bustad- og serviceregionar (ABS-region), pendlarregionar, kulturregionar, handelsregionar, økonomiske regionar og interkommunale samarbeidsområde. Ved å studere fleire regionomgrep får ein fram ulike rollar som sentera kan spele i sine regionar og i fylket. Kor mange regionar ein skal operere med i planen, må sjåast i samanheng med målet om å utvikle ein robust by- og tettstadstruktur. Den nære samanhengen mellom attraktivitet, tiltrekkingskraft og regionstorleik talar for å operere med nokre få, men store hovudregionar, og heller bruke underregionar der det er aktuelt. Dette passar godt inn i Møre og Romsdal sin polysentriske senterstruktur med fleire regionale motorar jamt fordelt i fylket. Til dømes kan ein ta utgangspunkt i dei fire store pendlarregionane Kristiansund-, Molde-, Ålesund- og Eiksundregionen. 11

94 Senterstrukturen i Eiksundregionen må vurderast særskilt. Planen må gjere greie for dynamikken i den einskilde region og korleis denne kan utnyttast til å styrke regionane internt og seg imellom. Møreregionen i framtida Regionforstørring har fått auka merksemd dei seinare åra. TØI-rapporten Potensial for regionforstørring (Engebretsen og Gjerdåker, 2012) viser at senter som kan utfylle kvarandre med omsyn til arbeidskraft, arbeidsplassar, type næringsliv og service- og butikktilbod, har gode føresetnader for regionforstørring dersom reisetida mellom stadene kan kortast inn gjennom oppgradering og utbygging av vegnettet. Analysen viser at Møre og Romsdal er det fylket i landet som relativt sett har størst potensial for kopling av slike arbeidsmarknader, særleg knytt til utbygging av ferjefri E39. Dei same effektane blir stadfesta av BI-rapporten Ferjefri E39 Næringsliv og verdiskaping (Nordkvelde og Reve, 2013). Rapporten tek for seg verknadene av å skape ein felles, regional arbeidsmarknad på innbyggarar i aksen Kristiansund-Molde-Ålesund. Dette vil få grunnleggande betyding for attraktiviteten og verdiskapingspotensialet i regionen, med auka samarbeid og kunnskapsutveksling mellom bedrifter, vekst og utvikling i næringslivet, større og meir variert bu- og arbeidsmarknad og betre teneste-, skule- og kulturtilbod. Andre nyare samferdselsprosjekt som Eiksundsambandet og Tresfjordbrua gir betre føresetnader for regionutviklinga lokalt. I planen vil ein analysere ulike scenario for kva større og mindre samferdselsprosjekt kan ha å seie for transportmønsteret og senter- og regionutviklinga i fylket i framtida. Her må ein òg trekke inn faktorar som nedlegging av ferjesamband og bruk av bompengar. 3.4 Senterkvalitetar Alle dei fire satsingsområda i fylkesplanen handlar om korleis folk skal kunne oppfylle sine behov, lengsler og draumar i ulike livsfasar og på ulike livsområde i vårt fylke. Dette er knytt til verdiar som lokal identitet, trivsel og utvikling. I fylkesplanen er attraktivitet eit gjennomgåande og overordna stikkord for realisering av desse verdiane. Attraktivitet er også eit nøkkelord når ein skal vurdere senterkvalitetar, det vil seie potensialet eit senter har for vekst og utvikling. Viktige faktorar i denne samanheng er sentralitet og urbanitet. Sentralitet er eit kvantitativt uttrykk for ein kommune si geografiske plassering i høve til tettstader av ulik storleik, medan urbanitet gir uttrykk for ei subjektiv oppleving av bykvalitetar i eit sentrumsområde. I kampen om kompetansearbeidskraft er urbanitet ein stadig viktigare faktor. Mange ulike element påverkar attraktiviteten til ein by eller tettstad. Regionalt representerer nøkkelinstitusjonar som høgskole, sjukehus og flyplass viktige drivkrefter. Lokalt vil attraktiviteten vere påverka av faktorar som gode møteplassar og uterom, grøne område, universelt tilgjenge, gangog sykkelvegnett, kollektivtilbod, handels- og servicetilbod, helse- og sosialtenester, skole- og kulturtilbod, arbeidsplassar, bu- og oppvekstmiljø, kultur- og naturmiljø, arkitektur og estetikk. I denne samanheng er plassering, utforming og integrering av større kjøpesenter i bymiljøet eit viktig element. 12

95 Eit perspektiv som har fått større merksemd dei seinare åra er kriminalitetsførebygging. Tryggare byar og tettstader stiller krav til fysisk utforming og tilrettelegging. Kompakte bysenter er ein fordel for å styrke uformell, sosial kontroll. I planarbeidet vil ein sjå nærare på kva for faktorar som påverkar attraktiviteten og i kva grad dei einskilde sentera i fylket oppfyller eller har sjanse for å oppfylle ulike kriterium. 3.5 Arealplanlegging og transport Samordna areal- og transportplanlegging er eit viktig verkemiddel for å oppnå effektiv arealutnytting, redusere behovet for transport og styrke grunnlaget for klimavennlege transportformer. Det inneber at handelsverksemd og andre private og offentlege teneste- og servicefunksjonar må lokaliserast sentralt og i tilknyting til knutepunkt for kollektivtransporten. Den største veksten av arbeidsplassar skjer i regionsentera. Arbeidsplassane blir sentralisert før ein får befolkningsvekst i dei same områda, noko som fører til stor innpendling til byane. Dette skaper problem med trafikkavviklinga i periodar av dagen, og tydeleggjer behovet for eit godt utbygd kollektivtilbod både mellom byane, mellom omland og by, og internt i byane. Eit anna viktig miljø- og trafikktryggingstiltak er utbygging av gang- og sykkelvegnettet. Arbeidet med bypakkene for Ålesund, Molde og Kristiansund prøver å møte desse utfordringane på ein aktiv og framtidsretta måte. Likeeins har bysatsinga eit sterkt fokus på samferdsel og byutvikling. Senterstrukturplanen bør bygge opp under desse satsingane i høve til utbyggingsmønster og senterutvikling regionalt. Som nemnt i kap. 3.3 gir ikkje vegar og kommunikasjonar berre samband mellom ulike stader, men er også naudsynte verkemiddel for å bygge store bu- og arbeidsmarknadsregionar og dermed skape grunnlag for verdiskaping. Prioriteringane i Nasjonal Transportplan (NTP) vil, saman med andre igangverande og planlagde samferdselsprosjekt, gi heilt nye rammevilkår for regionaliseringa. Dersom planane slår til, vil mange av flaskehalsane ut og inn av fylket bli borte I løpet av 10 år og ferjefri stamveg langs heile kysten stå ferdig i løpet av 20 år. Jernbanen spelar ei viktig rolle i delar av fylket. Raumabanen har hatt ei positiv utvikling dei seinare åra og har eit stort potensial både for transport av personar og gods og som lokal utviklingsaktør. Jernbanen ein viktig premissleverandør for arealbruk og tettstadsutvikling langs banestrekninga, spesielt for byutviklinga på Åndalsnes og for Åndalsnes som regionalt trafikknutepunkt. 3.6 Retningsliner for lokalisering av handel og tenester Retningsliner for lokalisering av handel utformast i samsvar med dei rikspolitiske bestemmelsane for kjøpesenter. Retningslinene bør omfatte: Fastsetting av senterhierarki med regionsenter og eventuell gradering av andre (kommune)senter Generelle reglar om kor etablering og utviding av handelsverksemd skal skje Eventuelle graderte arealgrenser for kjøpesenteretablering etter lokalsenteret sin storleik eller plass i hierarkiet Definisjon av plasskrevjande varegrupper 13

96 Reglar for avgrensing av sentrumsområde, geografisk og funksjonelt. Dette må omfatte sentrumsfunksjonar i brei forstand og ikkje berre handelsverksemd Kartfesting av sentrumsområda med sentrumssoner, randområde bydelssenter og eventuelle avlastingssenter der ein vil tillate handel. På sikt må dette samordnast med kommuneplanen sin arealdel. Overgangsreglar inntil ein har vedteken kommuneplan eller reguleringsplan for sentrum Utgreiingskrav ved søknadar om etablering utanfor definerte sentrumsområde Planen bør også innehalde retningsliner for lokalisering av tenester, der ein legg til grunn dei same prinsippa som for lokalisering av handel. 3.7 Spesielle fokusområde I samband med godkjenninga av Regional planstrategi for Møre og Romsdal , har Miljøverndepartementet gitt føringar som har direkte konsekvensar for arbeidet med ny senterstrukturplan: Departementet støtter satsingen på ABS-regioner, regionsentra og attraktive regioner i den regionale delplanen for senterstruktur, men forutsetter at det opprettholdes et fokus på etablering av kjøpesentra og at dette ses i sammenheng med et samordnet areal- og transportmønster og fokus på planlegging av handel og service som fremmer attraktive regionale sentra. Departementet føreset med dette at senterstrukturplanen legg særleg vekt på robuste ABS-regionar med attraktive regionale senter, særleg med omsyn til handel og service fokus på retningsliner for lokalisering av kjøpesenter samordna areal- og transportplanlegging Desse områda er tilstrekkeleg tematisert i kap. 3.3, 3.5 og 3.6 foran. Planprogrammet omfattar også to andre hovudtema, nemleg generelle trendar i samfunnsutviklinga (kap. 3.2) og senterkvalitetar (kap. 3.4). Desse fem temaområda heng saman på ein måte som gjer at ein i nokon grad må innom all for å få ei tilfredsstillande vedtaksgrunnlag. Departementet sin uttale tilseier likevel at det vert lagt spesiell vekt på dei tre førstnemnde temaområda. Departementet sitt ønskje om eit sterkare fokus på samordna areal- og transportplanlegging må sjåast i samanheng med at planstrategien ikkje legg opp til nokon eigen areal- og transportplan i perioden. Senterstrukturplanen vil ikkje kunne erstatte ein fullverdig areal- og transportplan, men kan dekke sentrale og kritiske element i ein slik plan ved å greie ut areal- og transportmessige konsekvensar av ulike senterstrukturmodellar. 14

97 4. Kunnskaps- og utgreiingsbehov 4.1 Eksisterande kunnskapsgrunnlag Gjeldande senterstrukturplan byggjer på eit omfattande faktagrunnlag i form av statistikkar og kart som viser detaljhandel, inntektsnivå, demografi, sysselsetjing, pendling og senterstorleik i kommunane. I arbeidet med ny senterstrukturplan må dette kunnskapsgrunnlaget oppdaterast og supplerast. Fylkeskommunen har sjølv naudsynt kompetanse for dette. Elles finst det eit breitt tilfang av rapportar frå NIBR, TØI, SINTEF, Møreforsking og andre forskingsinstitusjonar om byutvikling og urbane kvalitetar, transport og trafikkplanlegging, etableringsføresetnader for ulike bransjar, handelsanalysar m.m. Saman med statlege rettleiarar, regionale plandokument, ulike fagartiklar og generell planlitteratur gir dette eit godt grunnlag for dei meir overordna vurderingane i senterstrukturplanen. Av meir lokalspesifikke prosjekt kan nemnast: Furene/Hovdebygda strategiar for regionalt knutepunkt (Asplan Viak 2012) Handelsanalyse Ørsta-Volda (Asplan Viak 2013) Flytting til og fra Rauma (Møreforsking 2013) Attraktivitetsundersøking i Ålesundsregionen (Møreforsking 2013) Ålesund liv laga? (Sølberg Solbakk 2009) Ålesund som lokomotiv (Reputation in Mind 2012) Jakta på det regionale mennesket (Møreforsking 2003) Sunnmøre i framtida Nordmøre og Romsdal saman om framtida Konsekvensutredning Digerneset Næringspark (Asplan Viak 2012) Dei danske detaljhandelsreglane Den danske planloven inneheld detaljerte reglar om planlegging til butikkføremål. Som hovudregel skal slike areal leggast til eit bysentrum eller, i større byar, eit bydelssenter. Desse skal avgrensast etter ein metode som tek omsyn til konsentrasjonen av butikkar, kulturtilbod og privat og offentleg service. Planlegginga skal fremme eit variert butikktilbod og sikre god tilgjenge for alle, særleg for gåande, syklande og kollektiv trafikk, med korte transportavstandar i samband med innkjøp. Nye avlastingsområde kan berre etablerast i hovudstadsområdet og i Århus. Loven definerer eit senterhierarki med tilhøyrande maksimalareal både for nye kjøpesenter og for einskildbutikkar ut frå storleiken på senteret. Til dømes kan det i bysentrum, bydelssenter og eksisterande avlastingsområde leggast daglegvarebutikkar inntil m 2 og utvalsvarebutikkar inntil m 2. I større byar kan ein tillate inntil tre utvalsvarebutikkar kvart fjerde år med meir enn m 2. I lokalsenter er maksimal butikkstorleik m 2. Butikkar med særleg plasskrevjande varegrupper kan leggast i dertil regulerte område utanfor sentrum. Plasskrevjande varer er definert som bilar, lystbåtar, campingvogner, planter og hagebruksvarer, tømmer og byggemateriale (inkl. maling og diverse elartiklar), grus, stein og betongvarer. Reine møbelbutikkar kan også plasserast i slike område, men ein skal først vurdere ei mogeleg plassering i bysentrum, bydelssenter eller avlastingssenter. 15

98 4.2 Kartleggings- og utgreiingsbehov Planen har eit omfattande utgreiingsbehov. Fylkeskommunen har ressursar til å utføre dei fleste kartleggingar og analysar internt, medan visse tema vil krevje eksterne utgreiingar. Behovet for ekstern hjelp må vurderast nærare. Nokre av dei mest sentrale problemstillingane og oppgåvene i samband med planarbeidet vil vere: Konsekvensutgreiing Det skal utarbeidast ei konsekvensutgreiing (KU) som viser planforslaget sine verknader for miljø og samfunn og i kva grad det oppfyller sentrale og regionale mål. KU skal også vise følgjene av å ikkje realisere planen, altså eit null-alternativ, som er den utviklinga ein må rekne med dersom det ikkje ligg føre reglar for lokaliseringa av handel og tenester. Det skal gjerast greie for verknader for arealbruk og andre arealinteresser som jordvern, naturvern og kulturlandskap verknader for samfunnsøkonomi, levevilkår og lokal utvikling konsekvensar for demografi, regionalt og lokalt endringar i transportmønster, transportbehov og energiforbruk Generelle trendar i samfunnsutviklinga Utviklinga av handelsmønsteret (internetthandel, bransjegliding m.m.) Korleis ulike trendar i samfunnsutviklinga påverkar levekåra for utvalde grupper, særskilt unge i etableringsfasen (20-39 år), kvinner og barn/ungdom Region- og senterstrukturen i fylket Kartlegging av kommunar og kommunesenter, under dette folketalsutvikling, handelsomland, dekningsgrad for detaljhandel, tenestetilbod, arbeidsplassar, inntekts- og utdanningsnivå, næringsstruktur og pendling. Handelsareal i høve til kommunestorleik og handelsområde, vekstpotensial Oversyn over kjøpesenter i fylket med omsetnad, areal og tal butikkar Kartfesting av dagens tettstader med sentrumskjerne, sentrumssone og randområde Kartlegging av regionane i fylket ut frå ulike kriterium Avgrensing av funksjonelle regionar basert på faktisk åtferd Senterkvalitetar Kartlegging av dei ulike sentera sin urbanitet og potensial for fortetting og vekst Attraktivitetsanalyse for byar og tettstader i Møre og Romsdal Arealplanlegging og transport Kartlegging av hovudtrafikkårer, trafikkmengder, transportmønster, kollektivtilbod og godstransport Behov for vegutbygging og andre samferdselstiltak lokalt (jf. bypakkene og bysatsinga). Scenario for å belyse konsekvensane av ferjefri E39 og andre nye, store samferdselsprosjekt (jf. konseptvalutgreiingane (KVU) for dei einskilde prosjekta). 16

99 5. Organisering 5.1 Organisering av arbeidet Prosjektleiinga vil vere ved plan- og analyseavdelinga i fylkeskommunen. Prosjektleiar har ansvaret for framdrifta i prosjektet og skal sjå til at det blir gjennomført i tråd med planprogrammet. Internt i avdelinga vil statistikkgruppa vere sentral når det gjeld regional statistikk og analyse. Styringsgruppa har det overordna ansvaret for organisering, framdrift og innhald i planprosessen og består av fylkesplansjefen, regional- og næringssjefen og samferdselssjefen i fylkeskommunen. Prosjektgruppa har ansvar for å utarbeide planen og kvalitetssikre innhaldet innanfor dei ulike fagområda. Prosjektgruppa er samansett med deltakarar frå handelsnæringa, kommunane, fylkesmannen og fylkeskommunen v/plan- og analyseavdelinga, regional- og næringsavdelinga, samferdselsavdelinga og kulturavdelinga. Gruppa har eit internt arbeidsutval med tre representantar. Faglege referansepersonar frå dei ulike interessepartane vil bli trekt inn i arbeidet etter behov. Desse skal gi prosjektet fagleg støtte, aksept og impulsar. Eksterne konsulenttenester vil bli brukt til spesielle utgreiings- og analyseoppgåver. Figuren nedanfor viser prosjektorganiseringa. Venstre kolonne viser formelle styrings- og ansvarsorgan. Høgre kolonne viser eksterne ressursar og aktivitetar. Desse omfattar også høyringsog samarbeidspartar som er nemnt i kap Prosjektorganisasjon Eksterne ressursar og aktivitetar Styringsgruppe Møte med partar Prosjektleiing og sekretariat (PoA) Arbeidsverkstader Høyringar Konsulenttenester Prosjektgruppe Faglege referansepersonar 17

100 5.2 Informasjon og medverknad Planarbeidet omfattar ei rekke tema. For at planen skal bli eit verktøy for det samla arbeidet med senterstrukturutviklinga i fylket, vert regionale og lokale sektormynde og andre aktørar med interesser i fagområdet invitert til å medverke i planarbeidet. Kontakten kan skje gjennom opne høyringar, regionale møte, folkemøte m.v. I tillegg til dei partane som er representerte i prosjektgruppa, vil følgjande institusjonar og organ vere aktuelle samarbeidspartar: KS, regionråd og næringsråd for Sunnmøre og Romsdal og Nordmøre, einskildkommunar, interkommunale føretak, NHO og Virke regionalt, lokale handels-, nærings- og sentrumsforeiningar, kjøpesenterkjeder, reiselivslag, transportselskap, vegvesenet, helseføretaket, høgskolane og lokale media. Følgjande formelle aktivitetar er planlagt: Oktober/november 2013: Regionale arbeidsverkstader i Ålesund, Molde og Kristiansund med representantar for kommunar, næringsliv, høgskolane og andre regionale og lokale interessepartar. Møta vert arrangert i samarbeid med regionråda. Oktober 2013: Drøfting av planen med Ungdomspanelet. Våren 2014: Ny runde med regionale møte/arbeidsverkstader der det ferdige planforslaget blir presentert og drøfta. Fylkeskommunen vil delta i aktuelle kommunale planprosessar etter initiativ frå kommunane. 18

101 6. Framdriftsplan Framdriftsplanen er rettleiande og dekkjer heile prosjektperioden Januar-april: Mai: Juni-august: September: Oktober: Oktober/nov.: Sept.-desember: Utarbeiding av planprogram Planprogrammet blir lagt fram for fylkesutvalet Planprogrammet vert sendt på høyring og lagt ut til off. ettersyn (6 veker) Prosjektorganisasjonen vert etablert Endeleg planprogram vert lagt fram for fylkesutvalet Planprogrammet drøftast i Ungdomspanelet Regionale arbeidsverkstader i Ålesund, Molde og Kristiansund med representantar for kommunar, næringsliv, høgskolane og andre regionale og lokale interessepartar. I samarbeid med regionråda. Arbeid med planen i prosjektgruppa. Drøftingar og møte med aktuelle partar 2014 Januar: Februar-mars: Mars/april: April-mai: Juni: Planforslaget blir lagt fram for fylkesutvalet Planforslaget vert sendt på høyring og lagt ut til off. ettersyn (6 veker) Ny runde med regionale møte/arbeidsverkstader der det ferdige planforslaget blir presentert og drøfta Endeleg planforslag blir lagt fram for fylkesutvalet Planen blir lagt fram for fylkestinget til endeleg vedtak 19

102 20