MØTEINNKALLING 016/16 PLAN FOR FORVALTNINGSREVISJON NY BEHANDLING 017/16 PROSJEKTPLAN FORVALTNINGSREVISJON INVESTERINGSPROSJEKTER INNEN VANN OG AVLØP

Transkript

1 MØTEINNKALLING Utvalg: Kontrollutvalget Møtested: Formannskapssalen, Rådhuset Dato: Tidspunkt: 15:00 Eventuelt forfall meldes til tlf eller Varamedlemmer møter etter nærmere avtale Saksnr. Tittel GODKJENNING AV INNKALLING OG SAKLISTE GODKJENNING AV PROTOKOLL Protokollen fra møte er vedlagt 015/16 MELDINGER 016/16 PLAN FOR FORVALTNINGSREVISJON NY BEHANDLING 017/16 PROSJEKTPLAN FORVALTNINGSREVISJON INVESTERINGSPROSJEKTER INNEN VANN OG AVLØP 018/16 PROSJEKTPLAN FORVALTNINGSREVISJON TILPASSET OPPLÆRING, SPESIALUNDERVISNING OG SAMHANDLING MED PPT 019/16 UAVHENGIGHETSERKLÆRING 020/16 MØTEPLAN FOR 2017 EVENTUELT Dale, 20. oktober 2016 Petter W. Haraldsen Haugland /s/ Leder Sølvi Legård /s/ sekretær 1

2 2

3 3

4 SAKSLISTE Utvalgssaksnr Innhold U.off. Arkivsaksnr PS 15/16 Meldinger 015/ /6421 PS 16/16 Plan for forvaltningsrevisjon - ny behandling 016/ /6421 PS 17/16 PS 18/16 Prosjektplan - Forvaltningsrevisjon investeringsprosjekter innen vann og avløp 017/16 Prosjektplan - Forvaltningsrevisjon tilpasset opplæring, spesialundervisning og samhandling med PPT 018/ / /6421 PS 19/16 Uavhengighetserklæring 019/ /6421 PS 20/16 Møteplan for / /6421 4

5 Meldinger 015/16 Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Kontrollutvalget Saksbehandler: Kristin Ådlandsvik for Sølvi Legård Arkivsaknr.: 2016/ SAKSUTREDNING Avgjøres av: Kontrollutvalget Behandles i følgende utvalg: Kontrollutvalget Vedlegg: - Revisjonsplan Informasjon fra kontrollutvalget i Vaksdal om mulig bytte av sekretariattjeneste for kontrollutvalget Andre saksdokument (ikke vedlagt): Saksopplysninger: Viser til vedlagte meldinger Forslag til vedtak: Kontrollutvalget tar meldingene til orientering. 5

6 Revisjonsplan Askøy kommune 2016 Område Angrepsmåte Ansvarlig Tidspunkt Oppstartsmøte med økonomisjef og rådmann Revisjonen har oppstartsmøte med økonomisjef og rådmann tidlig på høsten for å gå kort gjennom revisjonsprosessen og for informasjonsutveksling om evt. endringer. I møtet vil misligheter og rutiner knyttet til forebygging og avdekking av misligheter bli vektlagt. Deloitte Okt./Nov. Rutiner Vi vil kartlegge og teste vesentlige rutiner i kommunen: Deloitte - Nov./Des. Kostnader/innkjøp Lønn Inntekter interimsrevisjon Fokus her vil være på etablert intern kontroll på de ulike områdene. Utgifter Detaljkontroll av utgifter. Deloitte - Nov./Des. Investeringer/finans Påse at kommunen har vedtatt et finansforvaltningsreglement. Deloitte - interimsrevisjon Nov./Des. Feb.-april interimsrevisjon Påse at finansforvaltningsreglementet følges. Kontrollutvalgsmøte Revisor skal i etterkant av interimsrevisjonen informere kontrollutvalget om evt. vesentlige funn. Deloitte Nov./Des. Mva.kompensasjon Revisor skal foreta kontroll av hver termin for mva.kompensasjon før denne sendes inn og signeres. Økonomisjef skal derfor sende nødvendig dokumentasjon (tall i omsetningsoppgave og oversikt over alle transaksjoner for den aktuelle termin) til revisor senest fem virkedager før frist for signering. Økonomisjef og Deloitte Løpende Frist for innsendelse er innen 1 måned og 10 dager etter utløpet av hver termin, jfr Lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. 7. For 3. termin er det utsatt frist. Økonomisjef er ansvarlig for innsendelse og for å gi beskjed til Deloitte når oppgaven er klar til signering. Økonomisjef og Deloitte Årsregnskapet skal bestå av driftsregnskap, investeringsregnskap, balanseregnskap, økonomiske oversikter og noteopplysninger, jfr. Forskrift om årsregnskap og årsberetning 3. Notekravene i 5 er et minimumskrav. Rådmann Årsregnskapet skal være avlagt innen 15.02, jfr. Forskrift om årsregnskap og årsberetning 10, 3. ledd. Rådmann Offisielt regnskap 1 6 Frist for avleggels e og

7 Revisjonsplan Askøy kommune 2016 Område Angrepsmåte Ansvarlig Årsberetningen skal avgis uten ugrunnet opphold og senest 31. mars, jfr. Forskrift om årsregnskap og årsberetning 10, 3. ledd. Rådmann Årsregnskapet og årsberetningen skal vedtas senest seks måneder etter regnskapsårets slutt, jfr Forskrift om årsregnskap og årsberetning 10, 1. ledd. Offisielt regnskap til revisor Revisor skal motta årsregnskapet umiddelbart etter avleggelse. Dette medfører at revisor skal motta driftsregnskap, investeringsregnskap, balanseregnskap, økonomiske oversikter og noteopplysninger datert 15.02, uten ugrunnet opphold etter avleggelse. Dette for å kunne foreta revisjonen tidsriktig. Dersom regnskapet ikke er avlagt 15.02, vil revisors beretning inneholde informasjon om dette. Avstemminger må ikke være ferdigstilt ved avleggelse av regnskapet, men samtlige avstemminger må være ferdigstilt til dato for revisjonsbesøk i februar/mars. Årsberetning skal sendes til revisor umiddelbart etter at den er avlagt Dersom dato for avleggelse ikke overholdes, vil revisors beretning inneholde en informasjon om dette. Årsberetningen skal signeres for å bli vurdert som avlagt. Offisielt regnskap Ved mottak av endelig regnskap, vil vi påse følgende: Regnskapsmateriell mottas innen Regnskapsoversikter henger sammen Nødvendige noteopplysninger er utarbeidet Avslutning av regnskapene er iht. forskrift Avstemming av kretsløp er foretatt (Egenkapital, arbeidskapital og anleggsmidler/langsiktig gjeld) Budsjettall stemmer med vedtatt budsjett Korrekte tall medtatt i årsmeldingen KOSTRA-rapportering korrekt foretatt Vi vil også foreta en analyse av regnskapstall mot budsjett og fjorårstall. 2 7 Tidspunkt Rådmann Økonomisjef Økonomisjef Økonomisjef Deloitte årsoppgjør Feb. -april

8 Revisjonsplan Askøy kommune 2016 Område Angrepsmåte Ansvarlig Tidspunkt Bank Bankavstemming Deloitte årsoppgjør Feb. april Investeringer og utlån Verdsettelse og klassifisering av verdipapirer Avkastning på verdipapirer Deloitte årsoppgjør Feb. april Utlån husbankmidler mm Kundereskontro mot regnskap Tap på krav (inkl. innbetalingskontroll) for fordringer generelt inkl. vurdering av kundefordringer og utlån Deloitte årsoppgjør Feb. april Kreditsaldoer Periodisering inntekter Forskuddsbetalte utgifter Avsetninger Deloitte årsoppgjør Feb. april Driftsmidler Anleggsregister mot regnskap Aktivering Deloitte årsoppgjør Feb. april Salg Avskrivninger iht. regelverk Gjennomgang prosjektregnskap Vurdere om kommunen har tilfredsstillende rutine for å identifisere avsetning for påløpte utgifter Deloitte årsoppgjør Feb. april Vurdere avsetningene som er gjort Leverandørreskontro mot regnskap Debetposter Deloitte årsoppgjør Feb. april Utbetalingskontroll Lån iht. låneavtale/bekreftelse fra långiver Låneopptak er i samsvar med kommuneloven Deloitte årsoppgjør Feb. april Memoriakontoer (samsvar mellom opptak av lån, bruk av lån og bevegelse på konto for ubrukte lånemidler) Rentekostnader Avdrag iht. vektingsregel Oversikt over garantier Fordringer Påløpte utgifter Leverandørgjeld Langsiktig gjeld 3 8

9 Revisjonsplan Askøy kommune 2016 Område Angrepsmåte Egenkapital/fond Inntekter Utgifter Lønn Evt. bevegelser kontrolleres mot avsetninger og bruk i driftsregnskap og investeringsregnskap Kapitalkonto Analyse av inntekter Skatteinntekter Rammetilskudd Analyse av utgifter Periodisering iht. anordningsprinsippet Selvkostregnskap Analyse av lønnskostnader Kontrolloppstilling over innberettet beløp Feriepenger Pensjon Skattetrekk Arbeidsgiveravgift Sykepengerefusjoner Ansvarlig Tidspunkt Deloitte årsoppgjør Feb. april Deloitte årsoppgjør Feb. april Deloitte årsoppgjør Feb. april Deloitte årsoppgjør Feb. april Attestasjoner Div. attestasjoner Deloitte Løpende Revisjonsberetning Revisor skal avgi revisjonsberetning senest 15. april, jfr Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner 5. Deloitte Senest 15. april Kontrollutvalget Økonomisjef og rådmann skal sende årsregnskap inkludert årsberetning til sekretariatet umiddelbart etter ferdigstillelse slik at sekretariatet kan forberede sak til kontrollutvalget Rådmann/ økonomisjef Umiddelb art etter ferdigstille lse, i god tid før møte i kontrollutv alget 4 9

10 Frå Kontrollutvalet i Vaksdal kommune Til Kontrollutvalet i Askøy kommune INFORMASJON OM MOGLEG BYTTE AV SEKRETARIATTENESTE FOR KONTROLLUTVALET I VAKSDAL KOMMUNE Kontrollutvalet i Vaksdal kommune har henta inn tilbod frå Hordaland fylkeskommune v/sekretariat for kontrollutvalet (HFK), med førespurnad om tilbod på sekretariatteneste for kontrollutvalet. Tilbodet frå HFK vil bli vurdert i sak som kommer opp i møte i kontrollutvalet 13. oktober Kontrollutvalet vil melde om vedtak som blir gjort i saka. Dette til orientering. Dale, Boris Groth /sign/ Leiar KU Vaksdal kommune 10

11 Plan for forvaltningsrevisjon - ny behandling 016/16 Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Kontrollutvalget Saksbehandler: Kristin Ådlandsvik for Sølvi Legård Arkivsaknr.: 2016/ SAKSUTREDNING: Avgjøres av: Kommunestyret Behandles i følgende utvalg: Kontrollutvalget Kommunestyret Vedlegg: Melding om vedtak m/særutskrift fra Kommunestyremøte Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Saksopplysninger: Kommunestyret har med følgende vedtak sendt saken tilbake til kontrollutvalget: «Saken utsettes og sendes tilbake til Kontrollutvalget og Deloitte. Kommunestyret ber om kvalitetssikring av rapporten og viser til side 25 hvor det er Haugesund kommune som omtales. Ber om tilbakemelding på om det er flere ting som sammenfaller med dette i rapporten. Innkomne forslag følger saken.» Kontrollutvalget ber Deloitte gå gjennom analysedokumentet og kvalitetssikre dette i henhold til kommunestyrets behandling. 11

12 Kontrollutvalget må også vurdere om det er ønskelig å endre på tidligere vedtatte plan for forvaltningsrevisjon. Forslag til vedtak: 1. Kontrollutvalget ber Deloitte kvalitetssikre dokumentet Overordnet analyse for plan for forvaltningsrevisjon Kontrollutvalget opprettholder tidligere vedtak i sak 009/16, med følgende endringer:. 12

13 Kommunalavdeling stab Deloitte AS Kontrollutvalget til Askøy kommune: v/sekretær Sølvi Legård Leder Petter W. Haraldsen Haugland Vår ref: Saksbehandler/Direkte Telefon: Deres ref: Dato: 2016/ Else Gammelsrød/ Melding om vedtak - Plan for forvaltningsrevisjon - 009/16 Møtebehandling i Kommunestyret , sak 89/16: Vedtak: Saken utsettes og sendes tilbake til Kontrollutvalget og Deloitte. Kommunestyret ber om kvalitetssikring av rapporten og viser til side 25 hvor det er Haugesund kommune som omtales. Ber om tilbakemelding på om det er flere ting som sammenfaller med dette i rapporten. Innkomne forslag følger saken. Følgende forslag følger saken: Siv Høgtun (H) foreslo: Kontrollutvalget vurderer om det bør gjøres revisjon av pensjon i Askøy kommune. Jordmortjenesten har vært et satsningsområde i Askøy kommune, nå er det i et prosjekt i samarbeid med Helse Bergen ut Helse Bergen vil i fremtiden skrive ut barselkvinner raskere etter fødsel. Vil Askøy komme ha kapasitet i jordmortjenesten til å ivareta mor/barn? Vil Kontrollutvalget vurdere revisjon av Jordmortjenesten? Jann Atle Jensen (DEM) foreslo: Pkt 10 endres fra 10. Arkivering og journalføring til 10. Arkivering, journalføring og publisering (offentlig tilgjengelighet) Med hilsen Else Gammelsrød leder politisk sekretariat Postadresse: Besøksadresse: Telefon: Bank: Klampavikvegen 1, 5300 Kleppestø Klampavikvegen 1, Kleppestø E-post: Telefaks: Org.nr: postmottak@askoy.kommune.no

14 Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift Kopi til: Rådmann Eystein Venneslan, her Side 2 av 2 14

15 Plan for forvaltningsrevisjon - 009/16 Særutskrift Utvalg Utvalgssak Møtedato Kontrollutvalget 9/ Kommunestyret 89/ Saksbehandler: Kristin Ådlandsvik for Sølvi Legård Arkivsaknr.: 2016/ Møtebehandling i Kommunestyret Vedtak: Saken utsettes og sendes tilbake til Kontrollutvalget og Deloitte. Kommunestyret ber om kvalitetssikring av rapporten og viser til side 25 hvor det er Haugesund kommune som omtales. Ber om tilbakemelding på om det er flere ting som sammenfaller med dette i rapporten. Innkomne forslag følger saken. Tilrådning fra kontrollutvalget: Kommunestyret godkjenner plan for forvaltningsrevisjon slik den foreligger, med følgende prioriterte prosjekter: 1. Investeringer innen vann og avløp (VA) 2. PPT og vedtak om spesialundervisning 3. Saksforberedelse og vedtaksoppfølging 4. Helsestasjon og skolehelsetjeneste 5. Bemanning i barnehager 6. Vedlikehold av kommunale bygg 7. Oppfølging av barn med særskilte behov i barnehagen 8. Samhandling mellom teknisk avdeling og avdeling for areal og samfunn 9. HMS og sykefravær 10. Arkivering og journalføring 11. Innleie av konsulenterl 12.Tilpasning til samhandlingsreformen Kommunestyret delegerer til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Dersom kommunestyret ber kontrollutvalget gjennomføre en forvaltningsrevisjon, eller kontrollutvalget gjør risiko- og vesentlighetsvurderinger som tilsier at andre områder bør 15

16 prioriteres, kan kontrollutvalget avvike fra vedtatt plan for forvaltningsrevisjon. Dersom kontrollutvalget finner det hensiktsmessig kan plan for forvaltningsrevisjon rulleres i løpet av perioden. Behandling: Siv Høgtun (H) foreslo: Kontrollutvalget vurderer om det bør gjøres revisjon av pensjon i Askøy kommune. Jordmortjenesten har vært et satsningsområde i Askøy kommune, nå er det i et prosjekt i samarbeid med Helse Bergen ut Helse Bergen vil i fremtiden skrive ut barselkvinner raskere etter fødsel. Vil Askøy komme ha kapasitet i jordmortjenesten til å ivareta mor/barn? Vil Kontrollutvalget vurdere revisjon av Jordmortjenesten? Jann Atle Jensen (DEM) foreslo: Pkt 10 endres fra 10. Arkivering og journalføring til 10. Arkivering, journalføring og publisering (offentlig tilgjengelighet) Rosalind Fosse (FrP) foreslo: Saken utsettes og sendes tilbake til Kontrollutvalget og Deloitte. Kommunestyret ber om kvalitetssikring av rapporten og viser til side 25 hvor det er Haugesund kommune som omtales. Ber om tilbakemelding på om det er flere ting som sammenfaller med dette i rapporten. Ordfører Terje Mathiassen (AP) foreslo: Innkomne forslag fra Siv Høgtun (H) og Jann Atle Jensens (DEM) følger saken. Avstemming: Rosalind Fosses utsettelsesforslag: Ordfører Terje Mathiassens forslag: Enstemmig. Enstemmig. Møtebehandling i Kontrollutvalget Tilrådning til kommunestyret: Kommunestyret godkjenner plan for forvaltningsrevisjon slik den foreligger, med følgende prioriterte prosjekter: 1. Investeringer innen vann og avløp (VA) 2. PPT og vedtak om spesialundervisning 3. Saksforberedelse og vedtaksoppfølging 4. Helsestasjon og skolehelsetjeneste 5. Bemanning i barnehager 6. Vedlikehold av kommunale bygg 7. Oppfølging av barn med særskilte behov i barnehagen 8. Samhandling mellom teknisk avdeling og avdeling for areal og samfunn 9. HMS og sykefravær 10. Arkivering og journalføring 11. Innleie av konsulenterl 12.Tilpasning til samhandlingsreformen 16

17 Kommunestyret delegerer til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Dersom kommunestyret ber kontrollutvalget gjennomføre en forvaltningsrevisjon, eller kontrollutvalget gjør risiko- og vesentlighetsvurderinger som tilsier at andre områder bør prioriteres, kan kontrollutvalget avvike fra vedtatt plan for forvaltningsrevisjon. Dersom kontrollutvalget finner det hensiktsmessig kan plan for forvaltningsrevisjon rulleres i løpet av perioden. Innstilling: Kommunestyret godkjenner plan for forvaltningsrevisjon slik den foreligger, med følgende prioriterte prosjekter:. Kommunestyret delegerer til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Møtebehandling: Kontrollutvalget prioriterte følgende 12 prosjekter fra forslagene til Deloitte: - Investeringer innen vann og avløp (VA) - Bemanning i barnehager - PPT og vedtak om spesialundervisning - Vedlikehold av kommunale bygg - Oppfølging av barn med særskilte behov i barnehagen - Saksforberedelse og vedtaksoppfølging - Helsestasjon og skolehelsetjeneste middels risiko - Samhandling mellom teknisk avdeling og avdeling for areal og samfunn middels risiko - HMS og sykefravær - Arkivering og journalføring - Innleie av konsulenter middels risiko - Tilpasning til samhandlingsreformen middels risiko 4 av prosjektene ble valgt fra listen over områder med middels risiko Kontrollutvalget vedtok enstemmig å ta inn følgende tillegg til vedtaket: Dersom kommunestyret ber kontrollutvalget gjennomføre en forvaltningsrevisjon, eller kontrollutvalget gjør risiko- og vesentlighetsvurderinger som tilsier at andre områder bør prioriteres, kan kontrollutvalget avvike fra vedtatt plan for forvaltningsrevisjon. Dersom kontrollutvalget finner det hensiktsmessig kan plan for forvaltningsrevisjon rulleres i løpet av perioden. For at kontrollutvalget skal kunne ha løpende kontroll med kostnader til forvaltningsrevisjoner og selskapskontroll, ble det bedt om at Deloitte i forkant av hvert møte sender ut en oversikt over medgåtte kostnader pr. dato. 17

18 SAKSUTREDNING Avgjøres av: Kommunestyret Behandles i følgende utvalg: Kontrollutvalget Kommunestyret Vedlegg: Overordnet analyse for Plan for forvaltningsrevisjonen Andre saksdokumenter (ikke vedlagt): Saksopplysninger: I vedlagte analysedokument har Deloitte listet opp 15 forvaltningsrevisjonsprosjekter som er kategorisert som høy risiko. I tillegg er det foreslått 23 områder kategorisert med middels risiko. Kontrollutvalget må gjennomgå forslagene og komme frem til en prioriteringsliste. Kontrollutvalget kan også legge til eller ta vekk prosjekter. Utkast til plan for forvaltningsrevisjon blir ettersendt. Prioriteringene blir lagt inn i plandokumentet i møtet. Det er lagt opp til at kontrollutvalget skal vedta planen i dette møtet. På denne måten sparer en tid, og får sendt planen til kommunestyret for endelig vedtak før sommerferien. Kontrollutvalget har til disposisjon kr til forvaltningsrevisjoner i Innstilling: Kommunestyret godkjenner plan for forvaltningsrevisjon slik den foreligger, med følgende prioriterte prosjekter:. Kommunestyret delegerer til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Rett utskrift: Else Gammelsrød,

19 Prosjektplan - Forvaltningsrevisjon investeringsprosjekter innen vann og avløp 017/16 Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Kontrollutvalget Saksbehandler: Kristin Ådlandsvik for Sølvi Legård Arkivsaknr.: 2016/ SAKSUTREDNING: Avgjøres av: Kontrollutvalget Behandles i følgende utvalg: Kontrollutvalget Vedlegg: Prosjektplan forvaltningsrevisjon Investeringer VA Andre saksdokumenter (ikke vedlagt): Saksopplysninger: Viser til vedlagte prosjektplan. Forslag til vedtak: Kontrollutvalget godkjenner prosjektplanen og ber revisjonen utføre forvaltningsrevisjon i samsvar med denne. Prosjektet skal være sluttført innen utgangen av april

20 20

21 Forvaltningsrevisjon Askøy kommune Investeringsprosjekter innen vann og avløp Prosjektplan/engagement letter Oktober

22 Innhold 1. Formål og problemstillinger Bakgrunn Formål og problemstillinger Avgrensing/presisering Revisjonskriterier Innledning Lov- og forskriftskrav... 4 Internkontroll og budsjettering Standarder... 5 Prinsipper for prosjektstyring Kommunale vedtak og retningslinjer Metode Dokumentanalyse Intervju Case Stikkprøvegjennomgang Verifiseringsprosesser Tid og ressursbruk Nøkkelpersonell Tidsbruk

23 1. Formål og problemstillinger 1.1 Bakgrunn Deloitte har med utgangspunkt i bestilling fra kontrollutvalget , utarbeidet en prosjektplan for forvaltningsrevisjon av investeringer innen vann og avløp i Askøy kommune. 1.2 Formål og problemstillinger Formålet med prosjektet vil være å undersøke om Askøy kommune har gode system og rutiner for initiering og styring av investeringer innen vann og avløp. Videre vil det være et formål å avdekke årsaker til kostnadsutviklingen i investeringsprosjekter den siste tiden. Med bakgrunn i formålet med prosjektet er det formulert følgende problemstillinger: 1. Har vann- og avløpsseksjonen tilfredsstillende system og rutiner for initiering og styring av investeringsprosjekter? Herunder: a. Er det etablert retningslinjer og rutiner for prosjektorganisering med klare rolle- og ansvarsforhold, herunder vurdering av behov for ev. ekstern kompetanse? b. Er det etablert retningslinjer for kostnadsestimering og kalkyler i prosjekter? c. Er det utarbeidet retningslinjer og rutiner for planlegging, gjennomføring, oppfølging, avslutning og rapportering av prosjekt? d. Er det etablert rutiner for kvalitetssikring i alle faser av prosjekters levetid? e. Er det etablert retningslinjer for utarbeidelse av risikoanalyser av prosjekt? 2. I hvilken grad har Askøy kommune tilstrekkelige system og kompetanse når det gjelder kontrahering og kontraktsoppfølging knyttet til investeringer innen vann og avløp? a. Har kommunen en tydelig rolle- og ansvarsfordeling for kontrahering ved investeringsprosjekter i VA? b. I hvilken grad sikrer kommunen at de som gjennomfører kontrahering har tilstrekkelig kompetanse? c. I hvilken grad benytter kommunen eksterne ressurser til kontrahering? d. Hvilke rutiner har kommunen for kontraktsoppfølging i forbindelse med investeringsprosjekter innen VA? e. Er det etablert tilstrekkelige rutiner for kontraktsoppfølging ved innleie av eksterne ressurser? 3. I hvilken grad er investeringsprosjekter gjennomført i henhold til kommunens rutiner og retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekt? Herunder: a. I hvilken grad er ansvar og oppgaver for investeringsprosjekter klart fordelt? b. I hvilken grad er det utarbeidet realistiske kalkyler for prosjektene og er kalkylene blitt oppdatert ved endrede forutsetninger? c. Er det gjennomført risikovurderinger av ulike kontraktsalternativer, valg av tekniske løsninger, kostnadsoverslag og gjennomføringsperiode? d. I hvilken grad har det vært en tilfredsstillende kontraktsoppfølging i forbindelse med gjennomføring av investeringsprosjekter i VA? e. I hvilken grad er prosjektregnskapene benyttet i styringen av prosjektene? f. I hvilken grad er endringer fulgt opp i prosjektene? g. I hvilken grad er det rapportert om fremdrift og kostnadsutvikling i prosjektet? 1.3 Avgrensing/presisering Kartlegging og vurdering av den praktiske gjennomføringen av investeringsprosjekter innen vann og avløp (hovedproblemstilling 3 med underproblemstillinger) vil i hovedsak belyses ved å gjennomgå noen utvalgte investeringsprosjekter. 23

24 2. Revisjonskriterier 2.1 Innledning Innsamlede data vil bli vurdert opp mot revisjonskriterier i form av lover, rettsregler og relevante kommunale vedtak og retningslinjer. Kriteriene er utledet fra autoritative kilder i samsvar med kravene i gjeldende standard for forvaltningsrevisjon1. Listen med kriterier under er ikke uttømmende for det som kan være relevant for prosjektet. Andre kriterier vil kunne bli lagt til dersom det skulle være nødvendig for å få en fullstendig gjennomgang og vurdering av problemstillingene. 2.2 Lov- og forskriftskrav Internkontroll og budsjettering I kommuneloven, 23, pkt. 2 går det frem at administrasjonssjefen har ansvar for at saker er forsvarlig utredet før de legges frem for behandling i folkevalgte organ: «Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» Bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer, jfr. Kommuneloven 47: «Kommunestyrets ( ) bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Dette gjelder ikke for utbetalinger kommunen ( ) er rettslig forpliktet til å foreta, jf. 46 nr. 1 tredje punktum. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen, kommunerådets leder ( ) gi melding til kommunestyret ( ). Får kommunestyret ( ) melding etter nr. 2 foran, skal det foreta nødvendige endringer i budsjettet. Det samme gjelder når det på annen måte gjøres kjent med forhold som kan bety vesentlig svikt i inntektene eller en vesentlig økning i utgiftene i forhold til budsjettet.» I forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) er det i 10 stilt følgende krav til budsjettstyring: «Administrasjonssjefen ( ) skal gjennom budsjettåret legge fram rapporter for kommunestyret som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom administrasjonssjefen eller kommunerådet finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i rapportene til kommunestyret eller fylkestinget foreslås nødvendige tiltak.» 1 RSK 001, standard for forvaltningsrevisjon 24

25 2.3 Standarder Prinsipper for prosjektstyring Grunnleggende prinsipper for prosjektgjennomføring kan utledes fra teori og standarder. I denne forvaltningsrevisjonen vil ISO-standardene «Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekt»2 og «Systemer for kvalitetsstyring»3 benyttes som revisjonskriterier. Et tilfredsstillende prosjektstyringssystem forutsettes blant annet å inneholde følgende elementer: «Planleggingen og koordineringen må omfatte hele prosjektet. Veldefinerte og omforente styringsprinsipper må benyttes gjennom hele prosjektet. Problemer i prosjektgjennomføringen må kunne identifiseres så tidlig som mulig. Prosjektstyringssystemet må være slik utformet at det gir grunnlag for god kommunikasjon på alle nivåer i prosjektorganisasjonen. Informasjonsmengden prosjektet produserer må være i tråd med det behov som eksisterer på ulike nivåer på informasjonsmottakersiden. Rapportering av forbruk av ressurser må skje med den frekvens som er nødvendig etter hvert som prosjektet går fremover. Avviksrapporteringen må være slik at den lett kan bidra til konkrete handlinger.»4 Nedenfor er det konkretisert hvordan kravene i teori og standarder for prosjektstyring inngår i hovedfasene i prosjektgjennomføringen. Prosjektstyringssystem Et godt prosjektstyringssystem vil danne grunnlag for profesjonell og standardisert prosjektstyring. Styring av investeringsprosjekt omfatter aktiviteter og prosesser både i den kommunale organisasjonen og i en funksjon eller grupper spesielt opprettet for prosjektet. De ulike fasene i prosjektet er definert som prosjektinitiering, planlegging, gjennomføring og avslutning. Styringssystemet bør inneholde retningslinjer for oppfølging i de ulike fasene i prosjekter og prosedyrer/rutiner og sjekklister for å sikre at aktiviteter blir gjennomført som forutsatt. Videre er det viktig at kommunen legger til rette for at ansatte får opplæring i bruk av prosjektstyringssystemet, og sørger for at systemet gjennomgående blir benyttet ved gjennomføring av prosjekt. I følge NS-ISO skal det ved start av enkeltprosjekt utarbeides en kvalitetsplan for prosjektet som beskriver aktiviteter og ressurser som er nødvendige for å nå prosjektets mål. Initiering/planlegging I forprosjektfasen er det viktig å klargjøre målet med prosjektet. I byggeprosjekt vil den overordnede målsetningen være å realisere byggeprosjektet. Mer spesifikke mål for et prosjekt kan være knyttet til kvalitet, teknikker for utføring, tidsfrist, økonomisk ramme m. v. Økonomiske rammer må bygge på kostnadsoverslag som er realistiske, der det er tatt hensyn til alle kostnader og gjort påslag for usikkerhet knyttet til prosjektforutsetninger o.l. Det bør være en periodisk gjennomgang av framdriftsplanen for prosjekt, og eventuelle avvik fra fremdriftsplanen bør identifiseres og vurderes.5 Planleggingen skal inneholde en risikovurdering, og det bør være etablert system eller rutiner for å overvåke risikoen i hele prosjektperioden. Av ISO-standarden går det fram at: «Identifisering av risiko bør ikke bare ta i betraktning risiko ved kostnader, tid og produkt, men også risiko på områder som produktkvalitet, trygghet, pålitelighet, profesjonelt ansvar, informasjonsteknologi, sikkerhet, helse og miljø. [...] All identifisert risiko bør vurderes. Ved NS-ISO 10006:2003 Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekt. Dette er en norsk utgave av en internasjonal standard som er en del av den overordnede rammen Systemer for kvalitetsstyring. 3 NS-ISO 9001:2008 Systemer for kvalitetsstyring krav. 4 Westhagen (2003), gjengitt i Jessen (2005):301 5 NS-ISO 10006:2003, avsnitt

26 denne vurderingen bør det tas hensyn til erfaringer og historiske data fra tidligere prosjekter. [...] Resultatene fra alle analyser og vurderinger bør registreres og kommuniseres til relevant personell.» 6 Gjennomføring Senest ved start/gjennomføring av et prosjekt må det være vedtatt en prosjektorganisering med klare ansvarsforhold og rapporteringslinjer. Det bør også være gjort nødvendige avklaringer om framdriftsplan og vesentlige kontrakts- og avtaleforhold. I samsvar med byggherreforskriften har prosjektledelsen ansvar for regelmessig oppfølging av prosjektet, blant annet ved å gjennomføre møter med leverandører. Det bør også være etablert rutiner for å behandle og godkjenne eventuelle tilleggsarbeid. Prosjektledelsen må ha oversikt over regnskapet for prosjektet og overvåke framdrift og kvalitet. Som et ledd i oppfølgingen bør prosjektledelsen ha fokus på avvik og årsaker til avvik. Hensikten med et avviksrapporteringssystem er å kunne iverksette tiltak på et tidligst mulig tidspunkt for å kunne gjøre nødvendige justeringer i prosjektet og ta høyde for konsekvensene av avvik. Det bør også være etablert rutiner for rapportering fra prosjektledelsen til ledelsen i kommunen og til politiske organ. 2.4 Kommunale vedtak og retningslinjer Økonomireglement, fullmakter og delegering er blant noen av de kommunale retningslinjene revisjonen vil kunne legge til grunn i sin vurdering av investeringer innen vann og avløp. 6 NS-ISO 10006:2003, avsnitt og

27 3. Metode Oppdraget vil bli utført i samsvar med gjeldende standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 3.1 Dokumentanalyse Rettsregler og kommunale vedtak vil bli gjennomgått og bli benyttet som revisjonskriterier. Videre vil informasjon om kommunen og dokumentasjon på etterlevelse av interne rutiner, regelverk m.m. bli samlet inn og analysert. Innsamlet dokumentasjon vil bli vurdert opp mot til revisjonskriteriene. 3.2 Intervju Revisjonen ønsker å gjennomføre intervjuer med utvalgte personer som er involvert i investeringsprosjekter innen vann og avløp i kommunen. Vi regner med å gjøre et utvalg på 5-7 personer. Det vil blant annet være aktuelt å intervjue leder for vann og avløp, prosjektleder(e) og byggeleder(e) for investeringer, samt innkjøpsansvarlig i investeringsprosjekter innen vann og avløp. 3.3 Case For å belyse den faktiske gjennomføringen av investeringsprosjekter innen vann og avløp, vil revisjonen benytte ett eller to investeringsprosjekter som case i forvaltningsrevisjonen. Formålet vil være å undersøke hvordan prosjektstyringen har fungert og kostnadsutviklingen i prosjektene. Ved gjennomgang vil det være fokus på beslutningsgrunnlag, risikoforhold, kalkyler og prosjektregnskap, samt hvordan endringer er håndtert i prosjektene. Antall og utvalg av case vil avhenge av størrelsen på det enkelte prosjekt, og vil bli avgjort i samråd med kontrollutvalget. 3.4 Stikkprøvegjennomgang Revisjonen vil gjennomføre stikkprøver av endringsmeldinger i prosjektene som gjennomgås. Formålet vil være å undersøke hvordan endringsmeldinger har blitt fulgt opp, hvem som har fulgt de opp med hvilke fullmakter, og i hvilken grad endringsmeldinger har vært kostnadsdrivende. Revisjonen vil gjøre et utvalg basert på totalt antall endringsmeldinger i prosjektene, samt basert på hvor stor økonomisk konsekvens endringsmeldinger totalt har hatt i prosjektet/prosjektene. 3.5 Verifiseringsprosesser Referat fra intervju vil bli sendt til de som er intervjuet for verifisering. Det er informasjon fra verifiserte intervjureferat som vil bli benyttet i rapporten. Faktadelen i rapporten vil bli sendt til rådmannen for verifisering. Deretter vil hele rapporten, inkludert vurderingsdel og forslag til tiltak, bli sendt til rådmannen for uttalelse. Rådmannens høringsuttalelse vil bli vedlagt den endelige rapporten. 27

28 4. Tid og ressursbruk 4.1 Nøkkelpersonell Prosjektleder for prosjektet vil være Line Margrete Johansen (senior manager). I tillegg vil Merete Solheim Larsen (senior konsulent) være en sentral ressurs i prosjektet. Sammen vil teamet utføre operativt arbeid i form av dokumentinnsamling, gjennomføring av intervju, analyse og utarbeiding av rapport. Stein Ove Songstad vil være ansvarlig partner på oppdraget. 4.2 Tidsbruk Med utgangspunkt i prosjektets art og planen for gjennomføring, er det stipulert at det vil ta 300 timer å gjennomføre prosjektet. Dette inkluderer forberedelse, utarbeidelse av problemstillinger og prosjektplan, forberedelse og gjennomføring av datainnsamling, analyse av data i forhold til revisjonskriterier, utarbeiding av rapport og kvalitetssikring. Timeestimatet inkluderer også presentasjon av ferdig rapport for kontrollutvalget. Timeestimatet er basert på at ett til to case blir gjennomgått i forbindelse med forvaltningsrevisjonen, avhengig av størrelse og omfang på prosjektene som blir vurdert som aktuelle som case. Timeestimatet inkluderer ikke forberedelse og presentasjon av rapport i kommunestyret. En slik presentasjon vil bli fakturert etter timeforbruk, opptil 8 timer. Prosjektet vil kunne startes opp i starten av november 2016 og vil sendes til kontrollutvalget ved sekretariatet innen utgangen av april For å kunne gjennomføre prosjektet innen denne fristen og med stipulert timebruk er det nødvendig at kommunen bistår med innhenting av dokumentasjon, og at utvalgte personer stiller til og verifiserer intervjuer. Fakturering av kostnadene ved prosjektet vil skje i samsvar med avtale mellom Askøy kommune og Deloitte. Bergen, Stein Ove Songstad, ansvarlig partner 28

29 Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte Norway conducts business through two legally separate and independent limited liability companies; Deloitte AS, providing audit, consulting, financial advisory and risk management services, and Deloitte Advokatfirma AS, providing tax and legal services Deloitte AS 9 29

30 Prosjektplan - Forvaltningsrevisjon tilpasset opplæring, spesialundervisning og samhandling med PPT 018/16 Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Kontrollutvalget Saksbehandler: Kristin Ådlandsvik for Sølvi Legård Arkivsaknr.: 2016/ SAKSUTREDNING Avgjøres av: Kontrollutvalget Behandles i følgende utvalg: Kontrollutvalget Vedlegg: Prosjektplan forvaltningsrevisjon Tilpasset opplæring Andre saksdokumenter (ikke vedlagt): Saksopplysninger: Viser til vedlagte prosjektplan. Forslag til vedtak: Kontrollutvalget godkjenner prosjektplanen og ber revisjonen utføre forvaltningsrevisjon i samsvar med denne. Prosjektet skal være sluttført innen utgangen av april

31 Forvaltningsrevisjon Askøy kommune Tilpasset opplæring, spesialundervisning og samarbeid med PPT Prosjektplan/engagement letter Oktober

32 Innhold 1. Formål og problemstillinger Bakgrunn Formål og problemstillinger Revisjonskriterier Innledning Lov- og forskriftskrav... 4 Tilpasset opplæring... 4 Tidlig innsats... 5 Gruppestørrelse og organisering... 5 Vurdering av læringsutbytte og tiltak innenfor ordinær undervisning... 5 Samarbeid med PPT... 6 Saksbehandling ved vurdering av behov for spesialundervisning Kommunale vedtak og retningslinjer Metode Dokumentanalyse Intervju Fokusgruppesamtaler Elektronisk spørreundersøkelse Stikkprøvegjennomgang Statistisk analyse Verifiseringsprosesser Tid og ressursbruk Nøkkelpersonell Tidsbruk

33 1. Formål og problemstillinger 1.1 Bakgrunn Deloitte har med utgangspunkt i bestilling fra kontrollutvalget , sak PS 14/16, utarbeidet en prosjektplan for forvaltningsrevisjon av tilpasset opplæring, spesialundervisning, og samarbeid med PPT i Askøy kommune. 1.2 Formål og problemstillinger Formålet med prosjektet vil være å undersøke om Askøy kommune har gode systemer for å sikre at elevene ved grunnskolene i kommunen mottar en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger. Under dette vil vi blant annet undersøke i hvilken grad PPT bistår skolene med systemrettet arbeid, og om det er etablert systemer og retningslinjer for å sikre at elevene får et tilfredsstillende læringsutbytte av opplæringen som mottas. Videre er det et formål å undersøke i hvilken grad saksbehandlingen knyttet til vurdering av behov for spesialundervisning er i samsvar med krav i regelverket. Med bakgrunn i formålet med prosjektet er det formulert følgende problemstillinger: 1. I hvilken grad har Askøy kommune etablert system og rutiner som bidrar til å sikre at elever i grunnskolene får en opplæring som er tilpasset deres evner og forutsetninger? a. I hvilken grad sikrer kommunen at det som del av underveisvurderingen for den enkelte elev blir vurdert om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen? b. I hvilken grad blir det vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet i tilfeller der det er tvil om eleven har tilfredsstillende utbytte av opplæringen? c. Er det etablert hensiktsmessige systemer for samhandling mellom skolene og PPT i tilfeller der skolen mener en elev kan ha behov for spesialundervisning? d. I hvilken grad bistår PPT skolene med systemrettet arbeid for å legge opplæringen til rette for elever med særlige behov? e. I hvilken grad er det etablert system og rutiner for å vurdere og sikre at størrelsen på klassene, basisgruppene og gruppene er pedagogisk forsvarlig? f. I hvilken grad er det etablert systemer for å sikre at opplæringslovens krav til tidlig innsats blir etterlevd? 2. I hvilken grad er saksbehandlingen knyttet til vurdering av behov for spesialundervisning i samsvar med krav i opplæringsloven og forvaltningsloven? a. Er det etablert formålstjenlige retningslinjer og rutiner som sikrer at krav i regelverket blir etterlevd? b. I hvilken grad er den faktiske saksbehandlingen i samsvar med sentrale krav i opplæringsloven og forvaltningsloven? 33

34 2. Revisjonskriterier 2.1 Innledning Innsamlede data vil bli vurdert opp mot revisjonskriterier i form av lover, rettsregler og relevante kommunale vedtak og retningslinjer. Kriteriene er utledet fra autoritative kilder i samsvar med kravene i gjeldende standard for forvaltningsrevisjon. 1 Listen med kriterier under er ikke uttømmende for det som kan være relevant for prosjektet. Andre kriterier vil kunne bli lagt til dersom det skulle være nødvendig for å få en fullstendig gjennomgang og vurdering av problemstillingene. I dette forvaltningsrevisjonsprosjektet vil opplæringsloven med forskrifter utgjøre de sentral revisjonskriteriene. I tillegg vil blant annet forarbeidene til reglene i opplæringsloven og veileder fra Utdanningsdirektoratet bli benyttet for å utdype innholdet i regelverket. Også forvaltningsloven er sentral når det gjelder saksbehandlingskrav knyttet til spesialundervisning. 2.2 Lov- og forskriftskrav Tilpasset opplæring Prinsippet om at opplæringen skal være tilpasset den enkelte elev sine evner og forutsetninger, er ett av grunnprinsippene for undervisningen i det norske skolesystemet. Dette prinsippet er fastsatt i 1-3 i opplæringsloven, som slår fast følgende: Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten. Intensjonen i loven er at den tilpassede opplæringen skal gjennomføres innenfor den ordinære undervisningssituasjonen for flertallet av elevene. Den delen av elevmassen som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett på spesialundervisning. I NOU 2003:16 blir det fremhevet at alle elever har rett på tilpasset opplæring. I den sammenheng blir det vist til problemstillinger tilknyttet å tilpasse opplæringen til alle innenfor en elevgruppe med stor variasjonsbredde, samtidig som det gjerne ikke er like problematisk å tilpasse opplæringen til en såkalt «normalelev» (NOU 2003:16, s. 84). I St.meld. nr. 16 ( )... og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring, blir tilpasset opplæring beskrevet på følgende måte: Tilpasset opplæring er ikke et mål, men et virkemiddel for læring. Alle elever skal i arbeidet med fagene møte realistiske utfordringer og krav de kan strekke seg mot, og som de kan mestre på egen hånd eller sammen med andre. Elevene har ulike utgangspunkt og ulike behov i arbeidet med de nasjonalt fastsatte kompetansemålene. Tilpasset opplæring kjennetegnes ved variasjon i bruk av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organisering av og intensitet i opplæringen. Tilpasset opplæring innebærer høy bevissthet i valg av virkemidler med sikte på å fremme den enkeltes og fellesskapets læring. ( ). Spesialundervisning kan være nødvendig for å oppfylle plikten til å gi tilpasset opplæring. I veileder fra Utdanningsdirektoratet blir det pekt på at det er viktig å finne en rimelig balanse mellom en generell pedagogisk tilnærming og særskilte tiltak, slik at en får en fleksibel bruk av ressursene. 1 RSK 001, standard for forvaltningsrevisjon 34

35 Tidlig innsats I opplæringsloven 1-3, andre ledd fremgår krav til å tidlig sette inn tiltak for å tilpasse opplæringen: På 1. til 4. årstrinn skal kommunen sørgje for at den tilpassa opplæringa i norsk eller samisk og matematikk mellom anna inneber særleg høg lærartettleik, og er særleg retta mot elevar med svak dugleik i lesing og rekning. I St.meld. nr. 18 ( ) Læring og fellesskap blir viktigheten av tidlig innsats fremhevet, og det blir pekt på at det er viktig at barnehagene og skolene blir bedre på å fange opp og følge opp de som trenger hjelp og støtte. Det fremgår også at gode læringsmiljø skaper motivasjon og forebygger vansker og at tilpasset opplæring og tidlig innsats er en viktig strategi for å sikre høyest mulig læringsutbytte og forebygging av vansker. Gruppestørrelse og organisering Kapittel 8 i opplæringsloven omhandler organiseringen av undervisningen i skolen. I lovens 8-2 går det frem at «[i] opplæringa skal elevane delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta deira behov for sosialt tilhør.» Loven åpner òg for at i «delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper etter behov.» Gruppeinndelingen og organiseringen av elever skal imidlertid til vanlig «ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør». I Kunnskapsdepartementets Veiledning om organisering av elevene (2013), legges det til grunn at dette unntaket åpner for at lovens utgangspunkt «kan fravikes i konkrete tilfelle når det foreligger tilstrekkelig tungtveiende elevhensyn.» Det understrekes videre i veilederen at det «er viktig at det over tid ikke utvikler seg en praksis der lovens fellesskapsintensjon blir undergravet.» Videre går det frem av opplæringsloven 8-2 at «Klassane, basisgruppene og gruppene må ikkje vere større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg.» I Kunnskapsdepartementets veileder til 8-2, påpekes det at disse forsvarlighetsvurderingene vil være kontekstavhengig, og at bl.a. lærerkompetansen, det pedagogiske opplegget, personaldekningen og elevenes utfordringer og forutsetninger spille inn når man tar stilling til hva som er forsvarlig for å kunne gi elevene utbytte av undervisningen. I veilederen går det også frem at skolen innenfor reglene for organiseringen av opplæring må tilpasse denne til elevenes ulike forutsetninger og behov (ref. oppll. 1-3), og at fellesopplæring er i tråd med lovens intensjon dersom elevene får et forsvarlig utbytte av opplæringen. Vurdering av læringsutbytte og tiltak innenfor ordinær undervisning Av 3-11 i forskrift til opplæringsloven fremgår det at eleven minst én gang hvert halvår har rett til en samtale med kontaktlæreren eller instruktøren om sin utvikling i forhold til kompetansemålene i fagene, samt at «Læraren skal vurdere om eleven har tilfredsstillande utbytte av opplæringa, jf. opplæringslova 5-1 og 5-4.» Det fremgår også av veileder for felles nasjonalt tilsyn at skolen må sørge for å ha implementert rutiner som sikrer at lærerne jevnlig vurderer om eleven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. forskrift til opplæringslova Med referanse til opplæringsloven 5-4, står det videre i veilederen for felles nasjonalt tilsyn at i de tilfeller der skolen mistenker at en elev ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, plikter skolen «å vurdere om den kan gjøre noen endringer eller sette inn tiltak innenfor den ordinære opplæringen.» Videre går det frem at «[n]år skolen vurderer det slik at eleven vil få tilfredsstillende utbytte ved å foreta enkelte tilpasninger innenfor den ordinære opplæringen, plikter skolen å sørge for at tiltakene blir satt i verk snarest.» Først når læreren mener 2 Utdanningsdirektoratet: Felles nasjonalt tilsyn Skulen sitt arbeid med elevane sitt utbyte av opplæringa. 35

36 at eleven, til tross for tilpasninger, ikke vil kunne få tilfredsstillende utbytte, plikter læreren å melde fra til rektor om dette, og rektor skal da be PPT vurdere elevens behov for spesialundervisning. Samarbeid med PPT I opplæringsloven 5-3 blir det stilt krav om en sakkyndig vurdering før det kan bli fattet vedtak om spesialundervisning: Før kommunen ( ) gjer vedtak om spesialundervisning etter 5-1 ( ) skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til eleven. Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast. ( ) Det er PPT som ifølge opplæringsloven 5-6 skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering der loven krever det. I tillegg til det individrettede arbeidet tilknyttet sakkyndige vurderinger, skal skolene samarbeide med PPT på systemnivå. Av 5-6 i opplæringsloven, andre ledd, fremgår det at PPT «skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov». I St. meld. nr. 18 ( ) blir det pekt på at PPT bør bruke mer tid på det systemrettede arbeidet, dvs. å bistå skolene når det gjelder forebyggende arbeid og kompetanse- og organisasjonsutvikling. Det blir i stortingsmeldingen lagt vekt på prioriteringen av systemarbeid. Dette er viktig fordi elevers særskilte behov ikke nødvendigvis trenger å være tilknyttet forhold ved eleven. Behovene kan også skyldes skolens valg rundt organisering av klassen og opplæringen, mangel på nødvendig kompetanse og forhold rundt klasseledelse. PPT bør derfor på et tidlig tidspunkt gi råd til skolen om løsninger og tiltak som gjør at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte innenfor den ordinære opplæringen, slik at det ikke blir nødvendig å tilvise eleven til PPT og gjøre enkeltvedtak. Saksbehandling ved vurdering av behov for spesialundervisning Kapittel 5 i opplæringsloven omhandler spesialundervisning. Der går det frem at «elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning.» ( 5-1, 1. ledd). Eleven sin rett til spesialundervisning etter opplæringsloven er en individuell rett. Dette innebærer ifølge veilederen om spesialundervisning fra Utdanningsdirektoratet at skoleeier ikke kan avvise denne retten, når det er vurdert at en elev ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Videre fremgår det av veilederen at skoleeier ikke kan avgrense den særskilte tilretteleggingen med bakgrunn i manglende økonomiske ressurser. 3 I opplæringsloven 5-3 blir det stilt krav om at dersom vedtaket fra kommunen eller fylkeskommunen avviker fra den sakkyndige vurderingen, skal begrunnelsen for vedtaket blant annet vise hvorfor kommunen eller fylkeskommunen mener at eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller retten etter 5-1. Det blir i veileder for spesialundervisning pekt på at det er viktig at skoleeier, skolene og PPT har god kjennskap til forvaltningsrettens lovfestede regler og ulovfestede prinsipper ved behandlingen av saker om spesialundervisning. Dette er fordi et vedtak om spesialundervisning er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. I veilederen blir det presisert at dette blant annet betyr at utformingen av enkeltvedtaket om spesialundervisning, foreløpig svar, og klageinformasjon må bli gitt i samsvar med forvaltningslovens saksbehandlingsregler. I forvaltningsloven går følgende fram av 11a om saksbehandlingstid og foreløpig svar: Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I 3 Utdanningsdirektoratet: Spesialundervisning. Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. 36

37 svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes. Foreløpig svar kan unnlates dersom det må anses som åpenbart unødvendig. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar etter annet ledd dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. Samlet sett fremgår en rekke krav til saksbehandlingen av opplæringsloven og forvaltningsloven. Det blir presisert i veilederen om spesialundervisning at det skal fattes vedtak også dersom det blir vurdert at eleven ikke har behov for spesialundervisning. Enkeltvedtak kan påklages jf. forvaltningsloven 28. Av 27 går det fram at det i underretting om vedtak skal «gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jfr 19 til å se sakens dokumenter.» Av forvaltningsloven går krav til grunngiving av enkeltvedtak fram. 2.3 Kommunale vedtak og retningslinjer Relevante kommunale vedtak og retningslinjer kan bli benyttet som revisjonskriterier. Blant annet vil det være relevant å se på hvordan kommunestyrets vedtak i forbindelse med behandlingen av forrige forvaltningsrevisjonsrapport om tilpasset opplæring og spesialundervisning (2013) er fulgt opp. 37