Det kommunale hjelpeapparatet for barn og unge Kommunestørrelse relatert til organisering av, samarbeid mellom og effektiviteten i hjelpeapparatet

Transkript

1 Det kommunale hjelpeapparatet for barn og unge Kommunestørrelse relatert til organisering av, samarbeid mellom og effektiviteten i hjelpeapparatet Øyvind Kvello Christian Wendelborg NORD-TRØNDELAGSFORSKNING Steinkjer 2003

2 Tittel Forfattere NTF-rapport : 2003:2 Prosjektnummer : 1548 : DET KOMMUNALE HJELPEAPPARATET FOR BARN OG UNGE Kommunestørrelse relatert til organisering av, samarbeid mellom og effektiviteten i hjelpeapparatet : Øyvind Kvello Christian Wendelborg ISBN : ISSN : Prosjektnavn Oppdragsgiver Prosjektleder Layout/redigering Referat Emneord : Effekter og konsekvenser ved endring av kommunestruktur : Kommunenes Sentralforbund : Christian Wendelborg : Solrun F. Spjøtvold Anders Sønstebø Dato : Juni 2003 Antall sider : 273 Pris : 300, Utgiver : Rapporten vil belyse konsekvenser for det kommunale hjelpeapparatet ved endring av kommunestruktur, samt følger for det kommunale hjelpeapparatet ved endringer på fylkeskommunalt og statlig nivå. Rapporten fokuserer på kvaliteten i, og utfordringer for hjelpeapparatet for barn og unge i kommuner av ulik størrelse. Nylig ble det besluttet at hjelpeapparat og tiltak som er lagt til fylkeskommunalt nivå (2.-linjetjenesten), skal overføres til statlig (3.-linjetjenesten) og delvis til kommunalt nivå (1.-linjetjenesten). Dette vil i høy grad påvirke det kommunale hjelpeapparatet både når det gjelder tverretatlig samarbeid og lokal utforming. : Hjelpeapparat, Barn, Unge, Kommunestørrelse, Organisering, Samarbeid, Kvalitet, Effektivitet, Barneverntjeneste, PPT, Helsesøstertjeneste, Skolehelsetjeneste, Kommunestruktur, Kommune, Fylkeskommune : Nord-Trøndelagsforskning Serviceboks 2533, 7729 STEINKJER telefon telefaks

3 i FORORD Det er mange å takke når et så omfattende prosjekt er i havn. Først og fremst takker vi alle informanter for å ha stilt tid til vår disposisjon og vist engasjement for vår forskningsoppdrag. Spesielt har det vært arbeidsomt for lederne av barneverntjenesten som har lest tilsendte caser som de skulle drøfte internt og gi sine vurderinger. Mange takk til dere alle! Forhåpentligvis vil denne rapporten gi fagfolk, forskere, politikere og embetsverket nyttig informasjon i utmeisling av politikk og i ledelse, slik at det blir verd alt arbeidet dere har bidratt med. Vi vil også takke responsgruppa, de øvrige forskerne på og ledelsen av prosjektet ved Kommunenes Sentralforbund (KS), Effekter av endringer i kommunestrukturen, for nyttige innspill og inspirasjon. En stor takk til de ansatte ved biblioteket ved Høgskolen i Sør-Trøndelag, Avdeling for lærerutdanning og tegnspråk for utrettelig hjelp i å skaffe bøker og artikler. Tegningene i rapporten er laget av våre kollegers barn og barnebarn. Vi vil takke de unge kunstnerne som har tegnet til "mainnan" som lager bok. Disse er Ingvild Ytterhus Utengen, 5½ år, Sigurd Konstad Haanæs, 11 år, og Anita Spjøtvold, 11 år. Trondheim, april 2003 Christian Wendelborg prosjektleder Øyvind Kvello Dette prosjektet er et samarbeid mellom Nord-Trøndelagsforskning (NTF), Høgskolen i Sør- Trøndelag, Avdeling for lærerutdanning og tegnspråk (HiST, ALT) og Pedagogisk institutt ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU).

4

5 iii INNHOLD side FORORD INNHOLD FIGURLISTE TABELLER TEGNINGER SAMMENDRAG i iii vi vii ix xi 1. INTRODUKSJON 1 2. DET KOMMUNALE HJELPEAPPARATET FOR BARN OG UNGE Barneverntjenesten Historiske aspekt knyttet til tjenesten Føringer for barneverntjenesten Hvem er brukerne av barneverntjenesten? Hvordan er barnevernet organisert? Foreldres vansker med oppdragelsen av barna Hva skjer når foreldrene ikke vil ta imot nødvendig hjelp eller tiltak ikke gir tilstrekkelig effekt? Pedagogisk-psykologisk tjeneste Historisk aspekt knyttet til tjenesten Føringer for PPT Bemanningen i PPT Hvem er brukerne av PPT? Helsesøstertjenesten/skolehelsetjenesten Historisk aspekt knyttet til tjenesten Føringer for tjenesten Bemanningen i helsesøster-/skolehelsetjenesten Hvem er brukerne av helsesøstertjenesten? Oppsummering BEHOV FOR ORGANISATORISKE ENDRINGER I DET KOMMUNALE HJELPEAPPARATET Hvem blir brukere av hvilket hjelpeapparat? Nylige endringer i hjelpeapparatet på fylkeskommunalt nivå Forebygging av vansker hos barn og unge: Overlapping av arbeidsområder/- oppgaver Overlapping av kompetanse i hjelpeapparatet Åpne og skjulte profesjonskamper Organisatoriske konsekvenser Ledelse i det offentlige Oppsummering 30

6 iv 4. FORSKNINGSDESIGN Datafremstillingen Om kommunene og informantene Gjennomføring av datainnsamlingen Datakvalitet ENDRINGER AV HJELPEAPPARATET SOM KONSEKVENS AV ENDRINGER I BRUKERS BEHOV En økning i både antall og alvorlighetsgrad i saker ved barneverntjenesten Tverretatlig samarbeid/organisering Hjelpeapparatets kvalitet i arbeidet med brukerne Hvilke endringer kan økning i kommunestørrelse få for det kommunale hjelpeapparatet for barn og unge? MULIGE KONSEKVENSER FOR HJELPEAPPARATET VED ENDRINGER I FYLKESKOMMUNALE OPPGAVER Samarbeid mellom det kommunale hjelpeapparatet og 2.- og 3.-linjetjenesten Årsaker til henvisning til 2.- og 3.-linjetjenesten Overtakelse av tjenester nylig lagt til statlig nivå Konsekvenser for hjelpeapparatet i forhold til kommunestørrelse etter endringer av hjelpetiltak på fylkeskommunalt nivå KOMMUNEOVERSKRIDENDE SAMARBEID FOR Å STYRKE HJELPEAPPARATET I SMÅ OG MELLOMSTORE KOMMUNER KOMMUNEPOLITIKERNES ROLLE I FORHOLD TIL HJELPEAPPARATET INITIATIV TIL ORGANISASJONSENDRINGER RETTSIKKERHET HOS BARN Samarbeid mellom den kommunale barneverntjenesten i forhold til rettsapparatet Kompetansen hos medlemmene i fylkesnemnda Bruk av sakkyndige 123

7 v 11. OPPSUMMERING OG KONKLUSJONER 129 SLUTTNOTER 139 LITTERATUR 143 Vedlegg 1: Utvikling av psykososiale vansker 167 Vedlegg 2: Oversikt over hjelpetiltak 181 Vedlegg 3: Spesialpedagogiske tiltak 203 Vedlegg 4: Intervjuguide barnevern 209 Vedlegg 5: Intervjuguide ppt 215 Vedlegg 6: Intervjuguide helsesøster 221 Vedlegg 7: Intervjuguide: politisk og administrativt nivå 225 Vedlegg 8: Intervjuguide brukere (skole og barnehage) 229 Vedlegg 9: Intervjuguide fylkesbarnevern og fylkesmannsembetet 233 Vedlegg 10: Cases for diskusjoner 237 Vedlegg 11: Transkripsjonssystem bygd på CHAT (codes for the human analysis of transcripts) 247 OM FORSKERNE 251

8 vi FIGURLISTE Figur side 4.1: Utsagnshierarki. Modell av Øyvind Kvello etter diskusjoner med professor emeritus Olav Sletta : Antall barn i hjelpe- og omsorgstiltak i perioden (87 92 medregnet barn med uoppgitt tiltak) : Informantenes syn på hvilke konsekvenser en økning i kommunestørrelse vil ha på sentrale variabler for det kommunale hjelpeapparatet for barn og unge (frekvens er oppgitt i prosent. N varier mellom 50 og 53, siden noen informanter reserverte seg for å svare på enkelte spørsmål grunnet dårlig forutsetninger) 66

9 vii TABELLER Tabell side 4.1 Informanter som er med i undersøkelsen I hvilken grad arbeider hjelpeapparatet med samme saker parallelt? Frekvens fordelt på kommuner, fylkesbarnevern og fylkesmannsembete (fylke) og responsgruppe I hvilken grad omdefinerer hjelpeapparatet brukernes behov slik at behovene stemmer overens med de tilbud hjelpeapparatet råder over? Frekvens fordelt på kommuner, fylke og responsgruppe I hvilken grad er hjelpeapparatet presise i målformuleringer? Frekvens fordelt på kommuner, fylke og responsgruppe Hvilke konsekvenser vil en økning i kommunestørrelse ha på sentrale variabler for det kommunale hjelpeapparatet for barn og unge? Frekvens fordelt på kommune, fylke og responsgruppe Hvor fornøyd er du med å operere med en 1.-, 2.- og 3.-linjetjeneste? Frekvens fordelt på kommune, fylke og responsgruppe Hvor fornøyd er du med å operere med en 1.-, 2.- og 3.-linjetjeneste? Frekvens fordelt på stilling I hvilken grad henvises det til 2.- og 3.-linjetjeneste på grunn av kapasitetsproblemer? Frekvens fordelt på kommune, fylke og responsgruppe I hvilken grad henvises det til 2.- og 3.linjetjeneste på grunn av kompetansebegrensninger mer knyttet til kontorets størrelse enn grunnet profesjonens kompetanseområde? Frekvens fordelt på kommune, fylke og responsgruppe I hvilken grad henvises det til 2.- og 3.-linjetjeneste på grunn av vansker med habilitet knyttet til at man kjenner personene i saken? Frekvens fordelt på kommune, fylke og responsgruppe Hvor fornøyd er informantene med systemet for kontroll, innsyn, deltakelse og involvering som folkevalgte organ har i det kommunale hjelpeapparatet for barn og unge? Frekvens fordelt på kommuner og responsgruppe I hvilken grad har det politiske nivået tilstrekkelig innsikt til å fatte beslutninger som får følger for hjelpeapparatet? Frekvens fordelt på kommuner og responsgruppe I hvilken grad har det politiske nivået tilstrekkelig innsikt til å fatte beslutninger som får følger for hjelpeapparatet? Frekvens fordelt på stilling. 102

10

11 ix TEGNINGER Tegning side 1: Tegnet av Sigurd Konstad Haanæs 19 2: Tegnet av Ingvild Ytterhus Utengen 20 3: Tegnet av Ingvild Ytterhus Utengen 43 4: Tegnet av Ingvild Ytterhus Utengen 44 5: Tegnet av Anita Spjøtvold 137 6: Tegnet av Sigurd Konstad Haanæs 138

12

13 xi SAMMENDRAG Øyvind Kvello Christian Wendelborg Den overordnede problemstillingen er KS ønske om å sette fokus på aktuelle og fremtidige utfordringer og problemstillinger knyttet til kommunesammenslåing. Rammene for denne studien blir: Hvilke effekter og konsekvenser kan endringer i kommunestruktur ha for kvaliteten i det kommunale hjelpeapparatet for barn og unge? Statlige føringer legger vekt på tverrsektorielt samarbeid i hjelpeapparatet. Vi vil blant annet av den grunn se nærmere på hvordan endringer på regionalt/fylkesnivå kan påvirke slike kommunale prosesser. Vi tilføyer derfor følgende problemstillinger til KS utlysningsdokument: Hvilke følger kan endringer i kommunestruktur få for tverrsektorielt samarbeid i det kommunale hjelpeapparat for barn og unge? Hvilke følger vil endringer på fylkes og regionalnivå ha for det kommunale hjelpeapparatet for barn og unge og kan disse endringene påvirke endringer i kommunestruktur? Denne rapporten gir en oversikt over utviklingen av vansker hos barn og unge som det kommunale hjelpeapparatet skal betjene. Det vises at omfanget av psykososiale vansker hos dagens barn og unge ikke synes å øke dramatisk, men vanskenes alvorlighet og kompleksitet synes forverret. Samfunnet har utviklet seg også de siste tiår og det er derfor grunn til å vurdere om dagens hjelpeapparat er hensiktsmessig organisert og om tiltakene de benytter, er egnede for det panorama av vansker de står overfor. Vil man i små kommuner oppleve endring av psykososiale vansker blant barn og unge som i større kommuner. Vil små kommuner kunne gi sine innbyggere en like god eller bedre hjelp til sine innbyggere som har vansker? Det opereres med følgende forkortinger i rapporten: Barnevernstjenesten forkortes til versalene BVT, pedagogisk psykologisk tjeneste forkortes til PPT, og helsesøstertjenesten til HS-tjenesten. Gjennomføring av studien Det er gjennomført kvalitative forskningsintervju av informanter i fire kommuner for å belyse problemstillingene i denne studien. I tillegg er representanter på stats- og fylkesnivå intervjuet, samt en responsgruppe. Responsgruppen har god oversikt på tvers av kommuner og kan derfor belyse mønstre knyttet til sentrale kjennetegn ved ulike kommunetyper. Kommunene i denne studien er valgt ut fra geografiske og demografiske variabler, samt kjennetegn ved hjelpeapparatene for barn og unge. Alle nivå i kommunen fra brukere av hjelpeapparatet til rådmann og ordfører, er representert i utvalget. Kommunene vil her bli beskrevet ut fra Baldersheims kategorisering av kommuner (Baldersheim 2003). Kommune A har omkring innbyggere og ligger sentralt plassert og med et halvspredd bosettingsmønster. Kommune B er en liten kommune i antall innbyggere, ca Kommunen ligger perifert til og har en halvspredd bosetning. Kommunesenteret ligger 3 mil fra kommunesenteret i kommune C, som er en

14 xii av de store kommunene i regionen. Kommune C har nærmere innbyggere i kommunen. Kommunen ligger perifert til og har en spredd bosetting. Kommune D er en storbykommune som relativt nylig har slått sammen fem kommuner til én. Kommunen er stor i folketall, er sentral og har en halvspredd bosetting. I denne studien benevner vi kommune B som småkommune, kommune A og C som mellomstore kommuner og kommune D som en storkommune. Vi avviker noe fra Baldersheims klassifisering for å tilpasse den til vårt fokus (hjelpeapparatet som det sentrale). I denne forskningsstudien er noen av fellesnevnerne at kommunene skal forvalte samme lovverk, informanter har like posisjoner og funksjoner i de forskjellige kommunene. I tillegg berøres alle kommuner av endringer i fylkeskommunale oppgaver. Ulikhetene er blant annet antall innbyggere i de utvalgte kommunene, geografisk plassering og intern organisering i den kommunale forvaltningen. På denne måten vil studien gi informasjon og belyse konsekvenser og sammenhenger som kan være aktuelle og gyldige for den store majoritet av kommuner i Norge. Informanter Antall Politisk nivå (ordfører og representanter for helse- og sosialkomité) 8 Leder for helse- og sosialetat, eller tilsvarende som har ansvar for BVT 4 Rådmann 4 Leder oppvekstetat eller tilsvarende (skolesjef/leder for barnehagesektor) 7 Hjelpeapparatet for barn og unge: 11 o Leder BVT 4 o Leder Helsesøster-/skolehelsetjenesten 4 o Leder pedagogisk-psykologisk tjeneste 3 Brukere av hjelpeapparatet, representert med rektorer og barnehagestyrer 8 Service- og kontrollorgan: 8 o Fylkesbarnevernet 3 o Fylkesmannen 3 o Fylkesnemnd 2 Responsgruppe 7 Totalt 57 Representantene fra fylkes- og statsnivå, samt responsgruppa gir oss også kunnskap om de fleste kommuner med hensyn til folketall, sentralitet, bosettingsmønstre, og ulike organiseringsformer i kommunene. Disse informantene er med å sikre overførbarheten av resultatene i denne studien til erfaringer og praksis i andre kommuner. Endringer av hjelpeapparatet som konsekvens av endringer i brukers behov Informantene mener kompleksiteten og vanskegraden i BVT-sakene øker i tillegg til tydelig økning i antall saker. Dette oppleves ikke like sterkt i den lille kommunen, men de ser for seg at disse trendene også vil prege deres kommune. Den store og de mellomstore kommunene prøver å møte denne utviklingen med endring i organisering, samarbeid og metoder. Dette skjer i ulik grad i disse kommunene.

15 xiii Tverretatlig samarbeid virker ikke til å være direkte knyttet til kommunestørrelse. Et slikt samarbeid er trolig meget personavhengig og knyttet til enkeltpersoners vurderinger av interesser og behov. Ulike kulturer og oppfattninger av hva som er rette tiltak for brukeren, lederes syn og fordommer om andre etater og profesjoner, hemmer utvikling av tverretatlig samarbeid. Flere informanter påpekte at BVT på grunn av utøvelsen av sosial kontroll har et negativt rykte i andre deler av hjelpeapparatet og hos en del brukere. Disse samarbeidspartnerne antar at denne "gjengse" oppfatningen vil prege de andre etater som samarbeidet med dem. Disse informantene så for seg en "vinn-tap"-situasjon hvor BVT vil tjene mye rent faglig på en slik ordning, mens de andre synes å tape mye både faglig og renommémessig. Utsiktspunktet for hva som er hensiktsmessig organisering vil dermed ofte bli fra enkeltståsted i organisasjonen og et helhetsperspektiv svekkes (Jf. Morgan 1988). Det er et paradoks at selv om forskning og statlige føringer har påpekt nødvendigheten av forebygging og tverrfaglig arbeid i flere tiår, så er bare åtte prosent av BVT i kommunene en del av en oppvekstetat med PPT og/eller HS-tjenesten. I vårt materiale kommer det tydelig fram at små kommuner ikke er bedre til å dra veksler på de ulike etaters kompetanse ved å ha et formalisert samarbeid, tverretatlig organisering eller bedre kvalitet på samarbeidet, enn de mellomstore og store kommuner. Små kommuner vil ofte ha for snever kompetanse innefor én, flere eller alle ledd i det kommunale hjelpeapparatet ut fra antall stillingshjemler, og er kanskje derfor mer avhengig av å dra veksler på hverandre, enn større tjenester i mellomstore og store kommuner. Denne situasjonen har imidlertid ikke ført til større utbredelse av tverretatlig sammenslåing av hjelpeapparatet i små kommuner sammenlignet med de mellomstore og store. Kan hende har de et mer utbredt uformelt tverretatlig samarbeid, men i denne studien finner vi ikke belegg for dette. Vil en økning i kommunestørrelse føre til bedre kvalitet i utført arbeid og større effektivitet i hjelpeapparatet? Informantene i denne studien ble bedt om å vurdere om ved en økning i kommunestørrelse vil føre til en forbedring, ingen forskjell eller forverring for åtte variabler. Disse åtte variablene var: "tverretatlig organisering", "forebygging av vansker", "effektivitet", "legitimitet" (tillit), "kvalitet", "rekruttering av ansatte", "kompetanse" og "administrering/organisering". Den store majoritet av informantene mener at det med sannsynlighet blir en forbedring på de fleste av de nevnte variablene. Unntakene er for "legitimitet" og "administrering/organisering", hvor flertallet av informantene mener at en økning av kommunestørrelse ikke vil føre til noen forskjell. Informantene i den store kommunen ser størst forbedringspotensialer ut fra de åtte variablene, mens informantene i den lille kommunen var mest skeptiske. De sistnevnte ser likevel flere fordeler enn ulemper for det kommunale hjelpeapparatet ved en kommunesammenslåing. Imidlertid påpekte flere at en bedring på disse områdene ikke først og fremst avhenger av økning i kommunestørrelse, men like mye av ledelse. Informantene understrekte at potensialet for positiv endring økte på alle de åtte variablene, men at slike potensialer forutsetter dyktige ledere. Den største trusselen informantene nevner knyttet til det kommunale hjelpeapparatet ved en økning av kommunestørrelse, er økning i avstanden til brukeren. Selv om informantene i småkommunen ser fordeler for det kommunale hjelpeapparatet ved økning i kommunestørrelse, så uttrykker flere seg negative til en kommunesammenslåing. Det er derved en inkonsekvens i argumentasjonen fra disse informantene, hvor de analytisk og rasjonelt gjør rede for flere fordeler enn

16 xiv ulemper ved en slik endring av kommunestruktur, men konkluderer likevel med at kommunesammenslåing eller et tett interkommunalt samarbeid ikke er ønskelig. Samarbeid mellom det kommunale hjelpeapparatet og 2.- og 3.-linjetjenesten Hjelpeapparatet i Norge er bygget som kjedeavhengige systemer. Hjelpeapparatet og mange tiltak i hjelpeapparatet lagt til fylkeskommunalt nivå (2.-linjetjenesten), er nylig besluttet lagt til statlig (3.-linjetjenesten), og delvis på kommunalt nivå (1.-linjetjenesten) som en forsøksordning i noen kommuner. Kvaliteten på samarbeidet mellom disse sektorene vil i høy grad prege og baseres på det kommunale hjelpeapparatet. Det er utvilsomt bred enighet blant våre informanter i at tre linjer i hjelpeapparatet er unødvendig. De støtter derved endringen til to nivåer. Det uttrykkes jevnt over betydelig misnøye med samarbeidet i forhold til 2.- og 3.-linjetejenesten. Spesielt barne- og ungdomspsykiatrien (BUP) omtales negativt. De ansatte i 1.-linjen opplever at tjenesten ikke makter å tilpasse seg de lokale forhold og at BUP-ansatte forventer at det kommunale hjelpeapparatet skal omorganisere seg slik at de kan passe 2.-linjen. Flere informanter er tydelig skeptiske til tenkningen BUP funderes på, og vil derfor ikke endre seg i en slik retning. Informanter fra de mellomstore og den store kommunen uttrykker høy grad av selvstendighet og tydelige krav til 3.-linjetjenesten. Noen av informantene i større enheter uttrykker at det er begrenset hva de får av nyttige tjenester av/bistand fra 3.-linjetjenesten, fordi kompetanseprofilen og -nivået er for likt for de to nivåene. Informanter fra den lille kommunen samt noen informanter på fylkesnivå påpeker at små kommuner er mer avhengige av 2.- og 3.-linjetjenesten. Det var tydelig sprik blant informantene i den lille kommunen om de ønsket å fjerne 2.-linjenivået. Det tyder på at flere i denne kommunen var mer tilfredse med et tredelt forvaltningsnivå av hjelpeapparatet, enn de øvrige informanter. Her er tilfredsheten med 3.-linjetjenesten også større. Informanter fra den lille kommunen samt fylkeskommunalt nivå, drøfter imidlertid ikke behov for endringer på kommunalt nivå når mange tjenester er blitt flyttet fra 2.- til 3.-linje. Konsekvenser for hjelpeapparatet ved overtakelse av tjenester lagt på statlig nivå og endringer av hjelpetiltak på fylkeskommunalt nivå De sentrale tendenser i materialet er en uttrykt skepsis og usikkerhet knyttet til overtakelse av tjenester lagt på statlig nivå. Argumentene som ligger bak synes å føres langs følgende linjer: (a) Man er usikker på om penger følger med ordningen eller om det vil ramme et allerede anstrengt kommunebudsjett, (b) flere kommuner føler de enten er alt for små til at dette er aktuelt for dem, (c) i flere kommuner uttrykkes det at man ikke har administrativt apparat til å drifte disse tjenestene, (d) noen trekker fram at det burde ha skjedd en kommunesammenslåing i forkant av å sette ut slike tjenester på anbud til kommuner. Mange informanter påpeker at flere av de statlige tjenestene som har vært tilbudt kommunene, prinsipielt bør ligge på kommunenivå. Det er derfor en interesse for disse tjenestene, men mange av informantene ser at de ikke makter selve overtakelsen. I tillegg nevner flere at tiden de fikk til rådighet for å søke overtakelse som en prøveordning, var for kort til god saksbehandling og fremming av slike forslag overfor det politiske, besluttende nivå i kommunen.

17 xv Informanter fra småkommunene skiller seg fra alle de øvrige informantgruppene i studien ved at de i mindre grad ser negative konsekvenser knyttet til at de ikke har slått seg sammen med andre kommuner eller utvikler tette interkommunale samarbeidsstrukturer. De store og mellomstore kommunene ser imidlertid større potensialer ved overtakelse av fylkeskommunale og statlige tiltak for å styrke tilbudet til kommunens innbyggere. Dilemmaet er at kommunene må være store for å makte å ta over slike tiltak og oppgaver. Ved overtakelse av fylkeskommunale stillingshjemler til kommunene er det ikke nødvendigvis de minste kommunene som får styrket sitt lokale hjelpeapparat. Faren er at små kommuner eksempelvis sitter igjen med tre vakansestillinger i stedet for én. Overføring av statlige og fylkeskommunale oppgaver kan føre til en styrking av store kommuner, mens småkommuner kan få en lengre vei til spesialiserte tiltak og tjenester. Små kommuner kan få vansker med å drive behandlingsprogram og hjelpetiltak der brukeren er. I stedet må små kommuner i større grad enn store kommuner, henvise til det som i dag er statlig nivå. Mye av kritikken mot 2.- og 3.-linjen, særlig BUP, går på at de ikke er "harmonisert" med det kommunale hjelpeapparatet. Dette kan føre til en forsterkning i utviklingen av det som kan benevnes som "A-" og "B-kommuner", hvor store kommuner blir ytterligere selvgående og selvhjulpne, mens brukere i mindre kommuner risikerer å få et mindre koordinert og vanskeligere tilgjengelig tilbud. Dette kan tvinge fram alternative organiseringsformer som interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslåing for at brukere rundt om i Norge skal få et mer likeverdig tilbud. Kommuneoverskridende samarbeid for å styrke hjelpeapparatet i små og mellomstore kommuner Informantene i småkommunen argumenterte i høy grad mot sterkt interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslåing. Argumentet deres er tydelig basert på frykt, mens informanter i den store og de mellomstore kommunene i sterkere grad argumenterte ut fra potensialer ved økt kommunestørrelse da primært sammenslåinger. Flere av våre informanter poengterer at interkommunalt samarbeid synes å fungere best når det gjelder tekniske etater, rennovasjon og samferdselsoppgaver. Flere av våre informanter påpeker at straks man begynner å jobbe for interkommunalt samarbeid ut over disse områdene, blir konfliktene tydelige og samarbeidet avvikles eller holdes på de opprinnelige samarbeidsområdene. Det var også gjennomgående hos våre informanter at de viste til de samme områder (tekniske etater, rennovasjon og samferdselsoppgaver) når de skulle vise for oss evnen til å jobbe interkommunalt. Svært få viste til hjelpeapparatsiden. Ved en rendyrking av interkommunalt samarbeid for det kommunale hjelpeapparatet, er det sannsynlig at dette kan vanskeliggjøre tverretatlig samarbeid. Større enheter er som regel mer selvgående og bredere sammensatt av fagpersoner. Ansatte i store enheter kan dermed se mindre nytteverdi i tverretatlig samarbeid enn ansatte i små enheter. Det kan det være et problem å etablere tverretatlig samarbeid i kommunen hvis for eksempel PPT er organisert som en interkommunal tjeneste, mens BVT og HS-tjenesten fortsetter å være kommunale. Det gir en uklar ledelsesstruktur.

18 xvi Kommunepolitikernes rolle i forhold til hjelpeapparatet Etter at de kommunale, politiske barnevernsnemndene ble nedlagt til fordel for fylkesnemnda, har mange kommunepolitikere blitt mer distansert i forhold til BVT. Informantene i denne studien har ulike oppfatninger om hva politikernes rolle i forhold til hjelpeapparatet er: (a) De som mener at kommunepolitikerne er viktige for hjelpeapparatet, (b) de som søker kontakt med kommunepolitikerne ut fra taktiske hensyn, og (c) de som mener at kommunepolitikerne er en "hemsko" og unyttige for drifting av hjelpeapparatet. Enkelte fra BVT opplever fraværet av den politiske kontakten som et savn etter at de kommunale nemndene ble avviklet, mens de fleste ser det politiske nivå som et ledd som nærmest ikke er meningsberettiget i og med at de ikke har tilstrekkelig innsikt i feltet. I den største kommunen var de politiske utvalgslederne som har ansvaret for de ulike delene av det kommunale hjelpeapparatet, frikjøpt to dager for å drive politisk arbeid. Disse hadde betydelig bedre oversikt over de problem og utfordringer innen feltet de leder, enn de politiske utvalgslederne i de øvrige kommunene som de ikke var frikjøpte. Våre data peker imidlertid tydelig på behovet for å vurdere hva politikeres rolle skal være. Samfunnet synes så komplisert at det er vanskelig for en del politikere å skaffe seg et tilstrekkelig godt bilde over de felt de skal forvalte. Initiativ til organisasjonsendringer Organisasjonsendringer i hjelpeapparatet handler mye om profilering via tiltak. Politikere har eksempelvis som oftest ikke tilstrekkelig med kunnskap til å påvirke kommunens PPT til å ha en mer systemrettet profil, eller legge press på lederen av BVT til å utvikle konsepter som næromsorg eller åpen barnehage. Det er ofte nettopp slike profilendringer lederne av hjelpeapparatet er opptatte av og kunnskapsmengden hos politikere er ofte så lav at det mer handler om å holde det politiske miljøet orientert og å sikre tilstrekkelig med aksept, mer enn å involvere dem aktivt i beslutninger og valg. I kommuner hvor ledelsen av hjelpeapparatet er dyktige til å skape en organisasjon som til enhver tid er blant de mest hensiktsmessige i forhold til det panorama av vansker det skal betjene, er dette mindre alvorlig. I kommuner hvor ledelsen av hjelpeapparatet ikke evner å se eller å ta konsekvensene av behovsendringer hos brukerne og å skape nye strukturer overfor tilgrensende tjenester, er dette mer alvorlig. Spesielt i perifere kommuner med spredd bosetning, vil utfordringene innen hjelpeapparatet gjerne være mange. Først og fremst er det vanskelig å benytte seg av hjelpeapparatet lagt til statlig nivå. Eksempelvis vil det kreve en hel dag for en del barn å komme seg til nærmeste BUP. Små barn er også ofte avhengig av at foreldrene må følge dem. For å sikre god hjelp til kommunens innbyggere, blir det i praksis et spørsmål om man må bygge opp lokale tiltak for å avlaste dette. Eksempelvis vil en liten kommune, som stort sett kan tilby støttekontakter, besøkshjem og veiledning, være for stusselig for de innbyggere som har store vansker. Disse vil på ingen måte kunne erstatte tiltak som eksempelvis PMT, Webster-Stratton. I slike kommuner vil det også være vanskelig å rekvirere MST-team på grunn av avstander. På den ene siden er det ofte ikke så høyfrekvent vanske at det berettiger lokalt etablerte tilbud. Ser man det imidlertid på tvers av flere tilgrensende småkommuner, kan det være behov for å utvikle slike tilbud. Snevre analyser innen kommunegrensen vil lett lede til at man velger å ikke utvikle slike tiltak. Sett på tvers av kommuner kan imidlertid utvikling av en del tiltak være berettiget.

19 xvii Rettsikkerhet hos barn Det er en unison oppfatning av informantene i denne studien at innføringen av fylkesnemnda oppfattes som en bedring av barns rettsikkerhet. Denne tilfredsheten med fylkesnemnda kan også tolkes som indirekte kritikk av de utvalg som var i kommunene (sosial- eller klientutvalg) og som avgjorde saker om omsorgsovertakelse. Bevisbyrden for omsorgsovertagelse i fylkesnemnda blir sett på som betydelig, men nødvendige. Imidlertid har flere påpekt i fagfora at det høye antall medhold i domsavsigelse fra fylkesnemnda i favør av offentlig part, kan være uttrykk for utpreget kalkulering fra det kommunale BVTs side. Med det menes kalkulering av saker man velger å fremme for fylkesnemnda, framfor mer utpreget utprøving av rettsikkerhetskrav hos barn. Spesielt en av våre informanter argumenterer grundig og godt mot dette. Det er også påpekt en fare for at BVT-ansatte i små kommuner i større grad enn de i mellomstore og store kommuner, vegrer seg for å fremme saker på grunn av mangelfull rutine og kompetanse som kreves. Noen av informantene forteller at det ikke fremmes saker for fylkesnemnda i en del små kommuner og som ikke rimer med innbyggertall og statistikker fra andre deler av tiltaksapparatet (eksempelvis høy grad av rusmisbruk blant barn, ungdom og unge foreldre). Hovedforklaringene er både kompetansesvikt og vansker med å forvalte en vergelov i samfunn som er gjennomsiktige og hvor man har mange relasjoner til brukerne. Dette kan bety at det er større fare for at for barn i enkelte mindre kommuner ivaretas ikke rettsikkerheten til barn like godt som i andre kommuner. Konklusjon Denne studien viser at kvaliteten i det kommunale hjelpeapparatet vil bli styrket ved en økning i kommunestørrelse. Dette gjelder særlig for kommuner som ikke har tilstrekkelig antall ansatte og heller ikke et bredt register av tiltak som større kommuner råder over. Små kommuner er oversiktelige. Det kan føre til at man lettere fanger opp behov på et tidlig tidspunkt. Imidlertid synes empiri både i denne og i andre studier, å peke i retning av unnvikelse enn at dette er tegn på god forvaltning av lovverket og forebygging av vansker på et tidlig stadium. I små kommuner er man også mer sårbare når det gjelder sykemeldinger blant og rekruttering av ansatte. Dette kan føre til at det kommunale hjelpeapparatet som skal være brukernært ikke har personale å være brukernære med. Nokså gjennomsiktlige forhold i små kommuner kan lett føre til at "alle" vet om familiene "Olsen" og "Nilsen" som åpenbart trenger hjelp. Det er likevel ingen automatikk i at "å vite om" leder til "å gripe inn". Likeså kan oversiktligheten og gjennomsiktigheten i små kommuner føre til at BVT vegrer seg for å gripe inn i saker. Tidligere forskning og funn i denne studien viser at enkelte små kommuner ikke benytter seg av "tyngre" tiltak som MST, PMT, institusjons- og fosterhjemsplassering. Dette gjelder særlig små kommuner og kan føre til at rettsikkerheten til barn ikke blir ivaretatt i enkelte små kommuner. Den sårbarheten som ligger latent i det kommunale hjelpeapparatet for barn og unge i små kommuner, kan til en viss grad tenkes kompensert for ved en tverretatlig organisering eller samarbeid mellom BVT, PPT og HS-tjenesten. Selv om statlige føringer på 80- og 90-tallet har talt for slike tverretatlige organiseringer, så er det et fåtall av kommunen som har gjennomført en slik omorganisering (åtte prosent). Argumentene om at små forhold gir nærhet og oversikt slik at tverretatlig organisering blir overflødig, støttes ikke i denne studien. Informantene i den lille kommunen hadde ikke større oversikt over hva de andre etatene og nærliggende instanser hadde av strategier

20 xviii og planer, snarere tvert om. Dessuten vil slike uformelle samarbeidsrelasjoner være mer upreget personavhengig enn formelle nedskrevne avtaler. Den statlige overtakelsen av fylkeskommunens oppgaver og tiltak for BVT blir positivt mottatt med hensyn til at ett ledd fjernes. Det kommer fram i denne studien at særlig informantene i den store kommunen kan ved å overta enkelte av de tidligere fylkeskommunale oppgaver styrke det kommunale hjelpeapparatet og tilbudet de gir brukerne. Småkommuner vil ikke ha mulighet til å ta over slike oppgaver. Utfordringene blir at de oppgavene og tiltakene som overføres til statlige regioner, ikke må bli ytterligere fjerne og vanskelig tilgjengelig for kommunene. Dette kan føre til en forsterkning i skille mellom store og små kommuner, hvor vi kan ende med et "A-" og "B-lag" av kommuner. Store kommuner som makter å ta over tidligere fylkeskommunale oppgaver og tiltak, blir "A-laget" og vil få et ende bredere register å spille på i forhold til sine brukere, mens små kommuner blir et "B-lag" med et smalere register av tiltak og er derfor mer avhengige av det som blir statlige barnevernsregioner eller i verste fall nokså prisgitt større nabokommuner. Det er et paradoks at småkommuner som har de største utfordringene i dag og i framtiden, er de som i denne undersøkelsen er minst bekymret både for egen situasjon og det tilbudet de gir og i framtiden vil gi brukerne. Representanter for særlig storkommunen, samt fylkes- og statsnivå, ser faren for en økning av gapet i kvalitet i tilbudene som gis i BVT i små versus store kommuner. Det er nødvendig å skape større enheter i hjelpeapparatet i små kommuner for å sikre et likeverdig tilbud til brukere av det kommunale hjelpeapparatet, uavhengig av hvor man har bosatt seg. Det vil minske sårbarheten i tjenestene, trolig lette rekruttering av kompetent ansatte, og øke bredden i tiltakene tjenesten kan gi. Det er flere løsninger for å imøtekomme disse utfordringene. Det kommunale hjelpeapparatet kan organiseres tverretatlig slik at det blir flere ansatte å spille på. Interkommunalt samarbeid kan også hjelpe på situasjonen. I et slikt samarbeid kan en eksempelvis søke om å overta statlige/fylkeskommunale tiltak som forsterker det lokale tilbudet. Problemet med interkommunale løsninger er at styringen blir vanskeligere og hjelpeapparatet kan bli ytterlig distansert fra politisk nivå. Likeledes kan dette forverre ett tverretatlig samarbeid hvis enkelte deler av hjelpeapparatet skilles ut i egne interkommunale ordninger (eksempelvis en interkommunalt PPT). Det er sannsynlig at hjelpeapparatet sentraliseres ved en kommunesammenslåing. Ofte leder det til konflikter om hvor kontoret skal legges. Skal man øke sjansene for å rekruttere og beholde kompetent personale, må kontorene ofte legges til de største sentra. Dette kan distansere hjelpeapparatet fra noen brukere. Dette må løses med en mer utpreget bruk av utedager, hvor hjelpeapparatet til barn og unge er tilstede på skole, barnehage og SFO og andre arenaer hvor barna ferdes til daglig. Ved en del forsøk på interkommunalt samarbeid kvelves samarbeidet på grunn av konflikter knyttet til plassering. Velger man å legge hjelpeapparatet til de grissgrendte deler av kommunen og ikke i de største sentra, vil det i liten grad bidra til at man lettere får rekruttert godt og stabilt personale. Slike kjøpsslåinger om plassering kan ende med at man taper framfor vinner på samarbeidet.