TOBIAS. Informasjonsblad fra Oslo byarkiv KOMMUNEN STYRES

Transkript

1 TOBIAS Informasjonsblad fra Oslo byarkiv Informasjonsblad fra Oslo byarkiv KOMMUNEN STYRES

2 Forvaltning i endring Én sak har våre folkevalgte i skiftende bystyrer og storting vært enige om de siste årene: offentlig forvaltning må moderniseres i betydningen avbyråkratiseres, effektiviseres og forenkles. Moderniseringen krever i økende grad at vi som arbeider i det offentlige, må ta del i omstillinger, også når disse berører vår egen arbeidssituasjon. Det kan nok synes som om kravene til omstilling er særlig sterke i disse dager, men nytt er dette ikke som vi viser i dette nummeret av Tobias. Omorganiserings- og omstillingsprosesser har vært vel så dramatiske i tidligere tider, med de konsekvenser dette har hatt både for tjenestetilbudet og for kommunens ansatte. Byarkivet har det siste året blitt trukket sterkt inn i ulike delprosjekter innenfor byrådets moderniseringsprogram. "eoslo" og de andre prosjektene under "Nye Oslo" kan gi befolkningen en mer effektiv og åpen kommune i løpet av noen få år. Men de vil også forandre arbeidsdagen og innholdet i arbeidet til mange kommunalt ansatte. Ikke minst arkivarene vil bli berørt av det, når papiret nå i økende grad blir erstattet av arkiver i digitale formater. Det er vår klare oppgave som kommunal virksomhet å yte faglig innsats i de prosessene som beslutningstagerne og våre arbeidsgivere gir signal til. På den andre siden kan det kanskje også være arkivarenes oppgave i noen sammenhenger å trekke fram gode sider ved etablerte forvaltningskulturer kanskje til og med ved byråkratiet. Det er forhold som har å gjøre med faglig kvalitet, forutsigbarhet og kontinuitet både i organisatoriske rammer og i fagutøvelsen. Vi har hatt eksempler på hvordan omorganiseringsprosesser kan bryte opp gode faglige kulturer og svekke kvaliteten på tjenestene. Et blikk på kommunens forvaltningshistorie kan kanskje hjelpe oss til å balansere disse ulike dimensjonene ved organisasjonskulturer og organisasjonsutvikling. Innhold: 3 OSLOS ADMINISTRASJON Leif Thingsrud 14 "UNGE, FRISKE OG DUGELIGE" KOMMUNAL ANSETTELSESPOLITIKK RUNDT 1900 Bård Alsvik 19 EN SPORVEI TIL BEGJÆR KOMMUNENS FORHOLD TIL SPORVEIENE Torgrim Hegdal 24 KOMMUNEADVOKAT I TRE FASER Leif Thingsrud 26 eoslo MULIGHETER OG UTFORDRINGER I EN PAPIRBASERT KOMMUNE Robert Kalleberg 28 BOKMELDING B. Hedberg: STADENS MINNE Leif Thingsrud 29 SIKRING AV KOMMUNALE ARKIVROM Tore Somdal-Åmodt 30 ANNO 1902 LOVDEBATT OM KOMMUNENS STYRING Leif Thingsrud 31 NYTT FRA BYARKIVET Forsidebilde: Kristiania provianteringsråds bokholderi ca (Foto: Narve Skarpmoen. Original i Byarkivet A-20156/U-001/008 Utsnitt) Oslo kommune Byarkivet Adresse: Maridalsveien 3, 0178 OSLO Telefon: Telefaks: E-post: postmottak@byarkivet.oslo.kommune.no Internett: Lesesal Åpningstider: mandag og fredag: tirsdag og torsdag: onsdag: TOBIAS Informasjonsblad fra Oslo byarkiv Redaksjon: Leif Thingsrud (red.) Bård Alsvik Morten Brøten Torgrim Hegdal Kjetil Mortensen (fotograf) ISSN årgang Trykk: Grimshei trykkeri AS Byarkivets lesesal er stengt tirsdag 14. januar pga. pressekonferanse Se side 31 2

3 Oslos administrasjon Gjennom to hundre år ble den kommunale organisasjonen i Oslo bygget ut til et administrasjons- og serviceapparat med nærmere femti tusen årsverk. I løpet av de to siste tiårene er flere virksomheter omorganisert og konkurranseutsatt. Andre er overført til staten. Er kommunens rolle i byens velferdssystem i ferd med å bli mindre? Av Leif Thingsrud "Byens luft gjør fri", het det i middelalderens sentraleuropa. Over store deler av kontinentet var bøndene stort sett livegne, det vil si at adelsmannen som eide jorda de drev, kunne nekte dem å flytte. Men byenes borgere var frie menn. Enten de var kjøpmenn, skippere eller håndverkere, ja selv om de bare var en skarve svenn, kunne de reise fritt fra by til by. Og i byene samlet borgerne seg på det årlige bymøtet og valgte sine egne myndigheter, byens råd eller magistrat. De norske middelalderbyene overtok disse tradisjonene. Her oppe var også bonden en fri mann, men han var uten politiske rettigheter. De gjæveste bøndene i bygda fikk rett nok møte som lokale domsmenn, men i praksis ble de etter hvert nærmest passive rettsvitner. Men byens borgere hadde sin faste dag da de møttes på rådhuset for å høre opplesningen av byens privilegier og for å " forfare, hva Byens Øvrighed haver med dennem at bestille." I Kristianias tilfelle var dette på Thomasdagen, 21. desember. Fra 1400-tallet av var byens øvrighet et byråd bestående av to borgermestre og åtte eller ti rådmenn. Valget av disse skal ha skjedd gjennom et samarbeid mellom byens borgere og lensherren på Akershus, men hvordan dette foregikk, vet vi ikke i dag. Det som i alle fall er klart, er at borgernes allmøte, bymøtet, allerede på 1200-tallet mistet det meste av sin makt til byrådet, og at dette etter hvert ble knyttet nærmere til kongemakta. Enevelde og embedsverk Middelalderens byråd kan langt på vei sees på som borgernes tillitsmenn overfor de statlige myndigheter. Hvis vi tar spranget fram til midten av tallet, er det blitt til et rent embedsverk, samtidig som et nytt demokrati begynner å skyte sine første spirer. Langt på vei er dette et direkte speilbilde av rikspolitikken og tidens statsrettslige tankegang. Middelalderen kan kalles adelens gyldne epoke i Europa. I utgangspunktet sto ansvaret og pliktene kongen la på dem i balanse med privilegiene de fikk tilbake, men etter noen hundre år var pliktene utvannet, ansvaret løpt fra, og privilegiene ga grunnlag for hat og forakt fra såvel den vanlige mann som fra et voksende og pengesterkt byborgerskap. Innføringen av eneveldet i Danmark-Norge i 1660 hadde som hovedhensikt å knekke adelens makt, slik at kongen og hans stab fikk full kontroll over landets skakk-kjørte finanser. Det var støttet av borgerskapet, som så fram til en sterkere posisjon. I første omgang skulle de bli skuffet, for med eneveldet ble byrådet, eller magistraten, som dette kollegiet nå ble kalt, oppnevnt av kongen. Antallet rådmenn ble redusert, først til seks og så til to. Tidlig på 1800-tallet var hele magistraten redusert til to mann, en president og en rådmann. Samtidig hadde også innholdet i og rekrutteringen til magistratspostene endret seg. Mens rådmennene tidlig på 1600-tallet stort sett var byens rikeste kjøpmenn, og langt på vei brukte sine posisjoner til å gavne sine egne forretninger, var magistraten anno 1800 et rent embedsverk. Oppnevningen skjedde på bakgrunn av personenes kvalifikasjoner og ikke deres posisjon i byens økonomiske liv. Ja, de kunne til og med komme utenfra. Fra å være et borgerråd med visse doms- og styringsfunksjoner, var magistraten blitt til byens administrasjon. Rett nok skulle den beholde noen domstols-funksjoner til godt over midten av århundret, og lede en rekke utvalg og styrer. Fra 1828 til den ble opphevet i 1922 hadde Kristiania magistrat tre medlemmer. I utgangspunktet skulle de arbeide som et kollegium i de fleste sakene, men dele en del typer saker og plikter mellom seg. Etter hvert ble arbeidsdelingen mer og mer gjennomført, og etter den siste omorganiseringen, ved årsskiftet 1907/1908, var første borgermester sjef for den kommunale finansforvaltningen, den andre hadde ansvaret for de tekniske administrasjonene og den tredje fikk skole-, helse- og sosialvesen. Byen hadde også en rekke andre embedsmenn, men med ett unntak var deres oppgaver klart adskilt 3

4 fra de kommunale. Unntaket var bylegen, eller stadsfysikus, som han het her i hovedstaden. Eligerte menn og formannskap I eneveldets idé lå et ønske om en administrasjon som hadde sin lojalitet ene og alene til kongen. Særlig prinsippet om ikke å sette innfødte i sentrale embeder var viktig for å bryte ned gamle maktstrukturer. I praksis fant imidlertid det lokale embedsverket ofte det tjenlig å samarbeide med stedets mektigste menn, og allerede i 1679 ble det i Bergen opprettet en fast delegasjon av borgere, kalt eligerte menn, som magistraten kunne spørre til råds. Kristiania, som den gang var en betydelig mindre by enn Bergen, fikk sin borgerrepresentasjon først i Den skulle i utgangspunktet utpekes av magistraten, men i praksis fikk nok bymøtet stor innflytelse over oppnevningene. I 1797 kom et reskript som bestemte at ved vakanse i representasjonen skulle bymøtet nominere tre mann og magistraten velge blant disse. Allerede tre år senere ble dette snudd slik at magistraten nominerte og byborgerne valgte. Sammensetningen av representasjonen var også fastlagt. De fleste plassene var reservert handelsborgere, men det skulle også være håndverksmestre, en skipper og en høker der. Fra å være en delegasjon som fikk lov til å uttale seg om enkelte saker, utviklet borgerrepresentasjonen seg gjennom annen halvdel av 1700-tallet til å bli borgernes kontrollinstans med byens styre. I 1790 hadde den i realiteten fått kontroll med byens budsjett. I 1837 kom formannskapslovene. På bygdene innebar de et sjumilssteg i retning av et bredt folkestyre. Der hadde lensmann, prest og fogd styrt alene, bare med litt assistanse av oppnevnte bønder i skole- og fattigkommisjonene. I byene innebar lovene at borgernes avmektige allmøte ble avløst at et representantskap, siden 1921 kalt bystyre, mens borgerrepresentasjonen skiftet navn til formannskap og ble i prinsippet valgt fritt av og blant de stemmeberettigede borgerne. Representantene møttes i begynnelsen bare to eller tre ganger i året, og vedtok da viktige saker som byens budsjett, kommunale ansettelser, kjøp og salg av eiendom og bevilgninger av investeringskarakter. Etter hvert skulle regulerings-, pensjons- og dispensasjonssaker fylle store deler av sakskartene, mens ansettelsene endte på formennenes bord. Allerede i 1809 hadde borgerrepresentantene blitt enige om at de skulle møtes på rådhuset hver onsdag klokka ti " for at deliberere Byens forefaldende Sager". Det ble mulkt for den som uteble eller kom slengende for seint. Det sier seg selv at det bare var de aller rikeste som hadde anledning til å stikke av til slike ukentlige møter. Representasjonen og senere formannskapet ble alt annet enn representativt for byens brede borgerskap. Men noe fikk jo de herrer igjen, som ofret sin tid Kristianias magistrat og formannskap i I første rekke sitter fra venstre ordfører Bernhard Getz, borgermester Edvard Christie, rådmann Ludvig Mastrup, rådmann Hassa Horn og viseordfører Karl Lous. Ytterst til høyre står formannskapssekretæren, Alfred Sinding- Larsen (Foto: L. Szacinski. Original i Byarkivet) 4

5 på møtene. Skulle for eksempel kommunen ha reparert noen takrenner, så satt blikkenslagermester Thinn i formannskapet og sikret seg oppdraget. Resten av forsamlingen kontrollerte at han tok rett pris for det. Mens representantskapet, med sine få møter, var et overkommelig verv for de fleste, forble deltakelse i formannskapet lenge en umulighet for andre enn et ørlite spissborgelig mindretall. I 1896 ble loven endret slik at formannskapet ikke lenger ble valgt direkte, men av og blant representantskapets medlemmer. På 1890-tallet skjedde også en politisering av Kristiania formannskap, slik at dette kom til å avspeile den politiske sammensetningen blant representantene. Dette har dels sin årsak i at formannskapet nå var blitt en viktig maktfaktor i byen, dels at kommunepolitikken på den tiden utviklet seg til å bli et godt springbrett for de som ønsket en politisk karriere. Det siste hang selvsagt sammen med den kraftige organisasjonsbyggingen som skjedde i denne perioden, ikke minst i form av fast tømrede politiske partier. Kampen om plassene rundt formannskapsbordet ble i alle fall hvassere, og ved inngangen til det tyvende århundret sto Kristiania med en sterk politisk ledelse samtidig som den administrative ledelsen, magistraten, langt på vei ble oppfattet som en overlevning fra en annen tid. Fra magistrat til nytt byråd Ordningen med statlige embedsmenn som ledere av rent kommunal virksomhet ble oppfattet som problematisk fra alle hold, særlig etter som det ble bygget opp administrasjoner under disse på kommunens budsjett og med personer som til dels var ansatt av formannskapet. Idéen om det kommunale selvstyre var også sterk. Det var ikke statens oppgave å detaljregulere kommunenes gjøren og laden. Det kom derfor flere forsøk på å omorganisere byenes ledelse, blant annet med blikk til den danske ordningen med valgte borgermestre. En omorganisering av magistraten fant sted ved årsskiftet 1907/ 08. Bakgrunnen var at den nye borgermesteren, Sofus Arctander, ikke hadde teknisk utdannelse og derfor ikke kunne ta de tekniske sakene. Disse ble i stedet lagt på første rådmann. Men som en konsekvens av dette ble hele finansforvaltningen samlet hos borgermesteren, slik at hans posisjon ble styrket og hele systemet mer innrettet på en økonomisk målstyring. I 1917 kom loven om opphevelse av magistratsembedene, og i 1922 var det slutt. De tre borgermestrene ble rett nok gitt kommunal ansettelse, men bare én av dem fikk beholde borgermester-tittelen. De andre ble rådmenn, sammen med fem til. I bystyret gikk den store diskusjonen om borgermesterens forhold til rådmennene. En komité hadde utredet spørsmålet, men var delt på midten. Borgermester Høe og Arbeiderpartiets representanter gikk inn for et system hvor en finansborgermester skulle være kommunens samlede administrasjonssjef og ha andre rådmenn under seg for visse fagområder og mer frittstående administrasjoner for andre. De borgerlige gikk inn for et system hvor alle fagområder ble lagt under en rådmann som svarte for disse i formannskapet. Et knapt borgerlig flertall i bystyret avgjorde saken. Administrasjonen fikk dermed en ganske topptung organisasjon. I 1939 ble titlene endret; borgermesteren ble til finansrådmann og rådmannen for annen til sjuende avdeling ble teknisk rådmann, skolerådmann, sosialrådmann, sykehusrådmann, boligrådmann og lønnsrådmann. Stillingen som rådmann for åttende avdeling var gjort om til havnedirektør. I tiden fra 1917 til midten av 1980-tallet var det minimale endringer i kommunens sentrale ledelse. Boligrådmann-stillingen ble et par ganger inndratt og gjenopprettet etter noen år, og etter kommunesammenslåingen i 1948 ble Akers to rådmenn henholdsvis administrasjons- og kommunikasjonsrådmann. Den første stillingen ble opphevet igjen etter ti år. Den andre ble varig. Samtidig skjedde det en betydelig utvikling av det ytre etatsapparatet og en voldsom vekst innenfor de offentlige velferdstilbudene. Kommunens organisasjon og administrasjon vokste. Finansrådmannen ble mer og mer sentral i byens styre. Så lenge økonomien var god, og politikerne kunne bevilge penger til stadig nye formål, var dette stort sett uproblematisk. Da utgiftene utover på 1960-tallet begynte å aksellerere stadig mer, samtidig som inntektsveksten begynte å flate ut, dukket også motsetningene mellom administrasjon og politisk ledelse opp. Samtidig hadde byen sprengt sine gamle geografiske rammer, og hovedtyngden av befolkningen bodde i drabantbyer, som langt på vei var egne samfunn. En ordning med bydelsutvalg trådte i kraft fra årsskiftet 1972/73, men disse utvalgene hadde kun uttalelsesrett ingen reell myndighet. Men de løsnet en propp, og snart skulle hele Oslo kommunes administrasjon og ledelse bli lagt under lupen. Og i denne prosessen var det politikerne som hadde initiativet. I 1984 ble det vedtatt å opprette fire prøvebydeler med selvstendige administrasjoner. Allerede etter få års drift var politikerne overbevist, og midtsommers 1988 ble syv sentrale etater innen sosialog primærhelse-sektoren nedlagt, og oppgavene lagt ut på til sammen 25 bydeler. I mellomtiden hadde også selve rådmannsinstitusjonen fått nådestøtet. Allerede i 1956 var det satt ned en komité som skulle gå gjennom kommunens administrasjonsordning. Dens først innstilling kom opp i bystyret først i 1962, og det var full 5

6 enighet om at man måtte søke reformer som slapp politikerne inn i sakene på et tidlig tidspunkt. Slik det hadde utviklet seg, følte man at formannskap og bystyre mest bare satt og strødde sand på ferdig gjennomarbeidede forslag, hvor de vesentlige valgene for lengst var gjort i administrasjonene. Men det var uenighet om hvordan dette skulle løses, og etter fire år med nye innstillinger og debatter var man ikke kommet lenger enn til en del endringer av strukturen til de faste komitéene. En ny organisasjonskomité kom i 1969, og den ledet til en ordning med politisk valgte kommunalråd året etter. En tredje komité kom i 1974, og nå kom komitéene på rekke og rad inntil forvaltningskomitéen av 1982 sammen med en komité satt ned av Oslo Høyre samme år skar gjennom og presenterte et gjennomarbeidet forslag om endring av Oslos sentrale administrasjon og politiske ledelse til en byregjering, kalt Byrådet. Forslaget forutsatte lovendringer. Dette ble ordnet i 1985 i form av en midlertidig lov, og fra 1. februar 1986 overtok politikerne med byrådsleder Hans Svelland i spissen den øverste styringen med kommunens administrasjoner. Bystyrets arbeid fortsatte i hovedsak uberørt av denne reformen. Innstillingene kom rett nok nå ikke fra rådmennene via formannskapet, men fra byrådet via bystyrets fagkomitéer. Antallet saker økte imidlertid dramatisk, idet mye som tidligere ble avgjort i formannskapet nå måtte til bystyret. For formannskapet medførte reformen at de fleste sakene forsvant. Møtene ble færre og sakskartene kortere. Nye lovendringer gjorde det så mulig for byrådet å ta over de resterende sakene, og i 1993 kunne formannskapet legges ned. Reformene på 1980-tallet kan sees på som en utvikling hvor en del av den politiske makten flyttes fra en forholdstalls-representasjon til flertallet alene. Betenkelighetene som har vært anført mot byrådsordningen har da også i hovedsak gått på at de sakene i realiteten blir avgjort i et lukket rom, hvor den politiske opposisjonen ikke får innsyn. Bystyrepolitikernes muligheter for å bygge skiftende allianser og utarbeide kompromisser oppfattes som mindre. På den annen side har reformene ryddet opp i forholdet mellom den politiske ledelsen og administrasjonen. Rådmennene er erstattet med kommunaldirektører som er helt klart underlagt sin byråd. Dette sikrer en klarere politisk styring, og har også fjernet fram- og tilbakesendingen av saker mellom administrasjonen og forskjellige komitéer og utvalg. Samtidig med at den politiske ledelsen har blitt det ubestridte sentrum i kommunens ledelse, har det skjedd endringer som reduserer kommunens betydning i befolkningens daglige liv. Dels har det skjedd ved at statens virkefelt har blitt utvidet, dels ved at Oslos sentraladministrasjons arkiver De viktigste seriene Eligerte menn: Forhandlingsprotokoll fra 1816 til 1837 Kopibok fra 1786 til 1837 En del bokser med korrespondanse Formannskapet: Forhandlingsprotokoll fra 1837 til 1993 Finansutvalgets protokoll fra 1900 til 1986 Kopibok fra 1837 til 1974 Post- og saksjournal fra 1837 til 1967 Henlagte saker, ordfører-korrespondanse samt en del pakkesaker vedr. representasjon m.m. Magistraten: I Statsarkivet: Kopibøker fra 1720 til 1841 Sakarkiv fra 1738 til 1767 (delvis bevart) fra 1768 til 1815 (komplett bevart) samt en rekke serier vedr. borgerskap, ligningsvesen, aksise, innkvartering m.m. I Byarkivet: Kopibøker fra 1815 til 1922 Brevjournaler fra 1811 til 1922 Sakarkiv fra 1816 til 1922 (nærmest komplett) samt en andre rekke serier: manntall, eiendomsarkiv m.m. Borgermesteren / Finansrådmannen: Kopibøker fra 1922 til 1986 Postlister fra 1962 til 1979 Registerkort fra ca til 1986 Sakarkiv fra 1922 til 1986 (under registrering) Rådmannen for II avd. / Teknisk rådmann: Kopibøker fra 1922 til 1986 Sakregistre og registerkort Sakarkiv fra 1922 til 1986 (komplett) Rådmannen for III avd. / Skolerådmannen / Kulturrådmannen: Kopibok fra 1973 til 1986 Brevjournaler fra 1923 til 1930 En del postlister og registerkort fra 1971 til 1986 Sakarkiv fra 1923 til 1986 (antakelig komplett) Rådmannen for IV avd. / Sosialrådmannen: Kopibok fra 1923 til 1986 En del forskjellige postlister og registerkort Sakarkiv fra ca til 1986 Rådmannen for V avd. / Sykehusrådmannen: Kopibok fra 1948 til 1986 Postjournaler fra 1971 til 1986 (forskjellige typer) Sakarkiv fra 1923 til ca (fragmenter), fra ca til 1986 (ant. komplett) Rådmannen for VI avd. / Boligrådmannen: Kopibok fra 1974 til 1987 Sakarkiv fra ca til 1986 (nærmest komplett - inkl. arkiv etter Boligdirektøren) Kommunikasjonsrådmannen: Sakarkiv fra ca til 1986 (neppe komplett) Administrasjonsrådmannen: Fragmenter av et sakarkiv og større mengder bevillingsaker finnes. (Uordnet, vanskelig tilgjengelig) Personal- og lønnsrådmannen: Kontoret hadde arkiv sammen med Lønnsdirektøren og Personaldirektøren, men generelt er lite bevart. 6

7 virksomheter har blitt konkurranseutsatt og i noen tilfeller overtatt av private utførere. Politiet ble overført til staten allerede i 1937 og ligningskontor og folkeregister fulgte i Ved årsskiftet 2001/2002 gikk sykehusene samme vei, og i løpet av 2003 blir også næringsmiddeltilsynet statlig. Konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon ble vanlig i løpet av 1990-tallet. Selv om det fortsatt er kommunen som har ansvaret for at tjenestene finnes, vil det ofte være private utførere publikum møter. Tunge ombud og urasjonelt pliktarbeid En kommune er imidlertid ikke bare politikere og sentraladministrasjon. For å si det enkelt, må den også ha noen til å gjøre jobbene. Og her har det vært forskjellige løsninger gjennom tidene. Hvis vi tar spranget tilbake til 1700-tallet, hadde byene bare noen helt få kommunale tjenestemenn, så som nattmannen. Han var byens do- og søppeltømmer og hadde også plikt til å ta hånd om døde dyr som ble funnet i gatene eller langs stranda. Kommunale funksjonærer fantes ikke, men kommunen ga bidrag til avlønningen av enkelte lokale embedsmenn, så som underfogden. Og embedsmenn var det mange av. Selv han som styrte kornvekta hadde kongelig brev på stillingen. Avlønningen kunne ofte være sammensatt. Fast gasje forekom, men de fleste hadde inntekter av sportler ved siden av. Det vil kort sagt si at forskjellige offentlige gebyrer gikk rett i lommene til tjenestemennene. Magistraten hadde en vesentlig del av sin inntekt på den måten. Fritt hus og brensel kunne også ofte være inkludert. Bykassens inntekter var også så små at de vanskelig kunne lønne tjenestemenn. Nødvendig arbeid måtte derfor gjøres i form av en slags dugnad. Byborgerne pliktet å ta ombud, så som veiinspektør og forstander eller rodemann i fattigvesenet. Disse kunne være svært arbeidskrevende. Fattigforstanderne skulle to ganger i året gå gjennom rodemestrenes manntall over fattige, føre fattigregnskapene i sitt distrikt og være mellommenn for rodemestrene og fattigkommisjonen. I tillegg kunne de yte midlertidig understøttelse mellom fattigkommisjonens møter. Rodemestrene skulle føre tilsyn med de fattige, oppta manntall, anholde tiggere, gjøre innstilling i søknader om understøttelse, ha tilsynet med utsatte barn og sørge for at de avdøde fattiges eiendeler ble solgt til inntekt for fattigkassa. Noe kommunalt veivesen fantes ikke, bare en "bestyrelse" som besto av magistraten og politimesteren. Det daglige tilsyn med veiarbeidene lå hos veiinspektøren, og arbeidet skulle i utgangspunktet utføres av byens borgere, som alle pliktet å stille inntil fire dager i året med nødvendig redskap. Kun singelen og pukksteinen ble bekostet av bykassa. De fleste borgerne unnlot å stille selv, og sendte heller en svenn eller en tjener eller hyret en løsarbeider til å stille for seg. Ut på 1800-tallet ble det vanlig at man i stedet bare stakk oppom veiinspektøren og betalte seg fri. Inspektøren fikk da jobben med å samle løsarbeidere for disse pengene. Det sier seg selv at slikt pliktarbeid ikke var populært og sikkert alt annet enn rasjonelt. Mange skulket, og inspektøren kunne aldri vite hvor mange mann, hester og kjerrer som stilte neste dag. Inspektør-ombudet ble følgelig ganske tungt, og det hendte aldri at noen aksepterte gjenoppnevning når ombudsperioden på tre år var over. Samtidig skapte veier, som ofte artet seg som gjørmehav eller støvskyer, allmenn irritasjon i befolkningen. Allerede på 1830-tallet fant både vannverks- og brolegningskommisjonen og veiinspektøren at situasjonen var uholdbar. Man kunne ikke la ombudsmenn lede tekniske arbeider. Man trengte en teknisk sakkyndig mann til det. Bystyret sendte saken videre til regjeringen da den mente dette ikke var mulig med den eksisterende lovgivningen. Men regjeringen foretok seg ikke noe, og allerede i 1845 var saken blitt så prekær at den kom opp på nytt. Nå ble det bevilget penger til lønn til en fast inspektør og litt penger til hestehold og en kontorassistent. Stillingen ble etter hvert ganske viktig, og allerede i 1858 ble tittelen endret til Stadsingeniør. Selve ordningen med pliktig veiarbeid fortsatte til en ny veilov i 1851 ga kommunen anledning til å erstatte dette med bevilgning over bykassa. Den muligheten ble grepet umiddelbart. Kristianias borgere betalte gladelig litt mer skatt for å få orden på veiarbeidene. "Nødsaget til at ansætte en Funktionær" Allerede tidlig på 1700-tallet finner vi en stadskonduktør i Kristiania. Hans oppgave var å foreta oppmåling av byens eiendommer og ha kontroll med byggearbeider, særlig med tanke på at man ikke fikk brannfarlig bebyggelse. Stillingen var i perioder slått sammen med brannmester-posten, i andre perioder med stillingen som underfogd. Da Kristiania fikk sin første bygningslov i 1827, satte denne krav om at konduktøren skulle være kyndig i arkitektur og matematikk. Christian Heinrich Grosch ble ansatt i stillingen, men han fikk ingen fast lønn. Han måtte leve av byggesaksgebyrene. Først i 1858 ble dette endret. Grosch fikk lønn, mens gebyrene fant veien til bykassa. Samtidig ble det også ansatt inspektører for å stå for bygningskontrollen. Fattigvesenet hadde fra gammelt av fått sine kontortjenester fra rådstueskriveren, men i 1840 måtte bystyret bevilge ti daler i måneden til hjelp med korrespondansen og bokholderiet. Allerede i 7

8 Grosserer Elias Sunde var Venstres ordfører i Kristiania fra 1895 til Disse årene markerte et tidsskille i kommunens administrasjonshistorie. (Ukjent fotograf. Original i Byarkivet) 1847 så man seg, slik femtiårs-beretningen skriver, "nødsaget til at ansætte en Funktionær, som dels havde at udføre alle Forretninger vedrørende Forholdet til fremmede Kommuner, dels skulde assistere Fattigkommisionen ved Expeditionen af andre forefaldende Sager." Representantene fikk en oppstilling fra fattigkommisjonen som viste at antallet saker var tredoblet siden 1840, mens utestående fordringer ved innleggelser på Rikshospitalet var redusert med om lag en tredel. Den forbedrede orden i kontorholdet gjorde med andre ord at sekretærstillingen tjente inn mer enn hva den kostet. Stillingen ble nå fast, og lønna satt til 25 daler i måneden. I 1843 ble også ombudene som fattigforstandere erstattet med én lønnet forstander. Vedtaket skjedde etter lang debatt i formannskap og bystyre, og det ble også bevilget litt lønn til en assistent. Allerede fire år senere ble det klart at også dette var en fulltids stilling, og lønna hans ble hevet fra ti til femten daler måneden. I 1854 ble fattigforstanderen og rodemennene fritatt for kassereroppgavene. De ble lagt til sykehusets regnskapsfører og senere til en egen funksjonær. I 1861 ble disse funksjonene samlet. Kontorets leder fikk tittel av sekretær og en årlig gasje på fem hundre daler. Det øvrige personellet var en kasserer, en bokholder, en assistent og en fullmektig. I løpet av den neste mannsalderen skulle arbeidsmengden øke, og kontoret fikk etter hvert økt bemanning. I 1885 fikk sekretæren tittel av Direktør for fattigvesenet og ble leder av fattigkommisjonen. Dette innebar at han langt på vei ble rådmennenes likemann, da han på samme måte som dem la fram sine saker i formannskap og bystyre. Men borgermesteren og rådmennene var embedsmenn. Fattigvesenets direktør var en rent kommunal funksjonær. Han ble likevel langt på vei regnet som en del av magistratskollegiet og vanligvis benevnt som "adjungert borgermester." Mønsteret er tydelig. På område etter område ser kommunens ledelse at den ikke lenger kan klare seg med ombudsmenn og dugnadsinnsats. Dette medførte imidlertid sjelden oppbygging av kommunale etater, men bare at man ansatte et fåtall spesialister og nødvendig kontorhjelp. På mange områder fortsatte ombudene, og det ble aldri ansatt folk til å utføre manuelt arbeide. Slike tjenester ble kjøpt på byen, enten ved at en funksjonær fikk samlet noen løsarbeidere eller ved at man benyttet en kontraktør. Denne utviklingen skjedde ikke i form av noen samlet plan, ja knapt nok en gang noen sektorvis sådan. Tvert imot bar utviklingen preg av en stadig balansegang mellom å ha så liten kommunal administrasjon som mulig, med bakgrunn i ønsket om å holde skattene nede, og behovet for å få oppgavene sikkert og rasjonelt utført. Organisasjonsoppbygging var rett og slett ikke i politikernes tanker. Brann ga kommunale stillinger De fleste kommunale virksomheter vokser gradvis fram. Men noen kommer mer brått, ofte med bakgrunn i krisesituasjoner. Et slikt eksempel er brannvesenet. I april 1858 raserte en brann tre kvartaler mellom Karl Johans gate og Tollbugata. Brannen ble varslet med brannskudd fra festningen, og etter hvert kom byens håndverkssvenner til med sprøytene. Mens borgerne hadde ombudsplikten, var det svennenes lodd å være brannkorps. Det hele viste seg helt utilfredsstillende. De små sprøytene hadde ingen mulighet til å få trykk nok til å få stråler opp mot takene til de store bygårdene, de gamle vannledningene hadde for lite vann, og folk ble stående i kjede og lange bøtter opp fra havna. I 1860 ble det opprettet et fast brannkorps bestående av brannmester og 35 mannskaper. Brannvakta ved Kirkeristen var bygd i Her sto materiellet klart, og mannskapene hadde kaserne rett oppe i Grubbegata. Brannstasjoner ble også innredet på Sagene og på Grønland. Etter hvert som byen vokste, ble mannskapsstyrken økt, og i 1878 kom en fjerde brannstasjon, på Grünerløkka. En annen virksomhet som kom brått var ren- 8

9 holdsverket. Bakgrunnen var de hygieniske forholdene. Søppel fløt i gatene, og det lekket og luktet fra overfylte utedoer. I 1891 fremmet sunnhetskommisjonens ingeniør forslag om opprettelse av en kommunal gårdrenovasjon og at det kommunale ingeniørvesenet skulle besørge gaterenholdet. Formannskapet satte ned en komité som etter grundige undersøkelser og forsøk kom til samme konklusjon som ingeniøren. Renholdsverket ble opprettet i 1896, men det var opp til den enkelte gårdeier hvorvidt han ville kjøpe tjenestene derfra. Mange valgte heller private renovatører, og først i 1932 kom tvungen kommunal renovasjon. Noen kommunale virksomheter oppstår altså brått, enten ved at nye akutte behov oppstår, andre ved at kommunen tar over private foretak, slik det skulle skje for eksempel ved innføringen av det kommunale kinomonopolet. Men langt de fleste virksomhetene grodde langsomt fram. Mens Kristiania på midten av 1800-tallet bare hadde en håndfull kommunale stillinger, kunne man på 1870-tallet regne med seks hundre. De fleste var i politiet, skolevesenet og brannvesenet. Tallet skulle mer enn firedobles fram til århundreskiftet, og det aller meste skjedde i løpet av noen få år på 1890-tallet. Etatsbyggingens tiår Høyre har vært byens dominerende parti gjennom størstedelen av kommunens historie. Det sprang ut av de kretsene som dominerte det politiske liv inntil det ble etablert faste partikonstellasjoner, og det var det dominerende parti fram til 1930-tallet. Venstre, som lenge var stort på riksplan, hadde flertall i bystyret bare i en eneste kort periode, fra 1894 til 1897, men disse årene markerer et vendepunkt i kommunens etatsbygging. Renholdsverket er allerede nevnt. Veivesenet, som siden 1875 hadde bestått av bare en avdelingssjef og to ingeniører, fikk i 1896 ansette faste arbeidere. På samme måte vokste Vannog kloakkvesenet. De fikk en fast ansatt ingeniør i 1876, og i de påfølgende årene ble det ansatt en håndfull assistenter og oppsynsmenn. I 1897 fikk førti av arbeiderne fast ansettelse. Dette representerte noe nytt. Både til en del av oppsynsoppgavene og til alt det fysiske arbeidet hadde man tidligere benyttet leid hjelp eller løsarbeidere. Nå valgte kommunen å utføre arbeidene i egen regi og med ansatte arbeidere. De fikk garanti om minstelønn, fast arbeidstid og pensjonsordning. Det skjedde imidlertid ikke uten en lang debatt i bystyret. Diskusjonen sto imidlertid ikke om prinsippet med å ansette faste arbeidere, men hvor mange som skulle gis et slikt tilbud. Med knappest mulig margin ble antallet faste arbeidere i teknisk sektor satt til to hundre. Mindretallet ville ha et betydelig lavere tall. Ingen stemte imot det hele, men rørleggermester Mathiesen ytret en viss motstand. Han antok at vedtaket kunne virke lønnsdrivende, blant annet i hans eget fag, og fortsatte: "Ganske vist betalte vi vore Folk en høiere Løn end Kommunen; men saa fik vi da ogsaa mer Arbeide udført, end Kommunen faar af sine Arbeidere. Der fandtes ganske vist mange dygtige Arbeidere i Kommunens Tjeneste; men der fandtes ogsaa mange, som ikke burde holdes under Armene." Han forutsatte imidlertid at det var de dyktigste arbeiderne som ble tilbudt fast ansettelse og var svært positiv til en pensjonsordning. Han kunne derimot ikke stemme for å " binde Administrationen med Hensyn til Arbeidstiden ligesaalidt som med Hensyn til Størrelsen af den faste Arbeidsstok". Men i realiteten gjorde han det allikevel, da han ikke fremmet noe eget forslag. Ikke bare ordningen av de fysiske arbeidene ble gjenstand for reformer. I 1896 ble det ansatt en lønnet overformynder, rett nok i tillegg til de to eksisterende valgte ombudsmennene. Kontoret besto allerede av tre personer i større eller mindre deltidsstillinger. Stillingen som formannskapssekretær ble også gjort fulltids, og da kommunens faste advokatforbindelse døde, valgte man å engasjere en advokat på fast gasje og kontorgodtgjørelse. Noen formell ansettelse i kommunen fikk han ikke, men kommunen oppnådde sine mål: å få en fast, solid advokat og å kunne budsjettere utgiftene til denne. Den kommunale pensjonskassa trådte i virksomhet i 1902 etter flere års forarbeider. Opprettelsen var dels en dyd av nødvendighet, idet kommunen trengte en form for aldersgrenser i stillingene. Den avlastet også bystyret for en masse saker om bykasse-pensjoner, som sikkert måtte fortone seg som ganske nedverdigende for de som måtte søke om disse. Men opprettelsen var også en viktig sosial reform for de ansatte. Pensjon gikk fra å være en nådig gave til å bli en rettighet. Reformene kommer altså i eller straks etter Venstres gyldne øyeblikk i bystyret, men de skapte ingen dyp ideologisk strid. De kommende periodene, med solide Høyre-flertall skulle da heller ikke reversere utviklingen. Tvert imot økte antallet funksjonærer og arbeidere i kommunens brød jamnt og trutt. Hovedårsaken lå i økt arbeidsmengde og administrasjoner som i det store og hele fant det enklere å forholde seg til egne ansatte enn til kontraktører og løsarbeidere. Likevel var det helt fram til 1960-tallet et betydelig antall sesongarbeidere og midlertidig ansatte anleggsfolk i kommunen. Kommunen som handelsmann Den første virkelige debatten om hva som skulle være kommunens oppgave og hva som lå utenfor, kom med avviklingen av kriseadministrasjonene un- 9

10 der første verdenskrig. Ved begge verdenskrigene oppsto det problemer med matforsyning til byen. Dette medførte opprettelse av kriseadministrasjoner. Under første verdenskrig ble provianteringsrådet opprettet, og under annen verdenskrig kom det ei forsyningsnemnd og et rasjoneringskontor, som på det meste i maidagene 1945 hadde fem hundre funksjonærer. Selve provianteringsrådet hadde utspilt sin rolle straks etter freden i Versailles, og ble oppløst uten noen diskusjon. Men for å hjelpe matforsyningen hadde kommunen også opprettet "Den kommunale handel" med engroshandel av nær sagt alle slag matvarer samt ferskvare- og hermetikkutsalg tolv steder rundt om i byen. Allerede i desember 1919 kom den første store bystyredebatten her, og den kommunale handelen skulle bli et stadig tilbakevendende tema i årene som fulgte. Det sosialistiske flertallet i bystyret ønsket å fortsette virksomheten "... i den utstrekning det findes formaalstjenlig", og ville også rette en henvendelse til regjeringen om forandring av handelsloven for å sikre kommunene en klar formell adgang til å drive handel. Det borgerlige mindretallet sprikte noe i sine synspunkter. De fleste så på den kommunale handelsvirksomheten som "... en kriseforanstaltning der i almindelighet bør ophøres saasnart vareomsætningen kommer i normal gjænge", mens enkelte hevdet at hele virksomheten var skadelig, ikke bare for de private kjøpmennene, men også for forbrukerne. Prisene var høyere og varene dårligere i de kommunale utsalgene, ble det hevdet. Arbeiderpartiets Martha Tynæs repliserte da at det fortsatt var kø i de kommunale utsalgene, til tross for at det var kommet varer nok også til de private kjøpmennene. Hvorfor handlet folk der da? Da engroshandelen med mel og sukker ble behandlet i bystyret i juli 1920, kom mye av den samme argumentasjonen. De sosialistiske representantene hevdet at handelen burde fortsette for å unngå at en trust av private grossister fikk skru opp prisene, mens handelsstandens talsmenn hevdet at hele virksomheten var unødvendig og ikke påvirket prisene. Fra enkelte representanter kom det imidlertid også mer ideologiske begrunnelser, som gikk på at kommunen ikke skulle drive virksomhet i konkurranse med private. Det borgerlige flertallet avviklet den kommunale handelsvirksomheten bit for bit, men hensynet til at befolkningen skulle være sikret tilstrekkelige og hygienisk forsvarlige forsyninger gikk foran de rent ideologiske prinsippene. I 1926 ble det således vedtatt å legge ned den kommunale kjøtthandelen, samtidig som borgerlige representanter understreket behovet for den kommunale fiskehandelen. Disse avviklingene medførte at mange funksjonærer måtte sies opp, men i de fleste tilfellene ble utsalgslokalene tatt over av private, og de tok inn igjen de fleste av folkene. Den kommunale fiskeomsetningen ble avviklet i oktober Da sto den nye Fiskehallen på Vippe- Den kommunale handels utsalg i Dannevigsveien ca (Foto: Narve Skarpmoen for Kristiania provianteringsråd. Original i Byarkivet. A-20156/U-001/091) 10

11 tangen klar til å ta hånd om engrosomsetningen. Utsalgene, som de senere årene hadde gått med stadig større underskudd, hadde private kjøpere på hånden. Rådmannen regnet med at det ikke skulle skape problemer å skaffe kontorfunksjonærene og arbeiderne nye jobber i kommunen, og butikkpersonalet ville stort sett kunne fortsette under nye eiere. Vedtaket om nedleggelse ble gjort enstemmig, selv om det nok var litt blandede følelser på sosialistisk side. Kino og gamlehjem Fra nyttår 1926 innførte Oslo kommune kommunalt kinomonopol. Saken hadde da versert i formannskap og bystyre i mer enn ti år, og siden 1919 hadde kinoene vært drevet i samarbeid mellom kommunen og de private eierne. Begge vedtakene skjedde mot Høires stemmer, som hele tiden hevdet at kommunen ikke burde ha noen befatning med den slags forretningsdrift. Begrunnelsen lå i troen på at private løsninger ble billigere for brukerne. I debatten i 1925 sa høirerepresentantet I. M. Johannessen at "... kommunal drift (...) alltid kommer til å fordyre det hele. Vi får en ny funksjonærstab å trekkes med, og vi får økede utgifter på alle kanter." Både den kristelige representanten Johan Hvidsten og Arbeiderpartiets Kristoffer Aamot begrunnet kommunal drift med ønske om å styre programvalget. Særlig var det viktig å demme opp for den massive amerikanske innflytelsen og å sikre publikum tilgang til kvalitetsfilm og norske produksjoner. Men Aamot la også vekt på at kinoene kunne bli en god inntektskilde for kommunen. Fra Arbeiderpartiets side fantes det med andre ord ingen betenkeligheter med å engasjere kommunen i slik næringsvirksomhet, likesålite som det fra Høires side fantes betenkeligheter ved å overlate denne delen av byens kulturtilbud til markedskreftene. Da kinoene ble kommunale, fikk imidlertid kommunen et nytt problem; anvendelsen av overskuddet fra kinodriften. I begynnelsen ble dette brukt til kulturelle formål, men da tidene ble dårligere, ble pengene trukket inn til bykassa. I 1937 ble det vedtatt å fordele midlene mellom kinoenes anleggsfond og kulturelle og sosiale formål. Saken skapte lite debatt, bortsett fra et punkt; sosiale formål, nærmere bestemt reisningen av et kommunalt gamlehjem på Tåsen. De gamlehjemmene som på den tiden fantes i Oslo var enten opprettet av og for medlemmer av bestemte foreninger, så som handelsstandsforeningen, eller så var de opprettet av en menighet, så som Vålerenga gamlehjem og Sofienberghjemmet. De siste var kommet i stand med kommunal støtte i løpet av den siste tyveårs perioden, og erstattet et stort antall private alderspensjonater. I tillegg fantes noen gamle stiftelser, så som Peder Michelsens enkestue og Saugbankens stuer, som nå var flyttet sammen med sogneprest Eugene Hanssens småhjem til Adamstua-området. Kommunen hadde et nært samarbeid med disse stiftelsene og med menighetene, slik at den i realiteten disponerte plassene der. Men antallet plasser dekket ikke behovet, og en samlet plan for sektoren fantes ikke. Forslaget om å benytte en betydelig del av kinooverskuddet til et gamlehjem møtte sterk motstand fra Høires representanter. De argumenterte ikke mot byggingen, men hevdet det prinsippielle at hvis overskuddet skulle fordeles som egen sak i bystyret, skulle det utelukkende benyttes til kulturelle formål. Arbeiderpartiets Sverre Gann sa i debatten at han godt kunne tenke seg at "... ingen høiremann vil være fadder til dette forslaget om å bruke pengene til å bygge et gamlehjem for, men vi i arbeiderpartiet vil gjerne være faddere til det." Dette ble også understreket av ordfører Trygve Nilsen, som understreket behovet for investeringer til anlegg av sosial karakter. Det var heller ikke mer enn snaut tyve år siden den store fattigkomitéen hadde levert sin innstilling. Her var det dels problemene med løsgjengere og diskusjonen om et nytt arbeidshjem til erstatning eller avlastning for Prinds Christian Augusts Minde som ble tatt opp, dels situasjonen for de fattige gamle. I 1910 hadde sunnhetskommisjonen og fattigvesenet, ifølge avisa Social-Demokraten, "... maattet gribe saa sterkt ind mot..." et privat gamlehjem med 37 plasser "... at dette maa ophøre med sin virksomhed paa grund av urenslighed og daarlig pas av de gamle." Både de private og menighets-gamlehjemmene var nærmest det vi i dag vil kalle alderspensjonater. De var ikke innrettet for pleiepasienter. For dette formålet hadde kommunen bygd Lille Tøyen og Adamstuen pleiehjem. De sto ferdige i henholdsvis 1922 og Byggingen av dem skjedde helt uten debatt i bystyret, og bakgrunnen var at eldre pleiepasienter ble liggende og ta opp en mengde plasser på Ullevål sykehus. Formannskapet satte ned en komité, med sogneprest Eugene Hanssen i spissen, til å foreslå tiltak, og den så ingen annen løsning enn at kommunen bygde pleiehjem. I dag er de fleste gamlehjemmene også blitt til pleie- eller sykehjem. Den omleggingen har ikke avstedkommet noen nevneverdig debatt, da den rett og slett har vært nødvendig ut fra at antallet Osloborgere i de eldste aldersgruppene har økt voldsomt. Behovet for aldershjem er samtidig blitt redusert gjennom byggingen av trygdeboliger og utvidede hjembaserte tjenester. Veksten truer kommunens økonomi Noen kommunale tjenester kom til ved at nye behov tvang fram løsninger som de private ikke klarte å 11

12 Kommunale boligbygg fra 1920-tallet på Lindern. (Ukjent fotograf for Byggedirektøren utsnitt. Original i Byarkivet) dekke, slik som utviklingen av helse- og pleiesektoren. Stort sett skjedde denne oppbyggingen uten de store politiske slagene. Ingen så det som noe mål i seg selv å få kommunen sterkere inn i driften her, og at behovene måtte dekkes, var det stort sett full enighet om. Mye mer politisk sprengstoff lå i de sakene hvor kommunen gikk inn til fortrengsel for private. Kinematografene og fiskeomsetningen er nevnt. Sporveiene er et annet eksempel. Boligkrisa, som oppsto i kjølvannet av den nesten fullstendige byggestoppen etter krakket i 1899, medførte opprettelsen av et kommunalt boligtilsyn i Tidligere hadde kommunen bare klattvis gitt bevilgninger til enkelte sosiale byggetiltak. I løpet av få år ble kommunen en storentreprenør i boliger. Allerede i 1918 hadde de kommunale byggearbeidene femti funksjonærer og ett tusen arbeidere. Denne forvandlingen av kommunen fra en begrenset organisasjon av noen få funksjonærer, såvel tekniske som merkantile, og folkeskolelærere til noe tilnærmet et konsern hvor også store menger arbeidere, pleiersker, lektorer og flokker av lavere funksjonærer gikk inn, skjedde i løpet av et snaut halvt århundre, fra 1890-tallet til krigsutbruddet i Utover i etterkrigstiden vokste en del av virksomhetene kraftig med hensyn til antall ansatte, og en rekke nye store prosjekter ble gjennomført, ikke minst innenfor samferdsel og boligbygging. Men få nye arbeidsområder ble overtatt, og på boligsektoren overlot kommunen arenaen til de kooperative byggelagene, først og fremst OBOS. Veksten kunne imidlertid ikke skje i det uendelige. Ettekrigstidens endrede befolkningsstruktur, særlig i form av at større deler av mellomklassens boligområder ble liggende i forstadskommunene, samtidig som andelen gamle økte voldsomt i indre by, skapte økte omsorgsbehov samtidig som skatteinntektene sviktet. En tiltakende forslumming i indre by forsterket også utviklingen i retning av at Oslo også ble endestasjon for et stadig økende antall av samfunnets tapere. Resultatet ble økte utgifter til sosiale formål og økt misnøye med tjenestene. På 1970-tallet ble det derfor mer og mer tydelig at den store utfordringen for kommunens ledelse ikke lenger lå i å utvide velferdstilbudene, men i å få bukt med utgiftsøkningen. I denne situasjonen ble det politiske initiativet overtatt av høyresiden. Et sentralt poeng var at det avgjørende måtte være en tjenestes kvalitet og effektivitet, ikke hvem som utførte den. De borgerlige mente også at privat drift i mange tilfeller ville falle rimeligere ut enn kommunal. Derfor måtte kommunen i størst mulig grad kjøpe tjenester på et åpent og konkurrerende marked i stedet for å være sin egen produsent. Myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon skilles Konkurranseutsettingen begynte innenfor teknisk sektor. I 1991 ble kommunens databedrift, Oslo Data, solgt til Statens Datasentral. Avgjørelsen var politisk omstridt, og begrunnelsen fra det borgerlige flertallet var dels prinsippet om at kommunen burde konsentrere seg om sine primæroppgaver, dels ønsket om å stå fritt i innkjøp av datatjenester. Flertallet i Oslo Datas styre hadde gått mot salget da de mente at "... det er strategisk og økonomisk riktig at Oslo kommune eier sin egen databedrift." De pekte også på kommunens behov for å sikre seg datakompetanse og kontroll med egne datasystemer og nettverk. I 1992 ble deler av søppeltransporten lagt ut på anbud, og året etter ble Renholdsverket delt ved at transportdelen ble skilt ut i et eget firma, Miljøtransport, som i 1996 ble gjort til et aksjeselskap. Selskapet tapte etter hvert søppelrenovasjonen til private, men har fortsatt med transport av spesialavfall og avfall fra produksjon og anlegg. Veivesenet ble delt i Forvaltnings- og planleggingsoppgavene ble lagt til Samferdselsetaten, mens drifts- og anleggsdelen ble overtatt av Oslo Vei. Dette selskapet ble aksjeselskap i 2001, og mannskapsstyrken der raskt redusert fra fem hundre til mindre enn tre hundre mann. Samtidig kom de første konkurranseutsettingene av pleie- og omsorgsoppgaver. Bydelenes ansvar ble å sørge for at befolkningen fikk disse tjenestene, men utføringen av disse skulle like gjerne kunne skje gjennom private firmaer som ved egne ansatte. I dag er driften av flere sykehjem overtatt av private. I ett tilfelle har kommunen selv vunnet anbudet. I ett annet tilfelle har kommunen måttet ta 12

13 tjenesten tilbake, da det private selskapet ikke fant det økonomisk forsvarlig å drive videre. I 1998 kom bystyremeldingen "Konkurranse og kvalitet i Oslo kommune", som slo fast målsetningen om "flere, bedre og billigere tjenester" og "Økt fokus på kvalitet". Det rene Høyre-byrådet hevdet også prinsippet om at "... all tjenesteproduksjon som kommunen har ansvaret for, skal vurderes med henblikk på konkurranse." På den andre siden var det "... ikke aktuelt å konkurranseutsette noen form for kommunal myndighetsutøvelse." Dette innebar en organisatorisk gjennomgang, hvor hele kommunen ble forsøkt delt mellom myndigheter som tjenestebestillere og fristilte virksomheter som konkurranseeksponerte utførere. Hovedprinsippet om at kommunen skal legge inn egne anbud ble også slått fast. Den uttalte målsetningen har altså vært kvalitetsheving og effektivisering, ikke å redusere den kommunalt drevne aktiviteten. En bivirkning har imidlertid blitt at mange kommunalt ansatte har fått ny arbeidsgiver. Særlig innenfor sykehjemssektoren har det vært alminnelig at den private utføreren har fortsatt virksomheten med det samme personalet. Dette har imidlertid møtt motstand i fagforeningene, som særlig har vært opptatt av at de ansatte kunne miste gunstige arbeidsavtaler og tape pensjonsrettigheter. I bystyredebatten om konkurransemeldingen åpnet Høyres Bård Folke Fredriksen ordskiftet med å hevde at "... konkurranse er kommet for å bli i kommunen og er en naturlig og integrert del av vårt arbeid for å bedre tjenestetilbudet." Han fortsatte med å spå at "... den enighet flertallsmerknadene fra finanskomitéen viser, kommer til å stå i lag i årevis, uavhengig av politiske flertall og farge på byrådet." Mindretallets talskvinne, Arbeiderpartiets Ulrika von Sydow, hevdet at sparepotensialet var fiktivt, og konstaterte at byrådet ville "... spare på alle de områdene hvor kommunen har sin kjernevirksomhet. Alle disse virksomhetene har det til felles at de er helt avhengige av mye personale og godt personale. Med andre ord hvis det skal spares her, må det spares på personale." Hun viste til erfaringene fra Stockholm, hvor man etter privatisering drev slik man hadde gjort før, "... men med en annen farge på arbeidstøyet." Uenigheten bunnet i hovedsak i at mens den borgerlige siden mente det kunne skje større innsparinger ved konkurranseutsetting enn ved rasjonering av den kommunale driften, bestred venstresiden at dette var mulig uten at kvaliteten på tjenestene måtte reduseres. Ordskiftet viste at begge sider av salen var opptatt av kvaliteten på tjenestene, men på hovedspørsmålet, om det var noe å tjene på å konkurranseutsette tjenestene, hadde sidene et klart ideologisk forankret syn. På den borgerlige siden ble det snakket om gevinst, på den sosialistiske om kvalitetsreduksjon. En pendelgang? Kommunens organisatoriske utvikling kan kanskje illustreres med den velkjente pendelen. Gjennom mange år ble virksomheter bygget opp, og i våre dager bygges noen av dem ned. Når vi ser bort fra de virksomhetene som er overført fra kommunen til staten, har imidlertid antallet årsverk i kommunen bare fortsatt å stige fram til i dag. Nedbyggingene på noen områder har blitt oppveid av veksten i det totale tjenestebehovet. Argumentene for og imot kommunal drift har i denne tiden overveiende vært de samme. Og de har til en viss grad vært de samme fra begge sider. Hovedargumentene har gått på effektivisering og tjenestenes kvalitet. Uenigheten har først og fremst gått på om det er ved rasjonalisering og samordning av kommunal drift eller om det er ved å ta i bruk markedskreftene man kan nå dette målet. Av og til har det også blitt argumentert med ønsket om å begrense den offentlige sfære. Hensynet til de ansatte har også vært trukket inn i debattene. Om argumentene i mange tilfeller har vært stabile, så har deres kraft endret seg over tid. Opplever man voksende uoversiktlighet i forskjellige tjenestekjøp, vil troen på en effektivisering eller en kvalitetshevning av tjenestene ved kommunal overtakelse lett slå igjennom. Motsatt vil troen på gevinster ved konkurranse lettere slå igjennom når en organisasjon er i ferd med å stagnere i vanetenkning og avstand til de som bruker tjenestene. Historien må kanskje bare gå sin pendelgang, som arkivene får dokumentere og historikerne tolke. Å dømme får imidlertid fremtidens politikere gjøre. Og selv om en historiker ikke bør gå profetene i næringen, vil det vel ikke være noen dristig spådom å si at dommen nok helst blir avsagt med dissens. Kilder: Utrykte (i Byarkivet): Sosialrådmannen (Raadmannen for IV avd.): Pakkesak: "Nytt arbeids- og pleiehjem" Trykte: Aktstykker Kristiania/Oslo kommune: Bystyrets forhandlinger forelegg og referater Christiania kommune , Christiania 1892 Kristiania kommune , Kristiania 1914 Oslo kommune , Oslo 1952 Baldersheim, Harald (red.): Bypolitikk i Norge, Oslo 1983 Byrådet: Konkurranse og kvalitet i Oslo kommune, Bystyremelding nr. 1/1998 Elgsås, Knut (red.): Oslo Data , Oslo 1991 Lund, Bernt H.: Beretning om Oslo kommune for årene , Oslo 2000 Myhre, Jan Eivind: Hovedstaden Christiania, Oslo bys historie bd. 3, Oslo 1990 Nedkvitne og Norseng: Byen under Eikaberg, Oslo bys historie bd. 1, Oslo 1991 Thingsrud, Leif: "Veivesenets arkiver" i Tobias 2/

14 "Unge, friske og dugelige" Kommunal ansettelsespolitikk rundt 1900 Ved inngangen til det nye århundret sto kommunen overfor store omorgansieringer og utbygginger av det kommunale tjenestemannsapparatet. Nyansettelser måtte til, men hva slags folk ville kommunen ha? Av Bård Alsvik Skal man prøve å beskrive den ideelle kommunale tjenestemann, slik byens Magistrat ville ha ham rundt 1900, ville en "stillingsannonse" lyde omtrent som dette: "Mand 25 aar bosat i Kristiania god helse og helbred søkes til kommunens administration snarest". Dette ideelle eksemplet danner bakgrunn for denne artikkelen. Hvorfor søkte kommunen nettopp disse egenskaper hos de ansatte? "Mand" Det meste av 1800-tallet og et godt stykke inn på 1900-tallet var det det viktorianske kvinneidealet som ble lagt til grunn for borgerskapets syn på kvinnens plass i samfunnet. Kvinnens innsats skulle først og fremst bestå i å føde barn samt trygge familiens sosiale posisjon ved å skape et respektabelt og velordnet familieliv. Moren hadde ansvaret når det gjaldt de tidligste barneårene og for jentene inntil de ble gift. Faren skulle på sin side ta seg av guttene i familien, deres intellektuelle utvikling og stå som håndhever av disiplin og autoritet. Industrialiseringen, som i Norge fant sted fra omlag midten av 1800-tallet, trakk imidlertid også kvinner og barn inn i arbeidslivet. Kvinner og barn kunne tjene penger og bli uavhengige av mennene, og bekymrede røster talte om at dette kunne få alvorlige konsekvenser for så vel moralen som for familielivet. Mange menn så kvinnearbeidet som en trussel mot den tradisjonelle arbeidsdelingen i hjemmet, og i årene som fulgte etter industrialiseringen ble tiltakene skjerpet mot å la kvinner ta arbeid utenfor hjemmet. Etter 1850 fant kvinnene likevel veien inn til byen, til arbeids- og ekteskapsmarkedet. Tekstilindustrien langs Akerselva rekrutterte kvinner i stor skala, og ugifte tjenestejenter seilte snart opp som den største gruppa blant lønnsarbeidende kvinner. Et lite tiår etter 1850 skulle imidlertid de første kvinnene få plass også i det kommunale arbeidslivet, som lærerinner. Feminiseringen av læreryrket hadde egentlig pågått alt siden 1830-årene da kvinner hadde blitt ansatt som håndarbeidslærerinner i byens allmueskoler. Ved byutvidelsen i 1859, der opprettelsen av Nordre skole og Sagene skole i det nye byterritoriet hadde gitt et skrikende behov for nye lærerkrefter, manglet det imidlertid mannlige søkere. Skoleinspektøren vurderte først å skaffe billig, mannlig arbeidskraft i vesentlig grad læreraspiranter uten seminarutdanning, men da dette bød på problemer, tok man det "nest beste" og opprettet fire lærerinneposter. Da enda to nye byskoler sto på beddingen i 1867 Oslo og Grønland skoler ble enden på visa den samme. Mannlige lærere søkte seg bort fra hovedstaden, og nyutdannede fikk seg undervisningsposter andre steder, angivelig fordi undervisningsstillingene i Kristiania var langt dårligere lønnet. Dette åpnet for en ny gruppe lærerinner, og mot slutten av 1870-åra hadde kvinnene helt tatt over dominansen i byens allmueskoler. Lærerinnene måtte imidlertid finne seg i en langt lavere lønn enn lærerne. Skolekommisjonen, som arbeidet med nye lønnsregulativer for lærerne i Kristiania på slutten av 1870-åra, så da også på dette som positivt og en mulighet til å stanse lærerflukten fra Kristiania-skolene. Ved å ansette relativt dårlig betalte lærerinner, kunne man gi mer til lærere som man virkelig ville beholde i skolen. Men på den annen side ble det uttrykt bekymring over at lærerinnene nå var i flertall i allmueskolen. Det viktorianske kvinneidealet, slik det ble brukt for familien, var overført på skolen. Lærerinnene kunne godt undervise piker, det passet med dette idealet. Men undervisning av gutter over en viss alder, var forbeholdt lærerne, både fordi lærerinnene manglet fysikk til å hanskes med dem, og fordi gutter i alderen ellevetolv år ikke ville "erkjende Kvinden som sit Overhoved". 14

15 Byens allmueskoler skulle lenge stå alene som kommunal kvinnearbeidsplass. Selv om de viktorianske idealene begrenset kvinnenes deltakelse i undervisningsarbeidet, ble det gitt honnør til lærerinnene som ble omtalt som dyktige og med "en Takt til og et Greb paa at omgaaes de små". Etter hvert som byråkratiet og den kommunale administrasjonen vokste, ble det imidlertid åpnet nye veier for kvinner i kommunen. Kvinnene som fant veien til de kommunale kontorene, kom imidlertid til et miljø som kanskje i enda større grad og i langt lengre tid enn i skolen hadde vært dominert av et mannlig personale. I vesentlig grad var det på bunnen av det byråkratiske hierarkiet at kvinnene fant sin plass. Det var nesten utelukkende her man ansatte kvinner. De overtok de mannlige kontoristenes stillinger og måtte pent finne seg i å få dårligere betalt. Lenger opp i systemet var postene i all vesentlig grad besatt av menn. Ikke sjelden var selv første- og andre- kontoristene en mann, og beveget en seg opp i formannskapets sekretariat eller inn på magistratskontorene, var dette mennenes domene mer enn noen andre steder. Utviklingen av det kommunale byråkratiet ja, serviceyrkene generelt åpnet for at ugifte kvinner kunne få seg lønnet arbeid. Det er blitt sagt at det spesielt var skrivemaskinen som førte kvinnene inn i kontoristenes rekker. Maskinskriving ble, som stenografering, raskt en kvinnejobb, og denne type arbeid ble ansett som lavstatuskontorarbeid. Man så imidlertid sporer til motstand mot kvinneinntoget og en utbredt skepsis til om de virkelig dugde til denne type arbeid. De egnet seg ikke, hevdet noen, og viste til at maskinskriving var hardt rent fysisk. Slike holdninger finner vi igjen i 1901, da en kommunal komité var nedsatt blant annet for å vurdere lengden på de offentlige tjenestemennenes arbeidstid. Komiteen foreslo at "De fleste kvindelige kontorister af 3die lønningsgrad" skulle ha en fast daglig arbeidstid på kun fire timer, mot tidligere seks timer. Byens Magistrat så også fordelen ved å gi kvinnene kortere arbeidsdager, men henviste til den skrantende kommuneøkonomien som forutsatte at alle måtte regne med å ta i et tak for å få endene til å møtes. Da ville det være råflott å slippe kvinnene av gårde klokka ett om formiddagen. Et stykke etter 1900 aner vi imidlertid en endring i autoritetenes syn på kvinnenes evner som kontorister. Kvinnens ufortreffelige evner i hjemmet som omsorgspersoner, kunne også benyttes på arbeidsplassen. Arbeidsgiverne trengte kvinnene, og sjefene hadde behov for sekretærer som kunne gå inn i konerollen eller utfylle denne. Men her gikk også grensen. Kvinnene kunne vanskelig avansere og ta del i oppgaveløsning lenger opp i det byråkratiske hierarkiet. Den ideelle kommunale tjenestemannen var fortsatt "Mand". "25 aar" Ungdomsidealet innenfor kommunens administrasjon ble på mange vis skapt av en skranten kommunekasse. Kristiania-krakket i 1899 hadde satt en En typisk kommunal funksjonær kom inn i en begynnerstilling i ung alder og avanserte etterhvert til assistent eller endog fullmektig. Men avansementsmulighetene var høyst forskjellige for kvinner og menn. (Illustrasjonsfoto: Narve Skarpmoen for Provianteringsrådet. Original i Byarkivet. A-20156/U-001/007) 15

16 støkk i dem som satt og forvaltet pengene, og sviktende skatteinntekter var bare ett av resultatene etter krakket. Økonomiske problemer byen hadde hatt å slite med i bedre tider, forsterket seg dessuten i en depresjonstid som dette. Et slikt økonomisk problem var pensjonsutgiftene som etter Magistratens mening kunne velte hele kommuneøkonomien over ende. I utgangspunktet hadde det ikke vært noen fast ordning i kommunen for alderspensjon. Man arbeidet til helsa sa stopp, og så ble man i større eller mindre grad overlatt til familie, fattighus eller oppsparte midler hvis man var så heldig å ha slike. Dette hadde flere sider. Mange ansatte klamret seg til stillingen, til de var langt over åtti, i frykt for hva som ville hende den dagen arbeidet og lønna ble borte. For kommunenes del ble slike ansatte en byrde, og løsningen ble pensjonsutbetalinger. I 1858 fikk stadsfysikus Døderlein, som den første, bevilget pensjon etter søknad til Bystyret, og året etter fikk rådstuetjener Halvorsen innvilget det samme. I løpet av tiårene fram til 1900 kom det inn flere søknader om pensjon til Bystyret og i all vesentlig grad ble pensjonene innvilget, selv til de laveste tjenestemenn. Viljen til å bevilge pensjon hadde kommet med sosialpolitiske strømninger, særlig fra Tyskland. Det ble etter hvert allment, politisk akseptert at kommunen måtte sørge for sine ansatte også etter at alderen tok fra dem arbeidsevnen. Men veksten i antall kommunale tjenestemenn hadde altså vært så formidabel, at kommunen vanskelig kunne klare å betale ut pensjoner i det lange løp. I 1902 opprettet derfor Kristiania kommune en egen pensjonskasse som bygde på forsikringstekniske prinsipper der både arbeidsgiver og arbeidstaker skulle bidra. Sammen skulle de bygge opp en sum som var stor nok til å betjene de fremtidige pensjonsutgiftene. Pensjonen ble automatisk utbetalt når arbeidstakeren falt for aldersgrensen, eller når han av andre grunner, som ved sykdom, måtte fratre sin stilling. Dette var utvilsomt en god løsning for å få kontroll med de galopperende pensjonsutgiftene. Man unngikk dessuten de ofte nedverdigende pensjonsdebattene i Bystyret. Magistraten så imidlertid også farer ved den nye pensjonsordningen. Skulle man unngå at de økonomiske byrdene ved pensjonsutbetalingene ikke ble for store for kommunen, måtte man sørge for å beholde de ansatte så lenge som mulig i systemet. Idealet ble å rekruttere kommunale tjenestemenn i ung alder, og sørge for at de ble der arbeidslivet ut. Men faktum var jo også at kommunen allerede hadde mange "gamle" ansatte, som om ikke lenge ville falle for aldersgrensen som var fastsatt til 65 år. De ville da kun en kort tid være med på å betale for sin egen pensjon. Komiteen som behandlet spørsmålet var særlig "bekymret" for ansatte i yrkesgrupper som på grunn av arbeidets art var forpliktet til å gå av ved 55- årsalderen. Det gjaldt særlig politi og brannvesen. Lite kunne gjøres med den gruppen som allerede var fast ansatt. Komiteen foreslo imidlertid at folk som i fremtiden ble ansatt i de nevnte yrkesgruppene der pensjonsalderen var lavere enn 65 år, måtte forplikte seg til å gå over i andre stillinger i kommunen. Magistraten, som støttet forslaget, bemerket at enkelte kunne "være saavidt udslidte, at de ikke duer til at overtage nye Stillinger", men man så det også slik at "en Del vil endnu have aandelig og legemlig Kraft til fremdeles en Del Aar at gjøre Tjeneste". Politimenn kunne eksempelvis bli "Vagtmestre og Bud eller Portnere ved Folkeskolerne" eller "Opsynsmænd ved de kommunale Bad, Parker og Vandhus". Eller hva med en post ved "Politiets Værksted for Reparation af Uniformsager"? I den endelige versjonen av pensjonsbestemmelsene ble den øvre aldersgrense for politi og brannvesen og liknende fysisk krevende yrker, satt til 60 år. Viktigheten av å få i stand forpliktelser blant de ansatte om å tre over i andre stillinger ved nådd pensjonsalder ble dermed noe dempet. De nye arbeidsbestemmelsene for kommunalt ansatte som fulgte i kjølvannet av opprettelsen av den kommunale pensjonskassen, åpnet imidlertid for at eldre ansatte som ikke lenger var i stand til å fylle sin opprinnelige stilling måtte forplikte seg til å godta en annen post. Det som likevel var vesentlig, var å "undgaa en unødig pensionsbyrde". Da måtte det ryddes plass til dem som enda kunne skjøtte en jobb, ikke sende dem ut i et "alt for tidlig" pensjonsliv. Magistraten bemerket i samme åndedrag at man ved nyansettelser ikke måtte ansette folk som ikke, på grunn av sin alder, var i stand til å tjene opp full pensjon. Han foreslo derfor at en øvre grense for ansettelse skulle være 40 år, men med rom for unntak. For å opptjene full pensjon, måtte man imidlertid være ansatt i kommunen i minst 30 år. En tjuefemåring ville da ha bidratt nok til ordningen ved nådde 55 år. Andre hensyn enn pensjonsopptjeningen spilte imidlertid inn ved ansettelsene, selv om det i Magistratens øyne var muligheten til å dele pensjonsbyrden som måtte veie tyngst. I en spørreundersøkelse som Magistraten gjennomførte i 1901 ved samtlige kontorer og avdelinger, svarte et flertall av de spurte at den ideelle ansettelsesalder i det som måtte betraktes som nybegynnerstillinger, var et sted mellom 25 og 30 år. Dette varierte naturlig nok noe fra etat til etat og med hvilke oppgaver de ansatte skulle løse, og hvilke kvalifikasjoner og erfaring som ble krevd. Likevel er det grunn til å hevde at den ideelle alder på en kommunale tjenestemann ved førstegangs ansettelse var rundt 25 år i

17 "Bosat i Kristiania" De siste par-tre tiårene av 1800-tallet søkte byens befolkning utover byens grenser etter bopel. Særlig var det middelklassen som fant veien ut på landet, og særlig var det i dette samfunnslaget at kommunen rekrutterte sine ansatte. Langs jernbanen sydover og østover og på begge sider av Oslo-fjorden, i henholdsvis Aker og Bærum, hadde det vokst opp små stasjonssteder hvor byfolk for en relativt billig penge hadde kunnet få seg tomt og hus. I 1889 hadde Holmekollbanen åpnet landet mot nord i Aker, og i øst var det poppet opp stasjonsbyer langs hovedjernbanen ved Bryn, Grorud og Høybråten. Mange valgte seg et liv i det grønne, og beholdt arbeidet i byen. Skattereglene var imidlertid da som nå at skattekronene gikk til den kommunen hvor vedkommende var bosatt. For hver tjenestemann som flyttet ut til Aker eller Bærum, betydde dette derfor et tap av skatteinntekter for hovedstaden. "Dette er ikke rigtig", slo byens magistrat fast i en innstilling i 1904: "Kommunens udgifter maa jo tilveiebringes; men paa denne vis blir det ikke alene færre om at bære dem, men de, som blir igjen, er ogsaa helst de, som har minst bæreevne". Kommunen sto imidlertid nokså maktesløs i denne saken. Kun for ligningsassistentenes vedkommende var det instruksmessig bestemt at de skulle ha sin bopel innen sitt distrikt, men det knyttet seg stor usikkerhet til om kommunen kunne pålegge også andre tjenestemenn å bo i byen. Kommunen kunne argumentere med at det var en ulempe for tjenesten at de bodde langt fra arbeidsstedet, men det holdt neppe juridisk så lenge de ansatte innfant seg på arbeidet til fastsatt tid. En høyesterettsdom i 1889 hadde skapt presedens i en sak der det ettertrykkelig ble slått fast at det ikke var adgang for kommunestyret å fastsette arbeidsvilkår for folkeskolelærere utover det folkeskoleloven åpnet for. Dette prinsippet ville gjelde også for "den ulige talrigste del af kommunens tjenestemænd, og netop for dem, der paa grund af sin tjeneste vil være mindste bundne til at have fast bolig inden byens grænser". En bestemmelse som var tatt inn i ansettelsesvilkårene for kommunale tjenestemenn i 1901, der det ble stilt som vilkår for ansettelse at ingen tjenestemann måtte "tage fast bopæl udenfor byens grenser... uden magistrats og formansskabs tilladelse", måtte derfor tas ut. Magistraten foreslo imidlertid at byens styrende sendte et lovforslag til Stortinget om at skattereglene måtte endres, slik at skatteinngangen fulgte ansettelsessted og ikke bosted. I påvente av en eventuell lovendring måtte kommunen nøye seg med å vurdere sine søkere ut fra hvor de bodde. De som ville bli foretrukket var dem som bodde i byen. Søkerlistene ble derfor splittet i innen- og utenbys søkere. "God helse og helbred" Kommunen foretrakk ikke bare unge folk bosatt i Kristiania, men også friske og dugelige folk som nærmest kontraktsmessig kunne bindes til kommunen gjennom pensjonsordningen. Helseaspektet ble særlig viktig med pensjonsordningen, fordi kommunen som før nevnt ikke ønsket å risikere å stå alene om pensjonsfinansieringen. Framtidig sykdom gikk det som kjent ikke an å forsikre seg mot, men sykdom og "skavanker" som allerede var kjent av den ansatte og vedkommendes lege, var det lettere å påvise. Det ble derfor utarbeidet et legeerklæringsskjema, ikke ulikt det forsikringsselskapene krever av oss i dag, men i en noe annen språkdrakt: "Hvordan er ansøgerens huld, kræfter og legemsbygning? Har De ved nøiagtig undersøgelse fundet sygelige forandringer eller funktionsforstyrrelser og da hvilke?" Kravet om legeattest ble imidlertid bare benyttet i visse stillingstyper, som for brannmenn, politifolk og renholdere, der det var særlig påkrevd å få brakt på det rene hvordan helsetilstanden var. Ved siden av at enkelte etatssjefer motsatte seg en slik ordning, fordi de mente det var overdrevet når det gjaldt alminnelig kontorarbeide, bemerket Magistraten at kravet om legeattest ville være en så stor økonomisk belastning for den enkelte søker at man kom til å "udelukke mange dygtige Mænd eller Hagbard Emanuel Berner ( ) var annen borgermester i Kristiania fra 1898 til 1912 og sentral i arbeidet med å opprette Kristiania kommunale pensjonskasse. Han var også en kjent venstremann, kvinnesaksforkjemper og nynorskmann, blant annet som medarbeider til Aa. O. Vinje i "Dølen". (Foto: L. Forbech. Original i Byarkivet) 17

18 Victoriatidens kvinneideal lå langt unna dagens yrkeskvinne. Ugifte døtre av middelklassen ble ofte gående hjemme inntil de ble gift. (Ukjent fotograf for Oslo Lysverker Original i Byarkivet A-20138/U-009/012) Kvinder fra søge Tjenesten i Kommunen". Magistraten påpekte dessuten at det fantes eksempler på at "menneske, som har været undersøgt, selv af de dygtigste Læger, forholdsvis kort efter findes lidende av svære eller dødelige Sydomme". Legeattestene ga med andre ord ingen garanti for "hele livet". Magistraten foreslo derfor at det i sin alminnelighet holdt med en bevitnelse fra "et Par kjendte og troværdige Mænd om god Helbredsforfatning". Dertil ville en obligatorisk prøvetid på ett år avdekke hvorvidt personen ut fra sin helse var skikket for arbeidet. Arbeidere og tjenestemenn kvinner og menn I denne artikkelen har vi først og fremst sett på de kommunale tjenestemennene og ansettelseskriteriene. Men de kommunalt ansatte besto også av vanlige arbeidere som hadde et annet ansettelsesforhold til kommunen enn tjenestemennene. Skillet mellom disse to gruppene var sterkt aksentuert, og dette skillet skulle vare til ut på 1970-tallet. Arbeiderne var dårligere betalt, men ved innlemmelse av arbeiderne i den kommunale pensjonskasse hadde de omtrent de samme rettighetene som tjenestemennene, med blant annet tre måneders oppsigelse og full lønn under sykdom. Dette gjaldt imidlertid bare de såkalte "faste" arbeidere i alt ca. 600 stykker. Kommunen engasjerte nemlig også et stort korps av løsarbeidere som satt langt mer løst i stolen enn de "faste". Etter en sympatistreik i forbindelse med den alminnelige konflikt på arbeidsmarkedet i 1921, mistet de faste arbeiderne de rettigheter de hadde framfor de andre arbeiderne. De måtte nå pent finne seg i fjorten dagers oppsigelse og blant annet redusert lønn under sykdom. Forskjellsbehandlingen av kvinner og menn avtok imidlertid utover 1900-tallet. Dette må sees i sammenheng med den alminnelige utviklingen i samfunnet der kvinnene etter hvert opparbeidet seg rettigheter som mennene før hadde vært alene om. Mye av æren for dette må tillegges den voksende kvinnesaksbevegelsen. Noen år før kvinnene fikk alminnelig stemmerett, fikk osloskolene blant annet sin første kvinnelige rektor. Holdningen til hvilke jobber som sømmet seg for en kvinne ble gradvis endret, men det skulle gå flere tiår før kvinner fikk delta i det øverste ledersjiktet innenfor kommunens adminsitrasjonsapparat. Lønnskamp har imidlertid også dreid seg mye om kvinnekamp. Kvinnelige arbeidstakere var lenge, og er også kanskje ennå, dårligere betalt. I våre dager er imidlertid ikke mennene, i hvert fall ikke i stillingsannonsene, alene om å være etterspurt. I dag finner vi heller stillingsannonser der kvinner oppfordres til å søke. Ungdomsidealet, som sto så sterkt i kommunen rundt 1900, har imidlertid fortsatt å leve inn vår tid. På 1990-tallet var det trendy å skape unge og vitale arbeidsmiljøer. Dagens ordning med at siste arbeidsgiver overtar pensjonsbyrden, gjør det dessuten like vanskelig for "gamlinger" på førti og femti år å få seg jobb som for hundre år siden. Kilder: Trykte i Byarkivet: Kommunale aktstykker: Bystyrets sak nr. 79/1901, nr. 91/1901 og nr. 11/1905 Beretning for Oslo kommune bd. 1 (s ) og bd. 2 (s. 146 ff.), Oslo 1952 Litteratur: Elin Myhre: Veien mot trygghet, Oslo Pensjonsforsikring AS , Oslo 2002 Gro Hagemann: Skolefolk Lærernes historie i Norge, Oslo 1992 Bernt H. Lund: Beretning om Oslo kommune for årene , Oslo 2000 Ida Blom (red.): Cappelens kvinnehistorie, Oslo

19 En sporvei til begjær Kommunens forhold til sporveiene I motsetning til det mange later til å tru har aldri sporveisdriften i Oslo vært en integrert del av kommunens oppgaver. Med det menes at Oslo Sporveier, eller andre med ansvar for sporveisdrift, aldri har vært etater i det kommunale systemet. Sporveiens administrasjon har altså ikke direkte vært en del av kommunens administrasjon. Den viktigste funksjonen kommunen har hatt i denne sammenheng har vært som generalforsamling i den perioden Oslo Sporveier har vært et heleid kommmunalt aksjeselskap. Men sporveien i hovedstaden har en lang historie før det kom så langt. Av Torgrim Hegdal Oslo har hatt en broget sporveishistorie med i alt ti ulike sporveisselskaper med stort og smått. De første femti år var dominert av private selskaper. De tre selskapene som kun var knyttet til bysporveien, var A/S Kristiania sporveisselskab fra 1875, A/S Christiania elektriske sporvei fra 1894 og det lille kommunale selskapet Kristiania kommunale sporveie fra Disse ble, etter fargen på vognene, på folkemunne raskt omdøpt til henholdsvis Grønntrikken, Blåtrikken og Rødtrikken. De private selskapene og kommunen måtte hele tida forholde seg til hverandre ikke minst pga. konsesjonsbestemmelsene. Som i alle samliv hadde også dette sine oppturer og nedturer. Partene gjorde seg skiftesvis lekre for hverandre for så å opptre som beilere. Det var et sammensatt forhold som inneholdt mest begjær men også besvær. Som en rød tråd gjennom det hele gikk kommunens ønske om å overta sporveisdriften i byen. Det som lå til grunn for alle bystyredebattene i årene etter, var jernbaneloven av Den stadfestet at anleggelse og drift av sporvei var avhengig av konsesjon. I en tilleggslov ble det fastslått at "for sporvei beliggende innen en bys grenser kan dog konsesjon meddeles av vedkommende kommunestyre". Bystyret måtte altså ha en mening om saken. Samtidig var dette årsaken til at verken Kristiania eller Aker hadde befatning med konsesjonsvilkårene til de såkalte forstadsbanene, Ekebergbanen, Holmenkollbanen osv., som lå utenfor byen. De eldste spor Det var først i midten av 1870-åra at Kristania sto fram med et kommunalt apparat. Det vil si at det var etablert en hierarkisk struktur og en utstrakt form for arbeidsdeling. På denne tiden besto kommunen av seks hundre funksjonærer. Det som vi i dag tar for gitt med hensyn til kommunal eiendom, kunne den gang være på private hender. Det gjaldt både gater og kirker. Byplanlegging var et ukjent begrep, men med sporveisutbyggingen kom planleggingen i fokus i dobbel forstand. For det første ble det meste av gateregulering og gateplanlegging lagt opp etter hvor sporveistraséene ble lagt. For det andre ble de ulike delene av byen på en helt annen måte enn tidligere knyttet til sentrum gjennom de linjene som ble bygd. Hvordan forholdt så de kommunale myndighetene seg til disse nymotens doningene som var på vei til å invadere byen? Allerede i 1868 ble det, av flere personer uavhengig av hverandre, søkt om konsesjon for sporveisdrift, bl.a. for dampsporvogn. I bystyrets begrunnelse for avslag på søknadene het det at det var alt for smale gater i Kristiania til at sporveisdrift kunne tillates. Men allerede seks år seinere var ny konsesjonssøknad til behandling og nå forekom ikke tanken på å ha sporvogn i gatene så skremmende lenger. Derimot var mange av representantene opptatt av konsesjonstidas lengde og hva som ville skje når den løp ut. Debatten ble ei blanding av prinsipper og pragmatisme der forslagene spente fra femten til minst femti års konsesjonstid. Det siste forslaget var med en begrunnelse som kan virke underlig på oss i dag, men som vel må ses ut fra den tids holdninger. Representanten Frölich mente at: "Forholdene i denne By var af den Beskaffenhed at ( ) Folk af den bedre Klasse satte sig nødig ved Siden af en Arbeider i en Sporvogn". Det ville nok ta mange år før folk vendte seg til dette og at selskapet dermed kunne få særlig mange passasjerer. Flere argumenterte også for at kommunen ved 19

20 konsesjonstidas slutt straks skulle ekspropriere selskapet. Her pekte en østover og viste til håndteringen av liknende avtaler i Riga og St. Petersburg der myndighetene prompte hadde overtatt eiendomsretten til produksjonsmidlene etter relativt få år. Dette var mange år før Ved voteringen viste det seg likevel at de fleste gikk inn for Formannskapets forslag der konsesjonstida ble satt til tredve år. Det lå også bakt inn i konsesjonsbestemmelsene at kommunen, naturlig nok, hadde noe de skulle ha sagt ved trasévalgene. Dette var et stridsspørsmål da representantskapet debatterte konsesjonen ett år seinere. Stridens eple var Torggata og om den var brei nok for sporvogner. Under debatten kom det fram at flere av representantene sjøl satt med aksjeposter i selskapet. Ordet inhabilitet hadde enda ikke kommet inn i ordbøkene. I 1892 gir så bystyret konsesjon til selskap nummer to, A/S Christiania elektriske sporvei, Blåtrikken, og for første gang blir det etablert elektrisk sporvei i Norden. De følgende år viste at trikken ble "en sporvogn til begjær". Sporveisdriften var en økonomisk suksess. I 1876 frakta sporvognene 1,5 million passasjerer i løpet av året. 25 år seinere hadde dette økt til 17 millioner, det vil si 75 turer pr. innbygger pr. år. Derfor begynte også kommunen å bli mer interessert i denne lukrative næringen. I 1890-åra var det nesten hvert år utredninger og forhandlinger om kommunal overtakelse av selskapene. I 1895 var en nær ved å slå sammen de to selskapene, men kommunens krav ble oppfatta som urimelige. Det nye storselskapet skulle ikke få anlegge noen nye linjer og heller ikke få forlenget konsesjonstida. I 1896 var det forhandlinger om kommunal overtakelse, men selskapene var ikke fornøyde med kommunens pristilbud på 1 million kroner. Dermed ble det det tyske Gesellschaft für elektrische Unternehmungen som kapret tre firedeler av aksjene. Onde tunger, spesielt innen Venstre, begynte å omtale Grønntrikken som "Det tydske Selskab". Denne episoden forteller at selskapet ble sett på som en grei form for pengeplassering. Grønntrikken gikk likevel til det skritt å vedta fast kommunal representasjon i direksjonen, kanskje for å blidgjøre kommunen. Året etter fikk kommunen også kjøpt ett tusen aksjer i Blåtrikken, noe som viste at kommunen var fast bestemt på å få en fot innenfor næringa. Dette ser en også tydelig i vedtaket som ble gjort seinere samme år, der et enstemmig bystyre vedtar å etablere Kristiania kommunale sporveie. Det tok likevel over to år før selskapet var konstituert. "...mangler erfaring på dette gebet..." Hva var så kommunens beveggrunner for å gå inn i sporveisnæringa. Var det profitt eller sosialt sinnelag? Endel kan forklares ut fra de politiske forholdene i hovedstaden på den tida. Venstre hadde i 1895 fått flertall i bystyret etter mange års Høirestyre. Partiet hadde programfestet kommmunal sporveisdrift, og hadde venstreavisene i ryggen. Venstre-representantene ønsket styring med sporveisnæringa og at ikke markedsmekanismer aleine skulle bestemme om sporveisnettet skulle bygges ut, og i så fall i hvilke områder. Det ser en da også ut fra de linjevalgene som ble gjort for Rødtrikken. Selskapet fikk etterhvert tre linjestrekninger. De gikk til Sagene, Rodeløkka og Vippetangen, forøvrig uten at disse tre strekningene var knyttet til hverandre. Linjene ble altså lagt til etablerte og nye arbeiderforsteder som ikke var høyt prioritert av de private selskapene. For å vri på et kjent begrep kunne en kanskje kalle det "sosial sporveisutbygging". Men det må i rettferdighetens navn nevnes at også Grønntrikken søkte konsesjon for å bygge ut Sagenelinja. Fram til 1900 var det hestesporvogn i byen, men hesten hadde utspilt sin rolle ved århundreskiftet og ei elektrifisering av alle linjer ble foretatt. Hele arbeidet ble faktisk utført på under fire måneder. Det var på den tida framkomstmiddelet endret navn Baneselskapene og arkivene A/S Kristiania sporveisselskab (KSS) arkiv kassert ca A/S Kristiania elektriske Sporvei (KES) arkiv i Byarkivet A/S Holmenkolbanen (HKB) arkiv i Byarkivet Kristiania kommunale sporveie (KKS) arkiv kassert ca A/S Tryvandsbanen (TB) arkiv i Byarkivet Smestadbanen (SB) arkiv i Byarkivet A/S Akersbanerne (AB) arkiv i Byarkivet A/S Ekebergbanen (EB) arkiv i Byarkivet A/S Bærumsbanen (BB) arkiv i Byarkivet 20