Avgjørelse av klager på Fylkesmannen i Oslo og Akershus endringsvedtak om tillatelse til fjerning av grunner i indre Oslofjord

Transkript

1 Likelydende brev sendt til Are Dammann og Elin Leer-Salvesen, og Indre Oslofjord Fiskerlag Oslo, Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2016/2650 Saksbehandler: Eivind Dypvik Avgjørelse av klager på Fylkesmannen i Oslo og Akershus endringsvedtak om tillatelse til fjerning av grunner i indre Oslofjord Miljødirektoratet har vurdert klagene fra Elin Leer-Salvesen/Are Dammann og Indre Oslofjord Fiskerlag på Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedtak om endring av Kystverkets tillatelse til fjerning av grunner i indre Oslofjord. Vi har konkludert med at Leer-Salvesen/Dammann ikke har rettslig klageinteresse i denne saken. Dermed avvises deres klage. Vi har imidlertid valgt å synliggjøre vår vurdering av enkelte av deres merknader til Fylkesmannens behandling av saken. Indre Oslofjord Fiskerlag anses å ha rettslig klageinteresse. Etter en helhetsvurdering finner Miljødirektoratet ikke å ta klagen til følge. Vi opprettholder derfor Fylkesmannens vedtak om endret tillatelse til å gjennomføre sprengning og mudring i indre Oslofjord. Avgjørelsen om avvisning av klagen til Elin Leer-Salvesen/Are Dammann kan påklages til Klima- og miljødepartementet, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd annet punktum. Avgjørelsen av klagen til Indre Oslofjord Fiskerlag er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd første punktum. Miljødirektoratet viser til Fylkesmannen i Oslo og Akershus oversendelsesbrev datert 8. mars 2016, klage fra Elin Leer-Salvesen og Are Dammann datert 3. mars 2016, klage fra Indre Oslofjord Fiskerlag datert 12. februar og 1. mars 2016, og til øvrige dokumenter og kommunikasjon i saken. Bakgrunn Kystverket søkte i brev datert 3. mars 2015 om tillatelse etter forurensningsloven til å fjerne totalt m 3 sjøbunn fra 24 grunner i indre Oslofjord for å utbedre farleden fra Drøbak og inn til Oslo Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se 1

2 havn. I brev datert 18. september 2015 ga Fylkesmannen i Oslo og Akershus tillatelse til Kystverket til det omsøkte tiltaket. Parallelt med at Fylkesmannen behandlet søknaden om tillatelse etter forurensningsloven utarbeidet konsulentselskapet Norconsult - på oppdrag fra Kystverket - rapporten Konsekvensutredning for utdyping av farled indre Oslofjord. Denne rapporten forelå i juni 2015, altså flere måneder før Fylkesmannen ga sin tillatelse til å fjerne de aktuelle grunnene i indre Oslofjord. Kystverket oversendte imidlertid ikke Norconsults konsekvensvurdering til Fylkesmannen. Dette førte til at Norconsults rapport ikke inngikk i Fylkesmannens beslutnings- og vurderingsgrunnlag ved behandlingen av Kystverkets søknad som endte i vedtaket datert 18. september 2015 om tillatelse til fjerning av grunner i indre Oslofjord. Først i desember 2015 ble Fylkesmannen klar over Norconsults rapport, av andre enn Kystverket. Konsekvensutredningen til Norconsult inneholder bl.a. ny informasjon om konsentrasjonen av miljøgifter i sedimentene på og ved flere av de aktuelle grunnene. Det er i all vesentlighet grunnene nærmest Oslo som ble dokumentert å være mer forurenset enn det som tidligere var lagt til grunn. På disse grunnene hadde sprengning og mudring fortsatt ikke startet opp da Fylkesmannen ble gjort oppmerksom på konsekvensutredningen. Med bakgrunn i de nye opplysningene i Norconsults konsekvensutredning sammenholdt med fire avvik avdekket ved gjennomført tilsyn tidlig i 2016, vedtok i Fylkesmannen 11. februar 2016 en del skjerpende endringer i Kystverkets tillatelse. Samtidig ble noen krav for fjerning av de gjenværende grunnene i tiltaket tydeliggjort. Gjennom endringene som ble gjort i Kystverkets tillatelse mener Fylkesmannen at det er mulig å gjennomføre de resterende delene av prosjektet uten at det fører til uakseptabel spredning av forurensning i fjorden, skade av betydning på det biologiske mangfoldet og problemer av betydning for friluftslivet. De aktuelle endringene i tillatelsen medfører bl.a. en tydeliggjøring av flere krav for å hindre forurensning til ytre miljø. Én av endringene innebærer at Kystverket må utarbeide miljørisikovurderinger for hver enkelt grunne som gjenstår å fjerne. Dette for å sikre at naturverdier og forurensningsforhold spesifikt blir hensynstatt på hvert enkelt område, samt for å sikre at eventuell spredning av forurensede sedimenter konkret minimeres/forhindres. Det er også satt spesifikke krav til at Kystverket skal overvåke spredningen av partikler ved de resterende sprengningsarbeidene gjennom turbiditetsmålinger, i tillegg til at det må tas prøver av vannet for å måle innhold av tungmetaller og andre miljøgifter. Det skal også utføres en forenklet registrering av fugl, fisk og sjøpattedyr før og etter sprenging, samt avfyres en varselspregning for å skremme bort fisk før sprengning. Det skal være sekvensiell avfyring av salver, ikke simultant, for å minimere sjokkbølgen i vannet. Fylkesmannens vedtak om endring av Kystverkets tillatelse ble påklaget av henholdsvis fag- og næringsorganisasjonen Indre Oslofjord Fiskerlag og privatpersonene Elin Leer-Salvesen/Are Dammann. Klagen fra Indre Oslofjord Fiskerlag Indre Oslofjord Fiskerlag (IOF) klaget i brev datert 12. februar og 1. mars på Fylkesmannens endringsvedtak. Klagen inneholder en rekke innsigelser til Fylkesmannens endringsvedtak 11. 2

3 februar 2016 og til utbedringen av farleden i indre Oslofjord generelt. IOF opplyser at de frykter for at utfyllingen ved Spro havn vil ødelegge nærliggende trålfelt. De mener også at det er fare for at sprengstein vil bli liggende i trålefelt i forbindelse med sprengning ved Steilesand. Videre mener de at det er beklagelig at Kystverket har fått en fornyet tillatelse, særlig fordi endringene som er gjort ikke utgjør noen forskjell for livet i havet. De etterspør dokumentasjon på om varselsprengning har effekt. Videre opplyser de om at telling av død fisk ikke tjener noen hensikt, siden tellingen verken innebærer registrering av død fisk som synker til bunns eller fisk med skader som ikke er akutt dødelige. IOF opplyser at yrkesfiskere melder om vesentlig lavere fangster etter at Kystverket startet opp med sprengning av grunnene i fjorden. Dette bl.a. fordi Kystverket har sprengt bort gyteplasser for torsk. De frykter at miljøkonsekvensene, herunder langtidseffekten for fisken som allerede lever i et pressområde, vil bli katastrofal. IOF presiserer at de fra begynnelsen av i denne prosessen har bedt om at yrkesfiskere med lokalkunnskap og riktig utstyr tas med i prosessen for å redusere skadeomfanget på livet i havet, noe som ikke har blitt hensyntatt. Det vises fra IOFs side også til Fiskeridirektoratet og Havforskningsinstituttets uttalelser datert 26. februar 2016 som fraråder sprengning i hele indre Oslofjord under gyteperioden til torsk. Videre tar IOF opp at de ikke klarer å se den store samfunnsnytten ved dette prosjektet, og varsler at de vil kreve at de ansvarlige for prosjektet må gjøre kultiveringstiltak i indre Oslofjord med tanke på å få livet i fjorden tilbake. Klagen fra Elin Leer-Salvesen og Are Dammann Elin Leer-Salvesen/Are Dammann klaget i brev datert 3. mars 2016 på Fylkesmannens endringsvedtak. Leer-Salvesen og Dammann mener at endringene i tillatelsen er altfor vage, og at det tillates spredning av miljøgifter. Videre mener de det er en selvfølge at enhver som bruker sprengstoff må gjøre beregninger for å ha kontroll på arbeidet og for å unngå fare for eget liv og helse. De skriver at det er uakseptabelt at Kystverket selv skal dimensjonere mengde sprengstoff for å redusere faren for påvirkning av ytre miljø og at Fylkesmannen har gitt tillatelse til å bruke hemmelige sprengstoffladninger. De uttrykker også frustrasjon over det de mener er manglende utredning av sprengladningers effekt på biota. Videre forventer Leer-Salvesen/Dammann at det gjennomføres sugemudring av forurensede sedimenter ved gjenværende grunner som skal sprenges, eventuelt at sedimentene avvannes i egnet fartøy og leveres til godkjent deponi. De er også kritiske til bruk av turbiditetsmålere, siden disse ikke måler nivåene av miljøgifter, men kun partikkelmengden i vannet. De stiller også spørsmålstegn ved hensikten ved å ta vannprøver før og etter sprengning. Fylkesmannens oversendelse Det fremgår av Fylkesmannens oversendelsesbrev at klagene er blitt vurdert, uten at det det er funnet grunn til å omgjøre vedtaket datert 11. februar 2016 om endring av Kystverkets tillatelse. Fylkesmannen mener det er satt tilstrekkelige krav til at sprengningene skal skje på en så skånsom måte som mulig. Kravet om at Kystverket skal få utarbeidet miljørisikovurderinger som skal godkjennes av Fylkesmannen før sprengningsarbeider på hver enkelt grunne, sikrer dette gjennom at det vil settes ytterligere lokalitetsspesifikke avbøtende tiltak, bl.a. krav om mudring før 3

4 spredning for å minimere spredning av partikler og skånsom sprengning med trykkmåling for å minimere spredning av forurensning og trykkskader på gytende fisk. Fylkesmannen ønsker ikke å stille spesifikke krav i tillatelsen om hva slags mudringsmetode som skal brukes ved mudring av sedimenter før sprengning, fordi den mest skånsomme mudringsmetoden kartlegges først i miljørisikovurderingene til de forskjellige grunnene. Fylkesmannen er ikke enig med Leer-Salvesen/Dammann i at Kystverket ikke har kontroll på mengde og type sprengstoff som brukes og at det brukes hemmelige ladninger. De skriver at dette vil fremkomme av miljørisikovurderingene, og at det i disse vil dokumenteres hvilken effekt ladningen har på det ytre miljø. Ved oversendelsen av klagesaken til Miljødirektoratet hadde Fylkesmannen mottatt miljørisikovurderinger med gjennomgang av tiltakets påvirkning på ytre miljø ved sprengning på grunne 19 og 21. Avbøtende tiltak for å redusere faren for spredning av forurensede sedimenter ved sprengning og mudring er presisert i risikovurderingene. Bl.a. skal det gjennomføres mudring før sprengning på grunne 21, der det skal benyttes miljøgrabb og siltgardin under mudringen. De mudrede massene skal deretter leveres på godkjent mottaksanlegg. Videre skriver Fylkesmannen i sitt oversendelsesbrev at de nå har satt grenseverdi for turbiditet ved grunnene 17, 18, 19, 20 og 22 (grunne 21 hadde allerede en slik grenseverdi). Det skal også tas vannprøver i etterkant av sprengning. Kravene er satt for å kunne overvåke tiltaket og eventuelt iverksette ytterligere forebyggende tiltak dersom overvåkningen viser at dette er nødvendig. I oversendelsesbrevet konkluderer Fylkesmannen med at de naturfaglige utredningene som foreligger er tilstrekkelige. Følgelig mener de at kravet i naturmangfoldloven 8 om kunnskapsgrunnlag er oppfylt. Fylkesmannen har av den grunn lagt mindre vekt på føre-varprinsippet, jf. naturmangfoldloven 9, i sin vurdering av saken. Sprengningsarbeidenes innvirkning på torsken i indre Oslofjord er et sentralt vurderingstema i denne klagesaken. Fylkesmannen viser til uttalelser fra Fiskeridirektoratet og Havforskningsinstituttet om at sprengningsarbeid må skje utenom gyteperioden for torsk (februar-mars/april), og at dette gjelder hele indre Oslofjord. Samlet sett mener Fylkesmannen at tillatelsen er forenlig med uttalelsene fra Fiskeridirektoratet og Havforskningsinstituttet. Gjenværende sprengningsarbeid på grunne 16 og 17 vil ifølge Fylkesmannen ikke være aktuelt før etter gyteperioden (1. mai) grunnet allerede eksisterende restriksjoner. For grunne 21 og 22 kan det ikke gjennomføres tiltak etter 15. april, siden de ligger i nærheten av naturreservater med bl.a. flere hensynskrevende fuglearter. Dersom arbeidet stopper opp på disse grunnene frem til 15. april, vil det ikke kunne gjennomføres sprengningsarbeid på disse grunnene før høsten Multiconsult har utarbeidet en rapport som viser at sprengningens påvirkning på fisk er vesentlig lavere enn ved seismikkundersøkelser, noe som står i kontrast til hva Fiskeridirektoratet la til grunn i sin uttalelse datert 25. februar Ved grunne 21, i indre havneområde, mener Fylkesmannen at det allerede er betydelige forstyrrelser på gyting fra skipstrafikk, i tillegg til at grunnen ligger langt unna registrert gyteområde. Hva gjelder grunne 19 - som ligger nær registrert gyteområde viser Fylkesmannen til risikovurdering fra Multiconsult som viser at sprengning kan gjennomføres ved 4

5 både grunne 19 og 21 uten betydelig skade på torsken og dens gyteforutsetninger. Dette forutsetter imidlertid en trykkgrenseverdi på 10 kpa ved gytefeltet under gjennomføring av sprengning. Trykkgrenseverdien skal måles med trykksensor under tiltaksgjennomføring og er inkludert som en forutsetning for at Kystverket skal kunne fullføre farledsprosjektet. Da Fylkesmannen oversendte klagen og oversendelsesbrevet til Miljødirektoratet, avventet de fortsatt miljørisikovurdering for grunne 16, 17, 18 og 22. Disse grunnene var derfor ikke tatt ytterligere stilling til på dette tidspunktet. Fylkesmannen anser at de fastsatte avbøtende tiltakene er tilstrekkelige for å begrense faren for spredning av forurensede sedimenter, samt skade på fisk og uheldige virkninger for gytende torsk ved gjennomføring av de resterende mudrings- og sprengningsarbeidene. I sin vurdering har Fylkesmannen vektlagt at farledsutbedringene som inngår i den aktuelle saken er et høyt politisk prioritert samferdselstiltak som har fått bevilgning over Statsbudsjettet i både 2015 og Målet med prosjektet er bl.a. å bedre sikkerheten til sjøs for større skipsfartøy, samt å redusere risiko for skipsforlis og potensiell forurensningsfare i indre Oslofjord. På bakgrunn av vilkårene satt i tillatelsen, miljørisikovurderingene og prosjektets samfunnsmessige viktighet mener Fylkesmannen samlet sett at det ikke er grunn til å ta klagene til følge. Av den grunn er klagene blitt sendt til Miljødirektoratet for klagebehandling. Selv om klagerne ikke har bedt om utsatt iverksetting av tiltaket (oppsettende virkning), opplyser Fylkesmannen å ha vurdert dette spørsmålet særskilt. Fylkesmannen fant ikke grunn til å gi klagene oppsettende virkning, og mener at arbeidene kan fortsette uten vesentlige negative konsekvenser for ytre miljø. I etterkant av Fylkesmannens oversendelse av klagesaken til Miljødirektoratet, mottok Fylkesmannen en ny klage fra privatpersonene Pål Wennerås og Ida Thue datert 9. mars Deres klage ble avvist av Fylkesmannen i vedtak datert 11. april 2016 og er ikke gjenstand for nærværende klagesak. Oppsettende virkning Det følger av forvaltningsloven 42 at både underinstans, klageinstans og annet overordnet organ kan avgjøre at et vedtak ikke skal settes i gang før klagefristen er ute eller klagen er avgjort (oppsettende virkning), og at det kan settes vilkår for utsettingen. Oppsettende virkning er i første rekke aktuelt i saker der oppstart av tiltaket vi gi irreversible konsekvenser som gjør klagemulighetene lite reelle. Det vil i slike tilfeller være relevant å vurdere både hva gjennomføring og eventuell utsettelse av et tiltak vil føre til for partene i saken, i tillegg til sannsynligheten for at klager får medhold i selve klagesaken. Miljødirektoratet mottok denne klagesaken 8. mars På dette tidspunktet var Kystverket godt i gang med sprengning av flere av grunnene i indre Oslofjord. I denne saken vurderte Miljødirektoratet, i likhet med Fylkesmannen, at det ikke forelå tilstrekkelig grunn til å stanse Kystverkets pågående arbeid ved grunner hvor sprengnings- og mudringstiltaket allerede var miljørisikovurdert. Derimot vurderte vi at det forelå grunn til å gi klagene oppsettende virkning for sprengnings- og mudringsarbeid på grunner som ikke var blitt miljørisikovurdert. Følgelig ga 5

6 Miljødirektoratet i brev datert 10. mars 2016 klagene oppsettende virkning for grunne 18 og 22, fordi det for disse grunnene på daværende tidspunkt ikke var utarbeidet en miljørisikovurdering. Dette medførte at sprengnings- eller mudringsarbeid ikke kunne skje på grunne 18 og 22 før det var utarbeidet en miljørisikovurdering som var blitt vurdert av både Fylkesmannen og Miljødirektoratet. Klagene ble etter en helhetsvurdering - ikke gitt oppsettende virkning for tiltaksarbeidet ved grunne 16, 17, 19 og 21. Etter å ha mottatt og vurdert miljørisikovurderinger for både fjerning av grunne 22 og 18 (resterende grunner 18.2 og 18.3), opphevet Miljødirektoratet den oppsettende virkningen for disse to grunnene i brev datert henholdsvis 18. mars 2016 og 14. april Miljødirektoratets vurdering av klagesaken Miljødirektoratet skal som klageinstans se til at fylkesmannen, under behandling av saken, har fulgt de lover, forskrifter og saksbehandlingsregler som gjelder på området. Miljødirektoratet kan under behandlingen prøve alle sider av fylkesmannens vedtak, også de skjønnsmessige vurderingene som Fylkesmannen har gjort, jf. forvaltningsloven 34. Når forurensningsmyndigheten skal avgjøre om en tillatelse til forurensende virksomhet kan gis, skal det legges vekt på de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket, sammenholdt med fordeler og ulemper tiltaket for øvrig vil medføre, jf. forurensningsloven 11 siste ledd. I henhold til naturmangfoldloven 7 skal avgjørelsen også vurderes etter prinsippene i naturmangfoldloven 8 til 12, og vurderingene skal fremgå av begrunnelsen. Det vil bare være aktuelt å innvilge en tillatelse dersom sprengningen er forsvarlig ut fra hensynet til biologisk mangfold og miljøet for øvrig. Dette følger særlig av prinsippet om samlet belastning i 10, som innebærer at påvirkningen på et økosystem skal vurderes ut fra den samlede belastningen som systemet er eller blir utsatt for. I den aktuelle saken synes Fylkesmannen i Oslo og Akershus å ha vurdert søknaden i henhold til det gjeldende regelverket. De har imidlertid ikke nevnt eksplisitt eller på annen måte synliggjort at og hvordan saken er vurdert opp mot naturmangfoldloven 10 om samlet belastning. Miljødirektoratet etterspurte denne vurderingen, samt vurdering etter vannforskriften i epost datert 20. april Fylkesmannens eksplisitte vurderinger etter 10 i naturmangfoldloven og vannforskriften ble oversendt Miljødirektoratet i epost datert 26. april Her fremkommer det at Fylkesmannen mener tiltaket ikke vil medføre en vesentlig økt samlet belastning på indre Oslofjord, bl.a. som følge av de avbøtende tiltak som er satt som krav, og at vannforskriften ikke kommer til anvendelse i denne saken siden tiltaket regnes som et kortvarig tiltak som ikke vil medføre «varig» forringelse. Miljødirektoratet er i all hovedsak enig med Fylkesmannens vurdering av saken etter naturmangfoldloven Vi er også enig med Fylkesmannens vurdering av saken etter vannforskriften, særlig sett i lys av tiltakets begrensede omfang, sammenholdt med de vilkår som nå er stilt av Fylkesmannen. I det følgende vil vi vurdere saken opp mot de innkomne klagemerknadene og om klagerne har rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven 28. 6

7 Klagerett Miljødirektoratet behandler først spørsmålet om klagerne har klagerett, jf. forvaltningsloven 28. Fylkesmannen har i sitt oversendelsesbrev ikke vurdert dette spesifikt, men Miljødirektoratet vurderer oversendelsesbrevet slik at Fylkesmannen har lagt til grunn at klagerne har klagerett. Det følger av forvaltningsloven 28 første ledd at enkeltvedtak kan påklages av parter i saken eller andre med rettslig klageinteresse i saken. Verken Elin Leer Salvesen/Are Dammann eller Indre Oslofjord Fiskerlag omfattes i denne saken av partsbegrepet slik det fremgår av forvaltningsloven 2 første ledd bokstav e. Dermed beror klagerettsvurderingen på om klagerne har rettslig klageinteresse i saken. For å oppfylle kravet om rettslig klageinteresse er det nødvendig at klager må være berørt av vedtaket som påklages. Etter Miljødirektoratets syn innebærer dette at vedtaket må ha klare faktiske følger for klager. Det må altså kunne kreves en tilknytning til saken som er av en slik art og og/eller nærhet at det fremstår som rimelig for klager å få klagebehandlet førsteinstansens vedtak. En tilknytning til saken i form av interessemotsetninger med den som har fått en tillatelse, vil etter Miljødirektoratets syn - etter omstendighetene kunne medføre rettslig klageinteresse. Etter Miljødirektoratets syn må imidlertid slike interessemotsetninger være tilstrekkelig nært knyttet til det aktuelle tillatte tiltaket, slik at en iverksetting og gjennomføring vil få klare negative virkninger for klager. Elin Leer-Salvesen og Are Dammann har klaget i denne saken som privatpersoner. Etter vår vurdering befinner ikke Leer-Salvesen og Dammanns bopel seg i en slik nærhet til tiltaksområdet i denne saken til at de som beboere vil bli direkte påvirket av sprengningsarbeidene. Videre legger vi til grunn at Leer-Salvesen og Dammann som privatpersoner neppe kan sies å ha noen særskilt interesse eller tilknytning til fjorden ved de aktuelle grunnene sammenlignet med andre privatpersoner bosatt relativt nære Oslofjorden. Miljødirektoratet kan heller ikke se at fjerningen av de aktuelle grunnene får klare faktiske konsekvenser for Leer-Salvesen/Dammann som privatpersoner. Etter en samlet vurdering er det av den grunn Miljødirektoratets oppfatning at Leer- Salvesen/Dammann ikke har rettslig klageinteresse i denne saken. Miljødirektoratet avviser derfor klagen fra Elin Leer-Salvesen/Are Dammann, jf. forvaltningsloven 28 første ledd sammenholdt med 34 første ledd. Selv om Leer-Salvesen/Dammanns klage avvises, har vi merket oss anførslene og påpekningene i klagen, og også funnet grunn til å synliggjøre vår vurdering av enkelte av deres merknader til Fylkesmannens behandling av saken. Dette vil vi omtale nedenfor. Miljødirektoratet legger til grunn at Indre Oslofjord Fiskerlag er en fag- og næringsorganisasjon med åpenbare interesser i forvaltningen av fisk i indre Oslofjord. I lys av fiskeriinteressene denne saken berører, anser vi det som lite tvilsomt at IOF har rettslig klageinteresse i henhold til forvaltningsloven 28. Sprengningseffekter på biota Sprengningseffekter på biota som følge av undersjøiske sprengninger er bl.a. utredet av Nordlandsforskning i rapporten Toleransegrenser for fisk ved undersjøiske sprengninger (rapportnr. 19/2004), og i Arve Fauskes sammenstilling av foredraget Undervannssprengning i nærheten av oppdrettsanlegg begrensninger og krav til gjennomføring fra Fjellsprengningskonferansen Videre har Multiconsult utarbeidet rapporten Sprengning på grunne 19 og 21 (rapportnr

8 RIGberg-NOT-001) som også tar for seg sprengningens effekt på fisk lokalt i indre Oslofjord. Multiconsult har også utarbeidet flere miljørisikovurderinger i etterkant av Fylkesmannens endring av tillatelsen. Disse miljørisikovurderingene beskriver erfaringer fra tidligere sprengninger, potensiell effekt på biota, sprengningsmetode og dimensjonering av sprengstoff, og har blitt lagt til grunn av Fylkesmannen for en endelig godkjennelse av sprengnings- og mudringsoppstart ved de aktuelle grunnene. Sprengningene skal ifølge den nåværende tillatelsen ikke medføre trykkbølger over 10 kpa i registrerte gyteområder. Denne grensen er satt på bakgrunn av kjent kunnskap, bl.a. om observerte effekter på fisk ved lignende prosjekter tidligere. Ifølge rapporten Grunne 22 Blindskjærbåen (rapportnr RIGm-NOT-005) er det ikke registrert målinger av trykk over 2 kpa på sensorene ved gyteområdet for torsk ved sprengning på grunne 19. Basert på foreliggende kunnskap, utarbeidete miljørisikovurderinger og tiltakets størrelse mener Miljødirektoratet at det samlet sett foreligger nok utredninger og informasjon om sprengningseffekter på biota til at Fylkesmannen har kunnet foreta en forsvarlig vurdering av dette i den aktuelle saken. Spredning av sedimenter IOF skriver i sin klage at Fylkesmannens innstramminger i vedtaket om å endre tillatelsen kun er en ny godkjennelse av spredning av forurensete sedimenter. Til dette finner Miljødirektoratet grunn til å påpeke at Fylkesmannen i sitt vedtak om endring av tillatelsen satt flere vilkår for oppfølgende undersøkelser før, under og etter sprengningsarbeidene for å minimere denne spredningen. For hver enkelt gjenværende grunne skal det utarbeides en miljørisikovurdering med beskrivelse av tiltaksmetode, og nødvendige tiltak for å hindre forurensning av ytre miljø. Miljørisikovurderingene beskriver også sprengningsmetode og sprengstoffmengde. Videre innebærer Fylkesmannens endringsvedtak bl.a. at sedimenter rundt sprengningslokaliteten skal mudres og leveres til godkjent mottak før sprengning. Mudringsarbeidet skal gjennomføres med miljøgrabb og siltgardin under rolige vind- og bølgeforhold. Det skal også føres kontroll med at spredningen holder seg innenfor de fastsatte rammer, gjennom turbiditetsovervåkning. Miljødirektoratet mener at de samlede kravene som nå er stilt av Fylkesmannen i denne saken med tanke på å forhindre spredning, er tilstrekkelige for å sikre at tiltaket vil skje på en forsvarlig måte som minimerer spredning av forurensede partikler ved mudring og sprengning. Turbiditetsovervåkning og vannprøveanalyser er egnete metoder for å kontrollere mengden av partikkelspredning og forurensning fra et tiltak i sjø. I dette prosjektet er dette således relevant og viktig overvåking for å kontrollere at tiltaket blir gjort i henhold til tillatelsen. Etter vår vurdering er den pålagte overvåkingen av partikkel- og forurensningsspredning i overensstemmelse med det forurensningsmyndighetene normalt krever for denne type tiltak. Vilkår om telling av død fisk Telling av fisk vil, som IOF påpeker, ikke dokumentere/kartlegge all fisk som er påvirket av sprengningen. Dette er også nevnt av HI i deres uttalelse datert 25. februar Miljødirektoratet er også klar over den begrensede dokumentasjonsverdien telling av synlig død fisk har. Telling av død fisk er imidlertid en form for forenklet kontroll som gir en viss pekepinn på sprengningens påvirkning på miljøet, samtidig som tellingen ikke medfører noen ekstra miljøbelastning. På den bakgrunn mener vi at vilkåret om telling av død fisk i etterkant av sprengning ikke skal endres. 8

9 Lokalkunnskaps betydning Miljødirektoratet er enig med IOF i at forvaltningsmyndighetene bør forhøre seg med lokale kunnskapsressurser i forbindelse med behandling av saker som innebærer inngrep i naturen. Dette er noe vi på generelt grunnlag vil oppfordre Fylkesmannen å gjøre for å danne seg et best mulig faktisk beslutningsgrunnlag i slike saker. Samtidig er det slik at det er åpent for å komme med innspill fra lokalt hold i høringsrunden. I denne saken ble Kystverkets søknad om å fjerne grunner i indre Oslofjord sendt på høring (kunngjort) av Fylkesmannen i flere aviser og på Fylkesmannens hjemmesider. Hverken IOF eller andre lokale fiskere kom med høringsinnspill i saken (ref. Fylkesmannens tillatelse datert 18. september 2015). Samlet sett kan vi etter dette ikke se at Fylkesmannens manglende kontakt med IOF og øvrige lokale fiskere under behandlingen av denne saken utgjør en saksbehandlingsfeil av betydning for utfallet av denne klagesaken. Varselsprengning Varselssprengning/skremmesalver er en vanlig metode å bruke for å skremme bort dyr i forbindelse med sprengningsarbeider i sjø. Når fisk eksponeres for sterke lydstimuli, som en varselssprengning, vil den prøve å unnvike lydkilden. Når lyden kommer fra en punktkilde, som i denne saken, vil fluktmulighetene kunne bringe dem bort fra lydkilden med avtagende lydbelastning. På bakgrunnav dette er bruk av skremmesalver ofte brukt som en føre-var-metode for å minimere skaden på fisk som følge av tiltaksarbeidet. I den sammenheng viser vi bl.a. til rapporten Kunnskapsstatus og forskningsbehov med hensyn til skremmeeffekter og skadevirkninger av seismiske lydbølger på fisk og sjøpattedyr datert 19. desember 2008 (utarbeidet av HI, SINTEF, Univ. i Oslo, Forsvarets forskningsinstitutt, Univ. i Bergen og Christian Michelsen Research) som beskriver fluktatferd hos fisk som følge av plutselige, kraftige lyder. Et slikt avbøtende tiltak vil riktignok - som IOF påpeker begrense seg til å gjelde for de mest mobile artene og/eller individene. Virkninger for trålfelt IOF skriver i sin klage at de er redde for at utfylling vil ødelegge trålfelt ved Spro havn og at sprengstein kan bli liggende i nærliggende trålefelt som følge av sprengning ved Steilesand. Til dette påpeker Miljødirektoratet at saken som her er påklaget ikke gjelder utfyllingstiltaket ved Spro havn, men kun fjerningen av grunnene i sjøen for å bedre farleden inn til Oslo havn. Utfyllingen ved Spro havn er gjennomført i medhold av en egen, særskilt tillatelse til nettopp dette gitt av Fylkesmannen i vedtak datert 18. september Når det gjelder fare for sprengstein i nærliggende trålefelt viser vi til at Multiconsult i flere av sine miljørisikovurderinger har beskrevet at fremkastet av stein normalt vil være begrenset til 5-15 m ved sprengning, og lite sannsynlig utenfor utdypingsområdet. Lavere fangster som følge av tiltaket IOF skriver i sin klage datert 1. mars 2016 at yrkesfiskere melder om vesentlig lavere fangster etter at Kystverket startet opp arbeidet og at de følgelig vil be Kystverket om å forberede en kultivering av indre Oslofjord. Miljødirektoratet mener det er lite sannsynlig at et tiltak av et slikt omfang og varighet som det aktuelle tiltaket vil gi varig nedgang i fiskefangstene, men vi har merket oss opplysningene om de lavere fiskefangstene. Hva gjelder kultivering av fiskebestander i indre Oslofjord, mener vi at det er på siden av hva som er relevant å vurdere konkret i den aktuelle klagesaksbehandlingen. Vi ser derfra bort i fra denne merknaden fra IOF. 9

10 Konsekvenser for gytende fisk IOF viser til uttalelser fra Fiskeridirektoratet og Havforskningsinstituttet datert 25. februar 2016, der det legges til grunn av sprengningen og mudringen av grunnene er direkte sammenlignbar med seismikkskyting. På denne bakgrunn fraråder Fiskeridirektoratet og HI i sin helhet fjerning av grunner i indre Oslofjord under gyteperioden for torsk. Fiskeridirektoratet opplyser også i sin uttalelse at grensene for registrerte gyteområder i deres kartverktøy ikke er eksakte, men kun gir et grovt bilde av hvor gyting kan forekomme. HI støtter dette, og opplyser at de områdene som fremkommer av kartverktøyet er feil og i realiteten må vurderes til å omfatte hele indre Oslofjord. Både Fiskeridirektoratet og HI viser til at deres opparbeidede kunnskap fra effekter på fisk som følge av seismikkskyting gjør at det frarådes sprengningsarbeid i gyteperioden for torsk (februarapril) i hele indre Oslofjord. Miljødirektoratet har merket seg Fiskeridirektoratet og HIs opplysninger og påpekninger. Samtidig er vi av den oppfatning at forurensningsmyndigheten må kunne bruke Fiskeridirektoratets til enhver tid tilgjengelige kartverktøy i sin saksbehandling, og da også kunne stole på og legge til grunn at den informasjonen som er tilgjengelig i dette kartverktøyet faktisk er dekkende og den beste informasjonen som finnes. Dersom opplysninger i kartverktøyet ikke stemmer med realitetene, bør det tilstrebes å oppdatere kartverktøyet. Videre vil vi presisere at de aktuelle sprengningene av undervannsgrunner slik saken er opplyst - medfører et vesentlig mindre trykk enn seismikkskyting, og følgelig mindre påvirkning på fisk. Sprengningene av undervannsgrunner foregår med sprengstoff boret ned i sjøbunnen, mens seismikkskyting foregår med sprengstoff i vannmassene. Sammenholdt med at sprengning ikke skal gjøres innenfor kartverktøyets registrerte gyteområder under gytetiden, og ellers aldri påføre trykk over 10 kpa i registrerte gyteområder, mener Miljødirektoratet samlet sett at tillatelsen - slik den nå fremstår etter Fylkesmannens endringsvedtak datert 11. februar tar tilstrekkelig hensyn til gytende fisk. Den opprinnelige tillatelsen datert 18. september 2015 er derimot etter vårt syn mangelfull hva gjelder vurderinger av tiltakets konsekvenser for fisk under gyteperioden. Det er uheldig at hensynet til gytende fisk tilsynelatende er en problemstilling som først er blitt vurdert av Fylkesmannen i forbindelse med endringen av tillatelsen. Vi forventer derfor at dette ikke gjentar seg i fremtidige saker Fylkesmannen behandler som har konsekvenser for gytende fisk. Miljødirektoratet har for øvrig merket seg at verken Fiskeridirektoratet eller Havforskningsinstituttet (HI) innga høringsuttalelse i saken, selv om saken har vært på åpen høring hvor både HI og Fiskeridirektoratet har hatt anledning til å komme med høringsuttalelser. Til dette ønsker vi å påpeke at det fra forurensningsmyndighetens side er svært ønskelig med høringsuttalelser fra Fiskeridirektoratet og Havforskningsinstituttet i slike saker for å klargjøre kompliserende forhold i på et så tidlig stadie som mulig i saksbehandlingen. Politiske føringer og samfunnsmessig nytte Som Fylkesmannen skriver i sitt oversendelsesbrev, er farledsutbedringen av indre Oslofjord et høyt politisk prioritert samferdselstiltak. Målet med prosjektet er bl.a. å bedre sikkerheten til sjøs for større passasjer- og fraktskip, men også for fritidsbåter, samt å redusere risiko for skipsforlis og potensiell forurensningsfare i indre Oslofjord. Ved en vurdering av tillatelse til et tiltak etter forurensningsloven, skal forurensningsmyndigheten vurdere de samfunnsmessige fordelene ved et tiltak opp mot de forurensningsmessige ulempene ved tiltaket, jf. forurensningsloven 11 femte 10

11 ledd. I den forbindelse viser vi til Kystverkets utredning om samfunnsnytten ved prosjektet og prosjektets prioritering i Nasjonal transportplan (Samferdselsdepartementet, Meld.St.26 ( )). Basert på dette er det vår oppfatning at det foreligger vesentlige samferdselsfordeler ved farledstiltaket. Vi mener at de samferdselsmessige fordelene ved farledsutbedringen er av en slik karakter at den nåværende tillatelsen til fjerning av grunner i indre Oslofjord med tilhørende vilkår samlet sett fremstår som forsvarlig. I denne vurderingen inngår også hensynet til at gjennomføring av tiltaket vil redusere risikoen for mulig skipsforlis i indre Oslofjord med potensielle utslipp lignende ulykkene med skipene Full City (2009) og Godafoss (2011). Kystverkets mangelfulle opplysning av saken Kystverket har som tiltakshaver plikt å til enhver tid informere myndighetene om foreliggende undersøkelser som er relevante for saksbehandlingen og beslutningsgrunnlaget. Slik denne saken er opplyst for Miljødirektoratet, har Kystverket holdt igjen vesentlig informasjon som de mottok underveis i Fylkesmannens saksbehandling av søknaden om tillatelse. Dette førte til at Fylkesmannens vedtak 18. september 2015 ble truffet på et sviktende faktisk grunnlag. Kystverkets tilbakeholdelse av informasjon i denne saken er etter Miljødirektoratets syn både sterkt klanderverdig og svært uheldig. Samtidig er det vår vurdering at Fylkesmannens beslutningsgrunnlag under den opprinnelige behandlingen av saken i forkant av tillatelsen som ble gitt 18. september 2015, likevel var tilstrekkelig dekkende til at dette vedtaket neppe kan sies å være mangelfullt opplyst på en slik måte at det rokker ved vedtakets gyldighet. Vedtaket om endring av tillatelsen datert 11. februar 2016 er gjort av Fylkesmannen etter at de ble gjort kjent med Norconsults konsekvensutredning. Følgelig kan ikke Miljødirektoratet se at Fylkesmannens manglende kjennskap til Norconsults konsekvensutredning ved den opprinnelige behandlingen av saken, har avgjørende betydning nå. Konklusjon Miljødirektoratet avviser klagen fra Elin Leer-Salvesen/Are Dammann på grunn av manglende rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven 28 første ledd sammenholdt med forvaltningsloven 34 første ledd. Indre Oslofjord Fiskerlag anses å ha rettslig klageinteresse i den aktuelle saken, jf. forvaltningsloven 28 første ledd. Miljødirektoratet finner etter en helhetsvurdering at klagen fra Indre Oslofjord Fiskerlag ikke gir grunn til å endre Fylkesmannens vedtak om endring av Kystverkets tillatelse datert 11. februar Følgelig opprettholder vi Fylkesmannens vedtak datert 11. februar Denne avgjørelsen av klagen til Indre Oslofjord Fiskerlag er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd første punktum. Vår avgjørelse om å avvise Elin Leer- Salvesen/Are Dammanns klage kan derimot påklages til Klima- og miljødepartementet, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd annet punktum. En eventuell klage på avvisningen skal stiles til Klima- og miljødepartementet, men sendes til Miljødirektoratet. 11

12 Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent Signe Nåmdal avdelingsdirektør Kristine Mordal Hessen seksjonsleder Hjelp Miljødirektoratet å spare penger og miljø. Velg digital postkasse fra e-boks eller Digipost på Likelydende brev sendt til: Are Dammann og Elin Leer- Haslerudveien Nesoddtangen Salvesen Indre Oslofjord Fiskerlag Rådhusbrygge Oslo Kopi til: Kystverket Postboks Ålesund Fylkesmannen i Oslo og Akershus Postboks 8111 Dep 0032 Oslo 12