Utfordringer for norsk planlegging

Transkript

1 Utfordringer for norsk planlegging

2

3 Nils Aarsæther, Eva Falleth, Torill Nyseth og Ronny Kristiansen (red.) Utfordringer for norsk planlegging

4 Cappelen Damm Høyskoleforlaget 1. utgave, 1. opplag 2012 ISBN Det må ikke kopieres fra denne boka i strid med åndsverkloven eller i strid med avtaler om kopiering inngått med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Omslag: Kristin berg Johnsen Formgivning og sats: Laboremus Oslo AS Brødtekst: Minion 11/15,5 pkt Titler: Whitney Papir: Munken Lynx 90g Trykking og innbinding: AIT Otta AS Utgitt av: Cappelen Damm Høyskoleforlaget Norwegian Academic Press Gimlemoen Kristiansand Norway

5 Forord Etter at en ny plan- og bygningslov ble vedtatt i 2008 har det meldt seg et behov for ei oppdatering og videreutvikling av den faglige debatten om norsk planlegging. Fra det planfaglige miljøet ved Insitutt for sosiologi, statsvitenskap og samfunnsplanlegging ved Universitetet i Tromsø ble det tatt et initiativ til å samle framtredende planforskere om et bokprosjekt som kunne bidra med analyser av den nye planloven og de utfordringene norsk planlegging står overfor i dag. Da det viste seg at UMB-miljøet på Ås også tenkte i lignende baner, var veien egentlig kort fram til et felles bokprosjekt, forankra i de to institusjonenes planfaglige miljøer. Men da måtte det bygges en bro mellom de kulturfaglige og statsvitenskapelige perspektivene som preger Tromsømiljøet, og Ås-miljøets kompetanseprofil som i større grad har vektlagt areal- og arktitekturfaglige perspektiver på planlegging. Dette håper vi at vi har lykkes med i den foreliggende boka, der vi også har hatt glede av å kunne presentere bidrag av samarbeidspartnere fra høgskoler/ universiteter i Lillehammer, Volda, Roskilde, Aalborg og Leeds. Vi har valgt å la kapitlene framstå med tydelige, individuelle forfatterstemmer. Men enkeltkapitlene er stramt redigert med sikte på å få til en pedagogisk progresjon. Boka starter med et fokus på plantenking, plansystemets historikk og oppbygging. I siste del av boka presenterer vi en meny av planteoretiske posisjoner, der forfatterne legger vekt på å la teorien belyse de praktiske utfordringene. Vi vil takke alle bidragsytere for innsatsen, og Cappelen Damm Høyskoleforlaget ved Knut Vegard Bergem som så mulighetene i dette bokprosjektet, og som har bidratt med gode råd og tilbakemeldinger underveis. Og så vil vi som redaktører understreke at arbeidet med denne boka har vært både lærerikt og stimulerende. Kan vi på denne måten bidra til at norsk

6 6 forord planlegging blir mer demokratisk, mer bærekraftig og bredere kunnskapsbasert, vil mye av hensikten være oppnådd. Tromsø Ås 24. mai 2012 Nils Aarsæther Eva Falleth Torill Nyseth Ronny Kristiansen

7 Innhold Kapittel 1 Utfordringer for norsk planlegging Nils Aarsæther, Eva Falleth, Torill Nyseth og Ronny Kristiansen Bærekraft, kunnskap og demokrati Tre grunnleggende ideer Ny planlov og ny planoptimisme? Aktørmangfold i planlegging Introduksjon til planlegging og til det norske plansystemet Gjennomgående tema i planlegging: Bærekraft og klima, plan og marked, demokrati og medvirkning Ulike plankontekster: Storbyen, den mellomstore kommunen og mindre kommuners utfordringer Planteoretiske perspektiver Et felles prosjekt Del 1 Introduksjon til planlegging og det norske plansystemet Kapittel 2 Planlegging som handlingstype Nils Aarsæther Innleiing Planlegging som målstyrt handling Planlegging som kunnskapsbasert handling Planlegging som framtidsretta og kreativ handling Planutforming: samordning, sideverknad, synergi Gjennomføring, evaluering, læring Alternativ til planhandling... 38

8 8 innhold Samfunnsplanlegging og territorialitet Utfordringar for territoriell planlegging Avslutning Litteratur Kapittel 3 Introduksjon til norsk planlegging Eva Falleth Innledning En moderne planlegging Integrert fysisk økonomisk planlegging Arealplanlegging utenfor byene Et samordnet plansystem ny planlov i Planlegging som miljøpolitisk redskap Demokrati og medvirkning Planlegging og praksis Avslutning Litteratur Kapittel 4 Ny giv for kommunal planlegging? Nils Aarsæther Innleiing Rammer for kommunale planprosessar Kommunen som territorium, som politisk institusjon og samfunn Den nye grunnstrukturen for kommunal planlegging Kommunal planstrategi ei politisk og pedagogisk utfordring Nasjonale forventningar til kommunal planlegging Kommuneplanens samfunnsdel Avslutning: Gjenreising av rasjonell planmodell? Litteratur Kapittel 5 Kommunal arealplanlegging Eva Falleth og Inger Lise Saglie Innledning Kommuneplanens arealdel Fra regelstyring til samhandling Arealplanlegging i det kommunale plansystemet Planlegging i praksis... 94

9 innhold 9 Reguleringsplan og byggesak Prosjekt- eller planstyrt utvikling? Avslutning Litteratur Kapittel 6 Regional planlegging Ulla Higdem Innledning Hva er ny plan- og bygningslov et svar på? Det regionale plansystemet Regional planstrategi Regional plan Arenaer for myndighetsutøvelse, dialog og samhandling Regionale aktører Myndighetsutøvelse og partnerskap i skjønn forening? Avslutning Litteratur Kapittel 7 Staten frå planaktør til planforvaltar? Nils Aarsæther og Arild Buanes Innleiing Statens roller i planlegging Planlegging på statsnivå: Tre planaktør-roller, ei forvaltarrolle Statsoppfatningar: Folkestyre, byråkrati, ekspertstyre og korporativisme Folkestyre-staten ein føresetnad for territoriell planlegging? Byråkratistyrt stat Fagstyrt statsmakt frå ekspertstyre til New Public Management Governance-staten og interessegruppene sin stat Den komplekse statsmakta og staten som planaktør Etterkrigshistorie som case: Staten frå ivrig til nølande territoriell planaktør Frå miljøfagleg planforvaltar til makro-regional planaktør? Avslutning Litteratur

10 10 innhold Del 2 Gjennomgående tema i planlegging: Bærekraft og klima, plan og marked, demokrati og medvirkning Kapittel 8 Bærekraft og klimahensyn i planlegging Petter Næss Innledning Bærekraftutfordringene i byutviklingen Reduksjon av energibruk og klimagassutslipp Tilpasning til klimaendringer Vern av biomangfold og arealer for matproduksjon Forbruk av byggematerialer Folkehelse Boligbehov og tilgjengelighet Økologisk modernisering i byutviklingen: Oslo som eksempel Økologisk modernisering nødvendig, men ikke tilstrekkelig Avslutning Litteratur Kapittel 9 Planlegging og marked arealplanlegging som arena for dialog og forhandling Berit Nordahl Innledning Prinsipielt om roller og posisjoner for myndighet og marked Prinsipper for markedsbasert byplanlegging Utviklingsprosesser, arealplaner og markedsinteresser i fem bykommuner En dybdestudie av utviklingen i ni ulike byutviklingsområder Nærmere om fasene i utviklingsprosessene Dialog horisontalt i kommunen og vertikalt med regionale myndigheter Dialog med utbyggerinteressene kreativitet og forhandlinger Dialog med grunneierinteresser i områdene Dialog om utbyggingsøkonomi Avslutning Litteratur

11 innhold 11 Kapittel 10 Medvirkning i planlegging Eva Falleth og Gro Sandkjær Hanssen Innledning Planlegging, demokrati og medvirkning Hvordan har prinsippet om medvirkning i planlegging vært ivaretatt i norsk lovverk? Endret arbeidsdeling i byplanleggingen Medvirkning i praksis Holdninger til medvirkning Lokalsamfunnets erfaringer Avslutning Litteratur Del 3 Ulike plankontekster: Storbyen, den mellomstore kommunen og mindre kommuners utfordringer Kapittel 11 Planlegging av en allerede bygget by Elin Børrud Innledning Bymorfologisk kunnskap Fortetting som brudd med tradisjonen nytt ideal i ny praksis Privat eiendomsutvikling som resultat og drivkraft Fortetting som tilpasning Analysere fysisk form Planlegging forut for fortetting Planinteresse er ikke nok Strategi i to retninger Styring av områdekvalitet Prosjektevaluering som metode for en samtidig byplanlegging Tvunget til pragmatisme Forutsetninger for en samtidig planlegging Avslutning Litteratur

12 12 innhold Kapittel 12 Planlegging og handling i den «mellomstore kommunen» Jon Helge Lesjø Innledning Planutfordringer Konteksten: Den mellomstore kommunen Idealtypen: Bygdebyen Lovverket: Kommuneplanens handlingsdel og økonomiplan Plansystemet i bruk: Et eksempel Den mellomstore kommunen og jakten på det urbane Landsbyen Dokka Avslutning Litteratur Kapittel 13 Planlegging for lokal utvikling; kreativitet og forankring Anniken Førde og Toril Ringholm Innledning Lokalt utviklingsarbeid og prosjektorganisering Lokal utvikling: Samfunnsentreprenørskap, kreativitet og forankring Samfunnsentreprenørskap Kreativitet Forankring Flere former for utviklingsprosjekt Eksempler på samfunnsentreprenørskap Kreative rom Lokal forankring Forbindelser mellom prosjekt og plan Lokal samfunnsutvikling i plan Avslutning Litteratur Del 4 Planteoretiske perspektiver Kapittel 14 Planlegging, kunnskap og makt John Pløger Innledning Makt er relasjoner

13 innhold 13 Planlegging som romlig «styringskunst» Planlegging og styring Planlegging som «mentalitet» Erfaringer med medvirkning i planprosesser Planlegging og strid Avslutning: Utfordringer til planpraksis Litteratur Kapittel 15 Fokus på prosess: Kommunikativ og samarbeidande planlegging Roar Amdam Innleiing Instrumentell og kommunikativ rasjonalitet Instrumentell og kommunikativ planlegging Samarbeidande planlegging Kvifor kommunikativ og samarbeidande planlegging Kommunikativ og samarbeidande planlegging i praksis Avslutning Litteratur Kapittel 16 Eksperimentell planlegging Ronny Kristiansen og Torill Nyseth Innledning Kritikken av rasjonell og regulativ planlegging Det intellektuelle grunnlag for eksperimentell planlegging Planlegging som kreativ eksperimentering Markedsbasert eksperimentell planlegging? Planlegging som kontinuerlig eksperimentering Kontinuerlig eksperimentell planlegging i norsk planpraksis? Eksemplet Byutviklingens år Konsistensplanet: Åpenhet og tilblivelse En ny lesning av byen: bevegelser, forbindelseslinjer og potensialer Utfordre forståelsesformer gjennom utviklingen av nytt språk En ny planforståelse Avslutning Litteratur

14 14 innhold Kapittel 17 Planlegging i et kulturperspektiv Simone Abram Innledning Kulturbegreper relevante for planlegging Kulturbegrepets historie Kultur i planlegging Planleggingens magi Kulturanalytiske perspektiver Avslutning Litteratur Forfatterpresentasjon Stikkord

15 [start kap] Kapittel 1 Utfordringer for norsk planlegging Nils Aarsæther, Eva Falleth, Torill Nyseth og Ronny Kristiansen Bærekraft, kunnskap og demokrati Hensikten med denne boka er å gi en oversiktlig og oppdatert framstilling av norsk planlegging, med vekt på å drøfte utfordringer for dagens planlegging. Med planlegging mener vi her en organisert aktivitet hvor aktører utformer fremtidsrettede mål og bruker kunnskap og profesjonelle arbeidsmetoder for å analysere, prioritere og samordne tiltak for å nå disse målene. Planene skal legge rammer for påfølgende vedtak og handlinger. Boka tematiserer utfordringer relatert til planlegging etter plan- og bygningsloven i kommuner og fylker, rettet mot byer, steder og regioner. Det vil si planlegging rettet mot utvikling av et geografisk område. Boka er beregnet på fagkollegaer, studenter, folkevalgte og planleggere. De ulike kapitlene gir oppdaterte framstillinger av norsk planlegging, men tilbyr også et kritisk blikk på utfordringer dagens planlegging står overfor. I bokas undertittel er tre sentrale utfordringer fremhevet: kunnskap, bærekraft og demokrati. Disse henger sammen og kommer i ulik grad og på forskjellig vis til uttrykk gjennom boka: Spørsmålet om bærekraft står helt sentralt i den nye plan- og bygningsloven, faktisk så sentralt at selve formålet med planleggingen i dag er å sikre en bærekraftig utvikling. Hvor-

16 16 kapittel 1 dan en kan gjøre dette, og hva slags utfordringer vi står overfor, for eksempel i planleggingen av bærekraftige byer, blir derfor et viktig spørsmål. Planlegging er per definisjon en kunnskapsbasert virksomhet. Uten forankring i kunnskap bedriver vi ikke planlegging. I dag er imidlertid planleggingens kunnskapsbegrep utvidet. Det handler sjelden kun om en rent vitenskapelig eller faglig form for kunnskap. Nyere planteorier forholder seg til den lokale eller tause kunnskapen, mens andre mer kritisk drøfter utfordringer relatert til forholdet mellom kunnskap og makt. Endelig er markedskunnskap et stadig viktigere element i byplanleggingen. Fagkunnskapen er imidlertid fortsatt svært sentral. Vitenskapelig kunnskap er basert på empirisk forskning forankret i ulike disipliner. Dette må planleggingen bygge på. Samtidig skal planleggingen forsøke å gi helhetlige svar utover enkeltdisipliner og fagtradisjoner, og den skal i motsetning til vitenskapelig aktivitet være både handlings- og fremtidsorientert, noe som skaper utfordringer for vår kunnskapsbasis: Som planleggere arbeider vi med en fremtid vi ikke kjenner. Forholdet mellom demokrati og planlegging har alltid vært en sentral utfordring tallets ekspertstyrte planpraksis møtte motstand som medførte en mer responsiv linje overfor sivilsamfunnet fra 1970-tallet og utover. I dag utfordres imidlertid sivilsamfunnets innflytelse av en stadig viktigere rolle for markedsaktører i planleggingen. Samtidig har planteorien i mindre grad tematisert spenninger og utfordringer knyttet til teorienes deltakerdemokratiske idealers forankring i representative demokratiske organer. Flere kapitler i denne boka har et eksplisitt fokus på kunnskap (f.eks. kapittel 2, 3, 4, 8, 14, 16, 17), bærekraft (f.eks. kapittel 8 og 11) og demokrati (f.eks. kapittel 4, 6, 9, 10, 14, 15, 16). Hos andre tematiseres de tre utfordringene mer implisitt. Vi har imidlertid valgt å fremheve disse tre utfordringene i bokas undertittel fordi vi mener de står såpass sentralt at de må reflekteres over, uansett hva slags planspørsmål vi står overfor, og uavhengig av om vi er praktikere, empiriske forskere eller planteoretikere. Tre grunnleggende ideer Mer generelt er det tre grunnleggende ideer bak denne boka. For det første ønsker vi at den skal bidra til å se teori og praksis i sammenheng. Boka gir

17 utfordringer for norsk planlegging 17 derfor en grunnleggende innføring i planlegging, samtidig som den forsøker å vise hvordan ulike planteorier kan bidra til å forstå, problematisere eller utfordre norsk planlegging og vi utfordrer planteorien til å gjøre seg relevant for en norsk plankontekst: Teorigrunnlaget skal gjøre det mulig å diskutere, reflektere og tolke norsk planlovgivning, det norske plansystemet og planpraksiser lokalt og regionalt. For det andre ønsker vi at boka kan bidra til å viske ut det etablerte skillet mellom den «samfunnsorienterte» planleggingen og den «fysisk orienterte» planleggingen. Fysisk planlegging og samfunnsplanlegging er overlappende begreper, de har begge et samfunnsnyttig formål for fellesskapet og vil i konkret planlegging ofte være sammenvevde praksiser. Det er former for planlegging med felles rammer og krav til prosess og kunnskap, selv om de ofte blir sett på som om de omhandler ulike planoppgaver, tiltak og profesjonelle arbeidsmetoder. Begge tilnærminger til planlegging er viktige for samfunnsutviklingen, og begge påvirker direkte eller indirekte våre fysiske omgivelser samt våre sosiokulturelle og økonomiske praksiser. I denne boka er planlegging også definert som en styringsprosess forankret i et formelt regelverk. Aktører deltar med ulike roller, interesser og oppgaver innenfor dette rammeverket der mål og tiltak manifesterer seg i et kart eller et dokument som formaliseres gjennom formelle vedtak. For det tredje er formålet at boka skal gi innblikk i en planvirkelighet hvor det ikke lenger kun er det offentlige det vil si staten, fylkeskommunen eller kommunen som er den primære planaktøren. Mye planlegging skjer gjennom samhandling mellom offentlige myndigheter, markedsaktører og sivilsamfunnsaktører. En grunnidé i boka er at norsk planlegging består av komplekse prosesser, rammeverk og relasjoner. Aktørene har ulike mål og interesser, men de er avhengige av hverandre for å løse felles utfordringer. Tendenser til deregulering av offentlige virkemidler og framveksten av en offensiv utbyggersektor har bidratt til at kommuner og fylker er mer avhengige av markedsaktører i by- og stedsutviklingen. Markedsaktører spiller derfor en viktig rolle i planlegging. Sivilsamfunnsaktører deltar gjennom medvirkningsprosesser, men i økende grad også gjennom direkte kontakt med politikere, lokale aksjoner og gjennom offentlig debatt. Slik skapes nye muligheter for planleggingen, men også en rekke utfordringer som denne boka tar sikte på å diskutere.

18 18 kapittel 1 Ny planlov og ny planoptimisme? Et viktig rammeverk for norsk planlegging er plan- og bygningsloven. Denne typen planlegging er rammen for denne boka. Den første landsdekkende planloven var bygningsloven av Den innførte et nasjonalt plansystem med en rekke nye plantyper. Loven ble revidert i 1985 og Revisjonen fra 2008 var utgangspunktet for å sette i gang arbeidet med denne boka. Lovens implikasjoner behandles spesielt i den første bolken, hvor vi diskuterer det norske plansystemet, men også i resten av boka der bidragene relateres til ny lov. Interessen for planlegging og planteori har variert i etterkrigstiden; fra en sterk planoptimisme på 1960-tallet til en lavkonjunktur for plantenkning rundt Kritikken av planleggingen begynte på 1970-tallet, hvor idealet om planlegging som et teknisk-faglig system ble sterkt kritisert av både planforskning og en rekke sivilsamfunnsaksjoner rettet mot store boligsanerings- og veiplanforslag. Kritikken mot planleggingen ble ytterligere forsterket utover 1980-tallet, hvor markedstenkning og mål- og resultatstyringsideologi diskrediterte offentlig planlegging. Fra 1990-tallet og fram til i dag er imidlertid interessen for planlegging økende som følge av miljø- og klimaproblemene. I tillegg er det igjen blitt et sterkt fokus på behovet for styring og by-, steds- og regionutvikling. Dette medfører at planlegging igjen er styrket som redskap for samfunnsutvikling, riktignok med et annet innhold, med andre metoder og i en annen kontekst enn i 1965 da den første planloven ble vedtatt. Den nye plan- og bygningsloven skal «fremme en bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner» (pbl. 1 1). Ambisjonene er høye. Samtidig vet vi at planlegging ikke kan løse alle problemer og utfordringer. I denne boka vil vi vise at planlegging kan bidra til gode og kunnskapsbaserte løsninger for miljø og samfunn. Samtidig er det vanskelig å tenke fremtidsrettet når vi for eksempel ikke kjenner til hvilke innovasjoner eller trendbrudd som vil komme. Det gjør at langsiktig planlegging ikke alltid kan være svaret på fremtidens problemer. I denne boka inviterer vi derfor til en diskusjon om nye former for planlegging. Vi tror på et konstruktivt samspill mellom mennesker som skaper kreativitet og innovasjon, og at planlegging i dag handler mer om samarbeid mellom aktører enn offentlig styring «ovenfra og ned». En ting vil vi slå fast:

19 utfordringer for norsk planlegging 19 Uten planlegging eller i det minste plantenking vil mye gå galt, både i privatlivet og i næringslivet, og i byer og lokalsamfunn. Aktørmangfold i planlegging Kommunestyrer, fylkesting og Miljøverndepartementet er de overordnede planmyndighetene. De har det siste ordet når planer fastlegger ambisjonene for hvordan fremtidssamfunnet bør utformes. Planlegging var tidligere en ekspertstyrt virksomhet. Fagfolk la i langt større grad enn i dag rammer for planleggingen og innholdet i planene. Det historiske utgangspunktet for dagens planlegging var byplanlegging etter bygningsloven av Den gang ble planer besluttet av et faglig-politisk partssammensatt bygningsråd. Det var først etter bygningsloven av 1965 at bygningsrådet ble et rent politisk organ underlagt kommunestyret. I dag er det kommunestyret som vedtar planene. Planlegging opererer i skjæringsfeltet mellom kunnskap og politikk, og planlegging preges av politiske motsetninger, sektorkonflikter og spenninger mellom myndighet, marked og sivilsamfunn. Kunnskapens og maktens plass i en slik kontekst kan være utfordrende. Forholdet mellom fag (profesjonelle planleggere), politikk (folkevalgte), marked (utbyggere og næringsliv) og samfunn (berørte interesser) er et viktig tema i planlegging. Planleggere må ha kunnskap om de faglige problemstillingene og planleggingens kontekst. De må være prosessledere, og de må kunne kommunisere og produsere et planresultat. De må arbeide for å få folkevalgte, markedsaktører og lokalsamfunn til å delta i planleggingen, akseptere planleggerens logikk og planleggingens nytte både for egne interesser og fellesskapets behov. En utfordring for synet på hvem planleggeren er, er at et voksende antall planleggere ikke er ansatt i offentlige organer, men i konsulentselskaper, eiendomsselskaper og offentlige foretak. Dette medfører at planleggeren ofte har en rolle som avviker fra ideen om en aktør som skal forvalte planlegging som redskap for fellesgoder, miljø og samfunn. I tillegg er det en forventning om mer samarbeid mellom innbyggere, frivillige organisasjoner, interesseorganisasjoner og næringsliv. Grunntanken er at samarbeid medfører økt måloppnåelse (effektivitet), bedre plangrunnlag (kunnskap) og en mer demokratisk planlegging (legitimitet). På bakkenivå har markedsaktører ofte mye makt gjennom tilgang på kapital

20 20 kapittel 1 og gjennom muligheten til å fremme «private» reguleringsplaner det som heter detaljplaner i den nye loven for politisk behandling. Det vedtas over 2000 reguleringsplaner årlig, og 80 % av disse er utarbeidet som private reguleringsplaner. Det er sannsynlig at disse private planene vil ha samme omfang som de nye detaljplanene. Private aktører har virkemidler (kapital og kompetanse) til å utvikle og realisere reguleringsplaner. De har definisjonsmakt gjennom sitt eierskap til private reguleringsplaner, innenfor plan- og bygningslovens rammer. Sivilsamfunnets aktører har også markert seg gjennom nye og sterkere interesseorganisasjoner, politisk påvirkning, protestaksjoner og offentlig debatt. Verken politikere, utbyggere eller sivilsamfunn aksepterer nødvendigvis planleggingens kunnskaps- og verdigrunnlag uten videre. I dagens samfunn er aktørmangfoldet større enn noen gang. Planlegging blir i aller høyeste grad derfor også et spørsmål om kommunikasjon og makt. Samtidig dreier ikke planlegging seg kun om prosess, det dreier seg også om substans. Planlegging skal lede fram til et resultat, og legge grunnlag for beslutninger med vidtrekkende, men forhåpentligvis bærekraftige, konsekvenser for samfunn og miljø. Slike forhold problematiseres i denne boka. Introduksjon til planlegging og til det norske plansystemet Leseren vil merke at det er en klar progresjon i bokas oppbygging. I bokas første del gis det en introduksjon til planlegging og det norske plansystem. Kapittel 2 gir en presentasjon av planlegging som handlingstype og samfunnsplanleggingens territorielle grunnlag. Kapittel 3 gir en grunnleggende innføring i utviklingen av det norske plansystemet. Deretter følger kapitler hvor vi ser på hvordan den nye loven legger premisser for planlegging og samfunnsutvikling. Den overordnede kommuneplanleggingen skjer i kommunal regi, og med kommunal planstrategi som ett av de nye instrumentene for politisk styring. Dette er utgangspunktet for kapittel 4, som diskuterer overordnet kommunal planlegging som redskap for samfunnsutvikling. Arealplanleggingen er et viktig redskap for kommunene og diskuteres i kapittel 5, som både ser på den overordnede

21 utfordringer for norsk planlegging 21 arealdelen og den mer detaljorienterte reguleringsplanleggingen (i form av område- og detaljplaner) og sammenhengen mellom disse. På fylkesnivået er regional planstrategi et krav, mens regional planlegging er frivillig. Det kan også knyttes bindende regionale planbestemmelser for arealbruk til planen. De tidligere fylkesplanene er ikke videreført som en plantype. Utfordringer og muligheter relatert til den regionale planleggingen etter ny planlov diskuteres i kapittel 6. Kapittel 7 er viet statens nye rolle i plansystemet. Statens rolle i kommunal og regional planlegging er blitt styrket i den nye planloven. Tidligere ble det med ujevne mellomrom utarbeidet samlede retningslinjer om statens forventninger til regional og lokal planlegging. Nå legges det opp til at staten utsteder «Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging» gjennom en egen planbestemmelse. Et slikt forventningsdokument skal komme fra regjeringen hvert fjerde år, og dette vil med stor sannsynlighet virke inn på innholdet i kommunale og regionale planer og planstrategier. Det gjør også statlige planbestemmelser og planretningslinjer. I særlige tilfeller kan også staten utvikle statlige arealplaner. Innsigelsessystemet for arealplaner er i hovedsak uendret i ny lov. Generelt forstås planlegging i denne delen som et virkemiddel for å skape den gode regionen, byen eller stedet. Kapitlene er skrevet med en viss planoptimisme. På tross av at vi lever i et meget komplekst samfunn hvor det lokale og globale virker sammen, hvor utviklingsprosesser medfører gjensidig avhengighet mellom ulike aktører, hvor enkle kausale forbindelser ikke alltid kan identifiseres i de problemer vi står overfor så vet vi at vi har et ansvar for å ta vare på samfunn og miljø for de generasjonene som kommer etter oss. Vi vet at gode bo- og nærmiljø er viktige. Vi kjenner til natur-, klima- og miljøutfordringene. Vi vet at samfunn med et sterkt frivillig organisasjonsliv har de beste forutsetningene for å skape gode samfunn. Planoptimismen har imidlertid som forutsetning at planleggingen tar utgangspunkt i den enkelte by, sted og region og bygger på lokale forutsetninger og kunnskap.

22 22 kapittel 1 Gjennomgående tema i planlegging: Bærekraft og klima, plan og marked, demokrati og medvirkning Bokas andre del behandler tre sentrale temaer i norsk planlegging. I kapittel 8 diskuteres nærmere utfordringer relatert til bærekraft, med spesielt fokus på miljø- og klimautfordringer i byer og tettbygde strøk. Utfordringer relatert til klima har fått økt oppmerksomhet ved at kommunal planlegging nå skal bidra til reduksjon av klimagassutslipp. I kapittel 9 diskuteres forholdet mellom plan og marked i norsk planlegging. Vi har allerede påpekt at markedsaktører har fått økt innflytelse over by- og tettstedsutviklingen siden 1980-tallet. Kapitlet drøfter dette både praktisk og teoretisk og diskuterer især arealplanleggingen som en arena for kreativ, men økonomisk forankret, forhandling og dialog mellom markedsaktører, planleggere og befolkning. I kapittel 10 tematiseres demokrati, relatert til deltakelse og medvirkning. Deltakelse og offentlighet er institusjonalisert i planlovens 5, men norsk planpraksis har ikke alltid levd opp til idealet om medvirkning. Kapitlet gir en generell introduksjon til temaet og drøfter især utfordringer relatert til medvirkning i byplanleggingen. Ulike plankontekster: Storbyen, den mellomstore kommunen og mindre kommuners utfordringer I bokas tredje del tar vi for oss tre ulike plankontekster for å vise bredden av planutfordringene. Vi har en felles planlovgivning, men kontekstene for planleggingen er ulike. Dette vil prege fokus og arbeidsmåte i planlegging. Kapittel 11 omhandler byplanleggingens utfordringer og muligheter for å håndtere fortetting som strategi for en bærekraftig by. Teksten tar opp private eiendomsutvikleres rolle som initiativtakere og iverksettere av fortettingsprosjekter, og diskuterer hvordan offentlig byplanlegging kan møte denne utfordringen. I kapittel 12 dreier det seg om de mange mellomstore «velferdskommunene» vi har her til lands, hvor bygdebyen framstår som en geografisk hovedtype. I de mellomstore kommunene er utfordringene å legge til rette for utviklingen av attraktive tettsteder og næringsmiljøer, og å bygge ut et godt service- og kulturtilbud. En tredje type plankontekst fin-

23 utfordringer for norsk planlegging 23 ner vi i de utsatte småkommunene med befolkningsnedgang langs kysten, i innlandet og i Nord-Norge, hvor lokal utviklingsplanlegging blir særlig viktig. Forholdet mellom kreativt utviklingsarbeid og planlegging er en utfordring som drøftes i kapittel 13. Planteoretiske perspektiver I bokas fjerde og siste del presenterer vi teoretiske tilnærminger til planlegging. Målet er å gjøre synspunkter og tilnærmingsmåter i den internasjonale plandebatten relevante i en norsk plankontekst. De teoretiske perspektivene både utfordrer og supplerer den planforståelsen som diskuteres i bokas to første kapitler. Dette gjelder utfordringen planleggingen møter relatert til samfunnets kompleksitet og pluralisme. Nye behov dukker opp, og folk godtar i mindre grad standardløsninger på hvordan vi løser samfunnsproblemene. Kulturforskjeller og ulike lokalsamfunn gjør standardiserte tiltak og modeller vanskelig. I kapittel 14 presenteres et plankritisk utgangspunkt, med basis i den franske sosialteoretikeren Michel Foucault. Et sentralt poeng hos Foucault er hvordan makt, kunnskap og rasjonalitet er sammenvevd og gjensidig konstituerende. Kapitlet drøfter hvordan dette er tatt i bruk i en planteoretisk sammenheng. Videre diskuteres det hvilke konsekvenser dette har for planleggingen som tradisjonelt søker å adskille makt fra kunnskap og rasjonalitet. Kapittel 15 tar for seg dialog- og interaktivt orienterte perspektiver på planlegging, såkalt kommunikativ planlegging. Perspektivet vektlegger et bredt kunnskapsbegrep og håndtering av kompleksitet og pluralisme gjennom inkluderende dialoger. Teorien hevder å gi et planteoretisk alternativ som både sikrer rasjonalitet, legitimitet og effektivitet. Kapittel 16 diskuterer eksperimentell planleggingsteori og bygger på poststrukturalistisk inspirerte teorier. Perspektivet springer ut av at planlegging i dagens samfunn i stor grad foregår i komplekse omgivelser med stor grad av usikkerhet. Kapitlet refortolker planlegging som idé i lys av dette og argumenterer for en mer utforskende, kreativ og kontinuerlig planlegging. Kapittel 17, som avslutter boka, reflekterer over planlegging i et kulturperspektiv, men samtidig med en «uvilje» mot å definere kulturbegrepet.

24 24 kapittel 1 I stedet undersøkes hvordan kultur behandles og forstås i planlegging, og hvilke konsekvenser dette har. Et felles prosjekt Forfatterne som bidrar til denne boka, kommer fra ulike læresteder og har ulike faglige innganger til planlegging. Noen av forfatterne har også nærmere tilknytning til praksisfeltet enn andre. Våre ambisjoner om å overskride skillet mellom «samfunns-» og «fysisk» planlegging, og å bidra til en teorireflektert praksis og en praksisreflektert teori, blir selvsagt ikke innfridd fullt ut. Men vi håper at vi med denne boka har kommet et stykke lenger, at vi kan bidra til å motivere flere studenter til å interessere seg for planlegging, og at kommunikasjonen på tvers av fagmiljøer og læresteder kan bli styrket. Det vi har som felles prosjekt, ble godt formulert av Erik Langdalen i 1993: [ ] troen på at helhetlig og langsiktig planlegging av menneskenes omgivelser er en svært viktig samfunnsoppgave, og at den kvalifiserte planlegger har særlig plikt og ansvar til å nytte sine kunnskaper og sin innsikt fullt ut i planleggingsarbeidet.

25 [start del] Del 1 Introduksjon til planlegging og det norske plansystemet

26 [start kap] Kapittel 2 Planlegging som handlingstype Nils Aarsæther Innleiing Det finst mange typar planlegging, og det er ingen klar og omforeint definisjon av kva planlegging er. Dette kapitlet startar med eit forsøk på å finne fram til eit enkelt, felles utgangspunkt. Vi ser planlegging som ein handlingstype med nokre sentrale kjenneteikn: Planlegging er målretta, framtidsorientert og kunnskapsbasert handling. I dette kapitlet skal vi først utdjupe dette utgangspunktet. Deretter vil vi ta for oss korleis vi kan møte utfordringar som oppstår når vi går frå enkle planoppgåver til planlegging av heile samfunn. Framstillinga i kapitlet er generell, og det er meininga å formidle at planlegging er noko ein kan støyte på i svært ulike samanhengar. Når vi tar utgangspunkt i at planlegging er ein type handling, har vi å gjere med ein planleggande aktør, den som handlar. Planaktøren kan då i prinsippet vere alt frå eit individ, ein familie, ei gruppe, ein offentleg institusjon, ein kommune, ei privat bedrift eller ein frivillig organisasjon. Planhandlingar er alltid retta mot ei konkret oppgåve, det dreier seg om å realisere mål. Men oppgåvene og måla kan vere av høgst ulik karakter. Det kan dreie seg om alt frå å endre den fysiske utforminga av eit bysentrum til å legge til rette for marknadsføring av mobiltelefonar eller å førebu familien sin neste sommarferie.

27 planlegging som handlingstype 27 Planlegging som målstyrt handling Når vi talar om planlegging som ein handlingstype, dreier det seg ikkje om ei enkelthandling, men om ein serie enkelthandlingar som er knytte saman og som går over ein tidsperiode. Aktøren har eit mål som ligg fram i tid, og for å realisere det må ho/han gå systematisk til verks. Den modellen for planhandling som vi presenterer her, er eit forsøk på å vise gangen i ein idealtypisk planprosess. I utgangspunktet er han framstilt utan sideblikk til dei hindringar som vil oppstå når ein prøver å utføre planlegging i praksis. 1. Planaktør og planoppgåve. Første steg er å avklare kven som er den planleggande aktøren, og kva som er planoppgåva. 2. Målavklaring. Her dreier seg om å sette mål for planlegginga, det ein skal oppnå og som ligg eit stykke fram i tid (ikkje umiddelbar problemløysing). 3. Situasjonsanalyse. Ein analyse av «lendet» eller no-situasjon. Situasjonsanalysen gjer det mogleg å sjå spriket mellom dagens situasjon og den framtidige, ønskte tilstanden. 4. Verkemiddeloversyn. Aktøren skaffar seg eit oversyn over fleire tenkelege vegar som kan leie frå dagens situasjon og fram til målet. Her ligg ei opning for kreativ tenking. 5. Verkemiddeltesting. Aktøren utfører ei kunnskapsbasert vurdering av ulike verkemiddel og vel bort dei som er lite truverdige med omsyn til måloppnåinga. 6. Planframlegg. På grunnlag av gjennomgang av verkemiddel syr aktøren saman utkast til ein plan. Planframlegget blir gjort kjent for dei det gjeld, slik at ein opnar for debatt. 7. Planvedtak. Aktøren godkjenner eller vedtar planen, eventuelt med endringar som følgje av kommentarar, kritikk og framsette alternativ. 8. Gjennomføring: Planaktøren legg opp til gjennomføringa av vedtatt plan, men vil alltid vere avhengig av eit samarbeid med andre aktørar i dette arbeidet. 9. Evaluerings- og læringsfase: Status, både undervegs og ved avslutta gjennomføring, blir samanlikna med dei mål som var sett. Kor gjekk det eventuelt feil, og kva kan ein lære?

28 28 kapittel 2 Denne prosessmodellen er ei vidareutvikling av mange forsøk på å definere planlegging (Kleven 1990, Sager 1991). Modellen bygger på mål middeltenking og den formålsrasjonelle handlingstypen, slik denne er beskriven av Max Weber ( ). Weber sette den formålsrasjonelle handlingstypen i kontrast til verdirasjonell handling, til tradisjonell/vanebasert handling og til den emosjonelle handlinga (Weber 1969:115). I dette ligg også det normative grunnlaget for modellen: Handlingar bør vere framtidsretta, og dei bør vere baserte på systematisk kunnskap. Mål middel-basert handling har også den fordelen at alternativ blir gjort synlege og debattert. Men planlegging av dette slaget har lenge vore kritisert, både fordi ho lett blir for snever, men også fordi ho er for krevjande og dermed til lita nytte på det praktiske området (Banfield 1973). Det er viktig å merke seg at når vi i denne framstillinga talar om å handle med utgangspunkt i eit mål, og å velje verkemiddel for nå målet, så omfattar dette også det vi i brei forstand omtalar som problemløysing. «Mål» kan gjerne lesast som «formål», og er ikkje nødvendigvis å forstå som ein kvantifiserbar storleik. Så skal vi med ein gong presisere at eit planmål ikkje nødvendigvis er noko som berre er forankra i planaktøren si eigeninteresse. Det kan vere slik, for eksempel vil planlegging i ei bedrift vere sterkt fokusert på inntening. Men i kommunar og fylke vil måla gjerne vere knytte til velferd og funksjonalitet for samfunnet som heilskap. For ein kommune er det ofte eit overordna mål for planlegginga å auke eller halde oppe folketalet. Kravet til ei målformulering er at den i det minste skal (1) kunne styre den påfølgjande planprosessen, og (2) at det skal vere mogleg undervegs og i etterkant av planperioden å gjere ei evaluering av i kva grad måla er nådd. Men om teorien, slik den er skissert her, impliserer at ein oppnår, eller i det minste nærmar seg målet, veit vi at resultatet ikkje alltid blir slik den planleggande aktøren hadde tenkt seg. Erfaringar frå familieliv, næringsliv og kommunar er eintydig; at ein driv planlegging, betyr ikkje nødvendigvis at ein oppnår det ønskte resultatet. Også mønstergyldig planlegging kan bli offer for omstende som knapt kunne føreseiast. Dette gjeld når aktøren opererer i eit vanskeleg lende, der det er andre aktørar som handlar med utgangspunkt i verdiar og interesser som kan gå på tvers av planaktøren sitt utgangspunkt. Teknologiske gjennombrot, entreprenørskap, naturkatastrofar, endra politiske verdiar osv. kan slå inn med slik kraft at langsiktig planlegging blir tilnærma verdilaus. Men manglande måloppnåing kan

29 planlegging som handlingstype 29 også skuldast problem i sjølve planprosessen; dvs. svikt i eit eller fleire av stega (1 9). At planlegging er forankra i Weber sitt omgrep om formålsrasjonalitet (ibid.:14) betyr at planaktøren reflekterer over kva som er problemet, eller inviterer til ein dialog om kva problema består i, og kva slags framtidstilstand ein vil arbeide fram mot. Ordet «målsetting» gir kanskje ikkje dei rette assosiasjonane, vi bør heller tale om målutvikling. Målutvikling fangar opp at det dreier seg om ein prosess som involverer fleire enkeltpersonar og grupper. Utfordringa når det gjeld målutvikling ligg i første rekkje hos offentlege, demokratiske institusjonar. I eit kommunestyre er det legitimt å ha svært ulike meiningar om kva som er målet altså oppfatningar om det lokale framtidssamfunnet. I kommunal planlegging har alle borgarar i prinsippet like stor innverknad, ved å velje mellom parti med ulike samfunnsmål, og ved å delta i organisasjonar og parti som fremjar mål og verdiar. Målet for planlegging er såleis ikkje noko utvendig i forhold til den enkelte sjølv om berre eit fåtal i dag nyttar seg av sin rett til å verke inn på utforminga av måla for framtidssamfunnet i praksis gjennom politisk arbeid eller deltaking i planprosessar. I 9-punktsmodellen er målutvikling (steg 2) ført opp før situasjonsanalysen (steg 3). Argumentet for dette er at dersom ein aktør eit individ eller eit kollektiv ikkje har utvikla klare mål, er det heller ikkje grunnlag for ein planprosess. Men mot dette vil ein kunne innvende at først når ein aktør kjenner feltet godt, vil ho/han vere i stand til å formulere mål på ein velgrunna måte. Det er eit godt argument at målutvikling bør vere basert på god kunnskap om no-situasjonen. Men innhenting av kunnskap om no-situasjonen kan by på problem, både når det gjeld kapasitet til å skaffe seg eit oversyn og ved val av type kunnskap. Først når planaktøren har signalisert sitt mål, kan det planfaglege personalet få ei rettesnor for å gjennomføre ei kartlegging av no-situasjonen. Uansett bør målutvikling og situasjonsanalyse vere tett kopla i den første fasen av ein planprosess. Målutviklinga vil vere prega av politiske verdisyn når det gjeld offentleg planlegging. Etter eit kommuneval kan heile den politiske leiinga bli skifta ut, og dette kan få følgjer for kva slags mål som blir lagt til grunn for planlegginga. Administrasjonen og fagpersonalet skal sjølvsagt ha ein støttefunksjon også når det gjeld arbeidet med målutvikling, men det er svært viktig at den politiske leiinga og den folkevalde forsamlinga står inne for

30 30 kapittel 2 målformuleringane. I arbeidet med å utvikle mål vil dei politiske partia ha ei viktig rolle, for partia har nemleg det kjenneteiknet at dei har forplikta seg på å gi svar på «alle spørsmål». Eit parti kan ikkje berre ta omsyn til ei bestemt gruppe, ein bestemt sektor eller ei enkeltsak. I arbeidet med å lage sine politiske program vil dei politiske partia måtte konsistere sine synspunkt, dvs. sørgje for at måla og oppgåvene ikkje er innbyrdes motstridande (Hernes 2000:371). Den ferdigheita som partia på denne måten utviklar, er heilt sentral for å stø opp under arbeidet med å utforme mål i planlegginga (steg 2) og for å sy saman ein plan (steg 6). Det er ikkje noko godt utgangspunkt for planarbeidet om målformuleringane blir drivne gjennom med eit knapt fleirtal blant folkevalde, medlemmer eller aksjonærar. Då vil legitimiteten til planlegginga lett bli underminert, og det blir skapt grunnlag for å motarbeide planen innanfor systemet, krav om «omkamp», osv. Men kravet om semje kan drivast for langt, ved at diskusjonar tar for lang tid, eller at målformuleringa blir så vag at ho ikkje gir grunnlag for å styre planprosessen. Vage formuleringar kan føre til at planaktøren gir frå seg styringa til dei krefter som til eikvar tid står sterkast til å fortolke måla. Som ei rettesnor bør målutvikling vere opne prosessar, med høve til å spele inn og drøfte nye synspunkt og framlegg. Men oppnår ein ikkje konsensus, har alle organisasjonar sine metodar for å avgjere stridsspørsmål, slik at ein ikkje over lengre tid blir handlingslamma. Planlegging som kunnskapsbasert handling Eit sentralt kjenneteikn ved planlegging er at ho er kunnskapsbasert. Same kva slags felt ein driv planlegging på, vil ein måtte ta i bruk eller skaffe systematisk kunnskap. Det er fleire fasar i planprosessen der kunnskapsbehovet er særleg tydeleg: I analysen av no-situasjonen (steg 3), som omfattar kunnskap om eigen organisasjon, «nærområdet» og det ytre handlingsmiljøet. I denne analysen vil ein også reflektere over dei prosessar som har skapt den noverande situasjonen. I vurderinga (steg 5) av dei ulike alternativa eller verkemidla som er kasta fram i den kreative fasen, trengst det systematisk kunnskap.

31 planlegging som handlingstype 31 I produksjonen av ein plan (steg 6) må planaktøren ha kunnskap for å avstemme eller konsistere dei ulike verkemidla og tiltaka til kvarandre, både i rom og tid. I evalueringa av planlegginga sine resultat er systematisk kunnskap avgjerande (steg 9). Kunnskapsinnsatsen vil vere krevjande, for prinsipielt er det jo ikkje mogleg å operere med sikker kunnskap om kva framtida vil bringe. Vidare trengst kunnskap for å ha eit godt oversyn over moglege problemfylte sideverknader ved dei ulike tiltaka som blir foreslått. Og det ligg eit paradoks i at meir og betre kunnskap kan skaffe fram fleire motførestillingar og skape tvil om kva som er veleigna verkemiddel for å nå målet. Men i motsetning til forskaren kan ikkje planleggaren slå seg til ro med at det er mange ukjende faktorar på eit område. Planlegging er underlagt eit krav om handling, og planaktøren må etter beste evne gjere kunnskapen operativ i eit planframlegg som kan gje grunnlag for å treffe framtidsretta val. Planlegging kan seiast å handle om dette om å knyte kunnskap til handling (Friedmann 1987). Derfor må ein stålsette seg mot handlingslamming og vere i stand til å skilje mellom dårlege, halvgode og kanskjegode løysingar på eit planproblem. Den perfekte løysinga eller det perfekte tiltaket kan planleggaren sjå bort frå, i og med at det er uråd å ha oversyn over alle tenkelege omstende som kan verke inn på realiseringa av ein plan. Dessutan vil det jo oppstå endringar i rammeverk og handlingsmiljø som vil gjere seg gjeldande for ein prosess som kanskje skal gå over mange år. Det er nærast meiningslaust å spørje om kva som er den «rette» kunnskapen for planlegging, for planlegging kan utførast på nær sagt alle område. Men også innan eit avgrensa felt, for eksempel byplanlegging, kan det vere vanskeleg å vite kva slags kunnskapstypar som vil eller bør vere aktuelle. Planlegging er ikkje det same som vitskap: Kunnskapsgrunnlaget for planleggaren må i langt større grad vere prega av vidsyn, og planaktøren må ha evne til å kople saman ulike kunnskapselement og kunnskapstradisjonar. Det finst knapt eit einaste vesentleg planproblem som let seg løyse ved berre å nytte ein bestemt teori eller å lite på ein bestemt fagprofesjon. Planlegging er derfor i sitt vesen tverrfagleg. Svært mange planoppgåver ligg i skjeringsfeltet mellom teknologifaglege, naturfaglege og samfunnsfaglege kunnskapstradisjonar. I tillegg veit vi at økonomifagleg, helsefagleg

32 32 kapittel 2 og estetisk-humanistisk kompetanse er viktig i utforminga av framtidas sosiale og fysiske miljø. Det kan vere nyttig å dele kunnskapstilfanget i planlegging inn i fleire typar: For det første dreier det seg om kunnskap som bidrar til at planaktøren kan danne seg eit bilde av no-situasjonen, og om ulike verkemiddel vil vere treffsikre. Her er det nesten ingen grenser for kva slags kunnskapstradisjonar som kan vere aktuelle, det avheng av den konkrete plankonteksten. For det andre dreier det seg om profesjonsbasert kunnskap om korleis drive planlegging alt frå kunnskap om prosessleiing til utforming av kartgrunnlag og ulike designferdigheiter. Det er altså ulike profesjonelle metodar som ligg til grunn for ulike planformer og planoppgåver. For det tredje dreier det seg om kunnskap om korleis planlegging har fungert, kor den har ført oss, og om den har hatt dei forventa verknadene. Her dreier det seg om alt frå enkle planevalueringar til omfattande (makro) teoretiske perspektiv på planlegging og samfunnsendring. Svært få einskildmenneske er i stand til å jobbe ut frå teknologiske, økologiske og samfunnsfaglege kunnskapsplattformar på eit høgt fagleg nivå. Derfor er planlegging så godt som alltid basert på eit samvirke mellom utøvarar med kompetanse knytt til ulike kunnskapstradisjonar. Det er ei utfordring for den einskilde lærestaden å bidra til å skape ei ope haldning til andre kunnskapstradisjonar enn dei som blir lært «på huset». Ved sida av dei etablerte, formelle kunnskapstradisjonane har vi folkeleg og lokal kunnskap, knytt til eit verkeområde eller til bestemte geografiske område, overført mellom generasjonar, men av fagfolk ofte omtalt som «taus kunnskap», noko ein ikkje greier å få eit skikkeleg grep på. Det er for lettvint å avfeie denne typen kunnskap som «overtru» eller «fordommar» (Jentoft 1998:118). På den andre sida er det ikkje enkelt å få til eit produktivt samvirke mellom lokal, uformell kunnskap og vitskapleg basert metode og teori. Kunnskap for planlegging må likevel finne vegar ut av dette, og det er viktig å sjå den uformelle og erfaringsbaserte kunnskapen som ein ressurs i planarbeidet.

33 planlegging som handlingstype 33 Planlegging som framtidsretta og kreativ handling Tidsperspektivet er heilt sentralt i planlegging. Planlegging handlar om å forme framtida for familiar, bedrifter, organisasjonar, bydelar, kommunar og regionar. Behovet for framtidsretta tenking og handling vil alltid vere stort. Frå 1970-talet av har miljøproblema og klimautfordringar gjort behovet for framtidsretta tenking og handling svært påtrengande. Det er i dag eit udiskutabelt krav at planlegginga skal handtere framtida ut frå eit medvit om økologiske samanhengar, i planlova formulert som «berekraftig utvikling» (pbl. 1 1). Kva ligg så eigentleg i «framtidsorientering»? Alle handlingar er jo på ein eller annan måte retta inn mot framtida. Planlegging skil seg her frå andre handlingstypar ved at framtidsorienteringa er tydeleg, og at ho har ein tidshorisont som strekker seg utover morgondagen og det komande budsjettåret. Politikk og problemløysing kan vere planbaserte, men er ikkje nødvendigvis det. Men ikkje all framtidsretta handling er basert på planlegging. Utopisk og visjonær orientering og mange religiøse praksisar kan vere døme på framtidsretta handlemåtar som ikkje er basert på etterprøvbar kunnskap. Kreativitet inngår i planlegging, men ikkje frikopla frå ein kunnskapsbasert strategi for korleis ein kan kome frå no-situasjonen til den ønskte tilstanden fram i tid (steg 4). Planlegging er på sitt beste når ho opnar for fantasi og skaparevne, og stimulerer til at folk kan sjå for seg alternative utviklingsretningar, men utan å oppheve kravet om kunnskapsbaserte resonnement. Scenario er eit døme på ein metode innanfor det framtidsretta elementet i planlegging. Ordet scenario tyder scenebilde i dette tilfellet at ein framtidig situasjon blir konkretisert gjennom fleire alternative bilde i praksis tekstar som prøver å formidle heilskaplege, alternative framstillingar, som «vår kommune i 2030». Scenarioskriving er blitt kritisert for å mangle vitskapleg basis, men er etter kvart godtatt som ein metode som kan dra fleire med i diskusjon omkring ulike utviklingsvegar. Scenario kan også bidra til å skape eit bevisst forhold til dei mål og verdiar som ligg til grunn. Felles for alle planoppgåver synest å vere at visse faktorar har planaktøren kontroll over, mens andre i liten grad let seg påverke (Østerud 1979:13).