Grensekryssforordningen gjennomfører Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal, 22 March 1989

Transkript

1 Miljøverndepartementet Boks 8013 Dep 0030 Oslo Klima- og forurensningsdirektoratet Postboks 8100 Dep, 0032 Oslo Besøksadresse: Strømsveien 96 Telefon: Telefaks: E-post: Internett: Dato: Vår ref.: 2011/ Deres ref.: /AAS Saksbehandler: Trond Liu Skaug, telefon: Styrking av regelverket knyttet til miljøkriminalitet - forslag til endring i forurensningsloven 79 andre ledd og avfallsforskriften 17-7 Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) viser til tildelingsbrevet for 2011 fra Miljøverndepartementet, punkt 3.2, hvor det heter at Klif skal prioritere arbeidet med kontroll med import og eksport av farlig avfall, herunder vurdere regelverket. Det vises videre til brev av 20. september 2011 fra Miljøverndepartementet, med oppdrag knyttet til stortingsmelding om avfallspolitikken. I brevet gis Klif i oppdrag å komme med forslag til mulig styrking av regelverket knyttet til miljøkriminalitet, herunder spørsmålet om forsøk på miljøkriminalitet bør gjøres straffbart. 1. Hovedinnhold kort oppsummering av forslaget Klif foreslår å heve strafferammen på ulovlig grensekryssende transport av avfall til fengsel i 2 år, slik at ny strafferamme blir bøter eller fengsel inntil 2 år eller begge deler. Forslaget innebærer at også forsøk på ulovlig grensekryssende transport vil bli straffbart, at foreldelsesfristen i slike saker forlenges fra 2 til 5 år, og at politiet får anledning til å ransake mistenkte i slike saker. Forslaget innebærer at det må foretas en endring i straffehjemmelen i forurensningsloven 79 annet ledd om straffansvar for ulovlig håndtering av avfall og i forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) Bakgrunn for lovforslaget Forordning (EC) nr. 1013/2006 av 14. juni 2006 om overførsel av avfall (grensekryssforordningen) er inkorporert i forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) kapittel 13 (grensekryssregelverket) og gjelder direkte som forskrift, jf avfallsforskriften Grensekryssforordningen gjennomfører Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal, 22 March 1989 Akutt forurensning: Telefon 110 Organisasjonsnr.:

2 Side 2 av 11 (Baselkonvensjonen). Grensekryssforordningen omhandler imidlertid alle typer avfall og ikke bare farlig avfall slik som Baselkonvensjonen. Grensekryssregelverket gir regler for overførsel av avfall mellom land. Formålet med grensekryssregelverket er å bidra til at alt avfallet som oppstår i EU og EFTA-land får en forsvarlig håndtering, og at det enkelte land fortrinnsvis skal håndtere sitt eget sluttbehandlingsavfall. Det er også et sentralt formål å sikre at ikke avfall fra Europa blir eksportert til land med manglende kunnskap, systemer og anlegg for å håndtere avfallet og hvor dermed faren for skade på menneskers helse og på miljøet er større. Økende kostnader for håndtering av avfall i vestlige land kan være et insentiv til å forsøke å eksportere avfall til andre land hvor avfallshåndteringen er rimeligere. Avhengig av hvilket land avfallet skal sendes til, type avfall og behandlingsmåten (sluttbehandling eller gjenvinning) kan grensekryssregelverket enten stille opp forbud mot eksport, krav om samtykke til eksport eller krav om følgedokumentasjon ved gjennomføringen av overførselen. Overtredelse av grensekryssregelverket er i dag straffebelagt med bøter, jf avfallsforskriften 17-7 jf forurensningsloven 79 annet ledd. I henhold til straffeloven 2 vil de straffbare handlinger da være forseelser. Forsøk på forseelse er ikke straffbart, jf. straffeloven 49. Foreldelsesfristen vil være 2 år, jf straffeloven 67. Det er stor forskjell på hvor alvorlig miljøkriminalitet de enkelte overtredelser av grensekryssregelverket utgjør. Noen saker vil bare ha ubetydelig betydning for menneskers helse og for miljøet, mens andre saker vil ha et omfattende potensial for helse- og miljøskader. Det siste vil særlig være tilfellet dersom farlig avfall eksporteres til land som ikke har anlegg som er i stand til å håndtere avfallet forsvarlig. Saken fra Elfenbenskysten i 2006 er et illustrerende eksempel. Her ble farlig avfall fra avsvovling av et oljeprodukt levert fra selskapet Trafigura til Elfenbenskysten hvor det ble deponert på en ordinær avfallsfylling uten sikkerhetstiltak verken mot vern av miljøet eller menneskers helse. Foruten forurensning til grunnen, var det et omfattende problem med illeluktende H2S-gass og basiske vesker. Mange mennesker ble syke og skadet (sviskader fra basiske vesker). Det ble også rapportert om dødsfall som kan skyldes kontakt med avfallet. På en del områder vil også det store omfanget av saker kunne føre til alvorlige konsekvenser for mottakerlandene. Det er kjent at det årlig fraktes store mengder elektrisk og elektronisk avfall (EE-avfall) fra Europa og andre vestlige land til land i Asia og Afrika. En enkelt forsendelse har i seg selv begrensede skadelige virkninger i mottakerlandet, men det totale omfanget fører noen steder til betydelige forurensninger av grunn og vassdrag og fare for menneskers helse. Mange av mottakerlandene har ikke etablerte behandlingsanlegg, og omsmelting av metaller og annen form for behandling av avfallet skjer dermed stor sett uten tilrettelagte fasiliteter og uten verneutstyr. Etter Klifs syn står ikke dagens strafferamme med utelukkende bøtestraff i godt nok forhold til den alvorlige miljøkriminaliteten enkelte av disse sakene utgjør. Dagens

3 Side 3 av 11 strafferamme harmonerer også dårlig med strafferammen ellers for miljøkriminalitet som gjennomgående er betydelig høyere. Dette er det redegjort nærmere for under punkt 3.8. Det er også et problem med dagens strafferamme at forsøk ikke er straffbart. Klif har i de senere årene sett en økning i antall ulovlige avfallsforsendelser fra Norge, og det har vært en prioritert oppgave å stanse disse. Årlig håndterer Klif i samarbeid med Toll- og avgiftsetaten et ikke ubetydelig antall saker hvor det har blitt forsøkt eksportert avfall ulovlig, som vil være tilfelle når avfallet blir stanset før det krysser landegrensen. Det er imidlertid vanskelig for myndighetene å drive et effektivt tilsynsarbeid og sikre gode allmennpreventive virkninger når disse sakene ikke kan følges opp strafferettslig. I dag kan ikke politi og påtalemyndighet straffeforfølge en overførsel av avfall som ikke er fullbyrdet. For at den ulovlige handlingen skal bli straffeforfulgt er man da avhengig av at avfallstransporten stanses i et annet land som sender transporten i retur, eller at den ulovlige transporten dokumenteres i ettertid. Dagens straffebestemmelse er dermed svært lite effektiv i denne typen situasjoner og Klif ser det derfor som ønskelig at straffebestemmelsen endres slik at også forsøk på ulovlig overførsel av avfall kan straffes. Klif bemerker også at strafferammen er høyere for andre saker på avfallsområdet. Forurensingsloven 79 første ledd har en strafferamme på fengsel inntil 3 måneder. En avfallssak som samtidig medfører en fare for forurensning kan også straffes etter forurensningsloven 78 som omhandler straffeansvar for forurensning. 78 har en normal strafferamme på fengsel inntil 3 måneder for ulovlig forurensning, fengsel inntil 2 år dersom forurensningen har voldt fare for stor skade eller ulempe, og fengsel inntil 5 år dersom forurensningen har voldt fare for menneskers liv eller helbred. Ettersom forurensningsloven etter 3 kun gjelder forurensning og avfall som befinner seg i riket, eller som truer med å inntreffe her i riket, vil imidlertid 79 første ledd og 78 ikke kunne komme til anvendelse ved eksport av avfall ut av Norge. Dette fordi ulovlig avfallseksport ikke vil utgjøre en fare for forurensning i riket. Avfallsforskriften 17-7 som bestemmer straff for brudd på grensekryssregelverket, og som er hjemlet i forurensningsloven 79 andre ledd, vil ikke komme i konflikt med forurensningsloven 3. Dette er fordi grensekryssregelverket oppstiller krav om å følge prosedyrer ved grensekryssende transport, og at det derfor er selve transporten over grensen som er gjort ulovlig, og ikke faren for forurensning utenfor rikets grenser. En ulovlig avfallstømming som fører til forurensning som kan volde fare for menneskers liv eller helbred her i Norge, vil altså kunne bli straffet med inntil 5 års fengsel etter 78, mens alvorlige tilfeller av avfallseksport som fører til forurensning og fare for menneskers liv og helse i andre land normalt bare kan straffes med bøter. Straffeloven 152b oppstiller riktignok fengselsstraff inntil 10 år for den som forsettlig eller grovt uaktsomt forurenser luft, vann eller grunn slik at livsmiljøet i et område blir betydelig skadet eller trues av slik skade. Tilsvarende straffes den som lagrer, etterlater eller tømmer avfall eller andre stoffer med nærliggende fare for slike følger. Dersom noens død eller betydelig skade på legeme eller helbred har blitt følgen, kan fengsel inntil 15 år anvendes. I og med at denne bestemmelsen ikke er begrenset til anvendelse

4 Side 4 av 11 på forurensning i Norge, jf straffeloven 12 nr 3 og 4, vil den kunne ramme de mest alvorlige tilfellene av ulovlig avfallseksport, og også forsøk på dette. Terskelen for at 152b kommer til anvendelse er imidlertid svært høy, og i tillegg byr det på bevismessige utfordringer å påvise tilstrekkelige holdepunkter for slike følger som bestemmelsen krever i den konkrete saken. Den strenge strafferammen i straffeloven 152b gjenspeiler farepotensialet i de mest alvorlige tilfellene av ulovlig avfallshåndtering og forurensning. Det er påfallende stor avstand mellom den alminnelige straffen for ulovlig grensekryssende avfallstransport i dag, som er kun bøter, og strafferammen på 10 og 15 års fengsel i 152b. De fleste tilfeller av ulovlig grensekryssende avfallstransport vil ikke rammes av bestemmelsen, i og med at forurensningsfaren som følger av avfallstransporten ikke vil være stor nok. Dagens bestemmelse i 79 andre ledd harmonerer etter Klifs syn dårlig med formålet bak grensekryssregelverket som blant annet er å ivareta miljøet i destinasjonslandet. Klif ser derfor et behov for å endre strafferammen i 79 andre ledd. Klif viser i den forbindelse til forurensningsloven 2 nr 6 hvor det fremgår at gjennomføringen av loven skal skje etter blant annet følgende retningslinje: forurensning og avfallsproblemer som skyldes virksomhet på norsk område motvirkes i samme utstrekning hva enten skadene eller ulempene inntrer i eller utenfor Norge. Hensynet til større grad av forholdsmessighet mellom strafferammen for alvorlig forurensning i Norge og fare for alvorlig forurensning i utlandet som følge av avfallseksport taler derfor også for en høyere strafferamme for overtredelse av grensekryssregelverket. Grensekryssforordningen artikkel 50 fremhever også at sanksjoner som fastsettes for overtredelse av forordningen skal være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og ha en avskrekkende virkning. Etter Klifs syn kan ikke dagens strafferamme anses å oppfylle forordningens artikkel 50 på en tilstrekkelig måte. På bakgrunn av det ovenfor nevnte mener Klif at strafferammen for ulovlig grensekryssende transport av avfall bør heves. Dette støttes også av ØKOKRIM, som i brev av 8. februar 2011 til Klif har fremhevet at strafferammen i visse sammenhenger er for lav, i det den ikke gir tilstrekkelig adgang til nødvendige etterforskningsskritt. ØKOKRIM påpeker at det i saker om mulig ulovlig eksport av avfall ofte vil være behov for å ransake hos den som er mistenkt for ulovlig avfallseksport eller medvirker til dette. Brev, avtaler, e-poster mv. som er viktige bevis om saksforløpet, hva som har vært motivet og hvem som har vært styrende i prosessen vil være viktige beslag for politiet i denne typen saker. Så lenge overtredelse av regelverket etter dagens strafferamme ikke kan medføre frihetsstraff, åpner imidlertid ikke straffeprosessloven 192 for ransaking i denne typen saker. ØKOKRIM fremhever også som et moment for å heve strafferammen at de har erfaring med at to års foreldelsesfrist, som følger av dagens strafferamme, kan være kort tid.

5 Side 5 av Gjeldende rett 3.1 Grensekryssregelverket Avfallsforskriften kapittel 13 og EUs forordning Nr. 1013/2006 (grensekryssregelverket) gir regler for eksport og import av avfall i norsk rett. Reguleringene i regelverket bygger på nærhets- og selvhjelpsprinsippene, som i grove trekk går ut på at hvert land skal ha tilstrekkelig kapasitet til at avfall kan sluttbehandles i det landet det oppstår, prinsippet om at forurenser skal betale, og prinsippet om prioritering av gjenvinning. Regelverket krever at myndighetene skal ha oversikt over og kontroll med eksport og import av avfall, med særlig vekt på farlig avfall. Det er tre faktorer som avgjør hvilke regler og prosedyrer i grensekryssregelverket som gjelder i en konkret sak: Mottakerland: Reglene vil være forskjellige avhengig av om avfallet sendes til et EU/EFTA-land, til et OECD-land eller til andre land. Transportens formål: Reglene vil være forskjellige avhengig av om avfallet skal til gjenvinning eller sluttbehandling. Det er mindre adgang til å eksportere avfall til sluttbehandling. Avfallets type: For eksempel farlig avfall, ordinært avfall, husholdningsavfall, annet avfall, rene/sorterte fraksjoner eller blandinger (grønt avfall) osv. Det er mindre adgang til eksport av miljøfarlig avfall. Avhengig av hvordan de tre ovenfor nevnte faktorer kombineres stiller grensekryssregleverket enten opp: Forbud mot transport av avfall Krav til skriftlig forhåndsmelding og samtykke etter en bestemt prosedyre Krav om følgedokumentasjon Det vil på bakgrunn av dette være et generelt forbud mot å eksportere avfall til sluttbehandling, for eksempel deponering, til land utenfor EU/EFTA-området. Det vil tilsvarende være forbudt å eksportere farlig avfall, husholdningsavfall, blandet avfall og ulistet avfall til gjenvinning i land som ikke hører til OECD eller EU/EFTA. Dersom land utenfor OECD og EU/EFTA har motsatt seg importen kan det også være forbud mot eksport av rene avfallsfraksjoner, såkalt grønt avfall, til disse landene. På bakgrunn av dette vil det til enkelte land være et totalforbud mot å sende avfall. Dette gjelder blant annet enkelte land i Asia og Afrika. For andre typer avfallstransporter vil det som hovedregel være krav om skriftlig forhåndsmelding og samtykke fra både avsender- og mottakerland etter prosedyrene fastsatt i grensekryssforordningens artikkel 4 til 17 og artikkel 35 og 37. For det minst miljøskadelige avfallet, grønt avfall, vil det ved transporter mellom EU/EFTA og OECD-land kun være krav om følgedokumentasjon etter grensekryssforordningens artikkel 18.

6 Side 6 av 11 Brudd på grensekryssregelverket er straffesanksjonert i avfallsforskriften 17-7, jf forurensningsloven 79 annet ledd. Strafferammen er bøter. 3.2 Avfallsdefinisjonen i forurensningsloven 27 Forurensningsloven 27 første ledd definerer avfall på følgende måte: Med avfall forstås kasserte løsøregjenstander eller stoffer. Som avfall regnes også overflødige løsøregjenstander og stoffer fra tjenesteyting, produksjon og renseanlegg m.v. I direktiv 2008/98/EF om avfall og om opphevelse av visse direktiver (rammedirektivet for avfall) defineres avfall i artikkel 3 nr. 1 på følgende måte (dansk versjon): ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med Forurensingsloven 27 gjennomfører EUs avfallsdefinisjon i norsk rett. Ordlyden i forurensingsloven 27 er ikke helt sammenfallende med ordlyden i EUs definisjon av avfall, men som følge av presumsjonsprinsippet tolkes 27 i overensstemmelse med EUs avfallsdefinisjon. 3.3 Forurensningsloven 79 annet ledd og avfallsforskriften 17-7 Forurensningsloven 79 annet ledd sier at det i forskrift etter kan bestemmes at overtredelse av forskriften straffes med bøter. Bestemmelsen er en straffetrussel og en fullmaktsbestemmelse som angir de ytre rammer for hva som skal være straffbart Forvaltningen er dermed gjennom bestemmelsen gitt fullmakt til å strafferegulere nærmere de aktuelle forholdene som reguleres i forskrift etter forurensningsloven De flest av kapitelene i avfallsforskriften er hjemlet i forurensningsloven 30-33, herunder kapittel 13 om grensekryssende transport av avfall, og det er bestemt i forskriftens 17-7 at brudd på forskriften straffes med bøter. 3.4 Skillet mellom forbrytelser og forseelser I straffeloven av 22. mai første ledd heter det at straffbare handlinger som omhandles i andre lover regnes som forbrytelser dersom de kan medføre fengsel i over 3 måneder, hefte over 6 måneder eller fradømmelse av offentlig tjeneste som hovedstraff, så lenge intet motsatt er bestemt. Videre heter det i 2 andre ledd at de straffbare handlinger som er omhandlet i andre lover som ikke regnes som forbrytelser etter definisjonen i første ledd, er forseelser. Dagens strafferamme for brudd på grensekryssregelverket med utelukkende bøtestraff medfører at de straffbare handlinger er å regnes som forseelser.

7 Side 7 av Straffeloven 49 (og grunnlaget for å knytte straffeansvar til forsøk) Det følger av straffeloven 49 at forsøk på forbrytelser er straffbart. Det følger videre av bestemmelsen at forsøk på forseelser som hovedregel ikke er straffbart. Ettersom forsøk på overtredelse av grensekryssregelverket ikke eksplisitt er gjort straffbart i forurensningsloven eller i avfallsforskriften er slikt forsøk per i dag ikke straffbart. 3.6 Straffeloven 67 om foreldelse Etter straffeloven 67 er foreldelsesfristen 2 år når den høyeste lovbestemte straff er bøter eller fengsel inntil 1 år, 5 år når den høyeste lovbestemte straff er fengsel inntil 4 år, og 10 år når den høyeste lovbestemte straff er inntil 10 år. 3.7 Straffeprosessloven 192 om ransaking I straffeprosessloven 192 heter det at Når noen med skjellig grunn mistenkes for en handling som etter loven kan medføre frihetsstraff, kan det foretas ransaking av hans bolig, rom eller oppbevaringssted for å sette i verk pågripelse eller for å søke etter bevis eller etter ting som kan beslaglegges eller som det kan tas heftelse i. Den mistenkte må altså risikere frihetsstraff, noe han per i dag ikke gjør ved mistanke om ulovlig avfallstransport, der straffen er bøter. 3.8 Strafferammer på miljøområdet i norsk rett Det har de siste årene vært en utvikling med økte strafferammer på miljøområdet. De siste eksemplene er strafferammen på bøter eller fengsel inntil tre år i naturmangfoldsloven 75, strafferammen på bøter eller fengsel inntil to år i plan- og bygningsloven 32-9, strafferammen på bøter eller fengsel inntil tre år i markaloven 20 og strafferammen på bøter eller fengsel inntil tre år i havressursloven 60 til 64. I forurensningsloven 78 er den normale strafferammen bøter eller fengsel inntil tre måneder. Dersom overtredelsen har voldt fare for stor skade eller ulempe eller det foreligger skjerpende omstendigheter, kan fengsel inntil to år anvendes, men inntil fem år dersom overtredelsen har voldt fare for menneskers liv eller helbred. I forurensningsloven 79 første ledd er strafferammen fengsel inntil tre måneder. 79 andre ledd, som er bestemmelsen som omfatter ulovlig avfallseksport, er en fullmaktbestemmelse som sier at det i forskrift kan bestemmes at brudd på forskriften straffes med bøter. 3.9 Straffeloven 2005 Det bør nevnes at skillet mellom forbrytelser og forseelser vil bli opphevet ved

8 Side 8 av 11 ikrafttredelsen av straffeloven av Det følger av ny 16 om forsøk at den som har forsett om å fullbyrde et lovbrudd som kan medføre fengsel i 1 år eller mer, og som foretar noe som er ment å lede direkte til utføringen, straffes for forsøk, når ikke annet er bestemt. Forsøk på handlinger som har en strafferamme på ett års fengsel eller mer vil da være straffbart etter den nye lovens 16, mens forsøk på straffbare handlinger med en lavere strafferamme ikke lenger vil være straffbare, med mindre det er uttrykkelig gjort straffbart i det enkelte straffebud. Straffeloven av 2005 får også en bestemmelse om foreldelse i 86, som i all hovedsak viderefører gjeldende rett, men som bestemmer en foreldelsesfrist på fem år når den høyeste lovbestemte straffen er fengsel mellom ett og tre år, og ikke mellom ett og fire år slik regelen er i dag. For bøter og fengsel inntil ett år vil foreldelsesfristen fortsatt være to år. 4. Rettstilstanden i utvalgte andre land Strafferammen i Sverige er bøter eller fengsel i inntil to år for brudd på grensekryssregelverket, jf den svenske miljöbalken [miljøloven] 29. kap. 4 a. Forsøk på brudd på grensekryssregelverket har samme strafferamme på to år, jf samme bestemmelse og den svenske brottsbalken [straffeloven] 23. kap. 1 annet ledd. I Danmark straffes ulovlig grensekryssende avfallstransport normalt med bøter, men med fengsel inntil 2 år hvor overtredelsen har voldt skade på miljøet eller fare for skade på miljøet, og dersom overtredelsen har hatt til hensikt å skaffe gjerningspersonen en økonomisk fordel, jf Bekendtgørelse om overførsel av affald av 22. desember Sverige, Nederland og Tyskland har straffebelagt forsøk på ulovlig avfallseksport særskilt. Danmark har etter det Klif er kjent med ikke straffebelagt forsøk. I proposisjonen forut for den svenske straffebestemmelsen (Regeringens proposition 2009/10:35) heter det i kapittel 5 at En kriminalisering av försöksbrott måste anses utgöra en förutsättning för att det ska finnas en effektiv sanktion för överträdelser av flera av bestämmelserna om avfallstransport och för att kriminaliseringen av överträdelser mot EU-förordningen inte ska framstå som ett tomt hot. 5. Vurdering av behovet for lovendringer og presentasjon av forslag Som påpekt under punkt 2 kan ulovlig grensekryssende transport av avfall være alvorlig miljøkriminalitet som bør straffes strengere enn bøter. Dagens situasjon hvor forsøk ikke er straffbart, gjør også at myndighetene ikke har effektive sanksjonsmuligheter mot mange av de ulovlige avfallstransportene som stanses, fordi de stanses før de har forlatt landet. Forvaltningsrettslige virkemidler er ikke alene nok til å sikre god håndhevelse og etterlevelse av grensekryssregelverket. I og med at det bare er et fåtall av ulovlige avfallstransporter som oppdages er det etter Klifs syn viktig at de alvorligste sakene ender med straff for å oppnå en sterk allmennpreventiv effekt. Det er også viktig at straffen står i forhold til alvorligheten av overtredelsen.

9 Side 9 av 11 Både forurensingsloven 2 nr 6 og artikkel 50 i EUs forordning nr 1013/2006 (grensekryssforordningen) tilsier også etter Klifs syn at strafferammen bør heves. Klif foreslår på bakgrunn av dette at strafferammen for overtredelse av grensekryssregelverket heves til fengsel i 2 år, slik at ny strafferamme blir bøter eller fengsel inntil 2 år eller begge deler. Dette vil gi en strafferamme som står i bedre forhold til alvorlighetsgraden av en del av de ulovlige avfallstransportene, og som bedre harmonerer med strafferammen for annen miljøkriminalitet. Ulovlig avfallseksport som fører til fare for alvorlig forurensning i andre land, vil få en strafferamme som samsvarer mer med strafferammen for å skape tilsvarende fare for forurensning i Norge. Ulovlig grensekryssende avfallstransporter kan i de verste tilfellene føre til store miljøskader i andre land, og det er derfor viktig både av internasjonale miljøhensyn og av hensyn til forpliktelsene i EUs grensekryssforordning å ha strenge sanksjonsmuligheter i disse tilfellene. Samtidig vil fortsatt mange av de ulovlige grensekryssende avfallstransportene være av mindre alvorlig karakter, og disse vil selvsagt fortsatt kunne straffes mildere. Det vil som følge av Klifs forslag fremdeles være en forskjell mellom strafferammen i forurensningsloven 78, som har en trinnvis strafferamme med gradvis strengere straff opp til fem års fengsel, og forurensningsloven 79 andre ledd. Man kan tenke seg saker der det blir utfordrende å utmåle straff, dersom en ulovlig grensekryssende transport har ført til forurensning i utlandet som ville blitt straffet med fem års fengsel i Norge etter 78 andre ledd. Dersom man i et slikt tilfelle ikke kan benytte seg av straffeloven 152b, vil den maksimale straffen på to års fengsel ikke være helt parallell med strafferammen etter 78. Strafferammen for ulovlig grensekryssende transport vil imidlertid med Klifs forslag bli lik i Sverige, Danmark og Norge. Videre vil straffeloven 152b fortsatt kunne ramme de mest alvorlige tilfellene der avfallseksport fører til store miljø- og helseskader i utlandet. Klif vurderer derfor at en strafferamme på to års fengsel er tilstrekkelig. Ved fengsel inntil 2 år som strafferamme vil også forsøk på ulovlig grensekryssende transport av avfall bli straffbart. Videre vil foreldelsesfristen i slike saker forlenges fra 2 til 5 år. Ved en innføring av frihetsstraff vil også politiet kunne foreta ransaking av den som er mistenkt for den straffbare handlingen, jf straffeprosessloven 192. Endringene i straffeloven 2005 vil trolig ikke ha noe å si for gjennomføring av Klifs forslag. Gjennomføringsmåte i loven og forskriften Dagens straffehjemmel i forurensningsloven 79 andre ledd inneholder en straffetrussel og en fullmaktsbestemmelse som angir de ytre rammer for hva som skal være straffbart. Forvaltningen er gjennom bestemmelsen gitt fullmakt til å strafferegulere nærmere de aktuelle forholdene som reguleres i forskrift etter forurensningsloven 30 til 33. Det er i Justis- og politidepartementets veiledning til lovteknikk og lovforberedelse punkt lagt til grunn at lovprinsippet i Grunnloven 96 ikke er til hinder for en slik

10 Side 10 av 11 fremgangsmåte, under forutsetning av at selve straffetrusselen står i formell lov. Departementet viser imidlertid til straffelovkommisjonen, som anbefaler at adferdsnormene skal tas inn i formell lov hvis det skal være adgang til å anvende fengsel. Som hovedregel kan altså bare bøter ilegges når straffebudet står i forskrift. Departementet peker videre på at unntak må gjøres for bestemmelser som er av en slik teknisk karakter at de er lite egnet til å reguleres i lov. Det må derfor vurderes om en økt strafferamme til to års fengsel gjør det uheldig å opprettholde 79 andre ledd som kun en fullmaktsbestemmelse, som overlater den nærmere straffereguleringen til forskriften. Dagens system med en delegering i forurensningsloven 79 annet ledd til avfallsforskriften, gjør at det er vanskelig for utenforstående å vite hvilke handlinger som er straffbare selv om man har både forurensningsloven og avfallsforskriften foran seg. Forskriftens kapittel 13 er hovedsakelig en henvisning til grensekryssforordningen. Denne gjelder som forskrift, og finnes som en lenke i avfallsforskriften hvor den kan leses på engelsk. Adferdsnormene er derfor ikke veldig tilgjengelig og Klif mener det vil være uheldig å opprettholde straffebudet i forskriften slik som i dag dersom strafferammen heves til to års fengsel. På bakgrunn av dette, mener Klif det vil være nødvendig å tydeliggjøre de straffbare handlinger i selve lovteksten ved økning av strafferammen til to års fengsel. Klif bemerker at man i den svenske miljøloven har valgt denne løsningen, hvor ulovlig avfallstransport og forsøk på dette er gjort ulovlig gjennom 4 a i selve loven. Etter forurensningsloven 78 første ledd bokstav a), er det straffbart å ha, gjøre eller sette i verk noe som kan forurense i strid med loven eller forskrifter i medhold av loven. Klif foreslår en bestemmelse i 79 andre ledd som likner mer på bestemmelsen i 78 første ledd bokstav a). Bestemmelsen bør formuleres slik at den både forteller hvilken handling som er ulovlig, nemlig transport av avfall, og den bør opplyse om strafferammen i selve lovteksten. Straffebestemmelsen bør videre nevne regelverket for grensekryssende transport av avfall, slik at leseren av loven får en direkte oppfordring til å sette seg inn i dette. Klif ser også behov for å ha en henvisning til det nye straffebudet i 79 andre ledd i avfallsforskriften 17-7 for at det også her skal komme tydeligere frem hvilket straffebud som gjelder ved overtredelse av grensekryssregelverket. For å gjøre forskriftsbestemmelsen mer oversiktlig, foreslås det å gjøre teksten i dagens 17-7 andre setning til et eget ledd i bestemmelsen.

11 Side 11 av Forslag til lov og forskriftsendring I lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) gjøres følgende endring: 79 andre ledd skal lyde: I forskrift etter kan det bestemmes at overtredelse av forskriften straffes med bøter. Med bøter eller fengsel inntil 2 år eller begge deler straffes den som forsettlig eller uaktsomt transporterer avfall i strid med regelverk for grensekryssende transport av avfall i forskrift etter I forskrift av 1. juni 2004 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) gjøres følgende endringer: 17-7 skal lyde: Straff Overtredelse av bestemmelser i denne forskriften med hjemmel i forurensningsloven 30 til 33, kan straffes med bøter, jf. forurensningsloven 79 andre ledd første setning, hvis forholdet ikke omfattes av strengere straffebestemmelser. Overtredelse av kapittel 13 i denne forskriften straffes etter forurensningsloven 79 andre ledd andre setning. Ved øvrige overtredelser av forskriften eller vedtak truffet i medhold av forskriften, kommer forurensningsloven kapittel 10 eller produktkontrolloven 12 til anvendelse, hvis forholdet ikke omfattes av strengere straffebestemmelser. Elektronisk dokumentert godkjenning, uten underskrift Med hilsen Ellen Hambro direktør Marit Kjeldby avdelingsdirektør Kopi til: Toll og avgiftsdirektoratet Økokrim