INNLEDENDE RAPPORT: BOLIGMARKEDET FOR VANSKELIGSTILTE

Transkript

1 Mosseregionen Innledende rapport Januar 2014 INNLEDENDE RAPPORT: BOLIGMARKEDET FOR VANSKELIGSTILTE

2 INNLEDENDE RAPPORT: BOLIGMARKEDET FOR VANSKELIGSTILTE Rambøll Hoffsveien 4 Postboks 427 Skøyen 0213 Oslo T F

3 INNHOLDSFORTEGNELSE 1. Kort sammendrag Hovedfunn i rapporten Rambølls anbefalinger Veien videre i prosjektet 1 2. Innledning Formålet med rapporten Leseveiledning 2 3. Analyse av situasjonen for vanskeligstilte Kommunene har noe ulikt utgangspunkt Kommunene har gode forutsetninger for boligsosialt samarbeid Etablert samarbeid om ACT ACT som et utgangspunkt for Housing First Housing First erfaringer og forutsetninger Kommunenes virkemiddelbruk Vanskeligstilte i kommunene oversikter og fremskrivninger Fremskrivning av ulike grupper i Moss kommune Fremskrivning av ulike grupper i Råde kommune Fremskrivning av ulike grupper i Rygge kommune Fremskrivning av ulike grupper i Våler kommune Fremskrivningene oppsummert Implikasjoner for planarbeidet Rambølls anbefalinger Kommunene bør etablere en regional boligsosial plattform/strategi Kommunene bør vurdere hvordan de kan innta en aktiv rolle i boligutviklingen Veien videre i prosjektet Koordinering av kartlegging av konkrete bolig- og tjenestebehov Bistand i utvikling av en regional faglig plattform Bistand i gjennomføring av workshops/prosesser 18

4 1. KORT SAMMENDRAG Rambøll presenterer her et kort sammendrag av hovedinnhold i denne innledende rapporten, herunder funn fra analyser, anbefalinger og hvordan funn og anbefalinger kan følges opp videre i prosjektet. Denne innledende rapporten er utformet på oppdrag for Mosseregionen, som en del av Rambølls rammeavtale. 1.1 Hovedfunn i rapporten Analysene i rapporten er basert på en gjennomgang av eksisterende kunnskap om situasjonen for vanskeligstilte i kommunene. I tillegg er det foretatt fremskrivninger av ulike grupper i kommunene. Kort oppsummert viser analysene følgende: Moss har størst behov og utfordringer, men er også kommunen som legger mest ressurser i det boligsosiale arbeidet gjennom bruk av virkemidler og deltakelse i BOSO Kommunenes mål og strategier er i tråd med nasjonale føringer og med hverandre. Dette gir et godt grunnlag for videreutvikling av samarbeid på området Differensiering av boligtilbud er et uttalt ønske i kommunenes planverk, og samarbeid på det boligsosiale feltet er forankret i felles kommuneplan Felles utfordringer er blant annet tilgang på (riktige) boliger, samt gjennomstrømning i boligene Målgrupper som kommunene bør være særlig bevisst på er særlig unge sosialhjelpsmottakere og den eldre befolkningen, to grupper som fremskrivningene viser vil øke i samtlige kommuner i årene som kommer Selv om det er forskjeller mellom de fire regionkommunene, fremgår det at kommunene har noen felles mål og innsatser som det bør bygges videre på. Basert på demografiske analyser og fremskrivninger vurderer Rambøll at det er særlig de yngre og de eldre som kommunene bør være bevisst på. Det må planlegges for en stor økning av eldre, samtidig som kommunene bør rette oppmerksomhet mot unge sosialhjelpsmottakere. 1.2 Rambølls anbefalinger Basert på vår forståelse av situasjonen i kommunene, og ikke minst vår tolkning av kommunenes ambisjoner, gir vi følgende anbefalinger: Kommunene bør etablere en regional boligsosial plattform/strategi Kommunene bør vurdere hvordan de kan innta en aktiv rolle i boligutviklingen 1.3 Veien videre i prosjektet Til slutt fremmes det noen alternative forslag for hvordan innholdet i denne innledende rapporten kan følges opp videre i neste fase av prosjektet: Rambøll kan bistå i en nærmere kartlegging av konkrete bolig- og tjenestebehov blant vanskeligstilte på individnivå i kommunene, som et grunnlag for dimensjonering av videre bolig- og tjenestetilbud Rambøll kan bistå i å utvikle en felles faglig plattform for det boligsosiale arbeidet i regionen, herunder felles prinsipper og mål for arbeidet Rambøll kan bistå i gjennomføring av workshops for å styrke regionale samarbeidsprosesser I tillegg kan Rambøll bistå i å etablere dialog med eksempelkommuner som Sandnes kommune for å bidra til læring om hvordan de har organisert sitt boligarbeid for å ivareta behovene til vanskeligstilte på boligmarkedet. 1

5 2. INNLEDNING Rambøll presenterer med dette innledende rapport om vanskeligstilte på boligmarkedet. Rapporten er utarbeidet på oppdrag for Mosseregionen. 2.1 Formålet med rapporten Formålet med denne innledende rapporten kan forstås som todelt. For det første har den som formål å gi en beskrivelse av hvordan situasjonen er for vanskeligstilte i kommunene Moss, Rygge, Våler og Råde. For det andre skal rapporten gi noen innspill til hvordan behovene til vanskeligstilte og det boligsosiale arbeidet kan ivaretas i kommunenes videre arbeid. I rapporten er det lagt vekt på å belyse følgende problemstillinger: Hvordan er situasjonen for vanskeligstilte på boligmarkedet i Mosseregionen? Hvordan er kommunenes tilbud til vanskeligstilte på boligmarkedet? Hvordan er omfanget av ulike grupper vanskeligstilte? Hva innebærer situasjonen for regionens videre arbeid? Funn og fremstillinger i rapporten er basert på analyser av tilgjengelig informasjon om situasjonen i kommunene. Det er foretatt studier av eksisterende planer og dokumentasjon fra kommunene, samt av relevant statistikk fra blant annet KOSTRA. Det er også foretatt enkle fremskrivninger av omfanget av ulike grupper vanskeligstilte for å danne et bilde av hva som kan være fremtidige behov i kommunene. 2.2 Leseveiledning Rapporten består videre av følgende kapitler: Kapittel 3 presenterer analyser av boligsituasjonen for vanskeligstilte i Mosseregionen Kapittel 4 presenterer Rambølls vurderinger av hva som er sentrale implikasjoner av analysene for regionens videre arbeid 2

6 3. ANALYSE AV SITUASJONEN FOR VANSKELIGSTILTE I dette kapittelet presenteres analysene av situasjonen på boligmarkedet for vanskeligstilte. Det fremgår at kommunene i regionen i ulik grad har rettet oppmerksomhet mot det boligsosiale arbeidet de siste årene, og at dette gjenspeiler seg i hva som eksisterer av planer og dokumenter på fagområdet. Samtidig legger det regionale samarbeidet til rette for at kommunene kan mobilisere felles satsninger og strategier i fremtiden. 3.1 Kommunene har noe ulikt utgangspunkt Moss kommune skiller seg noe fra de øvrige gjennom sin deltakelse i Boligsosialt utviklingsprogram (BOSO), som gjennomføres i regi av Husbanken. Boligsosialt utviklingsprogram er et langsiktig partnerskap mellom Husbanken og utvalgte kommuner med store boligsosiale utfordringer, der følgende inngår som viktige elementer: Kunnskapsutvikling og kompetanseheving Etablering av gode analyseverktøy og beslutningsgrunnlag, samt tiltak for bedre utnyttelse og samordning av Husbankens virkemidler Som en del av kommunens deltakelse i BOSO, er det blitt gjennomført en foranalyse av det boligsosiale arbeidet i Moss kommune. De øvrige kommunene i Mosseregionen er også omfattet i deler av denne foranalysen. Hovedinntrykk fra intervjuer med informanter i de fire kommunene i 2011 kan sammenfattes i det følgende 1. Tabell 3.1: Hovedinntrykk fra intervjuene i foranalysen fra 2011 Kommune Hovedinntrykk Moss Den viktigste bekymringen var mangel på kommunale boliger Boliger med store basearealer som ikke er selvfinansierende og tilpassede boliger for mennesker med lav boevne var som mest utfordrende Lav gjennomstrømning i boligene og uegnede boliger var utfordringer Nærhet til Oslo tiltrakk noen sosiale problemer Personer med boevne fikk et bedre tilbud enn de med lav Boligsosialt arbeid fikk høy oppmerksomhet fra både politisk og administrativt hold Arbeidet var preget av ad hoc oppfølging fordi behovet oversteg kapasiteten Råde Den boligsosiale planleggingen var god, og den boligsosiale handlingsplanen integrert i kommunens boligbyggeprogram Kommunen hadde likevel behov for flere tilrettelagte boliger Boliger var planlagt for målgruppene personer med psykiske lidelser, eldre og funksjonshemmede Lave kommunale inntekter og høye kostnader var generelt en utfordring Rygge Leiligheter i Rygge ble vurdert som dårlig tilpasset målgruppene Den kommunale boligmassen var for lite differensiert I likhet med Moss disponerte kommunen mange leiligheter i borettslag som var lite egnet for blant annet personer med psykiske lidelser eller rusproblemer Det var behov for å skifte ut og fornye deler av boligmassen Våler Mangel på boliger var et viktig punkt i intervjuene Kommunen manglet en boligsosial handlingsplan Kommunen hadde god oversikt over behovene men opplevde at det var behov for en mer offensiv holdning til boliger for utsatte grupper Interkommunalt samarbeid ble trukket frem som fruktbart, samtidig som dette måtte være godt forankret i organisasjonen for at det skulle fungere Agderforskning vurderte at kommunene hadde ulike utgangspunkt, men at felles kommuneplan var et godt utgangspunkt for en samlet tilnærming til Mosseregionen. De fleste kommunene i regionen har i dag en form for Boligsosial handlingsplan. Rygge har en boligsosial handlingplan som gjelder for perioden , mens Råde har en boligsosial 1 Agderforskning (2011): Boligsosialt utviklingsprogram i Moss kommune en foranalyse 3

7 handlingsplan for Moss har vedtatt en programplan for perioden i forbindelse med kommunens deltakelse i BOSO. Våler har for tiden ikke en boligsosial handlingsplan men skal nå i gang med å utarbeide dette. I programplanen for Moss kommune er hovedmålet på det boligsosiale området følgende 2 : Alle vanskeligstilte på boligmarkedet i kommunen skal gis mulighet til en egnet bolig med de oppfølgingstjenester som er nødvendig. Det er formulert følgende tre delmål: 1. Moss har et variert botilbud som imøtekommer innbyggernes behov 2. Det er etablert et system for helhetlig boligsosial planlegging som en del av kommunens øvrige planarbeid 3. Det boligsosiale arbeidet har en effektiv organisering og god kompetanse. Det er et systematisk samarbeid mellom alle berørte aktører Visjonen i handlingsplanen til Rygge kommune er som følger 3 : Vanskeligstilte skal kunne skaffe og beholde egnet bolig. Det er formulert to hovedmål: 1. Sørge for et differensiert boligtilbud som bidrar til selvstendighet og mestring 2. Videreutvikle den kommunale samhandlingen innenfor det boligsosiale området I handlingsplanen til Råde kommune 4 legges det også vekt på at kommunale boliger skal brukes som et sosialpolitisk virkemiddel for de som ikke selv kan skaffe seg bolig på det åpne marked. Det fremgår som viktig at kommunen har et differensiert boligtilbud tilpasset innbyggernes behov, og at det boligsosiale arbeidet skal legge til rette for en god balanse mellom selvstendighet og tiltak fra støtteapparatet. Planene på det boligsosiale området viser at det er etablert en god forståelse for hva som er vanskeligstiltes behov i kommunene, og hva som er sentrale boligsosiale innsatser. Planene, og de mål som er formulert i dem, vurderes å ta utgangspunkt i et felles faglig ståsted der en kombinasjon av bolig- og tjenestetilbud står sentralt. Det legges vekt på at boligtilbudet skal være differensiert, og at arbeidet skal preges av god samhandling mellom involverte tjenester og aktører. Dette vurderes å danne et godt grunnlag for å utvikle et sterkere samarbeid kommunene imellom. 3.2 Kommunene har gode forutsetninger for boligsosialt samarbeid Moss, Råde, Rygge og Våler har vedtatt felles kommuneplaner for perioden Kommuneplanene for alle kommunene består av to deler: En felles samfunnsdel/ felles regionalt plangrunnlag for Mosseregionen som omfatter strategier for utvikling av Levekår og folkehelse Verdiskaping og kompetanse Miljø og energi Arealdisponering og infrastruktur (areal og transportpolitikken) En arealdel som gjelder for den enkelte kommune, som viser sammenhengen mellom fremtidig samfunnsutvikling og arealbruk Dette legger til rette for at kommunene kan utvikle felles strategier, og eventuelt tjenester, i regionen. Det er besluttet at det praktiske samarbeidet mellom kommunene skal utvides 2 Moss kommune: Programplan og aktivitetsplan Rygge kommune: Boligsosial handlingsplan Råde kommune: Boligsosial handlingsplan Råde kommune Moss kommune: Kommuneplan , tilgjengelig på: 4

8 ytterligere både på det administrative plan, og innenfor tjenesteproduksjon (for eksempel samhandlingsreformen, boligsosialt program, folkehelse og frivillighetsarbeid) Etablert samarbeid om ACT Videre fremgår det at kommunene allerede har etablert et samarbeid innenfor blant annet rus/psykiatri. Konkret samarbeides det om ACT-team, det vil si aktivt oppsøkende behandlingsteam. ACT i regionen er et samarbeid mellom Sykehuset Østfold og de fire regionkommunene i tillegg til kommunene Askim, Spydeberg, Eidsberg og Marker. ACT står for Assertive Community Treatment og handler om å samle nødvendige tjenester i ett tverrfaglig team som skal ivareta et helhetlig tjenestetilbud. Teamet er aktivt oppsøkende, enten fordi personene er for syke til å oppsøke hjelpeapparatet selv eller fordi de av andre grunner ikke kan/vil gjøre det. Viktige prinsipper i ACT-modellen er bl.a. at de tjenestene som blir gitt sees i sammenheng og blir gitt som følge av et tett samarbeid med den enkelte og dennes behov 7. ACT oppstod i Madison i USA på begynnelsen av 70-tallet som et flerfaglig teambasert tilbud til mennesker med alvorlige psykiske lidelser. Bakgrunnen var bl.a. kostbar sykehusomsorg og utbredt bruk av antipsykotiske medikamenter, som gjorde det mulig å fjerne tvangstrøyer og polstrede celler. Det var behov for å tenke nytt om årsaken til sosiale problemer og rettigheter for minoriteter og vanskeligstilte fikk økt fokus. De gamle sykehusene for mennesker med psykiske lidelser ble tømt og det oppstod et stort behov for å etablere tilbud i lokalsamfunnet. Dette påvirket også utformingen av tjenestetilbudene til vanskeligstilte og i dette tilfellet mennesker med alvorlige psykiske lidelser. På dette grunnlag ble det derfor etablert en behandling i lokalsamfunnet med følgende retningslinjer: Behandling for å gi pasientene de nødvendige ferdigheter for å leve i lokalsamfunnet med god livskvalitet Iverksette tiltak som hindrer innleggelse på sykehus Personale med holdning til pasientene som likeverdige og ansvarlige individer Et nært samarbeid med andre hjelpeinstanser og enkeltpersoner for å sikre konsistens og kontinuitet En markert offensiv tilnærming for å hindre at pasientene dropper ut av behandlingen I 2011 ble det gjennomført en evaluering av ACT-teamet i Mosseregionen, og evalueringen viste tegn på at ACT hadde ført til en positiv endring i brukernes livskvalitet, økt deltakelse i meningsfulle aktiviteter, færre innleggelsesdøgn, og at brukerne lettere klarer seg i egen bolig ACT som et utgangspunkt for Housing First Housing First er en oppfølger av ACT og er også en modell som bygger på et menneskesyn om respekt og likeverd. Respekt for den enkelte til å ta egne valg og likeverd mellom mennesker mht. å bli gitt muligheter til å leve et verdig liv på lik linje med andre. Modellen ble utviklet i New York på 90-tallet og en av foretakspersonene var Sam Tsemberis og hans Pathways to housing, som er beskrevet i boka Housing First: The Pathways Model to End Homelessness for People with Mental Illness and Addiction. Her er målgruppen i ACT endret til bostedsløse i New York. Bakgrunnen for utvikling av denne modellen var de erfaringene man hadde fra det boligsosiale arbeidet blant bostedsløse i New York. Dette var ofte personer med alvorlige psykiske og 6 Ibid, side 7 7 Innovasjon i boligetablering og tjenester. Rapport fra interkommunalt prosjekt mellom kommunene Halden, Sarpsborg, Fredrikstad og Moss 8 Econ Pöyry (2011): Oppsøkende virksomhet er bra for utsatte grupper. Evaluering av forsøk med ACT (Assertive Community Treatment) i Mosseregionen. 5

9 rusrelaterte lidelser som forble bostedsløse mot sin vilje og sjelden klarte å nyttiggjøre seg av de tilbudene som allerede fantes. Mye av den etablerte tilnærmingen til de som var bostedsløse hadde til da vært den såkalte Trappetrinnsmodellen, der man måtte oppfylle visse kriterier og vise til bestemte resultater for å kvalifisere seg til en bolig og der egen ordinær bolig var det siste trinnet på stigen. Andre viktige utfordringer i det boligsosiale arbeidet var mangelen på helhetlige og koordinerte tjenester som kunne følge opp den enkelte over tid og ut i fra den enkeltes behov. Housing First tar fatt i disse utfordringene og setter de inn i et system med utgangspunkt i den enkeltes boligsituasjon. Utgangspunktet er ikke å kvalifisere seg fram til sin plass i samfunnet, men å ta utgangspunkt i den menneskerett det er å være i samfunnet, ha en ordinær bolig og motta tilpassede tjenester etter behov. Prinsippene som Housing First bygger på kan utdypes i følgende fire sentrale punkter: Valgfrihet i tjeneste og bolig Respekt, varme og medfølelse hos medarbeidere Separasjon mellom bolig og tjeneste Skadereduksjon Det ligger et grunnleggende prinsipp om individuell valgfrihet og individuell tilpasning i bunn for Housing First. De som er med i programmet er først og fremst mennesker som ønsker en endring i sin livssituasjon, men som trenger en eller annen form for bistand for å få dette til. Det settes ingen krav til rusfrihet, krav om å motta tjenester/behandling eller lignende. Det er den enkelte selv som skal legge premissene for de endringene som skal skje. Tilbudene skal på denne måten være tilpasset den enkeltes ønsker og behov både mht. bolig og tjenester. Begrensningene mht. medbestemmelse ligger i å godta et ukentlig besøk fra en person i Housing First teamet samt at man ikke skal være i fare for seg selv eller andre. Boligen skal være av god standard og oppfylle offentlige krav til sikkerhet, vedlikehold, inneklima osv. Boligen skal være integrert i det ordinære boligmiljøet og det skal maksimalt bosettes 20 % av deltakerne i ett og samme bygg. I Housing First er en rask stabilisering av den bostedsløses bosituasjon viktig. Den enkelte inngår selv en ordinær leiekontrakt med utleier med standard forpliktelser og rettigheter. Erfaringer fra bl.a. Danmark og Sverige viser at boligstrukturen er en viktig forutsetning for suksess i det boligsosiale arbeidet generelt og i arbeidet med Housing First spesielt. Boligforholdene har betydning for den enkeltes trivsel, deltagelse og involvering i lokalsamfunnet, muligheter for å bryte med negative etablerte mønstre (som for eksempel rus, kriminalitet, vold osv.), mentale og fysiske helse osv Housing First erfaringer og forutsetninger Rambøll har gjennom tidligere prosjekter god kjennskap til Housing First som strategi. Særlig relevante prosjekter er evalueringen av Hjemløsestrategien i Danmark samt en undersøkelse av muligheter og hindringer for implementering av Housing First i Norge. Tilgang på boliger kan være en utfordring Erfaringen fra de danske kommunene er at den vesentligste utfordringen for arbeidet med Housing First er mangel på egnede boliger, dvs. billige og små boliger. I tillegg har enkelte borettslag restriksjoner på hvem som kan bo i området for å unngå gettodannelse. Det er således begrensninger på hvor stor andel av beboerne som kan motta offentlig forsørgelse. En annen vesentlig problematikk er at mange brukere er gjeldstynget og evt. svartelistet i enkelte borettslag. Dette bidrar til å innsnevre mulighetene for den enkelte bostedsløse. De danske kommunenes erfaring med Hjemløsestrategiens metoder viser at det flere steder er utfordringer med å fremskaffe et stort nok antall boliger til målgruppen, i tillegg til det å finne konkrete botilbud til deler av målgruppen. Utfordringene handler fortsatt særlig om: 6

10 Innbyggernes økonomi og manglende mulighet for å få for eksempel innskuddslån og hjelp til etablering Lang og uhensiktsmessig saksbehandling Lange ventelister på boliger Manglende botilbud til målgruppen Mangel på konkrete boliger For å imøtegå disse utfordringene tilsier erfaringene fra en rekke kommuner at det er gunstig å iverksette tiltak innen følgende områder: Strategi for fremskaffelse av boliger Politikk for å hindre utkastelser Støtte og aksept blant naboer i benyttede boligområder Overkomme borgerens økonomiske barrierer for eksempel gjennom gjeldslettetiltak I Danmark har man i tillegg en utbredt praksis av å bruke en lovpålagt mulighet kommunen har, nemlig anvisningsrett til 25 prosent av boligene i boligforeninger (boligselskap som administrer i hovedsak utleieboliger), den såkalte kommunale anvisningsrett. Dette sikrer en spredning i boligmassen. Adgangen til å skaffe boliger til hjemløse i Danmark må derfor ses i sammenheng med anvisningsretten. De danske kommuner har - som et redskap til å hjelpe borgere i kommunen med å få en bolig - rett til å råde over hver fjerde ledige allmenne bolig og tildele den til borgere med behov. Selv om den norske boligpolitikken skiller seg fra den danske, har man i norske kommuner også en lignende rett som den kommunale anvisningsretten. Denne omtales som 10 prosentregelen og gir kommuner, fylkeskommuner og staten rett til å eie inntil 10 prosent av boligene i borettslag og sameier 9. Valgfrihet fordrer et reelt valg og et differensiert tilbud Valgfrihet står som nevnt sentralt i en Housing First strategi, og dette fordrer at innbyggerne har et reelt valg om hvordan de ønsker å bo. Dette fører igjen til et behov for at kommunene har et differensiert boligtilbud som kan imøtekomme den enkeltes behov og ønsker. Behovet for et differensiert boligtilbud, og en bevisst strategi til boligutvikling for vanskeligstilte, understøttes også av forskning i Norge. En undersøkelse av sammenhengen mellom botetthet og integrering blant rusavhengige viser at ulike typer rusavhengige har behov for ulike boligtilbud. 10 I undersøkelsen konkluderes det med at enhver bolig er bedre enn ingen, at bostedsløshet bidrar til problematikk i kommunale boligmiljøer, at det trengs flere boliger til rusavhengige, og at botilbudet bør differensieres. I tabell 3.2 under presenteres sammenhenger mellom ulike botilbud på den ene siden og sannsynlig utfall for integrering av ulike kategorier rusavhengige på den andre. Innholdet i tabellen er basert på innholdet i nevnte undersøkelse. Undersøkelsen er basert på 40 kvalitative intervjuer med rusavhengige, ansatte i et utvalg kommuner og representanter for bruker- og interesseorganisasjoner på rusfeltet. 9 Lov om burettslag (burettslagslova) Vassenden et al (2013): Ryktet forteller hvor du bor 7

11 Tabell 3.2: Sannsynlig utfall for integrering av ulike kategorier rusavhengige i ulike boligtyper Idealtyper av boliger 1. Større samling (blokk, bygård, rekkehus e.l.,) av boenheter i/nær sentrum. Høy andel aktive rusmisbrukere. Liten grad av bemanning 2. Større samling (blokk, bygård, rekkehus e.l.,) av boenheter i/nær sentrum. Få aktive rusmisbrukere (og andre kategorier av kommunale leietakere). Liten grad av bemanning. 3. Liten samling av boliger, 8 10 boenheter, for aktive rusmisbrukere, med høy grad av bemanning. Viss grad av avskjerming fra ordinære bomiljøer. 4. Spredt bolig (f.eks. borettslag) i/nær sentrum 5. Spredt bolig (f.eks. borettslag) langt fra sentrum I aktiv rus «Integrert» i ruskultur, ikke i «normalsamfunn». Lav deltakelse (arb/utd). Har nettverk i boligmiljø (støtte), ingen utenfor. Sterkt stigma når suburban, mindre når urban. Forsterker marginalisering. Nås av tjenestetilbud. Dels usikkert hvordan slår ut mtp. integrering. Mindre nettverk i boligmiljø? Mindre stigma knyttet til bosted enn i (1). Nås av tjenestetilbud. «Integrert» i ruskultur, mindre i «normalsamfunn». Lav deltakelse. Kan ha nettverk i boligmiljø (støtte), mindre utenfor. Kan likevel også stabilere livsførsel hvis god bemanning. Nås av tjenestetilbud. Sterke stigma i særlig mindre kommuner. Klart stigmatiserende. Usikkert hvordan virker på marginalisering, potensielt motiverende for å redusere rusing, samt mulig «siviliserende effekt». Nås av tjenestetilbudet. Klart stigmatiserende Usikkert hvordan virker på marginalisering, potensielt motiverende for å redusere rusing, samt «siviliserende effekt». Kan havne under tjenestetilbudets radar. Sannsynlig utfall for integrering I «limbo» mellom rus Rehabilitert og rehabilitering Svak integrering i «normalsamfunn». Stigma i suburban, mindre i urban. Forsterker rusproblem. Kan vanskeliggjøre deltakelse (arb/utd.). Nås av tjenestetilbud. En viss integrering, men potensiell isolasjon. Hemmer ikke kontakt utenfor rusmiljø. Usikkert om stigma. OK for deltakelse. Forsterker ikke rusproblem. Nås av tjenestetilbud. Ikke relevant, men ville vært sterkt negativt mtp. rusproblem og kontakt utenfor rusmiljø. Deltakelse usikkert. Sterke stigma i særlig mindre kommuner. En viss integrering. Mindre stigmatiserende. Kontakt utenfor rusmiljø. Bra for deltakelse. Demper rusproblem. Nås av tjenestetilbudet. En viss integrering. Kontakt utenfor rusmiljø. Kan vanskeliggjøre deltakelse? Demper rusproblem. Kan havne under tjenestetilbudets radar. Svak integrering i «normalsamfunn». Stigma i suburban, mindre i urban. Risiko for tilbakefall. Kan vanskeliggjøre deltakelse (arb/utd.). Nås av tjenestetilbud En viss integrering, men potensiell isolasjon. Hemmer ikke kontakt utenfor rusmiljø. Usikkert om stigma. OK for deltakelse. Minimerer faren for tilbakefall. Nås av tjenestetilbud. Ikke relevant, men ville vært fare for tilbakefall, og hemmet kontakt utenfor rusmiljø. Deltakelse usikkert. Sterke stigma i særlig mindre kommuner. En viss integrering. Lite stigmatiserende. Kontakt utenfor rusmiljø. Bra for deltakelse. Reduserer fare for tilbakefall. Nås av tjenestetilbud. En viss integrering. Kontakt utenfor rusmiljø. Kan vanskeliggjøre deltakelse? Minimerer fare for tilbakefall. Kan havne under tjenestetilbudets radar. Tabellen viser at en rekke forhold rundt ulike kategorier rusavhengige blir påvirket av hva slags boligtilbud de benytter seg av. Følgende forhold kan trekkes frem som særlig sentrale: Integrering i rusmiljø Integrering og deltakelse utenfor rusmiljø Stigmatisering Muligheter for rehabilitering Trygghet og stabilisering av livsførsel Sannsynlighet for å bli nådd av tjenestetilbudet Differensiering av botilbudet kan dermed forstås som en fruktbar strategi i møtet med rusavhengiges behov, og vil også være nyttig for andre grupper av vanskeligstilte. 8

12 Tjenestene må endre måten de møter brukerne på Erfaringene fra de danske kommunene er at prinsippene bak Housing First i stor grad utfordrer den eksisterende praksis på området. Man snakker derfor om at det er behov for et Mindshift" blant medarbeiderne. Der hvor man tidligere drev med omsorgsarbeid for borgerne, skal man med utgangspunkt i Housing first-tankesettet være recoveryorientert i sin booppfølging. Dette betyr blant annet at fra de aktuelle tjenesteyternes opprinnelig praksis og holdninger må man bevege seg mot en praksis hvor: Man ikke skal stille krav til beboer om å være parat - man skal handle når beboer har motivasjon Medarbeideren skal tenke helhetlig, ikke bare utføre én del av støtten Medarbeideren skal arbeide i beboers eget hjem samt sikre sammenheng til andre deler av kommunens tjenester ACT er blitt etablert i enkelte store kommuner i Danmark, og den største utfordringen her fremgår å være utydelige ledelsesstrukturer. Erfaring tilsier at det er viktig å være tydelig på hvordan bruken av ressursene i ACT-teamet skal avgjøres og disponeres. De danske kommunene har gode erfaringer med å arbeide målrettet gjennom å sikre: Samarbeid om innbyggerens sysselsettingssituasjon Klar ansvarsfordeling og gjennomsiktighet Koordinering og organisering av innsatser for eksempel gjennom Utredning og besøk, samt handleplan for innbyggeren Etter Rambølls erfaringer er også dette forutsetninger for å lykkes med boligsosialt arbeid generelt i Norge. Kommunene i Mosseregionen har som nevnt tidligere også vektlagt betydning av samarbeid og samhandling, og individuell plan er et verktøy som kan benyttes til å strukturere og organisere koordinering av tjenestene til innbyggere med sammensatte behov. 3.3 Kommunenes virkemiddelbruk Under dette avsnittet rettes det oppmerksomhet mot kommunenes bruk av kommunale boliger som virkemiddel, og deres bruk av de økonomiske virkemidlene startlån og statlig bostøtte. Tabell 3.3: Data fra Kostra på kommunenes virkemiddelbruk Moss Råde Rygge Våler Kommunalt disponerte boliger per 1000 innbyggere Kommunalt eide boliger som andel av totalt antall kommunalt disp boliger Andel kommunale boliger som er tilgjengelige for rullestolbrukere Antall søknader per 1000 innbyggere Antall nye søknader per 1000 innbyggere Andelen nye søknader Andel søkere som har fått avslag på kommunal bolig Andel nye søkere som har fått avslag på kommunal bolig Andel nyinnflyttede husstander av alle husstander som er tildelt bolig Kommunalt disponerte omsorgsboliger per 1000 innbyggere 5,9 4,8 5,4 6,8 Kommunalt eide omsorgsboliger som andel av alle kommunalt disp. 6, ,6 84,8 omsorgsboliger Beløp per måned per husstand i statlig bostøtte fra Husbanken Antall husstander tilkjent statlig bostøtte fra Husbanken per innbyggere Antall boliger godkjent av kommunen for finansiering med startlån, per 2,7 1,3 2,2 0, innbyggere Beløp per innbygger i startlån videretildelt av kommunen Oversikten over er basert på tall for kommunene for 2012, hentet fra SSB/Kostra. Tallene viser at det er en del variasjon mellom kommunene hva gjelder bruk av kommunale utleieboliger og 9

13 startlån. Moss og Råde er kommunene med flest kommunalt disponerte boliger per 1000 innbyggere, med henholdsvis 24 og 19 boliger. Rygge er kommunen med den minste andelen kommunalt eide boliger. Når det gjelder startlån fremgår det at Moss videretildeler størst beløp per innbygger med 2643, og at Rygge videretildeler nest mest med Råde videretildeler 955 per innbygger mens Våler kun videretildeler 167. I tabell 3.4 ser vi nærmere på beløpene som kommunene har tildelt i årene Tabell 3.4: Utvikling i kommunenes bruk av virkemidler Moss Råde Rygge Våler Beløp per måned i statlig bostøtte fra Husbanken, per kommune Beløp til boligtilskudd til etablering videretildelt av kommunen, i kroner Beløp til boligtilskudd til tilpasning videretildelt fra kommunen, i kroner Beløp til startlån videretildelt av kommunen, i kroner Beløp per måned i statlig bostøtte fra Husbanken, per kommune Beløp til boligtilskudd til etablering videretildelt av kommunen, i kroner Beløp til boligtilskudd til tilpasning videretildelt fra kommunen, i kroner Beløp til startlån videretildelt av kommunen, i kroner Beløp per måned i statlig bostøtte fra Husbanken, per kommune Beløp til boligtilskudd til etablering videretildelt av kommunen, i kroner Beløp til boligtilskudd til tilpasning videretildelt fra kommunen, i kroner Beløp til startlån videretildelt av kommunen, i kroner Beløp per måned i statlig bostøtte fra Husbanken, per kommune Beløp til boligtilskudd til etablering videretildelt av kommunen, i kroner Beløp til boligtilskudd til tilpasning videretildelt fra kommunen, i kroner Beløp til startlån videretildelt av kommunen, i kroner Tallene viser at Moss kommune har hatt en betydelig økning i bruk av startlån som virkemiddel, fra om lag 43 mill. i 2009 til nærmere 82 mill. i Rygge har også videretildelt betydelige summer i startlån, med om lag 28 mill. i 2011 og om lag 22 mill. i Råde videretildelte nærmere 7 mill. i 2012, mens Våler videretildelte nærmere 1 mill samme år. Omfanget av kommunenes bruk av økonomiske virkemidler må ses i sammenheng med behovene i den enkelte kommune. I neste avsnitt gis en oversikt over relevante demografiske data, og fremskrivninger av disse. 3.4 Vanskeligstilte i kommunene oversikter og fremskrivninger Grunnet begrenset tid og ressurser i dette prosjektet, er det benyttet en metode som baserer seg på historisk utvikling i befolkningsgruppene. Framskrivingen av indikatorene er gjort ved å kombinere SSBs befolkningsframskriving for kommunene med en historisk utvikling i indikatorene. Framskrivingene av de ulke gruppene i befolkningen er gjort med utgangspunkt i tre scenarioer: Scenario 1: Framskrivingen er basert på gjennomsnitt. Som den forventede fremtidige andel benyttes gjennomsnittet av historiske andeler. Scenario 1 baserer seg altså på antakelsen om at den gjennomsnittlige andelen for de siste ti årene tilsvarer den fremtidige andelen (det 10

14 gjøres oppmerksom på at det i noen framskrivinger ikke har lykkes å fremskaffe materiale for 10 år tilbake, vi har da benyttet materiale for så langt tilbake vi finner). Variasjoner over tid gjør imidlertid at den gjennomsnittlige historiske andel muligens ikke er det beste anslaget på fremtidig andel. Vi har derfor oppgitt to alternative scenarioer for de aller fleste indikatorene, med unntak av hvor mange det forventes per husholdning. Scenario 2 (min): den laveste andelen som er observert siden 2003 benyttes som den fremtidige andelen. Scenario 3 (maks): den høyeste andelen som er observert siden 2003 benyttes som den fremtidige andelen. Det er også foretatt fremskrivninger av den eldre befolkningen i kommunene, og av demente. Framskrivingen av demente er utført av Nasjonalt kompetansesenter for aldring og helse, og har i sin framskriving lagt til grunn SSBs framskriving av befolkningen. Det er MMMM alternativet som er lagt til grunn. Studier av professor N. Keilman viser at framskrivinger at den eldre delen av befolkningen stort sett uten unntak er satt for lavt. Det er derfor naturlig å tro at framskrivingen av antall demente er noe underestimert. Fremskrivningene er presentert i tabeller på de neste sidene. 11

15 3.4.1 Fremskrivning av ulike grupper i Moss kommune Tabell 3.5: Fremskrivning av ulike grupper Indikator Scenario Andel Antall husholdninger 2,1 pers pr hushold Antall husstander med lav inntekt 10, , , år 3, , år 10, , år 5, , , Arbeidsledige år 4, , Arbeidsledige 25-66år 2, , , Uføretrygdede år 3, , , Eneforsørgere 22, Barn med tiltak fra barnevernet , , Innvandrerbefolkning 14, , , Antall husholdninger som leier 15, Tabell 3.6: Fremskrivning av eldre og demente Folkemengde i aldersgruppene Demente år år år år år år og eldre Sum

16 3.4.2 Fremskrivning av ulike grupper i Råde kommune Tabell 3.7: Fremskrivning av ulike grupper Indikator Scenario Andel Antall husholdninger 2,3 pers pr hushold Antall husstander med lav inntekt år år år Arbeidsledige år Arbeidsledige 25-66år Uføretrygdede år Eneforsørgere Barn med tiltak fra barnevernet Innvandrerbefolkning Antall husholdninger som leier Tabell 3.8: Fremskrivning av eldre og demente , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Folkemengde i aldersgruppene Demente år år år år år år og eldre Totalt

17 3.4.3 Fremskrivning av ulike grupper i Rygge kommune Tabell 3.9: Fremskrivning av ulike grupper Indikator Scenario Andel Antall husholdninger 2,3 pers pr hushold Antall husstander med lav inntekt år år år Arbeidsledige år Arbeidsledige 25-66år Uføretrygdede år Andel eneforsørgere Andel barn med tiltak fra barnevernet Innvandrerbefolkning Antall husholdninger som leier Tabell 3.10: Fremskrivning av eldre og demente , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Folkemengde i aldersgruppene Demente år år år år år år og eldre Totalt

18 3.4.4 Fremskrivning av ulike grupper i Våler kommune Tabell 3.11: Fremskrivning av ulike grupper Indikator Scenario Andel Antall husholdninger 2,4 pers pr hushold Antall husstander med lav inntekt år år år Arbeidsledige år Arbeidsledige 25-66år Uføretrygdede år Eneforsørgere Barn med tiltak fra barnevernet Innvandrerbefolkning Antall husholdninger som leier Tabell 3.12: Fremskrivning av eldre og demente , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Folkemengde i aldersgruppene Demente år år år år år år og eldre Totalt

19 3.4.5 Fremskrivningene oppsummert Moss har den klart største befolkningsmengden av de fire kommunene, og dermed den kommunen med flest husholdninger i dag og i fremtiden. Omfanget av vanskeligstilte kan dermed også forventes å være størst i Moss. Rambøll er også klar over at kommunens nærhet til Oslo medbringer økt tilfang av sosiale problemer. Dette gjenspeiles også noe av tallene som er presentert, der Moss med et snitt på 10,7 prosent har størst andel husstander med lav inntekt. Rambøll vurderer også at kommunen bør rette oppmerksomhet mot unge sosialhjelpsmottakere i aldersgruppen år. Andelen av denne gruppen er også 10,7 prosent i snitt. Andelen unge arbeidsledige i aldersgruppen år er også størst i Moss med 4,8 prosent i snitt. Moss har videre størst andel innvandrerbefolkning og en relativt stor andel eneforsørgere. Råde og Våler har gjennomgående relativt små andeler av de ulike gruppene, og kan likeledes vente en ganske beskjeden utvikling i gruppene. Våler har også minst andeler av husstander med lav inntekt (7,2 prosent i snitt) og eneforsørgere (16,3 prosent i snitt). Selv om Våler har færrest eldre og demente, kan kommunen forvente størst økning demente med nærmere en tredobling i perioden frem til De øvrige kommunene kan i grove trekk forvente en fordobling av demente i den samme perioden. Råde har imidlertid størst andel av barn med tiltak fra barnevernet (5,8 prosent i snitt). Rygge kommune har på sin side noe høyere andeler av unge sosialhjelpsmottakere (6,4 prosent i snitt), og en like stor andel eneforsørgere som Moss kommune (22 prosent i snitt). 16

20 4. IMPLIKASJONER FOR PLANARBEIDET I dette avsluttende kapittelet gis noen betraktninger rundt hva som er hovedfunn i analysene som er foretatt, og hva som er implikasjoner av disse for det videre regionale planarbeidet. Kort oppsummert viser analysene følgende: Moss har størst behov og utfordringer, men også kommunen med størst fokus på det boligsosiale arbeidet gjennom BOSO Kommunenes mål og strategier er i tråd med nasjonale føringer og med hverandre. Dette gir et godt grunnlag for utvikling av samarbeid Differensiering av boligtilbud er et uttalt ønske i kommunenes planverk Samarbeid på det boligsosiale feltet er forankret i felles kommuneplan Felles utfordringer er blant annet tilgang på (riktige) boliger, samt gjennomstrømning i boligene Målgrupper som kommunene bør være bevisst på er særlig unge sosialhjelpsmottakere og den eldre befolkningen Selv om det er forskjeller mellom de fire regionkommunene, fremgår det at kommunene har noen felles mål og innsatser som det bør bygges videre på. Basert på demografiske analyser og fremskrivninger vurderer Rambøll at det er særlig de yngre og de eldre som kommunene bør være bevisst på. Det må planlegges for en stor økning av eldre, samtidig som kommunene bør rette oppmerksomhet mot unge sosialhjelpsmottakere. 4.1 Rambølls anbefalinger Basert på vår forståelse av situasjonen i kommunene, og ikke minst vår tolkning av kommunenes ambisjoner, gis to overordnede anbefalinger Kommunene bør etablere en regional boligsosial plattform/strategi Kommunene har allerede gjort en del innsats gjennom utforming og vedtak av kommunale planer på området (boligsosiale handlingsplaner). Det vurderes som hensiktsmessig å bygge videre på de mål og strategier som allerede foreligger. Rambøll vurderer at regionale boligsosiale strategier således bør ta utgangspunkt i mål om å utvikle et differensiert botilbud og om å yte helhetlige tjenester til vanskeligstilte. Det regionale samarbeidet om ACT-team støtter opp under dette, og gir grunnlag for en Housing First tilnærming i kommunene. Hva forteller kunnskapsgrunnlaget om effekter av Housing First? Housing First var et grunnleggende prinsipp i Hjemløsestrategien i Danmark, og evalueringen viste blant annet at ni av ti hjemløse blir boende i egen bolig og kommer ut av hjemløshet i kraft av innsatser i strategien. Kommunene som implementerte strategien hadde også en markant mindre økning av hjemløse enn øvrige kommuner. 11 En nyere analyse av forskning på effektene av Housing First viser at det Housing First ikke kan påvises å ha effekt på individers psykiske helse eller rusavhengighet, men at tilnærmingen i større grad har effekt på bostabilitet i form av individers evner til å bli værende i egen bolig. 12 Kommunene kan videre tjene på å rette særlig oppmerksomhet mot unge sosialhjelpsmottakere, og innlede et regionalt samarbeid omkring denne gruppen. For å skape resultater for unge vanskeligstilte kreves det samhandling på tvers av tjenester og fagområder som skole, NAV, helse og sosiale tjenester. 11 Rambøll (2013): Hjemløsestrategien. Afsluttende rapport sammenfatning. Tilgengelig på: 12 Groton, D. (2013): Are Housing First Programs Effective? A Research Note 17

21 4.1.2 Kommunene bør vurdere hvordan de kan innta en aktiv rolle i boligutviklingen Kommunenes boligsosiale arbeid er avhengig av at boligutviklingen har som siktemål å bidra til et differensiert boligtilbud for vanskeligstilte på boligmarkedet. Dette innebærer at boligsosiale hensyn må ivaretas i den generelle boligutviklingen i kommunene. Kommunene har gjennom felles kommuneplan et godt utgangspunkt for å lykkes med dette. Samtidig innebærer det at kommunene også i praksis spiller en aktiv rolle i boligutviklingen, i samarbeid og dialog med private utbyggere. Aktiv og strategisk bruk av reguleringsplaner og utbyggingsavtaler kan være et virkemiddel i dette arbeidet. Bruk av utpekingsrett bør vurderes. Erfaringer fra Sandnes 13 viser at dette kan være effektivt for å ivareta boligsosiale behov. Dette varsles i oppstartsmøte med utbygger, og inkluderes som et punkt i utbyggingsavtalen mellom utbygger og kommunen. Utbygger sender over prospekt og prisliste. Kommunen annonserer boligene (loddtrekning), og bolig kjøpes til utleieformål. Frafalles utpekingsretten kan utbygger omsette boligen fritt. Prosjektkonkurranse er kommunens virkemiddel for å oppnå lave boligpriser, der det settes konkurransekriterier til utbygger som sikrer kjøper en god og rimelig bolig. Tildelingsregler i prosjektkonkurranser benyttes for å ha bedre styring på hvem som får kjøpe boligene. 4.2 Veien videre i prosjektet Til slutt fremmes konkrete forslag for hvordan innholdet i denne innledende rapporten kan følges opp videre i neste fase av prosjektet Koordinering av kartlegging av konkrete bolig- og tjenestebehov Rambøll kan bistå i en nærmere kartlegging av konkrete bolig- og tjenestebehov blant vanskeligstilte på individnivå i kommunene, som et grunnlag for dimensjonering av videre boligog tjenestetilbud Bistand i utvikling av en regional boligsosial plattform Rambøll kan bistå i å utvikle en felles faglig plattform for det boligsosiale arbeidet i regionen, og gjennom dette etablere felles prinsipper og målsettinger for arbeidet Bistand i gjennomføring av workshops/prosesser Rambøll kan bistå med workshops for å styrke regionale samarbeidsprosesser. Workshopene kan rettes mot å bidra til: å sikre bedre forankring og samhandling blant relevante aktører; å få aktørene til å snakke samme språk og ha et felles målbilde; å avdekke dobbeltarbeid og/eller mangel på arbeidsoppgaver i prosessene; å danne grunnlaget for felles faglige plattformer og målsettinger for arbeidet. I tillegg kan Rambøll bistå i å etablere dialog med eksempelkommuner som Sandnes kommune for å bidra til læring om hvordan de har organisert sitt boligarbeid for å ivareta behovene til vanskeligstilte på boligmarkedet. 13 Presentasjon fra Sandnes kommune. Tilgjengelig på: Drammen_220113/Frokostmøte_Sandnes Drammen_ ashx 18