For Norge er det viktig å

Transkript

1 Gruvedrift og sikkerhetspolitikk Torbjørn Pedersen Ingen andre næringer vil kunne levere like mye norsk tilstedeværelse på Svalbard som det gruvedriften og Store Norske har gjort gjennom 100 år. Forskning, høyere utdanning og reiseliv bidrar heller til å gi Longyearbyen et mer internasjonalt preg. Og det skaper noen sikkerhetspolitiske utfordringer. For Norge er det viktig å markere sin suverenitet over Svalbard. Fast og konsekvent suverenitetshevdelse er nødvendig for å kunne ivareta norske sikkerhetspolitiske interesser og er en forutsetning for en god og forutsigbar forvaltning av ressursene og naturen på øygruppen, som helt frem til 1920-tallet ble omtalt som et ingenmannsland. Jo tydeligere de rådende rettsforholdene på Svalbard står for omverdenen, jo enklere er det for Norge å opprettholde ro og orden i regionen. Eller for å snu på det: Mangelfull eller nølende norsk suverenitetshevdelse kan skape et politisk vakuum, som igjen kan gi næring til internasjonale tilspissinger og kriser i dette ressursrike og samtidig svært militær-strategisk følsomme området i nord. I tradisjonell folkerett er tilstedeværelse og effektiv okkupasjon av landområdene avgjørende forutsetninger for å kunne hevde suverenitet over et territorium. Men tilstedeværelse på Svalbard dreier seg om mer enn Sysselmannens kontorer, flaggstang, fartøy, helikoptre og årlige tokt rundt øygruppen: Det betydelige nærværet av nordmenn er i seg selv et tydelig signal om at Norge har sterke interesser på Svalbard og kjenner sine rettigheter og forpliktelser. Longyearbyen er på den måten en viktig og langsiktig suverenitetsmarkering. Den omfattende tilstedeværelsen av nordmenn har kun vært mulig takket være Store Norske Spitsbergen Kulkompani, som i 1916 overtok kullgruvene i Longyearbyen etter amerikanske Arctic Coal Company. Gjennom det meste av de etterfølgende 100 år årene har Longyearbyen vært drevet som en company town, hvor det statseide gruveselskapet har sørget for de fleste arbeidsplassene så vel som samfunnstjenestene i bosetningen. I dag er ikke lenger Longyearbyen en gruveby, men et robust familiesamfunn med betydelige arbeidsgivere også innen næringer som forskning, høyere utdanning og reiseliv. Like fullt har bergverksindustrien helt frem til nå vært den næringen som har levert desidert mest tilstedeværelse på Svalbard, målt i antall norske årsverk. Nå er imidlertid Store Norske inne i en dyp krise. Det meste av gruvedrift i og rundt Sveagruva skal legges på is, og selskapet skal i løpet av året nedbemanne til det står igjen med bare 100 ansatte. Store Norske, som for bare få år siden var Longyearbyen, vil da nærmest stå igjen som en skygge av seg selv. Misforståelsenes land En konsekvent og fast suverenitetshevdelse er viktig, ikke minst fordi Svalbard lenge har vært misforståelsenes land. Til tross for at øygruppens status ble avklart allerede på 1920-tallet, finnes det fortsatt tvil og forvirring om hva som er Svalbards politiske og folkerettslige stilling og om hvor sterkt andre lands rettigheter egentlig står. Det synes å være en relativt utbredt Ottar (2): 3 9 3

2 oppfatning om at internasjonale rettigheter står sterkere enn ulike tolkninger av Svalbardtraktaten gir grunnlag for å hevde. Opphavene til misforståelsene kan være mange. For hvor norsk kan Svalbard egentlig være når øygruppen fremstår så unorsk? Flyene fra fastlandet til Longyearbyen går for eksempel fra internasjonale terminaler, i motsetning til alle andre innenriksflyginger. På Svalbard møter man etater som Sysselmannen på Svalbard og Longyearbyen lokalstyre, ingen fylkesmann eller kommune. Skatter og avgifter er lave, øl og sprit er rasjonert. Det militære nærværet er fraværende. Og mange av lovene og reglene som gjelder på fastlandet er ikke gjort gjeldende for Svalbardøyene. Ny-Ålesund beskrives gjerne som noe så unorsk som en internasjonal forskerlandsby, blant annet på Store Norske Leksikons nettsider. Longyearbyen. Foto: Njål Gulbrandsen. Forvirring om Svalbards status er blitt uttrykt på mange måter, også av våre mest lærde. Professor i juss, Johs. Andenæs, måtte korrigere sin klassiske lærebok om Statsforfatningen etter først å ha skrevet at Norge administrerte øygruppen i det internasjonale samfunns felles interesse. Enkelte lover og forskrifter gir fortsatt inntrykk av at Svalbard ikke er en del av Norge, som for eksempel våpenloven (som regulerer forsendelser av våpen «mellom Norge og Svalbard»). Norge utfordres Uvitenheten om Svalbards status og det internasjonale samfunns rettigheter er enda sterkere utenfor Norges grenser. En svak og unnvikende norsk myndighetsutøvelse under store deler av Den kalde krigen ga næring til misforståelser om rettsforholdene og spillerom for internasjonal opportunisme. Sovjetunionen tok seg stadig til rette på øygruppen, ikke minst i og rundt de russiske bosetningene. I 1975 meldte for eksempel en dansk avis at Norge slet med å opprettholde sin suverenitet over Svalbard og at Sovjetunionen var i ferd med å feste grepet om øygruppen. Forestillingen om at Russland står i en politisk og juridisk særstilling på Svalbard lever videre den dag i dag. I 2008 måtte et russisk oppsynfartøy bortvises fra Barentsburg, etter først å ha klappet til kai uten diplomatisk klarering. Og så sent som i juli 2013 lanserte Det russisk føderale fiskeribyrået et forslag om at Russland skulle stasjonere egne søk- og redningsfartøy i Barentsburg og drive statlig fiskerioppsyn herfra, som om Svalbard var russisk eller internasjonalt territorium. Forslaget ble for øvrig behandlet i fullt alvor i en russisk regjeringskommisjon, hvis formål er å sikre et russisk nærvær på øygruppen. Russland er ikke det eneste landet som tidvis lanserer politiske forslag som impliserer at myndighetsforholdene på og rundt Svalbard er uklare eller uavklart. Island og Spania fremholdt så sent som på 2000-tallet at Norges suverenitet over Svalbard ikke kvalifiserer til 4

3 vanlig kyststatsmyndighet, uten at grunnlaget for en slik rettsoppfatning noen gang er blitt presisert. EU-politikere har sågar tatt til orde for at det innføres EU-reguleringer og/eller etableres internasjonale avtaler innenfor etablerte norske jurisdiksjonsområder rundt øygruppen, om nødvendig uten norsk samtykke eller deltagelse. Det er vanskelig å finne en folkerettslig forankring for denne typen utspill og provokasjoner. Skarpe diplomatiske noter er blitt utvekslet, og norske diplomater må stadig ut med brannslangen for å slukke ulmebranner. Sikkerhetspolitikk For Norge er forvirring og uvitenhet om rettsforholdene på Svalbard farlig. Forslag og utspill fra utlandet som impliserer at norske myndigheter kan overkjøres i Svalbard-spørsmål, utgjør en tilbakevennende og ikke ubetydelig sikkerhetspolitisk risiko for Norge. Det spiller liten rolle hva folkeretten faktisk sier når tvil og misforståelser om norsk suverenitet stadig kommer til uttrykk. Og hvis noen først får en idé om at norske myndigheter står svakt på Svalbard, og at det finnes et politisk vakuum her som andre kan utnytte, vil det være vanskelig å overbevise dem om det motsatte. Mekanismen her ble beskrevet av Robert Jervis i boken Perceptions and Misperceptions in International Politics på 1970-tallet, da han fremholdt at politiske ledere tidlig låser seg til en oppfatning og deretter tolker all relevant informasjon på en måte som underbygger eller forsterker denne oppfatningen. Jo sterkere myten om at Svalbard har en slags internasjonal status får utvikle seg, jo flere episoder og kimer til konflikt vil vi kunne se. Området bugner av naturressurser, og det ligger strategisk til mellom Russland og Nord-Amerika, og mellom Sysselmannens helikopter. Foto: Odd Rogne, Norsk Polarinstitutt. Nordflåtens marinebaser på Kolahalvøya og flåtens operasjonsområder i Nord-Atlanteren. Et politisk spill om innflytelse her gagner definitivt ikke norske interesser eller stabiliteten i området. Inne i Svea Nord gruven. Foto: Norsk Polarinstitutt. 5

4 Det er derfor politisk påkrevd at Norge fortsatt bidrar aktivt til å opplyse og klargjøre, gjennom ulike virkemidler og markeringer. De politiske instrumentene må imidlertid velges med omhu. Et vanligvis så effektivt virkemiddel som diplomati har for eksempel vist seg å være et tveegget sverd: Hvis norske diplomater tar opp suverenitet over denne delen av kongeriket med sine utenlandske kolleger, bidrar det ikke nødvendigvis til oppklaring, men Norsk suverenitet Rettsforholdene på Svalbard er ikke så komplisert eller uklare som noen skal ha det til. Norge har full og absolutt suverenitet over øygruppen, noe som også anerkjennes gjennom Svalbardtraktaten (artikkel 1). Ifølge Svalbardloven fra 1925 er Svalbard «en del av kongeriket Norge» og dermed gjort like norsk som Vestfold. Norge har riktignok gitt det internasjonale samfunnet noen garantier vedrørende Svalbard, og disse garantiene er også blitt nedfelt i Svalbardtraktaten. Norge har for eksempel gitt løfter om at øygruppen aldri vil bli brukt i krigsøyemed. Myndighetene har videre forsikret traktatlandene om at deres statsborgere (men ikke landene selv) skal få den samme adgangen som nordmenn til å drive med for eksempel bergverksdrift, industri, handel, fiske og jakt på Svalbard. Norge gikk også med på å innføre en egen heller til å forsterke oppfatninger om at Svalbard har en ullen status. Man tar jo ikke opp norsk suverenitet over Vestfold i møtet med fremmede makter? Diplomati kan da i seg selv bidra til at norsk suverenitet over Svalbard fremstår som omstridt og/eller svakere i andre nasjoners øyne. Da kan heller en fast og konsekvent norsk myndighetsutøvelse over hele Svalbard og opprettholdelsen av en bergverksordning for Svalbard. Men slike forsikringer rokker selvsagt ikke ved Norges suverenitet eller gjør Svalbard til et «internasjonalt» eller «internasjonalisert» territorium, slik enkelte synes å tro. Norge har videre forsikret traktatlandene om at likebehandlingsprinsippet skal gjelde på hele Svalbard, «både til lands og i de territoriale farvann». Det er i dag omstridt om garantiene også gjelder for næringsaktiviteter på kontinentalsokkelen rundt Svalbard og i fiskevernsonen, som strekker seg 200 nautiske mil fra kysten. Storbritannia er bare ett av landene som mener norske myndigheter heller ikke kan diskriminere utenlandske oljeselskaper og fiskere utenfor territorialgrensene på tolv nautiske mil. Norge er uenig, men praktiserer likevel en form for likebehandling av næringsaktørene også utenfor territorialfarvannene rundt Svalbard. betydelig norsk tilstedeværelse i Longyearbyen være mer effektivt og klargjørende. Det norske samfunnet på 78 grader spiller således en nøkkelrolle i hevdelsen av norsk suverenitet og markeringen av norske interesser, og vil måtte gjøre det også i fremtiden. Men det forutsetter at Longyearbyen faktisk fremstår som et nokså normalt og velregulert norsk lokalsamfunn, og ikke som en slags internasjonal landsby. Internasjonalisering Med dreiningen fra gruvedrift til andre næringer og virksomheter, faller andelen nordmenn i de norske bosetningene raskt. I løpet av de siste årene har andelen norske statsborgere falt i akselererende tempo, fra bortimot 100 til ca. 75 prosent. Og det er all grunn til å tro at utviklingen vil fortsette, og kanskje skyte fart: Nær halvparten av alle som flytter til Longyearbyen er nå utlendinger, ifølge de ferskeste tallene fra Statistisk sentralbyrå. Mens Store Norske i stor grad rekrutterte sine ansatte fra Nordland og Troms, henter reiselivsbedriftene og Universitetssenteret på Svalbard (UNIS) sine ansatte fra hele verden. Halve staben ved UNIS er utlendinger. Studentmassen er enda mer internasjonal: Studentene kommer fra rundt 30 ulike land, og kun én av tre studenter er norske (tall fra 6

5 2014). Arbeidsspråket ved UNIS er naturligvis engelsk. Når reiselivsnæringen og UNIS vokser videre og gruvedriften skrumper, gjør engelsk sitt inntog også på andre samfunnsarenaer, som for eksempel i Longyearbyens lag og foreninger. Lokale utdanningstilbud, som SvalbardGuideOpplæring (SGO), har allerede endret kursspråk fra norsk til engelsk. De utenlandske statsborgerne kommer i dag fra over 40 nasjoner, flest fra Thailand, Sverige og Russland. Hvis Longyearbyen lokalstyre også skal gjenspeile disse endringene i befolkningen, vil også lokaldemokratiet etter hvert kunne få et mer internasjonalt preg. Utviklingen med en fallende andel nordmenn er selvforsterkende: Jo mer utbredt engelsk og andre språk blir i samfunnslivet, jo enklere blir det for nye utlendinger å slå seg ned i Longyearbyen. Skulle befolkningsutviklingen tvinge frem nye forvaltningsspråk på Svalbard, som engelsk, russisk eller thai, vil det være et alvorlig tilbakeslag for norsk Svalbard-politikk. Språk er en viktig del av suverenitetshevdelsen, og norsk (bokmål og nynorsk) skal være eneste offisielle språk i norsk offentlig forvaltning. Det finnes riktignok ett unntak samisk er sidestilt med norsk i enkelte kommuner i Troms og Finnmark men det vil være spesielt alvorlig å gjøre tilsvarende språklige unntak på øygruppen i nord, som allerede er gjenstand for så mange misforståelser. For Longyearbyens befolkning innebærer dette at den, uansett sammensetning, må innfinne seg med at den offentlige forvaltningen i størst mulig grad holder seg til det norske sptåk. Det russiske gruveselskapet Trust Arktikugol må da også fortsette å utarbeide sine arealplaner for Barentsburg og Pyramiden på norsk (men selskapet kan altså velge mellom bokmål og nynorsk). Universitetssenteret på Svalbard (UNIS). Foto: Kari Moxnes/UNIS. 7

6 Longyearbyen, med en fallende andel nordmenn, er ikke lenger en like sterk suverenitetsmarkering som før. Tvert i mot: Hvis Longyearbyen i økende grad fremstår som en internasjonal landsby, vil bosetningen heller bidra til å forsterke mytene om Svalbards internasjonale status enn å bekjempe dem. Gruvedriftens fremtid Uansett vil Store Norske ikke lenger kunne være den fremste garantisten for det betydelige norske nærværet på Svalbard. Gruveselskapets storhetstid er definitivt forbi. Råvareprisene er for lave, den arktiske naturen for skjør og kullkraften for skitten til at Norge, som må jobbe for sin internasjonale troverdighet i klima- og miljøspørsmål, kan forsvare fremtidig storskala kullgruvedrift på øygruppen. Hundre år etter at Store Norske ble etablert, blir den norske kullproduksjonen på Svalbard nå redusert til et slags minimum. Den relativt beskjedne Gruve 7 utenfor Longyearbyen blir da, etter alt å dømme, den siste norske gruva på Svalbard i produksjon. Det betyr imidlertid ikke at Store Norskes strategiske rolle er fullstendig utspilt. Selskapet vil fortsatt ha en viktig rolle ikke minst som utmålshaver. Store Norske sitter nemlig på hele 324 utmål, som dekker de fleste kjente forekomster av mineraler og bergarter av en viss økonomisk interesse på Svalbard. Utmål, som gir en enerett til å utvinne mineraler og bergarter i et angitt område uavhengig av hvem som er grunneier, krever en aktiv oppfølging for ikke å falle i det fri. Med et utmål følger det nemlig en arbeidsplikt. Store Norske bør til enhver tid besitte tilstrekkelig kompetanse og andre nødvendige ressurser for å kunne opprettholde sine utmål. Ikke fordi norske myndigheter eller Vaktsjef i Longyear City, mr. Strauman,med hunden Trofast, firer det amerikanske flagget for siste gang 15. juni Store Norske overtok da anlegget. Foto: Hjalmar Johansen, Svalbard Museum. det statseide selskapet skal ha noen realistisk ambisjon om å sette i gang ny bergverksvirksomhet på Svalbard, men for å blokkere for at andre snapper opp utmålene og etablerer seg med gruvedrift på øygruppen. Det vil neppe tjene norske interesser eller bidra til stabilitet om det dukker opp for eksempel en kinesisk gruveby på Svalbard. Det strategiske behovet for Store Norske vil derfor vedvare, iallfall så lenge det fortsatt er juridisk mulig å etablere ny bergverksvirksomhet på Svalbard. Oppsummert Krisen i Store Norske påvirker norsk suverenitetshevdelse på Svalbard. Når det statseide gruveselskapet ikke lenger skal være primærleverandør av et betydelig antall helårlige arbeidsplasser for i all hovedsak norske statsborgere på Svalbard, vil tilstedeværelsen på øygruppen endre karakter. Forskning og høyere utdanning, samt reiselivsnæringen, er allerede blitt utpekt som arvtagere til den norske bergverksvirksomheten på øygruppen. Satsingen på og tilretteleggingen for disse næringene vil imidlertid medføre at befolkningen i Longyearbyen blir langt mer internasjonal enn den er i dag. Både reiselivsbedrifter og Universitetssenteret på Svalbard (UNIS) ser naturligvis fordelen med 8

7 å kunne rekruttere språkmektige og ressurssterke ansatte fra hele verden. Andelen norske statsborgere i Longyearbyen faller derfor raskt, og vil i løpet av få år kunne falle ned mot og kanskje under 50 prosent. Utviklingen er selvforsterkende. Problemet med at Longyearbyen får et mer internasjonalt preg, er at bosetningen kan miste noe av sitt viktigste formål nemlig å være en tydelig norsk suverenitetsmarkering på Svalbard. Hvis Svalbard i økende grad preges av internasjonale bosetninger, kan det bli enda vanskeligere for norske myndigheter å rydde av veien seiglivede myter om at Svalbard har en slags internasjonal status, hvor Norge bare spiller en begrenset administrativ rolle. Utviklingen er egnet til å forsterke misforståelsene, som allerede plager norske myndigheter. Suverenitetsmarkeringer er ikke uvesentlige. De skal blant annet bekjempe forestillinger om at Svalbards folkerettslige status fortsatt er åpen for diskusjon. Uten tydelige markeringer og en fast suverenitetshevdelse, øker sannsynligheten for at andre land vil forsøke å utøve mer innflytelse på Svalbard. Det igjen kan gi næring til uro og mellomstatlige tilspissinger, samtidig som betingelsene for en god og forutsigbar ressurs- og miljøforvaltning i tråd med norske interesser svekkes. På den måten har en krise i et 100 år gammelt gruveselskap alvorlige sikkerhetspolitiske utfordringer. Det må norske myndigheter håndtere på en klok og gjennomtenkt måte. Litteratur: Andenæs, Johs. (1990), Statsforfatningen i Norge (Oslo: Tano). Fogt, A. (1975), «Sovjets greb om Svalbard lige så fast som Norges: Norge har problemer med at opretholde suveræniteten på Svalbard». Morgenavisen Jullands-Posten, 15. november. Jervis, Robert (1976), Perceptions and Misperceptions in International Politics (Princeton: Princeton University Press). Pedersen, Torbjørn (2008). Conflict and order in Svalbard waters (Tromsø: Universitetet i Tromsø). Statistisk sentralbyrå (2015), Dette er Svalbard 2014: Hva tallene forteller ( The University Centre in Svalbard (2015), ( Torbjørn Pedersen, Ph.D., tiltrer i 2016 som førsteamanuensis i internasjonal politikk ved Nord Universitet, Bodø. Han har tidligere virket som både forsker, forsvarsanalytiker, journalist og seniorrådgiver i Forskningsrådet. Pedersen, som for tiden er bosatt i Longyearbyen, har drøftet rammebetingelsene for norsk svalbardpolitikk i sin doktoravhandling fra 2008 så vel som i en rekke vitenskapelige artikler. E-post: torbjorn.pedersen@gmail.com Bildetekst side 10: SNSK AS anla taubane for transport av kull rett over Sysselmannsgården: kampen om makten er tydelig. 9