Tidligere undersøkelser fra fylkesrevisjonen i Nordland

Transkript

1

2 Tidligere undersøkelser fra fylkesrevisjonen i Nordland Informasjonssikkerhet ved elektronisk behandling av personopplysninger (2014) Oppfølging av IA-avtalen (2014) Tilskuddsmidler i folkehelse-, kultur- og miljøavdelingen (2014) Selskapskontroll Nordland Næringsvekst AS (2014) Fylkeskommunens kunstsamling (2013) Rammeavtaler og innkjøpspraksis (2013) Inventar og utstyrskontroll (2013) Offentlige anskaffelser i samferdselssektoren (2013) Sykepengerefusjon (2012) Eiendomsforvaltningen (2012) Likestilling og mangfold (2011) Prosjektstyring i byggeprosjekter (2011) Oppfølging av fagopplæringen (2010) Beredskap i den videregående skole (2010) Rådgivning i skolen (2010) Spesialundervisning (2009) Etiske retningslinjer (2009) Tannhelsetilbudet til eldre/uføre mv. (2008) Tilskuddsmidler i kulturavdelingen (2008) Naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser (2007) Vedtaksoppfølging (2007) IKT i fylkeskommunen (2007) Inventar og utstyrskontroll (2007) Regionale utviklingsmidler i næringsog samferdselsavdelingen (2006) Lønn overføring undervisningspersonell fra statlig til kommunalt tariffområde (2005) Momskompensasjonsordningen (2005) Økonomifunksjonen i tannhelsetjenesten (2005) Lønn, praktisering av hovedtariffavtalen (2004) Ressurssentervirksomheten (2004) Telefonisaken (2004) Nordland fylkeskommunes kunstsamling (2004) IKT- funksjonen styring og organisering (2003) Lønn gjennomgående kontroller (2003) Innkjøpsordningen (2002) Boligforvaltningen (2001) Flyreiseavtalen med Braathens (2001) Offentlige anskaffelser (2008) Rammeavtaler og innkjøpspraksis (2008) For ytterligere informasjon om revisjonens undersøkelser vises til vår hjemmeside

3

4 Sammendrag Etter diskriminerings- og likestillingsloven har Nordland fylkeskommune en plikt til å arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten. Universell utforming bygger på et menneskerettighetsperspektiv, og innebærer en rett til lik og likeverdig tilgjengelighet til samfunnets alminnelige funksjoner. Fylkesrevisjonen har i denne forvaltningsrevisjonen sett nærmere på i hvilken grad Nordland fylkeskommune sikrer at fylkeskommunale bygg og transportmidler i fylkeskommunal tjeneste (buss og fartøy) er universelt utformet. Fylkesrevisjonens undersøkelse viser at det overordnede oppfølgingsansvaret for å følge opp sektorene er fragmentert. I tillegg er det usikkerhet i organisasjonen rundt hvilken rolle og ansvar sekretæren i rådet for likestilling av funksjonshemmede har, noe som virker forstyrrende inn på myndighetsutøvingen og administrasjonen. Det er videre avdekket at Nordland fylkeskommune verken på sektornivå eller overordnet nivå har rutine for å sikre egen kompetanse som er tilstrekkelig til å kunne ivareta sitt ansvar for universell utforming. Nordland fylkeskommune har ingen brukermedvirkning i forbindelse med anskaffelser innen samferdsel. I forbindelse med byggeprosjekter har det vært brukermedvirkning, men det blir ikke sikret at prosjektlederne i samme type byggeprosjekter følger samme rutiner. Etter fylkesrevisjonens syn går det ikke klart nok fram hva kravet til universell utforming innebærer i alle anbudsutlysningene. Enkelte konkurransegrunnlag inneholdt til dels motstridende bestemmelser, mens andre konkurransegrunnlag ikke var oppdatert med nye bestemmelser. Nordland fylkeskommune og ferjeseksjonen ved SVV har ingen fast rutine for å kontrollere om anskaffelsen/nybygget er i samsvar med de krav som ble stilt til universell utforming i konkurransegrunnlaget. Nordland fylkeskommune har ikke en eiendomsforvaltning som sikrer at eksisterende fylkeskommunale bygg blir universelt tilrettelagt. Nye publikumsbygg de siste årene bidrar imidlertid til at andelen fylkeskommunale bygg som er universelt utformet har økt. Universell tilrettelegging av eksisterende bygg skjer primært med utgangspunkt i enkeltelevers behov. Fylkesrevisjonens vurdering er at eiendomsseksjonen bør ivareta en mer proaktiv og systematisk eierrolle. Bygninger som i stor grad tilfredsstiller kravene til universell utforming, vil kunne ha større muligheter for å tilpasses skiftende brukerbehov og derfor ha en lengre økonomisk levetid. På bakgrunn av de forhold forvaltningsrevisjonen har avdekket, anbefaler fylkesrevisjonen at Nordland fylkeskommune gjennomfører tiltak for å styrke arbeidet med universell utforming på følgende områder: Organisering koordinering av arbeidet på tvers i organisasjonen Kompetanse systematisk opplæring både på overordnet nivå og sektornivå Brukermedvirkning utarbeidelse av retningslinjer i samarbeid med representanter fra funksjonshemmedes organisasjoner Konkurransegrunnlag formulering av tydelige krav der de krav som fremgår av regelverk og standarder er uklare Saksutredning omtale av krav til universell utforming slik at politikerne gis mulighet til å velge mellom en minimumsløsning eller en mer fremtidsrettet løsning Konsulentbistand innføring av rutine for involvering av ekspert for å kontrollere at anskaffelsen er i samsvar med konkurransegrunnlagets krav til universell utforming Prioriteringsgrunnlag etablering av en oversikt over tilgjengeligheten til fylkeskommunalt eide publikumsbygg sammen med behovs- og kostnadsvurderinger Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 2 av 38

5 Innholdsfortegnelse FORORD... 1 SAMMENDRAG... 2 FORKORTELSER OG DEFINISJONER INNLEDNING FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER METODER OG GJENNOMFØRING REVISJONSKRITERIER FAKTABESKRIVELSE OG REVISJONENS VURDERING ER DET KLARE MYNDIGHETS- OG ANSVARSFORHOLD I NORDLAND FYLKESKOMMUNE NÅR DET GJELDER ARBEIDET MED UNIVERSELL UTFORMING? Revisjonskriterier Fakta Revisjonens vurderinger I HVILKEN GRAD SIKRER NORDLAND FYLKESKOMMUNE AT DE ANSATTE HAR NØDVENDIG KOMPETANSE OM UNIVERSELL UTFORMING? Revisjonskriterier Fakta Revisjonens vurderinger I HVILKEN GRAD IVARETAR NFK KRAVET OM AT DET SKAL TAS HENSYN TIL UNIVERSELL UTFORMING IFM. ANSKAFFELSER? Revisjonskriterier Fakta Revisjonens vurderinger brukermedvirkning Revisjonens vurderinger - om det går klart fram av konkurransegrunnlaget hva universell utforming innebærer Revisjonens vurderinger kontroll av anskaffelse I HVILKEN GRAD HAR NFK EN EIENDOMSFORVALTNING SOM SIKRER AT EKSISTERENDE FYLKESKOMMUNALE BYGG OG ANLEGG BLIR UNIVERSELT UTFORMET? Revisjonskriterier Fakta Revisjonens vurderinger KONKLUSJON, ANBEFALINGER HØRINGSUTTALELSE LITTERATURLISTE Vedlegg: 1. Oversikt over kilder til revisjonskriteriene 2. Revisjonskriteriene og kildene til disse 3. Fylkesrådsleders høringsuttalelse Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 3 av 38

6 Tabeller: Tabell 1: Utvalg anskaffelser - byggeprosjekt Tabell 2: Utvalg anskaffelser transporttjenester Forkortelser og definisjoner Bruttokontrakt (i forbindelse med anbudskonkurranse og kontraktsinngåelse med operatør innen samferdsel): Trafikkinntektene tilfaller oppdragsgiver (Nordland fylkeskommune), mens operatør godtgjøres for utført leveranse og har ansvaret for egne kostnader i kontraktsperioden. Oppdragsgiver har ansvaret for ruteinformasjon. Dtl: diskriminerings- og tilgjengelighetsloven Nfk: Nordland fylkeskommune Nedsatt funksjonsevne: I fysisk planlegging er det vanlig å inndele mennesker med funksjonsnedsettelser i tre hovedgrupper: bevegelseshemmede, orienteringshemmede (eks døve/hørselshemmede og blinde/svaksynte) og miljøhemmede (eks astmatikere). Kilde: Prop.88 L ( ) Diskrimineringslovgivning, punkt KOSTRA: KOmmune-STat-RApportering, gir statistikk om ressursinnsatsen, prioriteringer og måloppnåelse i kommuner, bydeler og fylkeskommuner NHF: Norges handikapforbund PA-bok: prosjektadministrativ håndbok. PA-boken omfatter prosjektadministrative bestemmelser, rutiner, prosjektorganisasjon, adresselister, etc. som trengs for en god gjennomføring av et byggeprosjekt. PA-boken er gjenstand for revisjoner under prosjektets gang. Alle impliserte parter forpliktes å følge de til enhver tid gjeldende bestemmelser etc. i PA-boken. Rlf - Råd for (likestilling av) funksjonshemmede: Rlf er et rådgivende organ for kommuner og fylkeskommuner, og er hjemlet i lov om råd for menneske med nedsett funksjonsevne (2005, gjeldende fra 2007). Nfk sitt råd, Rådet for likestilling av funksjonshemmede, har eksistert i 40 år. Fylkestinget vedtok i sak 110/2011 Reglement for Rådet for likestilling av funksjonshemmede i Nordland. Det framgår av retningslinjene at «Rlf skal sørge for at mennesker med funksjonshemming sikres en åpen, bred og tilgjengelig medvirkning i arbeidet med saker som er særlig viktige for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Dette gjelder blant annet tilgjengelighet, arbeid mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne og tjenester for mennesker med nedtatt funksjonsevne.» Rlf i Nordland har 13 medlemmer inkludert tre fylkestingspolitikere, fem representanter fra funksjonshemmedes interesseorganisasjoner, tre ansatte i fylkesadministrasjonen, og en representant hver fra Fylkesmannen og KS. Rlf har egen sekretær som er ansatt i Nfk ved enhet Kultur, miljø og folkehelse. SVV: Statens vegvesen Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 4 av 38

7 1. Innledning Rådet for likestilling av funksjonshemmede i Nordland har en visjon om at Nordland skal være universelt utformet innen Dette er i tråd med regjeringens nasjonale mål som ble lansert i en handlingsplan i 2009, om at Norge skal være universelt utformet innen Universell utforming er etter hvert blitt et vanlig begrep, på linje med ord som estetikk og sikkerhet. Men hva er universell utforming? Universell utforming defineres ofte som «utforming av produkter, omgivelser, programmer og tjenester på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker, i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpassing og en spesiell utforming.» 2 Begrepet brukes gjerne synonymt med tilgjengelighet for alle. 3 I diskriminerings- og tilgjengelighetsloven knyttes universell utforming til «hovedløsningen i de fysiske forholdene, slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig, uten behov for tilpassing og en spesiell utforming.» Universell utforming bygger på et menneskerettighets-perspektiv en rett til lik og likeverdig tilgjengelighet til samfunnets alminnelige funksjoner. Bak utviklingen av universell utforming som et etablert politisk og juridisk begrep, er et endret syn på funksjonshemming fra kun å se det som en egenskap ved individet, til å se på de fysiske omgivelsenes betydning for hvor funksjonshemmet noen er. For eksempel vil et bygg med bare trapper gjøre en som ikke kan gå mer funksjonshemmet, mens dersom bygget har heis, sikres personen lik tilgang og blir selvhjulpen. I samsvar med dette, har perspektivet på funksjonshemmede endret seg fra bruker til borger, jf. NOU 2001: 22. Gjennom diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (iverksatt 2014) har personer med nedsatt funksjonsevne fått et rettslig vern mot diskriminering på linje med det som gjelder for kjønn etter likestillingsloven. Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling (som ikke er tillatt av ulike hensyn). 4 I tillegg har loven bestemmelser om en plikt til universell utforming og individuell tilrettelegging. Offentlige virksomheter (og private virksomheter rettet mot allmennheten) skal arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten. Plikten til universell utforming er en rettslig standard. 5 Brudd på plikten er å anse som diskriminering med mindre plikten medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten. 6 I 2000 vedtok fylkestinget at FNs «Standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemming" (fra 1993) skal legges til grunn i all fylkeskommunal planlegging og saksbehandling. Nfk har siden 2003 hatt handlingsplaner for økt tilgjengelighet for alle, fram til gjeldende handlingsplan «Universell utforming Et samfunn for alle ». Ledere i Nfk har omtalt Nordland som et foregangsfylke i arbeidet med likestilling av funksjonshemmede. 7 Dette bidrar til å skape forventninger til fylkeskommunens arbeid og måloppnåelse på dette området. 1 Kilde: Årsmelding 2014 fra Rådet for likestilling av funksjonshemmede i Nordland fylkeskommune. 2 Kilde: Konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. FN-konvensjonen ble vedtatt av FNs generalforsamling 13. desember 2006, og ratifisert av Norge i Konvensjonens formål er å fremme og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet. 3 NOU 2004: 22 (s. 27) Velholdte bygninger gir mer til alle. 4 Loven har ingen definisjon av begrepet nedsatt funksjonsevne, men det framgår av lovforarbeid at diskrimineringsgrunnlaget omfatter både fysiske, psykiske og kognitive funksjonsnedsettelser. Se for øvrig forklaring på nedsatt funksjonsevne under forkortelser og definisjoner foran i denne rapporten. 5 En rettslig standard er et begrep som tillegges rettslige konsekvenser, men der innholdet fastlegges på bakgrunn av normer som vil kunne endres over tid, for eksempel i takt med den teknologiske utviklingen. 6 Ved en uforholdsmessighetsvurdering skal det legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn, jf. dtl. 13 tredje ledd. 7 Kilder, blant annet: Fylkesordfører i kronikk i Avisa Nordland 14. september 2015; Fylkesrådsleder i innledningen til handlingsplanen Universell utforming Et samfunn for alle Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 5 av 38

8 I denne undersøkelsen ser vi nærmere på i hvilken grad Nfk har system/rutiner for å sikre at fylkeskommunale bygg og transporttjenester er universelt utformet. Først ser vi på myndighets- /ansvarsforhold i arbeidet med universell utforming. Dernest ser vi på i hvilken grad Nfk sikrer at ansatte har kompetanse om universell utforming. For det tredje ser vi på om Nfk ivaretar hensynet til universell utforming i forbindelse med anskaffelser, og om det er brukermedvirkning fra representanter fra funksjonshemmedes organisasjoner i anskaffelsesprosesser. Til sist ser vi på i hvilken grad fylkeskommunens eiendomsforvaltning sikrer at eksisterende fylkeskommunale bygg blir universelt tilrettelagt. 2. Formål, problemstillinger og avgrensninger Hovedmålsettingen med dette forvaltningsrevisjonsprosjektet har vært å undersøke i hvilken grad Nordland fylkeskommune sikrer at bygg, busser og fartøyer (hurtigbåt og ferje) er universelt utformet. Ut fra hovedmålsettingen har vi utledet følgende fire problemstillinger: Problemstilling 1: Er det klare myndighets- og ansvarsforhold i Nordland fylkeskommune når det gjelder arbeidet med universell utforming? Problemstilling 2: I hvilken grad sikrer Nordland fylkeskommune at de ansatte har nødvendig kompetanse om universell utforming? Problemstilling 3: I hvilken grad ivaretar Nordland fylkeskommune kravet om at det skal tas hensyn til universell utforming i forbindelse med anskaffelser? Herunder med tanke på brukermedvirkning, konkurransegrunnlag og kontroll med anskaffelsen. Problemstilling 4: I hvilken grad har Nordland fylkeskommune en eiendomsforvaltning som sikrer at eksisterende fylkeskommunale bygg og uteareal blir universelt utformet? Avgrensninger Undersøkelsen omfatter ingen kartlegging av den faktiske tilstanden på bygg og transportmidler når det gjelder universell utforming. I rapporten ser vi nærmere på eiendomsseksjonen og utdanningsavdelingen, samferdsel og fylkesvegferjesamband i SVV. Rutiner og praksis ved andre fylkeskommunale enheter er ikke behandlet her. Universell utforming av IKT-løsninger faller også utenfor. Undersøkelsen omfatter ikke andre deler av reisekjeden som venterom, terminaler, etc. Ansvaret for holdeplasser og venterom etc langs fylkesveg/fylkesvegferjesamband er for øvrig lagt til SVV. Undersøkelsen omfatter ingen evaluering av Nordland fylkeskommunes handlingsplan for universell utforming, eller av Rlf sitt arbeid, selv om vi berører rådets rolle og tiltak i planen. 3. Metoder og gjennomføring Dette forvaltningsprosjektet er gjennomført i samsvar med standard for forvaltningsrevisjon fastsatt av Norges Kommunerevisorforbund (RSK001). Undersøkelsen bygger på skriftlige svar på spørsmål, intervjuer, dokumentstudier, samt en stikkprøvekontroll av et utvalg anskaffelser. Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 6 av 38

9 Innledningsvis ble det sendt ut skriftlige spørsmål til kontaktperson som skulle besvares av den enkelte seksjon/avdeling som omfattes av prosjektet (eiendomsseksjonen, utdanningsavdelingen, samferdselsavdelingen og Statens vegvesen ved ferjeseksjonen). Det har vært gjennomført intervjuer med følgende personer: Rådet for likestilling av funksjonshemmede (Rlf) i Nfk, ved leder og sekretær Representanter fra funksjonshemmedes interesseorganisasjoner (hvorav noen er med i Rlf) o Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) - 3 representanter fra ulike organisasjoner o Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO) ved Norges handikapforbund o Hørselshemmedes landsforbund o Blindeforbundet Fylkesøkonomisjef Eiendomssjef (leder eiendomsseksjonen) Utdanningsavdelingen ved seksjonsleder skole og bedrift og en av to rådgivere på skoleanlegg Samferdselsavdelingen ved to rådgivere Statens vegvesen ved seksjonssjef ferjeforvaltning Nordland og en rådgiver Brukermedvirkere fra kommunale råd for likestilling av funksjonshemmede i to utbyggingsprosjekter ved videregående skole. Vi har også vært i kontakt med ledere for brukergrupper. Intervjuene er verifisert av den enkelte informant, dernest er faktadelen av rapporten verifisert av lederne ved de sektorene som undersøkelsen omfattet. 8 Dette for å sikre dataenes pålitelighet. Videre har vi sett på et lite utvalg anskaffelser innen bygg og transporttjenester. Innen bygg har vi sett på tre store utbyggingsprosjekter ved videregående skoler som Nfk nylig har fullført. Innen transporttjenester omfattet utvalget to anskaffelser hver på buss, hurtigbåt- og fylkesvegferjesamband, nærmere bestemt den største (i kr) og den sist inngåtte kontrakten. Prosjektlederne for de tre byggeprosjektene i undersøkelsen var behjelpelig med relevante dokumenter og avklaringer. Ferjeseksjonen ved SVV og samferdselsavdelingen var behjelpelige med dokumenter og avklaringer i forbindelse med utvalget av anskaffelser. Samlet sett mener vi at innhentede fakta gir et tilstrekkelig datagrunnlag til å besvare prosjektets problemstillinger. 4. Revisjonskriterier Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som forvaltningsrevisjonsobjektet vurderes i forhold til. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte område. De kan hentes fra lovverk, politiske vedtak, administrative retningslinjer og anerkjent teori på området. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas og de konklusjoner som trekkes. I denne forvaltningsrevisjonen har vi utledet revisjonskriterier fra kildene under. Selve utledningen av kriteriene framgår av vedlegg 2. De utledede revisjonskriteriene presenteres innledningsvis under hver enkelt problemstilling. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven Kommuneloven 8 Her er det to unntak. Representant fra kommunalt råd for funksjonshemmede som var med i brukergruppen i forbindelse med utbygging av en videregående skole har ikke svart på vår henvendelse vedrørende referatverifisering. Seksjonssjef ferjeforvaltning i SVV har ikke gitt tilbakemelding på faktaverifiseringen. Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 7 av 38

10 Lov om offentlige anskaffelser Opplæringsloven Plan- og bygningsloven FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne FNs standardregler om like muligheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne Forskrift om offentlige anskaffelser Forskrift om miljørettet helsevern i skoler Forskrift om universell utforming av motorvogn i løyvepliktig transport Forskrift om bygging, utrustning og drift av hurtiggående fartøy Byggeteknisk forskrift TEK10 Bussdirektivet (Direktiv nr. 2001/85/EF) Rundskriv om universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven Rundskriv om bussforskriften MSC/Circ. 735 (1996) Retningslinjer for utforming og drift av nye passasjerskip for å tilrettelegge for eldre og funksjonshemmede menneskers behov Veileder Universell utforming i offentlige anskaffelser. Temaveileder til lov om offentlige anskaffelser NOU 2004:22 Velholdte bygninger gir mer til alle Nfk handlingsplanen Universell utforming Et samfunn for alle Nfk Framtidens skoleanlegg i Nordland (Vi har lagt merke til at dette dokumentet enkelte steder har tittelen Framtidens skolebygg.) Et gjennomgående revisjonskriterium for all fylkeskommunal virksomhet, er at fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, jf. kommuneloven 20 (2). 5. Faktabeskrivelse og revisjonens vurdering 5. 1 Er det klare myndighets- og ansvarsforhold i Nordland fylkeskommune når det gjelder arbeidet med universell utforming? Revisjonskriterier Det bør være klart hvem som har myndighet til og ansvar for å gjøre hva i arbeidet med universell utforming Fakta For å finne ut hvem som har ansvar for universell utforming i Nfk, har vi gjennomgått fylkeskommunale dokumenter, samt innhentet informasjon fra administrasjonen og Rlf, både gjennom spørsmål som ble sendt ut skriftlig, og i senere intervju. Dokumenter I Fylkesplan for Nordland del 2 er universell utforming kort forklart og nevnt som et av fem «gjennomgående begrep» i fylkesplanen. To av de andre begrepene - «likestilling og mangfold» og «medvirkning» - er relatert til målet om et universelt utformet fylke. Det slås fast at «Prinsippet om universell utforming skal benyttes i planlegging av det fysiske miljø, tilbud og tjenester innenfor alle samfunnsområder.» Under målområde 1 livskvalitet, er det under visjon (punkt 4.1) oppført «Et aktivt og et inkluderende samfunn». Her heter det at «Nordland skal være et inkluderende samfunn der alle har mulighet til å Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 8 av 38

11 delta og bidra ut fra egne forutsetninger.» Mål 1 lyder slik: «Alle i Nordland skal ha mulighet til å kunne utvikle sine evner, ferdigheter og interesser», men det er ikke nevnt noe videre om universell utforming i strategi/tiltak i fylkesplanen, og det er ingen henvisning til fylkeskommunens handlingsplan for universell utforming. Det framgår heller ikke av fylkesplanen hvem som har ansvar for å følge opp at prinsippet om universell utforming blir iverksatt. I Nfk sin årsmelding for 2014 er universell utforming nevnt i to sammenhenger vedrørende universell utforming av en busslomme på Stokmarknes (s. 12) og vedrørende eiendomsseksjonens eierrolle, hvor det framgår at «eiendomsseksjonen er rådgiver og pådriver i spørsmål knyttet mot ( ) universell utforming» (s. 36). Av økonomiplan og budsjett investeringer, framgår at det bevilges kr 3 mill. til universell utforming i 2015 og at det avsettes kr 3 mill. pr. år (totalt kr 12 mill.) i økonomiplanperioden. I følge fylkesøkonomisjefen benyttes disse til punktutbedringer der det er behov for det og de ikke har noe større prosjekt. Midlene er ment å gi eiendomsavdelingen handlingsrom til å ta seg av hastesaker, for eksempel hvis det plutselig kommer krav om utbedringer fra arbeidstilsynet eller funksjonshemmet elev som trenger tilrettelegging. I regional planstrategi for Nordland vises det i et kort avsnitt til regjeringens mål om at Norge skal være universelt utformet innen 2025, og til Nfk sin handlingsplan for universell utforming. I regional transportplan for Nordland vises det til at andelen eldre øker, og at dette aktualiserer behovet for universell utforming av transporttilbudet. Under utfordringer pekes det på at fylkeskommunen må tenke nytt med tanke på transportløsninger, og at det vil være en økonomisk utfordring å realisere målet om universell utforming siden det ikke følger med midler over statsbudsjettet. Oppgradering av gammel infrastruktur og materiell (bussparken og båtflåten) vil medføre ekstra kostnader. På spørsmål om myndighets- og ansvarsforholdene for universell utforming i Nordland fylkeskommune er beskrevet i noe dokument, vises det i de skriftlige svarene fra administrasjonen til følgende dokumenter: Fylkesrådets delegasjonsreglement Nfk sin handlingsplan for universell utforming FT-sak 124/12 om oppfølging av forvaltningsrevisjon om eiendomsforvaltningen - tilstandsrapportering FT-sak 065/13 om eiendomsforvaltning i Nfk Rapporten Fremtidens skoleanlegg (jf. FT-vedtak 015/12) Av fylkesrådets delegasjonsreglement pkt 6.6. om Investeringer, fremgår det at «vedkommende fagleder delegeres myndighet til å disponere rammebevilgninger bl.a. til universell utforming.» Fylkesøkonomisjefen forklarer at «fagleder» her viser til eiendomssjefen. Med rammebevilgninger siktes det her til 3 mill. pr. år, jf. punktet over fra økonomiplanen. Nye byggeprosjekter som har egen finansiering kommer utenom dette. Det framgår av Reglement for Rådet for likestilling av funksjonshemmede i Nordland 9 (punkt 3 formål) at Rlf er «et rådgivende organ for fylkeskommune, statlige etater på fylkesnivå, kommuner og andre offentlige instanser og institusjoner.» Videre heter det at Rlf skal sørge for at mennesker med funksjonshemming sikres medvirkning i arbeidet med saker som er særlig viktige for mennesker med nedsatt funksjonsevne, herunder tilgjengelighet. Begrepet universell utforming/generell tilrettelegging er ikke nevnt i reglementet. Handlingsplanen «Universell utforming Et samfunn for alle »: I del 5 som har overskriften sektoransvarsprinsippet heter det at «det er et sektoransvar å sørge for at midler til universell utforming ivaretas gjennom sektorbudsjettene». I del 6 «sektorovergripende tiltak», er det under punkt 6.3 med 9 tiltak som alle fastsetter at sektorleder (dvs. alle sektorlederne) har ansvar for universell utforming, herunder at «hver sektor skal påse at universell utforming blir ivaretatt i saksbehandlerrutinene» (tiltak 1), at sektorleder har «hovedansvaret for at hensynet til universell 9 Vedtatt av fylkestinget 06. juni 2011 under sak 110/2011. Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 9 av 38

12 utforming er tilfredsstillende belyst og kvalitetssikret» (tiltak 6), og at «bygninger og lokaler som fylkeskommunen eier eller leier eller gir tilskudd til, skal være universelt utformet» (tiltak 9). Sektorlederne er pålagt et ansvar for årlig rapportering til Rlf (punkt 6.3, tiltak 7). 10 Rlf skal på sin side, «holde fylkesråd orientert om saker som angår planen og rådets arbeid for øvrig» (punkt 6.1 tiltak 4). Rlf (ved OE-gruppa) er også oppført som ansvarlig for å følge opp sektoransvaret i alle fylkeskommunale etater, og for at rapporterings- og evalueringsrutiner utarbeides (punkt 6.2 tiltak 3). 11 På et av de andre sektorovergripende tiltakene om at brukermedvirkning skal benyttes som metode for å sikre universell utforming - er fylkestinget oppført som ansvarlig. For øvrig framkom det i intervjuene at innholdet i handlingsplanen ikke er særlig godt kjent i organisasjonen, og at avdelingene ikke har noe bevisst forhold til planen. FT-sak 124/12: Herav framgår at etterslepet når det gjelder universell utforming er anslått til 44 mill kr på bakgrunn av tilstandsrapporteringen i Det bemerkes at ikke alle mangler er vedlikehold, men må betraktes som investeringer (for eksempel heiser). Ansvarsforhold omtales ikke spesifikt i saken, men i vedtaket inngår et punkt om at fylkestinget ber fylkesrådet om å utarbeide en helhetlig vedlikeholdsplan for fylkeskommunens samlede eiendomsmasse, og at fylkestinget ber fylkesrådet om å utrede en mer hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen (som da var fragmentert). I FT-sak 065/13 heter det i vedtaket at «eiendomsseksjonen ivaretar eierrollen og utvikler fylkeskommunens eiendommer og har ansvaret for å samordne strategier, målsetninger, evalueringer og rapportering til politisk nivå. I tillegg til ansvaret for bygge- og vedlikeholdsprosjekter, skal eiendomsseksjonen være rådgiver og pådriver for virksomhetene i spørsmål knyttet til bl.a. universell utforming.» FT-sak 015/2012 omhandler rapporten Fremtidens skoleanlegg i Nordland (2012). 12 Denne viser til at opplæringslovens 9a-2 stiller klare krav til skolens fysiske miljø. Del 5 i rapporten omhandler universell utforming av læringsmiljø. Her slås det fast at universell utforming er en av mange strategier for inkludering, og at det omfatter bygninger og uteområder, læringsarbeid og IKT. Dernest følger en beskrivelse av tekniske krav til utformingen av skolebygg. Når det gjelder hvem som har ansvaret for at skolebyggene er universelt utformet, vises til at prinsippene for opplæringen tydeliggjør skoleeiers ansvar for å sikre at «skolens fysiske utforming bør legge til rette for at prinsippene for opplæringen får gode vekstforhold.» Revisjonen har ellers registrert at fylkeskommunen i sin KOSTRA-rapportering skal bekrefte om de har plan for universell utforming (under J. Fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø). Nfk har ikke svart på dette for Resultatrapport for handlingsplan universell utforming som inngår i årsmeldingen fra Rlf for 2014, viser manglende rapportering fra to sektorer (samferdsel og næring). 11 Rapporterings- og evalueringsrutiner er ifølge sekretæren i Rlf ikke blitt utarbeidet, men i perioden ble det likevel gjennomført en form for evaluering av tiltakene i handlingsplanen. OE (oppfølgings- og evaluerings)-gruppa i Rlf står oppført som ansvarlig, men det framkom i intervju at det etter 2011 ikke har vært noen OE-gruppe, og at det er arbeidsutvalget i Rlf som har hatt ansvaret der hvor OE-gruppe er oppført. Arbeidsutvalget består av tre personer leder og nestleder i Rlf (begge politikere), samt en representant fra funksjonshemmedes interesseorganisasjon. Sekretæren opplyser at det vil bli opprettet en OE-gruppe i det nye rådet, for evaluering av planen før rullering i I vedtaket heter det at fylkestinget mener at «prinsippene og retningslinjene i den reviderte rapporten ( ), vil gi fylkeskommunen et godt grunnlag for å dimensjonere og utforme framtidas skoleanlegg i fylket». Under økonomiske konsekvenser heter det at investeringsrammene i fylkeskommunen ikke er store nok til å kunne realisere alle prinsippene/retningslinjene i den reviderte rapporten. 13 Frist for innrapportering for 2015 er 15. februar Tallene publiseres på SSBs nettsider 15. mars Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 10 av 38

13 Svar fra ledere/ansatte og brukerrepresentanter Brukerrepresentantene ga i store trekk uttrykk for at det etter deres oppfatning ikke er klare myndighets- og ansvarsforhold vedrørende universell utforming i Nfk. 14 På møtet med brukerrepresentantene syntes det å være enighet om flg. synspunkter på ansvarsrelaterte forhold: Avdelingene er blitt flinkere på planstadiet, men ansvaret forvitrer på veien fra plan til praksis. «Det er planer og festtaler - «window dressing», men ingen oppfølging. Ingen synes å ha gjennomføringsansvar.» De understreket at rett montering og opplæring i bruk av utstyr (for eksempel teleslynger) er svært viktig, og beklaget at det enkelte steder er mangelfull forståelse for og kunnskap om monteringen og/eller bruken av tekniske hjelpemidler. Manglende/utilstrekkelige bevilgninger til å realisere planene knyttet til universell utforming. Pga. det brukerrepresentantene opplever som en form for ansvarspulverisering, gis det uttrykk for at hvis det hadde vært en koordinatorstilling på overordnet nivå, så ville vedkommende kunne holdt trykket oppe hele tiden og samtidig vært oppdatert på relevante bestemmelser i lov og regelverk. Sekretæren i Rlf sier at det sikkert er forventninger til at han som sekretær i Rlf skal ha en koordinatorrolle, men avkrefter at han har det. Leder og sekretær i Rlf gir for øvrig uttrykk for at de opplever det som uheldig at sekretæren for rådet sitter i linjeavd (folkehelseavdelingen) og ikke i stab, da det innebærer en risiko for at folk oppfatter det slik at ansvaret for universell utforming dermed er tillagt en særskilt avdeling. 15 En av brukerrepresentantene nevnte at når de som brukerorganisasjon tar kontakt med Nfk, så blir de henvist til Rlf (eller samferdsel hvis henvendelsen gjelder buss/båt). Hun forteller at det i 2014 ble sendt en søknad til post@nfk, om midler for å delta i et prosjekt, men at de aldri fikk svar. Brevet var visstnok blitt videresendt til Rlf, men burde, etter det fylkes-revisjonen oppfattet, vært sendt til næring. Fra lederhold i Rlf blir det understreket at Rlf er et selvstendig råd for hele fylket, ikke bare for fylkeskommunen, og at rådet ikke har noen kontrollfunksjon. Kontrollen er det sektoransvarlig som har ansvaret for. Siden Rlf ikke har kontrollansvar, er de avhengig av tilbakemeldinger fra brukere og brukerorganisasjoner. På denne måten får de kunnskap om utfordringer som funksjonshemmede opplever i praksis. Rlf får innspill fra brukere via representanter fra brukerorganisasjoner som er med i Rlf og kommunale råd for funksjonshemmede rundt om i fylket. I tillegg er Rlf selv sporadisk ute og observerer. Fylkesøkonomisjefen sa at det i siste instans er fylkestinget, dernest fylkesrådet som kollegium, som har det overordnede ansvaret for at krav til universell utforming i lov og forskrift etterleves i Nfk, og dernest følger vanlige ansvarslinjer i organisasjonen. Hun sier at universell utforming er en type gjennomgående perspektiv i fylkesplanen med et utydelig ansvar (tilsvarende som for samisk, miljø og likestilling etc). Hun gir uttrykk for at hun er noe usikker på rollen til Rlf, spesielt er hun usikker på hva rådets rolle er i byggeprosjekter og hva de kan bidra med. Rlf har vært rundt på befaring ulike steder, men det er først når prosjektet er ferdigstilt. På planstadiet blir brukermedvirkerrollen ivaretatt av kommunale råd for funksjonshemmede. Fylkesøkonomisjefen gir også uttrykk for at hun trodde at sekretæren i Rlf hadde en koordinatorrolle for universell utforming i Nfk. Eiendomssjefen uttaler at han kan tenke seg en koordinatorstilling for universell utforming lagt til eiendom siden de har ansvaret for prosjektutvikling av fylkeskommunale bygg. 14 En av brukerrepresentantene uttalte at det vel er sektorlederne som har det overordnede ansvaret, men at vedkommende ville følt seg mer sikker på at hensynet til universell utforming ble ivaretatt dersom Nfk hadde leid inn konsulenttjenester fra noen som har spesialisert seg på universell utforming. 15 Rlf har vedtatt en anbefaling til administrasjonen om at sekretærene til medvirkningsorganene bør høre under fylkesordfører. Sekretæren i Rlf uttaler i en epost 1. feb at det er opprettet en fylkesrådssak for flytting av sekretariatet til fylkesordførerens stab. Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 11 av 38

14 Eiendomssjefen gir uttrykk for at ansvaret for universell utforming påligger de ulike avdelingene, men at dette fokuset ikke blir tilstrekkelig ivaretatt på alle avdelinger, noe han mener har med manglende kunnskap om universell utforming å gjøre. Selv om ansvaret for universell utforming påhviler avdelingene, er det eiendomsseksjonen som har budsjettansvaret for nybygg og utbedringer av eksisterende bygg. De andre avdelingene i fylkeskommunen har i denne sammenheng rollen som bestillere overfor eiendomsseksjonen. Ansvaret for universell utforming ivaretas ved eiendomsseksjonen som et systemkrav forankret i planog bygningsloven og byggeteknisk forskrift (TEK 10). Eiendomsseksjonen har ansvaret for å påse at krav til universell utforming blir ivaretatt i det enkelte bygge-/ombyggingsprosjekt. I denne sammenheng er eiendomsseksjonen en pådriver. Eiendomssjefen understreker at rollen som pådriver/rådgiver overfor avdelingene er begrenset til bygg. Eiendomsseksjonen skal også sørge for at krav til universell utforming blir ivaretatt ved leie av bygg. Mange av tannklinikkene holder til i bygg som leies av Nfk. Ved eldre tannklinikker kan det foreligge mangler ved den universelle utformingen. De ansatte ved klinikkene har liten kunnskap om lovkrav på området, men ved kundehenvendelser til klinikken/ fylkestannhelsesjefen videreformidler den enkelte tannklinikk disse til eiendomsseksjonen, slik at det kan gjøres utbedringer. Eiendomsseksjonen forhandler pt. nye kontrakter for tannhelse, og påser da at bestemmelser om universell utforming er med i nye leiekontrakter. Kravene til universell utforming er, ifølge eiendomssjefen, ikke entydige, men må omsettes til realitet i det enkelte prosjekt, hvor krav til universell utforming vil ligge i prosjektplanen og framgå av PA-bok (prosjektadministrativ håndbok). Hvorvidt de velger en minimumsløsning eller ikke varierer, og blir en avveining mellom ulike hensyn. I enkeltprosjekter er det prosjektleder som er ansvarlig for at kravene til universell utforming etterleves og for rapportering. Når det gjelder eksisterende bygg, er det opp til den ytre driftsenheten (skole, tannklinikk, etc) å melde inn bygningsmessige behov til eiendomsseksjonen. Eiendomssjefen understreker imidlertid at innmelding av særskilte behov, verken er en forutsetning eller garanti for at de foretar utbedringer ift. universell utforming /tilgjengelighet på hele eksisterende skolebygg. For øvrig uttalte eiendomssjefen at han oppfatter at fylkesrådet ikke har samme fokus på universell utforming som de har på andre hensyn. Dette mente fylkesøkonomisjefen kan ha sammenheng med at det er fylkesordføreren som har ansvar for Rlf og at de rapporterer direkte til fylkestinget. Samferdselsavdelingen er ansvarlig for transporttjenester og anskaffelser innenfor hurtigbåt og buss. På spørsmål om det er klare ansvars- og myndighetsforhold når det gjelder universell utforming, svarer representantene fra samferdsel at det ikke blir oppfattet som klart. De forholder seg til Nfk sine føringer for innkjøp, evt. vedtak fra fylkesrådet, og til foreliggende regelverk hvor det på buss «er helt klare føringer for hvordan disse skal utformes.» Når det gjelder Rlf sin rolle, uttaler rådgiveren fra samferdsel som er med i rådet, at rådet er en slags støttespiller uten noe eget ansvar for å følge opp at krav til universell utforming etterleves. Statens vegvesen har fått delegert ansvaret for vegdrift, ferjedrift og veginvesteringer på fylkesvegene og anskaffelser tilknyttet disse, og har dermed også ansvaret for at kravene til universell utforming ivaretas på disse områdene. SVV har også ansvaret for stoppesteder for buss langs fylkesveiene og for venterom og WC etc. langs fylkesvegferjesambandet. Det påpekes at SVV ved ferjeseksjonen anskaffer ferjetjenester på vegne av Nfk, men at SVV har sin egen verktøykasse. De har bl.a. egne maler som brukes i forbindelse med kjøp av ferjetjenester. De oppfatter at sekretæren i Rlf er koordinator for universell utforming i Nfk, og at det har vært kontakt med ham i enkeltsaker. På utdanningsavdelingen er ansvaret for universell utforming lagt til leder for seksjonen opplæring i skole og bedrift, der det er to rådgivere knyttet til skolebygg. Når det gjelder eksisterende bygg, er det rektor ved den enkelte skolen som har ansvaret for at det fysiske miljøet er tilrettelagt for Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 12 av 38

15 funksjonshemmede elever. Typisk er dette når skolen får melding om at de vil få funksjonshemmede elever som trenger særskilt tilrettelegging. Innmelding av behovet for tilrettelegging skjer enten ved at rektor melder fra om behovet til fylkesutdanningssjefen, eller ved at driftsleder ved skolen melder fra til rådgiver skoleanlegg på utdanningsavdelingen, som så melder fra til eiendomsseksjonen. Rollefordelingen er altså slik at utdanningsavdelingen beskriver behovet og bestiller, mens eiendomsseksjonen utfører ut fra de lovkrav som gjelder. Dette gjelder både nye skolebygg og ved behov for ombygging/tilrettelegging. Det er faste møter mellom eiendomsseksjonen og utdanningsavdelingen minimum annenhver måned hvor deltakere er ledelsen ved eiendomsseksjonen/utdanningsavdelingen samt sekretær og de to rådgiverne på skolebygg. Oppfølging av enkeltsaker er blant de faste temaene. Ansvaret for at tekniske løsninger som heiser, rullestolramper etc., er i orden og kan brukes, ligger hos den ytre driftsenheten, som skal melde vedlikeholdsbehov til eiendomsseksjonen, som ivaretar arbeidet med vedlikehold og anskaffelser i den forbindelse. Utdanningsavdelingen gir i denne sammenheng uttrykk for at ansvaret ligger på skolens driftsavdeling. Utdanningsavdelingen forholder seg til Rlf som en slags overordnet koordinator eller inspirator. Når det gjelder universell utforming i byggeprosjekter, forholder de seg til eiendomsseksjonens representant i rådet. Kort om finansiering For nye byggeprosjekter inngår krav til universell utforming i prosjektfinansieringen. På spørsmål om det er tilstrekkelige rammer til å bruke på utbedringer, svarer fylkesøkonomisjef og eiendomssjef, ja. Eiendomsseksjonen har stor påvirkningskraft på budsjettet, men de viser til at det må være en rimelig balanse mellom de planlagte tiltakene og hva de i praksis har mulighet til å få realisert. Fra utdanningsavdelingen blir det gitt utrykk for at det er problematisk at de «frie midlene» budsjettmessig ligger på én plass, mens ansvaret i teorien er fordelt på flere plasser: «Dette er krevende og burde vært endret slik at ansvar betinger økonomisk handlingsrom uten å være prisgitt andres prioriteringer.» Kostnadene med å gjennomføre tiltakene i handlingsplanen for universell utforming skal ifølge planen i hovedsak dekkes innenfor den enkelte sektors budsjett. Fylkesøkonomisjefen gir uttrykk for at det er et problem at det ikke følger egne midler med handlingsplanen. Realisering av tiltakene er derfor avhengig av at avdelingene/enhetene setter av egne midler til dette. Hun sammenlikner handlingsplanen for universell utforming med fylkets klimaplan, som det heller ikke ligger noen penger i. Når avdelingene/enhetene kommer med innspill til tiltak, så må de også se på hva det vil koste å gjennomføre tiltaket/-ene og på om/hvordan de kan finne inndekning innenfor gjeldende budsjettrammer, og synliggjøre hva tiltakene koster i budsjetteringsprosessen Revisjonens vurderinger Det er klart fra gjennomgangen foran at ansvaret for universell utforming er et ansvar som tilligger den enkelte sektor. Det er likevel ikke klart på alle områder hvem som har myndighet til og ansvar for å gjøre hva i arbeidet med universell utforming. Overordnet oppfølgingsansvar framstår etter fylkesrevisjonens oppfatning som fragmentert. I handlingsplanen er ansvaret for en rekke sektorovergripende tiltak lagt enten til fylkestinget, Rlf eller rådets OA-gruppe. Fylkestinget er oppført som ansvarlig for at brukermedvirkning benyttes som metode. Etter fylkesrevisjonens vurdering bør gjennomføringsansvaret for dette ligge hos administrasjonen. Fylkesrevisjonen finner det uheldig at Rlf er tillagt et ansvar for å følge opp alle fylkeskommunale etater når det gjelder arbeidet med universell utforming, noe som, etter vår vurdering er et Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 13 av 38

16 administrativt ansvar som hører hjemme i fylkesadministrasjonen. For det første er Rlf et selvstendig rådgivende organ, ikke et organ tilhørende fylkesadministrasjonen. For det andre er flertallet av medlemmene i rådet eksterne og rådet er et rådgivende organ også for statlige etater på fylkesnivå m.fl. For det tredje er Rlf ikke et overordnet organ ift. de ulike administrative sektorene, og har følgelig ingen instruksjonskompetanse overfor disse. Rlf skal høres i saker om tilgjengelighet mv, jf. lov om råd for mennesker med funksjonsnedsettelser 1, jf. 5. De skal ikke gjøres ansvarlig for fylkeskommunens virksomhet når det gjelder universell utforming. For fylkesrevisjonen virker det som Rlf i liten grad gis anledning til å utøve sin etter loven grunnleggende funksjon som medvirker i betydningen høringsinstans i saker som er av stor betydning for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Et annet forhold som bidrar til uklarhet omkring ansvaret for universell utforming i Nfk, er at sekretæren i Rlf er ansatt ved seksjon for folkehelse noe som gir inntrykk av at ansvaret for universell utforming er lagt til denne seksjonen. Det kom også fram i faktadelen at flere av sektorlederne, er usikre på hvilket ansvar og oppgaver sekretæren har. Særlig ble det uttrykt uvisshet om sekretæren er en slags overordnet koordinator for universell utforming i Nfk. Sekretæren avviste selv at han har noen slik funksjon. Revisjonen finner at usikkerheten i organisasjonen relatert til Rlf og sekretærens rolle, virker forstyrrende inn på myndighetsutøvingen og administrasjonen i Nfk. Et eksempel er da en søknad ble sendt til Rlf og ikke til rette instans med kompetanse til å behandle søknaden. Videre kan det ikke ses bort fra at manglende ivaretakelse av oppgaver knyttet til universell utforming på overordnet nivå, 16 har sammenheng med uklare ansvarsforhold og at det ikke er noen på overordnet nivå med ansvar for å ivareta hensynet til universell utforming. At Rlf rapporterer direkte til fylkestinget vedrørende handlingsplanen gjør at fylkesrådet ikke involveres og ansvarliggjøres. Det er ikke utenkelig at dette bidrar til at hensynet til universell utforming får mindre oppmerksomhet og mindre vekt enn andre hensyn. At Rlf har en egen årsmelding som behandles i fylkestinget kan ikke erstatte en administrativ oppfølging av sektorene. Fylkesrevisjonen merker seg at brukerne indirekte blir tillagt et ansvar for å melde fra om evt. manglende tilrettelegging/universell utforming. Det ble for eksempel vist til at når det gjelder tannklinikker, så er det opp til kundene å si fra dersom de har problemer med tilgjengeligheten. Reglene om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne er imidlertid av en proaktiv karakter som pålegger universell tilrettelegging for å forhindre at det oppstår diskriminering pga. manglende tilgjengelighet i framtiden. Universell utforming skal med andre ord forebygge utestenging og stigmatisering. Etter fylkesrevisjonens syn tilsier en proaktiv rolle at det gjennomføres kartlegging og tiltaksplanlegging. Et annet forhold som fylkesrevisjonen merker seg, er at ihht. handlingsplanen punkt 6.3 tiltak 9, ligger ansvaret for universell utforming av «bygninger og lokaler som fylkeskommunen eier eller leier eller gir tilskudd til,» hos den enkelte sektorleder. Dernest er det blitt opplyst at det er delt mellom den enkelte fagsektor som bestiller og eiendomsseksjonen som utfører. Ansvaret for universell utforming av eksisterende fylkeskommunale bygg synes i realiteten å ligge hos eiendomsseksjonen alene, sett på bakgrunn av at bestillingene fra fagenhetene utelukkende knytter seg til individuelle behov for tilrettelegging (jf. dtl. 17), og ikke til generell tilrettelegging Etter kommuneloven 48 nr. 5, skal det i årsberetningen redegjøres for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å fremme formålet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. I Nfk sin årsmelding for 2014 manglet rapportering vedrørende universell utforming. Manglende rapportering utgjør dermed et avvik ift. rapporteringskravet i kommuneloven. 17 Det framgår av lovforarbeidene at plikten til individuell tilrettelegging er ment å dekke opp der hvor generell tilrettelegging ikke er tilstrekkelig for å sikre likebehandling, og slik sett utfyller plikten til universell utforming. Ot.prp. nr. 44 ( ) om lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 14 av 38

17 5.2 I hvilken grad sikrer Nordland fylkeskommune at de ansatte har nødvendig kompetanse om universell utforming? Revisjonskriterier Nfk bør ha rutiner som sikrer at ansatte har nødvendig kompetanse om universell utforming. Nfk bør ha både har generell kompetanse om universell utforming på et overordnet nivå, og mer spesiell kompetanse på sektornivå knyttet til tekniske krav/standarder som gjelder for bygg, buss og fartøy (hurtigbåt og ferje) Fakta Sekretæren i Rlf gir uttrykk for at det er et tilbakevendende problem at ansatte glemmer å ta hensyn til universell utforming. For eksempel ble det ikke stilt krav om universell utforming da kulturprosjektet SALT fikk tildelt over 1 mill. i fylkeskommunal støtte. 18 Han mener at det er behov for regelmessig opplæring av administrativt ansatte. Økt kompetanse vil bidra til å øke og forankre bevisstheten hos de ansatte om universell utforming. Rlf holdt et kurs for ansatte i Sekretæren gir uttrykk for at de (Rlf) ikke har kapasitet til å gjennomføre opplæring regelmessig, og legger til at han er usikker på om Rlf i det hele tatt bør ha ansvaret for dette. Det understrekes fra flere hold at Rlf kun har brukerkompetanse, og ikke selv skal ha nærmere kunnskap om for eksempel TEK 10. Slik kunnskap skal innehas av den enkelte sektor. Sekretæren viser til at eiendomsseksjonen er tydelig på at Rlf ikke skal gå inn som (faglig) rådgiver fordi de kun har brukermedvirker-kompetanse. En av ansatt-representantene i Rlf stiller spørsmål ved at Rlf har vært rundt om i fylket og besøkt/gjennomført opplæring av kommunale råd for funksjonshemmede, men at det ikke har vært gjennomført opplæring internt i Nfk. Han synes det er litt rart at man ikke først og fremst sørger for opplæring innen egen organisasjon. Representantene fra funksjonshemmedes organisasjoner understreket viktigheten av rett montering av innretninger og opplæring i rett bruk av utstyr. Som eksempler på feil montering/plassering ble blant annet følgende nevnt: At mikrofon til teleslynge blir gjemt bak noe eller plassert rett i nærheten av en støykilde Manglende eller mangelfulle ledelinjer for blinde, og manglende logikk i hvor ting befinner seg Eiendomsseksjonen Eiendomssjefen vurderer seksjonens kompetanse når det gjelder universell utforming som bra, og nevner to ansatte. En av medarbeiderne er medlem av Rlf, og har gjort øvrige ansatte på seksjonen mer oppmerksom på universell utforming, men ifølge eiendomssjefen har de ikke vært flink til å bringe informasjon videre til andre avdelinger, eks utdanning. Eiendomssjefen kjenner ikke til om noen av de ansatte har gjennomgått Kompetanse-programmet, et opplæringsprogram for politikere og ansatte i kommuner og fylkeskommuner om universell utforming på plan- og bygningslovens virkeområde. 19 For øvrig har de hatt universell utforming som tema på seksjonsmøter og faglige temamøter. 18 Det ble ikke tatt hensyn til at det skal være tilgjengelig for rullestolbrukere. Fylkesrådet tok, ifølge brukerrepresentant, i etterkant selvkritikk for denne «glippen» Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 15 av 38

18 Eiendomssjefen gir uttrykk for at ansvaret for universell utforming påligger de ulike avdelingene, men at dette fokuset ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. For eksempel mener han at tannhelse og utdanning ikke er like aktiv, og at dette har med manglende kunnskap om universell utforming å gjøre. Konkret nevnes at utdanningsavdelingen skal ha kompetanse for å vurdere om bygget er som bestilt, men at kompetansen er varierende. Eiendomssjefen viser til at det i det enkelte prosjekt er innleid kompetanse som arkitekt, ingeniører etc, og at disse yrkesgruppene gjennom sin utdannelse har kunnskap om universell utforming. En av brukerrepresentantene (som selv er utdannet ingeniør), ga uttrykk for et litt annet syn på arkitektene, som han mente er mest opptatt av at bygget skal være fint, og ikke bryr seg om hvilken virkning/konsekvenser byggetekniske valg av løsninger har for ulike brukergrupper. På spørsmål om eiendomsseksjonen benytter seg av profesjonelle konsulentbyråer med særskilt ekspertise på universell utforming, svarer eiendomssjefen at de foretrekker å være i direkte dialog med brukere (dvs. brukermedvirkere i planleggingsfasen), fordi disse er de som ser/kjenner utfordringene aller best. For øvrig framgår det av skriftlig svar fra seksjonen at faglig utvikling i stor grad baseres på «at den enkelte medarbeider tar ansvar for egen kompetanseutvikling og sørger for å oppdatere seg på områder man trenger mer kompetanse på.» Ifølge handlingsplan for universell utforming (punkt 7.2) har eiendomsseksjonen et mål om at ansatte skal ha god kompetanse på området universell utforming. Ett tiltak er oppført: «Gjennom kursing skal egne ansatte utvikle egenkompetanse for universell utforming.» I et dokument som omhandler kompetanse som eiendomsseksjonen «mangler eller trenger mer av og hvilke tiltak som skal iverksettes,» 20 er det listet opp 12 fagområder som seksjonen ønsker å styrke kompetansen innenfor. Universell utforming er ikke med på listen. Utdanningsavdelingen Ute på skolene, er det driftslederne (vaktmestrene) som, ifølge leder for seksjon skole og bedrift, har best kompetanse på dette området. Ved utdanningsavdelingen er to rådgiverstillinger dedikert mot skoleanlegg/prosjekt. Disse stillingene er nå besatt av en med teknisk bakgrunn og en med pedagogisk bakgrunn. Seksjonslederen gir uttrykk for at utdanningsavdelingen har kompetanse på universell utforming, og viser til at ansatte på avdelingen har laget dokumentet Framtidens skoleanlegg som har en egen del som omhandler tekniske krav til universell utforming. For øvrig kjenner hun ikke til om noen på avdelingen har gjennomgått Kompetanseprogrammet om universell utforming innenfor plan- og bygningslovens virkeområde. Generelt når det gjelder tilrettelegging av eksisterende bygg, så er dette arbeidet styrt av individuelle behov. Det innhentes da nødvendig kompetanse i hvert enkelt tilfelle. Skolene samarbeider også med kommunene om å dekke behov. Hjelpemiddelsentralen kommer raskt inn. På utdanningsavdelingen er det et spesialpedagogisk team som har kompetanse når det gjelder spesialpedagogikk og som skolerer ansatte rundt om på skolene. Teamet tilegner seg i tillegg kompetanse relatert til behovene i den enkelte sak. Samferdselsavdelingen I det skriftlige svaret fra samferdselsavdelingen, ble det gitt uttrykk for at det er opp til den enkelte ansatte å skaffe seg nødvendig kompetanse. På spørsmål om de finner dette tilfredsstillende, svarer rådgiver på avdelingen at det ikke er det, men at kravene til universell utforming blir ivaretatt i innkjøpene. Da benytter de eksterne konsulenter til å utarbeide kravspesifikasjon, og konsulentene forutsettes å kjenne til de krav som gjelder. Når det gjelder bussinnkjøp, så vises det til at det er greit, siden det der er klare forskriftskrav. For hurtigbåt er det ikke like klare forskriftskrav. Når det gjelder deres vurdering av hvilken kompetanse som finnes på samferdsel når det gjelder universell utforming, svarer rådgiveren at det er flere som kan litt. De kjenner ikke til om noen på samferdsel har vært på kurs i universell utforming. 20 Dokumentet «Kompetansestyring eiendomsseksjonen» er datert Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 16 av 38

19 Samferdselsavdelingen gir i det skriftlige svaret uttrykk for at for deres del, ville det vært en stor fordel om de kunne konsultert et fagmiljø, som kunne bidratt direkte underveis i forbindelse med utforming av konkurransegrunnlagene. Rådgiverne på samferdselsavdelingen gir uttrykk for at det bør satses på å bygge opp kompetanse internt i de ulike sektorene, men at det bør være noen på overordnet nivå som koordinerer/arrangerer slike kurs. De mener også at det burde vært laget en overordnet opplæringsplan for universell utforming som omfattet alle sektorene. Statens vegvesen v/ferjeseksjonen Ifølge seksjonsleder søker de å sikre at ansatte har tilstrekkelig kompetanse på universell utforming, ved at ferjeseksjonen er oppdatert gjennom SVV sin malgruppe for utarbeidelse av konkurransegrunnlag. Videre benytter de seg som vanlig av den kompetansen som finnes i etaten (SVV), og viser til at de har en regional fylkeskoordinator for universell utforming med kontorsted Sortland Revisjonens vurderinger Revisjonen oppfatter det slik at fylkeskommunale ledere mener det er tilstrekkelig å vise til bestemmelser i lov/forskrift eller nasjonal standard ved anbud, og at etaten selv ikke trenger å ha spesifikk kunnskap om hvordan hensynet til universell utforming konkret blir ivaretatt. Fylkesrevisjonen mener at Nfk - for å ivareta ansvaret fullt ut med å ivareta hensynet til universell utforming - bør ha ansatte som forstår hva de ulike bestemmelsene om universell utforming i lov, forskrift, direktiv og standarder i praksis innebærer. Fylkesrevisjonen mener videre at det i saksframstillinger for større investeringer som innebærer krav til universell utforming, bør framgå i hvilken grad det stilles krav om tilgjengelighet for ulike typer av funksjonshemmede bevegelseshemmede, blinde/svaksynte, hørselshemmede etc., og evt. om det legges til grunn en minimumsløsning eller en mer fremtidsrettet løsning. Som kjent koster det relativt lite å få en universell utforming ved nybygg, sammenliknet med hva det koster å få noe tilrettelagt i etterkant. Beslutningstakerne bør bevisstgjøres og ansvarliggjøres, og gis muligheten til å velge dersom det foreligger ulike alternativer. Uenigheten mellom eiendomsseksjonen og utdanningsavdelingen vedrørende hvor god kompetanse de ansatte har, synliggjør behovet for at det gjennomføres en kompetansekartlegging slik at den enkelte sektor kan dokumentere og synliggjøre hva slags spesialkompetanse de ansatte besitter. Det ble fra to avdelinger gitt uttrykk for at det er opp til den enkelte ansatte å skaffe seg nødvendig kompetanse. Fylkesrevisjonen finner ikke dette tilfredsstillende, tatt i betraktning at det inngår i en leders ansvar for internkontroll, å sørge for at virksomheten har tilstrekkelig kompetanse. Det er klart ut fra faktabeskrivelsen at det i den enkelte sektor er noen få ansatte som har kunnskap om universell utforming. Om denne er tilstrekkelig vet vi ikke. Dette avhenger blant annet av om man velger å leie inn ekstern kompetanse ved behov. Men fra enkelte sektorer ble det uttrykt behov for kompetansebygging når det gjelder universell utforming. Etter vårt syn har Nfk ikke i tilstrekkelig grad system og rutiner for å sikre at ansatte har kunnskap om universell utforming, verken generell kunnskap på overordnet nivå om lovkrav til universell utforming og hensynene bak, eller tilstrekkelig teknisk kunnskap innen den enkelte sektor. Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 17 av 38

20 5.3 I hvilken grad ivaretar Nfk kravet om at det skal tas hensyn til universell utforming ifm. anskaffelser? I denne delen ser vi nærmere på et utvalg anskaffelser for å undersøke hvordan Nfk ivaretar krav om universell utforming i anskaffelser på områdene busstransport-tjenester, hurtigbåt- og fylkesvegferjesamband, samt bygg. Vi ser på om det har vært brukermedvirkning fra representant fra funksjonshemmedes interesseorganisasjon, om det går klart frem av konkurransegrunnlag hva universell utforming i innebærer, og om Nfk har kontrollrutiner for å sikre at anskaffelsen/leveransen er i samsvar med kontrakt. Utvalget Når det gjelder bygg framgår det av økonomiplan at Nfk nettopp har fullført tre store utbyggingsprosjekt som vi har valgt å se nærmere på. Hvilke framgår av tabell 1 (under). Tabell 1: Utvalg anskaffelser - byggeprosjekt Byggeprosjekt Tilbudsfrist Størrelse brutto nybygg Bodø videregående skole Utbygging og ombygging Aust-Lofoten videregående skole Utbygging og sam-lokalisering Brønnøysund videregående skole Nytt fellesbygg Ca m Ca m2 til skole Ca. 700 m2 til folkebibliotek Ca m2 Når det gjelder transporttjenester som Nfk har ansvaret for, har vi sett nærmere på nevnte momenter i største kontrakt (i kr) og sist inngåtte kontrakt, jf. tabell 2 (under). Tabell 2: Utvalg anskaffelser transporttjenester Største kontrakt (i kr) Kontraktsperiode Busstransport Salten Hurtigbåt Båtrutene NEX 1, NEX 2, mfl Fylkesvegferjesamband Fv. 836 Stokkvågen-Træna Fv. 836 Stokkvågen-Lovund Sist inngåtte kontrakt Kontraktsperiode Busstransport Nord-Salten/Ofoten Hurtigbåt Båtrute i Meløy (etter ny anbudsmodell) Fylkesvegferjesamband Fv. 17 Nesna-Levang Med opsjon for oppdragsgiver til å forlenge kontrakten med inntil 5 mnd. Fylkesrevisjonen i Nordland, mars 2016 Side 18 av 38