Desentralisering og deltakelse. SGO2400 h2004 Øivind Hetland Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, UiO

Transkript

1 Desentralisering og deltakelse SGO2400 h2004 Øivind Hetland Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, UiO 1

2 Whether or not influenced by its academic advocates, those who advise, support, direct, and evaluate development efforts in the Third World have promoted decentralization from a strategy of potentially high cost and limited utility to a near panacea in their programmatic tool kits. The claims are extravagant J. Samoff Decentralisation: the politics of interventionism. Development and Change, vol. 21, s. 513 decentralisation is one of the magic bullets offered in the current consensus on what is required to bring about sustainable development that will deliver higher living standards to more people J. Harris The Dialectics of Decentralisation: A Note. Workshop on: Local Politics and Democratisation in Developing Countries,University of Oslo, Oslo 2

3 Governments are more effective when they listen to businesses and citizens and work in partnership with them in deciding and implementing policy Partnership involves bringing the voice of the poor and of marginalized groups into the very center of the policymaking process [In addition] getting genuine intermediary organizations represented on policymaking councils is an important first step in articulating citizen interests in public policymaking Hentet fra Verdensbanken: 3

4 Politisk transisjon i Mali Desentraliseringsreformen er et omfattende samfunnsprosjekt. Den utgjør et ambisiøst administrativt og institusjonelt politisk prosjekt som søker å utvide den demokratiske prosessen til de mest fjerntliggende stedene i landet og å danne et rammeverk for oppblomstringen av lokale initiativ selve motoren i den den nye tilnærmingen til utvikling Alpha Oumar Konaré, president i Mali, Politisk endring i Mali Moussa Traoré styrtet i 1991 etter 23 år ved makten Interimregime ledet av Amadou Toumani Touré som leder fram til etablering av flerparti system og valg på nasjonalforsamling og president i 1992 Alpha Oumar Konaré valgt til president Konaré gjenvalgt i 1997, Touré valgt i 2002 Kommunevalg i 1999 og

5 Politisk transisjon i Mali (forts) Bakgrunn for politiske endringer i Mali Kalde krigen slutt krav om demokrati fra tidligere kolonimakter: Mitterands tale ved la Baule i 1991 vendepunkt Fremveksten av en prodemokratisk bevegelse i Bamako som samler studenter, fagforeninger, politiske partier, med mer Nomadeopprør i Nord-Mali ( ) krav om mer selvstyre Sammenfallende med en 3dje bølgen av demokratisering Politisk transisjon 1991 Interimregimet: koalisjon mellom militæret, den prodemokratiske bevegelsen og ledere for opprørsorganisasjonene i Nord Tidligere politiske elite (Traoré) på sidelinjen 5

6 Politisk transisjon i Mali (forts) Politisk transisjon (forts) Nasjonalkonferansen i 1991 samlet nasjonale og regionale eliter og utarbeidet en ny konstitusjon, nye valglover og ny lov for politiske partier (à la Eidsvoll 1814) Krav om desentralisering sentralt på konferansen også drevet fram av nomadeopprøret i Nord Ny offisiell utviklingsdiskurs: fra sentral planlegging til vekt på samspill mellom statlige aktører, privat sektor og sivilsamfunn på linje med VB (jfr forrige forelesning: radikal polysentrisme) Mali ofte framstilt som skoleeksemplet på demokratisk transisjon i afrikansk kontekst mottatt mye bistand 6

7 Skjematisk framstilling av administrativ og politisk desentralisering Tema Hovedfokus Politikk Tilnærming Hovedutfordring Institusjonell reform Administrativ desentralisering (nyliberalisme) De organisasjonelle aspektene ved desentralisering getting the insitutions right (etablere effektive institusjoner) Overkomme barrierer for endring (sosiale og kulturelle strukturer); danne positive holdninger; øke organisatorisk kapasitet; implementeringsfasen Sekundært politiske problemer løses gjennom institusjonelt design Top-down sentrale myndigheters perspektiv Dekonsentrasjon; devolusjon Politisk desentralisering (poststruktralisme) Fokus på overføring av beslutningsmyndighet til tidligere underrepresenterte grupper Empowerment av sivilsamfunnet; overvinne eksisterende maktstrukturer; elitepolitikk og eksklusjon Primært desentralisering først og fremst en politisk prosess (lokalpolitikk påvirker resultat) Bottom-up marginaliserte gruppers perspektiv Devolusjon Staten Nøytral aktør, representerer alle Nypatrimonial; politiske nettverk, gjensidig assimilering av elitegrupper 7

8 Desentralisering institusjonell endring Former for institusjonell endring gjennom desentralisering Privatisering: overføring av funksjoner og beslutningsmyndighet til private aktører Delegering: overføring av funksjoner og beslutningsmyndighet til enheter uavhengig av sentrale myndigheter som arbeider under ett definert mandat (statlige bedrifter) Dekonsentrasjon: overføring av funksjoner og beslutningsmyndighet til statlige institusjoners lokale enheter (fylkesmann) Devolusjon: overføring av funksjoner og arbeidsoppgaver til myndigheter på lavere administrativt nivå som er a) helt eller delvis uavhengige av sentrale myndigheter og b) demokratisk valgte (kalles også demokratisk desentralisering) (kommuner) Dekonsentrasjon og devolusjon i fokus her 8

9 Desentralisering i Mali Organisering av desentraliseringsreformen Desentraliseringskommisjonen opprettet for å utarbeide (lovforslag) og gjennomføre reformen Direkte underlagt presidentens kontor (for å unngå for sterk innflytelse fra administrasjonen som også skulle reformeres) Fase 1 ( ) forberedelse: Territoriell reorganisering deltakende prosess der nye kommuner skulle defineres (erstatte tidligere arrondissement) 682 i alt Utarbeidelse av lover, definere institusjonelt design, koordinere med andre reformer av offentlig sektor Fase 2 (1999) implementering (gjennomføring av valg) Fase 3 (1999 ) overføring av funksjoner 9

10 Desentralisering i Mali (forts) Devolusjon Partipolitisk system på lokalt nivå direktevalg til kommunestyrer Indirekte valg til organer på distrikts- og regionsnivå (fra kommunestyrene) Funksjoner som skal overføres: primærhelsetjeneste; grunnskole; lokal infrastruktur; lokale utviklingsprosjekt; naturressursforvaltning; skattlegging (delvis), med mer Til nå: ansettelse av lærere og helsepersonell (kun signering av kontrakter staten betaler fremdeles lønn); brønngraving Strukturer for deltakelse: landsbysjefer formelt en del av det desentraliserte systemet, men ingen makt kun rådgivende funksjon i forbindelse med budsjettering og utviklingsplaner 10 Punkt 2: hvis plansje over forhold mellom administrasjon og folkevalgte organer + noe om rolle som kontrollør her

11 Desentralisering i Mali (forts) Dekonsentrasjon Reform av statsadministrasjon: fra beslutningstaker til kontrollør og rådgiver Reform av andre departementer (line ministries) for å tilpasse funksjoner til desentraliserte systemet: skogvesenets primære oppgave nå er å utstede fellingstillatelser (mistet politimyndighet) Devolusjon og dekonsentrasjon institusjonalisert gjennom et omfattende lovverk Hele reformen er styrt fra Bamako innenfor et perspektiv basert på administrativ desentralisering 11

12 Stat-samfunnsrelasjoner Politisk analyse av desentralisering fordrer analyse av relasjoner mellom staten og samfunnet Samfunnssentrerte analyser vektlegger i for stor grad økonomiske relasjoner i samfunnet (moderniserings- og avhengighetsteori) Statssentrerte analyser vektlegger i for stor grad statens autonomi og kapasitet på bekostning av maktrelasjoner (Evans) Stat-i-samfunnsperspektivet vektlegger gjensidig påvirkning mellom stat og samfunn (Migdal) Boone argumenterer for at den form statlige institusjoner får på lokalt nivå i Afrika, er avhengig av to faktorer: Lokalsamfunnets sosiale struktur (tilstedeværelsen av lokale eliter) Eiendoms- og produksjonsrelasjoner (lokale eliters økonomiske autonomi vis-à-vis staten) 12 Boone: argumenterer for at statlige institusjoners design formes av lokale politiske konstellasjoner og styres av statsbyggingsstrategier (empirisk kan dette eksemplifiseres gjennom Olowus 4 faser og forskjellene mellom Malis 1., 2. og 3. republikk): desentralisering må altså forstås ut fra den bredere politiske kontekst den inngår i (ikke kun som institusjoner som skal føre til demokratisering og utvikling) Pkt 1.2: vis plansje over institusjonsbyggingsstrategier

13 Mulige strategier i statlig lokalpolitikk (Boone) Centralisation Deconcentration B. Centralised authority usurpation (tilegnelse av makt): nettverk av statlige institusjoner lokalt som gir statsansatte muligheten til å styre politiske prosesser på mikronivå (søker å bryte ned lokale politiske strukturer) Concentration C. Centralised authority administrative occupation: statsansatte styrer lokalsamfunn fra få strategiske utposter og er autonome ift lokal innflytelse minner om okkupasjonsarmé Devolution A. Devolved authority powersharing: nettverk av statlige institusjoner i rurale områder som gir kontroll over statlige ressurser til lokale eliter D. Devolution of authority nonincorporation: statsansatte søker ikke myndighet lokalt, men å frasi seg makt lokalsamfunn blir overlatt til seg selv 13

14 Statlig lokalpolitikk (Boone) Intensive statsbyggingsprosjekter der lokale eliter har forhandlingsmakt basert på hierarkiske sosiale strukturer Strategi A (maktdeling devolusjon av de facto administrativ myndighet innenfor et dekonsentrert statsapparat) der rurale eliter har innflytelse over befolkningen, men er økonomisk avhengige av staten Strategi B (tilegnelse av makt gjennom sentralisering av myndighet innenfor et dekonsentrert statsapparat) der rurale eliter er økonomisk uavhengige av staten I områder der sosiale hierarkier er fraværende vil staten forsøke å styre fra sentrum: Strategi C (administrativ occupation romlig konsentrasjon av statsmakt og sentralisering av myndighet) i områder uten lokale eliter, men som er økonomisk viktige for staten Strategi D (nonincorporation romlig konsentrasjon av statsmakt og devolusjon av myndighet) i områder som ikke er økonomisk viktige. 14 Statens strategier formes av lokale politiske forhold

15 Periode Kjennetegn Bakgrunn Mål Type struktur Kolonial desentralisering Kolonienes innsats i 2vk Krav fra utdannet elite Liberaldemokratiske partier i Europa Involvere lokale aktører i forvaltningen Folkevalgte råd involvert i infrastruktur (service, investeringer/kooperativer) 60-sent 70 Sentralisering gjennom desentralisering (ikke devolusjon) Økonomisk/politisk krise: - Sentral planlegging av økonomisk utvikling (sosialisme) - Konsolidering av staten gjennom ettpartistat Økt kontroll på lokalt nivå innenfor ettpartistaten. Ingen devolusjon Feltadministrasjon (byråkrater, ikke folkevalgte) Sent 70- sent 80 - Desentraliserte strukturer er sentralstatens forlengede arm (ikke opptatt av type institusjon) - Private aktører Desentralisering gjennom SAP tidligere utviklingsstrategi feilet (sentralisering) - Redusere sentralstatens utgifter - Konkurranse i tjenesteproduksjon - Utvikling av lokal privat og offentlig sektor - Economic reform program: lokale myndigheter ansvar for lokale investeringer - Tjenester på anbud 1990 Desentralisering til lokale deltakende institusjoner som er ansvarlig overfor lokalsamfunn - Økonomisk/politisk krise - Eksternt og internt politisk press - Behovet for å inngå kompromiss med lokale/regionale eliter Partnerskap mellom private aktører (markedet), sivilsamfunnet og lokale myndigheter fremmer demokrati og utvikling Kombinasjon av dekonsentrasjon, privatisering og devolusjon 15

16 Stat-samfunnsrelasjoner i Mali Eks: endringer av stat-samfunnsrelasjoner i Mali gjennom administrative strukturer Kolonitida: kantoner grunnleggende administrativ enhet kolonimaktens forlengete arm 1. republikk (60-68) under Modibo Keita Kantoner erstattet av arrondissementer for å undergrave kantonsjefenes makt (i opposisjon til Keita) innebar en utvidelse av statens strukturer til lokalt nivå Integrasjon av ledere for lokale politiske nettverk i det nasjonale politiske system gjennom patron-klientrelasjoner: borgermestere satt i nasjonalforsamlingen og var lokale partisekretærer System for å kanalisere økonomiske midler nedover og politisk støtte oppover i systemet 16

17 Stat-samfunnsrelasjoner i Mali 2. republikk (68-91) under Moussa Traoré Partiet representert på alle administrative nivåer på mange områder: ungdoms- og kvinneorganisasjoner; kooperativer;mm U-hjelp distribuert gjennom patron-klientnettverk til store deler av befolkningen (mange også ekskludert, spesielt nomader i Nord) Reform i 77 trakk lokale ledere inn i forvaltningen, men ingen reell makt Statlig lokalpolitikk rettet inn mot å kooptere konkurrerende politiske nettverk for å konsolidere sin makt 3. republikk (92- ) flerpartisystem Kvalitative forskjeller fra tidligere regimer: flerpartisystem, regelmessige valg, ny diskurs som vektlegger deltakelse 17

18 Stat-samfunnsrelasjoner i Mali Men også kontinuitet: Statlige institusjoner fungerer etter samme prinsipper nypatrimonialisme (manglende skille offentlig privat sfære i embetsutførelse) og magepolitikk (akkumulasjon gjennom posisjon i staten) Kontinuitet i lokale maktstrukturer og elementer av kooptering (jfr eksempler i Boone) Nye utfordringer: Desentralisering av makt kan også innebære desentralisering av korrupsjon Resultatet av desentralisering avhengig av lokale politiske strukturer og maktrelasjoner 18

19 Desentralisering og lokalpolitikk Lokale politiske strukturer og maktrelasjoner eksempler: Gossi: lokale ledere for to nomadefraksjoner i konflikt over skogressurser, men begge blir valgt inn i kommunestyret for samme politiske parti (kommunen blir arena for lokale konflikter) Tori: landsbysjef er sønn av tidligere kantonsjef ser desentralisering som mulighet til å gjenopprette familiens tidligere dominans: er både borgermester og leder av alle lokale organisasjoner (lokal despotisme Mamdani) Tenenkou: reformen har skapte nye konfliktlinjer på lokalt nivå aktører gitt muligheter til å få posisjoner og tilgang til ressurser tidligere reservert for statsansatte (kommunegrenser definert slik at visse grupper kommer i majoritet) 19

20 Desentralisering og lokalpolitikk Konflikt mellom to landsbyer i Koro-distriktet over kommunesenteret lokalisering har blokkert hele kommunen Konflikter rundt naturressursforvaltning i Koro: kommunens eller landsbysjefens ansvar? (borgermester er landsbysjef i kommunens største landsby) Desentraliseringens ambivalens: Kommunen bidrar til å minske avstanden mellom forvaltning og befolkning (lettere å komme i kontakt med kommunestyrerepresentanter disse kjenner lokale forhold) Men desentralisering kan like gjerne føre til lokal despotisme som substansiell demokratisering; desentralisering av korrupsjon; eskalering av lokale konflikter Resultatet av desentralisering må ses på som et samspill mellom politiske strategier fra sentrale myndigheter og lokale politiske prosesser må bli gjenstand for empirisk analyse, ikke underliggende antakelser om potensielle positive effekter 20

21 Crook Konkluderer med at desentralisering ikke har klart å utfordre lokale eliter (ikke interessert i fattigdomsreduksjon): elite capture av lokale maktstrukturer muliggjort av nasjonale politikeres ønske om å opprettholde sitt maktgrunnlag på landsbygda Antakelsen om at desentraliserte myndigheter vil være mer ansvarlige overfor fattige, bygger på antakelsen om en nær sammenheng mellom desentralisering og demokratisering på den ene siden og økt deltakelse på den andre Må fokusere på relasjonene mellom sentrale og lokale myndigheter og hva ulike aktører kan vinne eller tape på reform : Fremmer det institusjonelle designet deltakelse? Hvilke føringer ligger på fordeling av ressurser og makt Trond Vedeld Democratic decentralisation and poverty reduction: exploring the linkages. Forum for development studies, vol. 30, no. 2. S