Evaluering av BTV Innkjøp

Transkript

1 Evaluering av BTV Innkjøp Innkjøpssamarbeidet i Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommuner Oslo, 6. mai 2009.

2 Forord Innkjøpsrådet har på vegne av fylkesrådmennene i Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommune bestilt en evaluering av BTV Innkjøp. Evalueringen har som mål å vurdere brukernes synspunkter og erfaringer med de tjenester som tilbys av BTV Innkjøp. Det betyr av svakheter og mangler har fått større oppmerksomhet enn styrker og fortrinn. En slik tilnærming er effektiv i den forstand at innsatsen blir brukt der man forventer at den vil gjøre størst nytte for seg. Evalueringen har lagt stor vekt på å identifisere hensiktsmessige tiltak som kan gjøre situasjonen bedre. Det betyr at beskrivelsen, analysene og vurderingene har vært innrettet mot dette som siktemål. Forslagene er prøvd utformet slik at de kan realitetsbehandles mer eller mindre direkte i organisasjonen og blant eierne. Det er lagt betydelig vekt på selve prosessen i evalueringsarbeidet. Dette har vært et bevisst valg, og begrunnet ut fra at selve involveringsaspektet kan være like viktig som konsulentens skriftlige rapport, for evalueringens videre skjebne. Vi håper at vårt arbeid vil bli til nytte for utviklingen av BTV Innkjøp. Oslo, 6. mai Torbjørn Bjørklund Alf Johan Mørkrid 2

3 Innholdsfortegnelse Oppsummering Bakgrunn, mandat og oppbygning av rapporten Metodisk tilnærming Utvalget Metodetriangulering Faglig ståsted Etablering av BTV Innkjøp og virksomhetens rammer Et samarbeid på tvers av fylkesgrensene Etablering av et tjenestesenter innen innkjøp Utfordrende rammer for virksomheten Eierskap og styringslinjer Kunder Grensesnitt mot andre innkjøpsorganer BTV Innkjøp er en kompetanseenhet Innkjøpsprosessen Ledelse og styringsprinsipper Bemanning, kompetanse og kapasitet Hovedarbeidsoppgaver og profil Prising av oppgavene/tjenestene Produktprofil rammeavtaler Brukernes synspunkter på BTV Innkjøp Administrasjon av felles avtaleporteføljer Opplæring i lov om offentlige anskaffelser Kompetanseheving innenfor innkjøpsområdet Rådgivning i innkjøpsspørsmål Deltagelse i større anskaffelsesprosesser E-handel Leverandørutvikling Innkjøpskompetanse i virksomhetene Analyser

4 6.1 BTV Innkjøp er en suksess En utfordrende selskapsløsning Ulike forventninger blant eierne Kommunesegmentet hva nå? Hovedtiltak Strategi for BTV Innkjøp Finansiering av økt aktivitet Et mer skreddersydd opplæringstilbud Leverandørutvikling lokalt næringsliv Vedlegg

5 Oppsummering Fylkeskommunene Buskerud, Vestfold og Telemark etablerte et felles innkjøpssamarbeid fra 1. januar 2003, BTV Innkjøp. Formålet med etableringen av BTV Innkjøp var å ivareta oppgaver som normalt ville bli utført i en sentral innkjøpsfunksjon. Det er gått over 6 år siden opprettelsen av BTV Innkjøp, og Innkjøpsrådet i fylkeskommunene ønsker derfor å foreta en evaluering av virksomheten. Konsulentselskapet Bedriftskompetanse VINN as ble valgt som leverandør. Arbeidet er blitt utført av Torbjørn Bjørklund og Alf Johan Mørkrid. I gjennomføringen av evalueringen er fokus rettet mot brukernes/innkjøpskontaktenes synspunkter på BTV Innkjøp. Brukerne er definert som virksomhetenes kontaktpersoner. De representerer ulike organisatoriske enheter i fylkeskommunen og kommunene, og er hovedsakelig ledere eller personale innen virksomhetenes administrative apparat. Brukernes synspunkter er koblet til BTV Innkjøps ulike hovedoppgaver som en sentral innkjøpsfunksjon. For hver av oppgavene belyses dens viktighet for brukerne og deres virksomheter, sammen BTV Innkjøps dyktighet i utførelsen av oppgaven. Videre er etterspørselsutviklingen for de ulike oppgavene vurdert. Det er flere innfallsvinkler for å vurdere om en felles innkjøpsorganisasjon har vært en god løsning. Denne evalueringen er faglig forankret i EFQM tenkningen. Samlet gir virksomhetene og deres kontaktpersoner meget gode tilbakemeldinger. Innkjøpskontaktene mener blant annet at rammeavtalene har gitt: Enklere anskaffelser, Kostnadsbesparelser, Økt kvalitet og servicenivå fra leverandørene. Gode tilbakemeldinger fra brukerne er et godt utgangspunkt for videre utvikling av BTV Innkjøp. Samtidig kan dagens suksess også bli den største barrieren i en nødvendig tilpasning av BTV Innkjøps framtidige drift. En utfordrende selskapsløsning Ulike forventninger blant eierne Kommunesegmentet hva nå? Vi forslår følgende hovedtiltak for ytterligere å profesjonalisere BTV Innkjøp: Strategi for BTV Innkjøp Finansiering av økt aktivitet Et mer skreddersydd opplæringstilbud Leverandørutvikling lokalt næringsliv 5

6 1 Bakgrunn, mandat og oppbygning av rapporten Fylkeskommunene Buskerud, Vestfold og Telemark etablerte et felles innkjøpssamarbeid fra 1. januar 2003, BTV Innkjøp. Formålet med etableringen av BTV Innkjøp var å ivareta oppgaver som normalt ville bli utført i en sentral innkjøpsfunksjon. Det omfatter følgende oppgaver: Administrasjon av felles avtaleportefølje Opplæring i lov om offentlige anskaffelser Kompetanseheving innenfor innkjøpsområdet Rådgiving i innkjøpsspørsmål Deltakelse i større anskaffelsesprosesser Utvikle og vedlikeholde innkjøpsweb for samarbeidet E-handel Deltakelse/administrasjon av innkjøpssamarbeidet Leverandørutvikling Innkalle og legge fram saker for innkjøpsrådet Det er gått over 6 år siden opprettelsen av BTV Innkjøp, og Innkjøpsrådet i fylkeskommunene ønsker derfor på vegne av fylkesrådmennene å foreta en evaluering av virksomheten. Formålet med evalueringen er å innhente og analysere brukernes synspunkter og erfaringer med de tjenester som tilbys av BTV Innkjøp. Brukerne omfatter ledere og kontaktpersoner i fylkeskommunene, fylkeskommunale virksomheter og kommuner som deltar i innkjøpssamarbeidet. Konsulentselskapet Bedriftskompetanse VINN as ble valgt som leverandør. Arbeidet er blitt utført av Torbjørn Bjørklund og Alf Johan Mørkrid. Evalueringsrapporten består av syv hoveddeler. Del en gir bakgrunn og mandat for oppdraget, mens del to beskriver valg av evalueringsmetode. I del tre gjennomgås kort etableringen av BTV Innkjøp og virksomhetens rammebetingelser. Del fire gir en mer inngående presentasjon av organisasjonen. I del fem presenteres aktørenes synspunkter på BTV innkjøp. Analysene behandles i del 6, mens siste del omhandler forslag til tiltak for å videreutvikle innkjøpsenheten. 6

7 2 Metodisk tilnærming 2.1 Utvalget Det er foretatt noen viktige avgrensinger i utvalget. Årsaken er oppdragets økonomiske ramme. I gjennomføringen av evalueringen har vi rettet fokus mot brukernes synspunkter på virksomheten. Brukerne er definert som virksomhetenes kontaktpersoner. De representerer ulike organisatoriske enheter i fylkeskommunen og kommunene. Respondentene består i hovedsak av ledere eller personale innen virksomhetenes administrative apparat. Topplederne i fylkeskommunens sentraladministrasjon og i fylkeskommunens ulike enheter er ikke omfattet av undersøkelsen. Det samme gjelder rådmenn i kommunene og topplederne i de kommunale enhetene. Leverandørene omfatter ikke bare de selskapene BTV Innkjøp har rammeavtale med, men også alle selskaper som deltar i konkurranse, eller som ønsker å delta i konkurranser om leveranser til det offentlige. Leverandørmarkedet er ikke inkludert i evalueringen. Selv om det er foretatt avgrensninger i utvalget, mener vi at evalueringens analyser og konklusjoner er robuste og valide. 2.2 Metodetriangulering Vi har brukt ulike datainnsamlingsmetoder til å skaffe oss en fyldig beskrivelse av synspunktene til brukerne av BTV Innkjøp. Vår innfallsvinkel bygger på multiple datakilder og metoder for datainnsamling. Det gir muligheten for såkalt metodetriangulering. På den måten kan en bygge sammen funnene fra disse ulike kildene, og lage seg et helhetlig bilde av situasjonen. Vi har benyttet oss av denne fordelen og samlet data gjennom: intervju av enkeltpersoner o cirka 1,5 times varighet o åpne spørsmål arbeidsmøter med BTV innkjøp studier av bakgrunnsinformasjon og ulike dokumenter spørreskjemaundersøkelse til 110 innkjøpskontakter o cirka 25 minutter å besvare o hovedsakelig lukkede spørsmål For hver kilde eller informant har vi prøvd å få ut maksimalt med informasjon. Vi har registrert at vår datainnsamling via intervju har fulgt et velkjent mønster, nemlig at det kommer mye nye informasjoner fra de første brukerne og avtar etter hvert. Det er avholdt en fellessamling med alle ansatte i BTV innkjøp. Her ble organisasjonens styrker, svakheter, muligheter og trusler diskutert. 7

8 I alt 86 av 110 respondenter har svart på spørreskjemaundersøkelsen. Dette er en tilfredsstillende svarprosent. En økning av svarprosenten fra 78 %, mener vi ville ha gitt lite informasjon. Dette betyr at evalueringen har en høy generaliseringsstyrke. 2.3 Faglig ståsted Evaluering av BTV Innkjøp er en svært vid problemstilling. Den metodiske tilnærmingen med forskjellige metoder og metodetriangulering ivaretar mange perspektiver rundt bruk av en fellesenhet for innkjøp. Det har gitt oss anledning til å belyse problemstillingene med bakgrunn i forskjellige perspektiver, og gitt analysene både bredde og dybde. I analysene eller tolkingen av data har vi lagt vekt på EFQM 1 som et faglig ståsted. EFQM er en deskriptiv årsaks - virkningsmodell basert på 10 kriterier. 6 av kriteriene tilhører kategorien virkemidler, mens 4 er knyttet til resultatoppnåelse. Resultatene bestemmes av virkemidlene. Virkemidlene forbedres gjennom tilbakemeldinger på resultatoppnåelse. Modellen forutsetter implisitt vilje og evner til organisatorisk læring. VIRKEMIDLER RESULTATER L E D E L S E S T R A T E G I PERSONALE (KOMPETANSE, KULTUR) ORGANISERING (STRUKTUR, STYRING) SYSTEMER (TEKNOLOGI, RUTINER) A B E I D S P O S E S S E R FORNØYDE BRUKERE FORNØYDE ANSATTE ØKONOMISKE RESULTATER SAMFUNNS- PÅVIRKNING Figur 1. Faglig referanseramme. Modellen over illustrerer en logisk sammenheng og rekkefølge av elementer som til sammen skaper en godt fungerende innkjøpsvirksomhet. Vi vil i det følgende kort kommentere de aktuelle elementene. 1 The EFQM Excellence Model was introduced at the beginning of 1992 as the framework for assessing organisations for the European Quality Award. It is now the most widely used organisational framework in Europe and it has become the basis for the majority of national and regional Quality Awards. 8

9 Ledelse BTV Innkjøp har en faglig leder. Personalansvaret ligger i de respektive fylkeskommunene. Strategi Evalueringen har gjennomgått BTV Innkjøps strategier som er lagt av overordnede organer, og som skal bidra til å klargjøre og operasjonalisere hvordan planene kan realiseres på best mulig måte gjennom innkjøpsorganisasjonen. Ikke minst gjelder det måten styring skjer på, og hvordan styringssignaler gis. Personale Evalueringen tar utgangspunkt i de ansatte som har BTV innkjøp som arbeidsplass. På noen punkter kan det være behov for forbedringer, og evalueringen vil da gi forslag til forbedringer. Sentralt i dette står målet om å være en lærende organisasjon, og hvor alle ansatte har en klar oppfatning om sin rolle, og hvordan den enkeltes utførelse av arbeidet påvirker helheten. Organisering BTV innkjøp er en innkjøpsenhet som er organisert ut fra sin særegenhet, og kravet til koblingen mellom de tre fylkeskommunene. Organiseringen gir noen utfordringer. Evalueringen vil analysere organisasjonens funksjonsmåte og se hvor det kan være uklarheter, gråsoner, dobbeltarbeid eller effektivitetssvikt. Systemer IKT-systemene inngår som en del av evalueringen BTV Innkjøp i den forstand at brukerne er spurt om synspunkter på elektroniske verktøy, arbeidsprosesser og informasjonstilgang. Arbeidsprosesser All erfaring tilsier at ledelse, strategier og organisering i seg selv ikke skaper resultater. Det er selv arbeidsprosessene og måtene arbeidet utføres på som skaper resultatene. Evalueringen vil avdekke styrker og svakheter i arbeidsflyten, saksbehandlingsrutiner og samarbeid mellom innkjøpsorganisasjonen og brukerne. Fornøyde brukere/innkjøpskontakter Fornøyde brukere/innkjøpskontakter er en forutsetning for BTV Innkjøps utvikling. Evalueringen vil legge omfattende vekt på tilbakemeldingene fra innkjøpskontaktene. Innkjøpskontaktene erfaring med innkjøpsorganisasjonen er den viktigste kilden til å vurdere BTV Innkjøp. Siden BTV Innkjøp i løpet av de seks første årene av sin eksistens ikke har blitt dømt i KOFA 2, mener vi innkjøpskontaktenes synspunkter gir en god indikasjon på organisasjonens kvalitet og servicenivå. Fornøyde ansatte BTV Innkjøp er en liten organisasjon. Det legges derfor ikke opp til å bruke noen form for arbeidsmiljøundersøkelse. Ansatte er blitt involvert i en fellessamling, og er samtidig gitt anledning til å ta direkte kontakt med konsulentene. 2 Klagenemnda for offentlige anskaffelser. 9

10 Økonomiske resultater Etablering av en felles innkjøpsorganisasjon får i de aller fleste tilfeller et fokus på effektivitet og kostnadsreduksjoner. Dette er naturlig ut i fra at de fleste beslutninger bygger på forventninger om fokusering, stordrift og prosessorientering. Samfunnspåvirkning Samfunnspåvirkning er et sentralt tema for eierne av BTV Innkjøp. BTV Innkjøps rolle som utvikler av lokalt næringsliv blir i begrenset omfang berørt i evalueringen, jfr. avgrensingen i avsnitt

11 3 Etablering av BTV Innkjøp og virksomhetens rammer 3.1 Et samarbeid på tvers av fylkesgrensene De siste årene har mange private konsern funnet det hensiktsmessig å etablere fellestjenester for å ivareta det totale behovet for stab og støttetjenester i konsernet. Etablering av denne type senter knytter seg i hovedsak til ønsket om økonomiske besparelser og, eller en mer rasjonell utførelse av tjenestene. På tilsvarende måte har det også innen offentlig sektor vært et økende fokus på hvordan samarbeid på tvers av grenser kan bidra til gevinstrealisering. Interfylkeskommunalt samarbeid er ikke et nytt fenomen. Flere fylkeskommuner og ikke minst kommuner, har lang erfaring fra samarbeid om tjenester som det av ulike grunner er funnet hensiktsmessig å utføre i fellesskap med andre. Fylkeskommunene Buskerud, Telemark og Vestfold etablerte et formelt innkjøpssamarbeid fra 1. januar I henhold til avtalen som er inngått mellom de tre fylkeskommunene, skal den felles innkjøpsenheten dekke de oppgaver som normalt ville vært utført i en sentral innkjøpsfunksjon i den enkelte fylkeskommune. Fylkesrådmannen i Buskerud er gitt fullmakt til å inngå innkjøpsavtaler på vegne av de tre fylkeskommunene. Det er etablert en styringsgruppe for samarbeidet, Innkjøpsrådet, med en representant for hver av fylkeskommunene. 3.2 Etablering av et tjenestesenter innen innkjøp Den administrative ledelsen i Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommune har arbeidet for å løse en del administrative oppgaver i fellesskap. Det har vært nedsatt flere grupper innenfor forskjellige fagområder. Foruten lønn er innkjøp den største kostnadsposten. Innkjøp er det området hvor det administrative samarbeidet har kommet lengst. Etablering av felles tjenestesentre får i de aller fleste tilfeller et veldig fokus på effektivitet og kostnadsreduksjoner. Dette er naturlig ut i fra at de fleste beslutninger bygger på forventninger om fokusering, stordrift og prosessorientering. De fleste virksomheter som etablerer felles tjenestesenter, gjør dette innenfor rammen av det som defineres som shared service senter. Modellen er utviklet for etablering av profesjonelle senter som skal levere tjenester innenfor definerte rammer. Erfaringsmessig gir de fleste samarbeid om stab og støttetjenester muligheter for gevinster ved økt profesjonalisering. Nedenfor gjengis noen av de mest vanlige gevinstene som er knyttet til fellestjenester. 11

12 Kompetanse Tilgang kvalifisert arbeidskraft Gevinster ved fellestjenester Kostnadsreduksjoner Kvalitets- og servicenivå Stordriftsfordeler Personalkostnader Unngå doble funksjoner Frigjort ledelse Beste praksis Omstrukturering av prosesser Lavere produktkostnader Lavere transaksjonskostnader Økt brukerfokus Mindre feil Integrerte prosesser Omforente kvalitetskrav Økt dybde og breddekunnskap Rapportering Redusert behov for konsolidering Raskere rapportering Økt tilgang til datagrunnlag Harmoniserte rapporter Økt datakvalitet Standardisert teknologi Felles system Utnyttelse av datavarehus Økt datasikkerhet Standardisert grunndata Reduksjon av dublikater Figur 2. Gevinster knyttet til etablering av fellestjenester. Effektivisering av innkjøpsområdet var hovedmålsetningen for etableringen av BTV Innkjøp. 3.3 Utfordrende rammer for virksomheten Offentlige anskaffelser i Norge er underlagt egen lov og forskrift og har fått økt fokus i offentlig sektor og hos private leverandører. Dette kan blant annet skyldes: Reglene kom i ny og endret utgave i 2001 og har vært gjenstand for revisjon. Nye regler er iverksatt fra 1. januar Riksrevisjon, fylkeskommunal revisjon og kommunerevisjonene er aktive på området. Mye oppmerksomhet fra media. Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) ble opprettet 1. januar Overtredelsesgebyr for offentlige oppdragsgivere som foretar ulovlige direkte anskaffelser er innført fra Forenklet anskaffelsesprotokoll over kr eksklusive merverdiavgift fra 1. januar BTV Innkjøp står overfor ulike rammer for sin virksomhet. Noen av de viktigste faktorene er: Eierskap og styringslinjer o Organisering o Arbeidsgiveransvar o Fysisk lokalisering o Økonomi Kunder Ansvarsprofil 12

13 3.3.1 Eierskap og styringslinjer BTV Innkjøp er som tidligere påpekt et resultat av innkjøpssamarbeid mellom Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommune. Fylkeskommunene inngikk en forpliktende avtale, og hvor fylkesrådmannen i Buskerud ble gitt fullmakter til å inngå innkjøpsavtaler på vegne av eierne. I tillegg til avtalen mellom eierne har BTV Innkjøp også en styringsgruppe for samarbeidet. Den benevnes Innkjøpsrådet, og består av tre personer. Disse er: Linda Verde assisterende fylkesrådmann Buskerud fylkeskommune (leder) Mette Fjulsrud økonomisjef Telemark fylkeskommune Åge Henriksen økonomisjef Vestfold fylkeskommune Innkjøpsrådet informerer og koordinerer overordnede føringer fra sine eiere. De ansatte i BTV Innkjøp er ikke ansatte i BTV Innkjøp, men i sine respektive fylkeskommuner. 5 ansatte har sitt fysiske arbeidssted i Drammen, mens 1 person sitter i Tønsberg og 2 personer i Skien. Enhetens budsjett dekkes av de respektive eierne Kunder Det er flere ulike innfallsvinkler til å segmentere BTV Innkjøps kunder. Et hensiktsmessig kriterium er å skille mellom virksomheter som har en forpliktelse til å bruke BTV Innkjøps tjenester i henhold til avtale mellom eierne, og de virksomhetene som har anledning til å bruke tjenestene på frivillig basis. Et annet kriterium er hvorvidt virksomheten kan karakteriseres som en sentral/overordnet organisatorisk enhet versus desentraliserte/lokale enheter. Det tredje segmenteringskriteriet er skillet mellom forvaltningsnivåene, henholdsvis staten representert ved Fylkesmannen, fylkeskommunene og kommunene i de tre fylkene. Se figuren under. 13

14 Figur 3. Kundesegmentering BTV Innkjøp. I sitt geografiske område dekker BTV Innkjøp den fylkeskommunale sentraladministrasjonen og de fylkeskommunale enhetene. Det er en stor variasjon hva gjelder deltagelse på kommunenivå. I Buskerud deltar alle kommunene i innkjøpssamarbeidet, 11 kommuner deltar i Telemark 3, mens ingen kommuner deltar i Vestfold 4. I tillegg er fylkesmannen i de tre fylkeskommunene koblet på innkjøpssamarbeidet 3 GKI (Grenlandskommunenes felles innkjøpsenhet) er et formalisert samarbeid for kommunene Bamble, Drangedal, Kragerø, Porsgrunn, Siljan og Skien kommune. Skien er vertskommune for enheten. Formålet er gjennom samordning og gode rutiner å effektivisere innkjøpene i de 6 kommunene. Styret består av rådmennene i deltakerkommunene, eller den person hver enkelt rådmann utpeker som sin kommunes representant i styret. Styret velger leder og nestleder blant styrets representanter for et år om gangen. 4 VOIS (Vestfold offentlige innkjøpssamarbeid) ble etablert i (under navnet FKI-Vestfold,) og er et formalisert samarbeid om felles rammeavtaler og innkjøpsspørsmål generelt. Formålet er å inngå best mulige innkjøpsavtaler for medlemmene. VOIS organiseres gjennom et Samarbeidsutvalg (SU) som består av en representant fra hvert medlem. Sandefjord kommunes innkjøpsavdeling er sekretariatet til VOIS og utfører oppgaver på vegne av medlemmene. 14

15 3.3.3 Grensesnitt mot andre innkjøpsorganer Fylkeskommunene i Buskerud, Telemark og Vestfold er betydelige aktører i nasjonal målestokk. Driftsinntektene for regnskapsåret 2007 og 2006 er i størrelsesorden 1,5 til 2 mrd. kroner. De største driftsutgiftene er lønnskostnader samt kjøp av varer og tjenester. I tillegg kommer betydelige anskaffelser klassifisert som investeringer i investeringsregnskapet. Selv om det er stor variasjon fra år til år, og ikke minst mellom fylkeskommunene er disse anskaffelsene av et betydelig omfang. Tabell 1. Utvalgte hovedtall for 2007 og Utvalgte hovedtall fra Regnskapstall i mill. kroner. årsraportene Buskerud fylkeskommune Vestfold fylkeskommune Telemark fylkeskommune År Driftsregnskap Sum driftsinntekter 1958,4 1872, ,7 1507,9 1476,9 Lønnskostnader 1000,7 919,6 567,6 535 Kjøp av varer og tjenester som inngår i tjenesteproduksjon 295,4 271,0 Kjøp av varer og tjenester som 542,1 498,1 erstatter egenproduksjon 395,7 365,3 Driftsresultat 11,1 77,8 124,6 125,9 9,8 78,0 Investeringer ført over investeringsregnskapet Byggeprosjekter 65,4 29,0 277,3 51,7 Diverse utstyr tannhelse 3,8 7,7 3,3 12,9 6,9 Diverse utstyr for øvrig 6,3 6,6 Diverse utstyr i utdanningssektoren 20,8 3,6 128,4 149,2 Fylkesveier 80,8 50,9 32,4 22,6 Annet 3, ,4 14,3 Sum 180,8 100,1 335,8 91,9 214,6 208,9 Fylkeskommunene har valgt å benytte andre løsninger enn BTV Innkjøp når det gjelder kompetanseoppbygging og organisering av innkjøpsarbeidet innenfor store områder som: Bygg og anlegg Samferdsel Kollektivtransport 15

16 4 BTV Innkjøp er en kompetanseenhet 4.1 Innkjøpsprosessen I løpet av de siste årene har innkjøpsområdet gjennomgått store endringer, og ikke minst fått en mer sentral plass i mange offentlige virksomheter og private selskaper. Dersom man trekker fram de store verdiene som håndteres gjennom planlegging, beslutninger og gjennomføring av enhetenes anskaffelser, er ikke dette uventet. Fagfeltet innkjøp befinner seg i skjæringspunktet mellom blant annet juridiske, teknologiske, økonomiske og organisatoriske fagområder. Innkjøpsfunksjonen er relativt allsidig og tverrfaglig. Mange aktører har hentet inspirasjon fra andre fagområder og lansert metoder og verktøy for anvendelse i innkjøpsfunksjonen. Enhver organisatorisk aktivitet er mer eller mindre risikoutsatt, ikke minst gjelder dette ved innkjøp av varer og tjenester. Det er dessverre en rekke eksempler på private selskaper og offentlige virksomheter som har fått vesentlige høyere kostnader ved et innkjøp enn det man tenkte på forhånd. De mest uheldige kan man finne eksempler på hentet fra rettssalen, hvor partene er uenige om anskaffelsesform og resultatet av innkjøpet, og overlater oppgjøret til advokater. Risikobegrepet er satt sammen av to faktorer; den ene er sannsynligheten for at en uønsket hendelse eller feil skal inntreffe, den andre er konsekvensen dersom hendelsen faktisk inntreffer. Anvendt på innkjøpsområdet er risiko knyttet til både løpende drift og større anskaffelsesprosjekter. Kostnadene for å sikre riktige innkjøp må derfor stå i et rimelig forhold til risikoen. Et innkjøp vil alltid ha en bestemt start og bestemt slutt fordi det alltid går en viss tid fra et behov oppstår til det er dekket. Underveis skal det fattes mange beslutninger. Rekkefølgen av beslutninger er ikke tilfeldige, idet én beslutning bygger på forutsetninger lagt i foregående beslutning. Måten å håndtere gjennomføringen av innkjøpet på er således sekvensiell, man går fra ett trinn til neste, hvilket innebærer en mulighet til å styre innkjøp som et prosjekt. De ulike trinnene kan håndteres i mer eller mindre parallelle aktiviteter for å forkorte gjennomføringstiden, men milepælene og beslutningene kan vanligvis ikke bytte plass i sekvensen. Innkjøpsprosessen beskriver de trinnene som må gjennomføres fra et behov oppstår, via avtaleinngåelse med en leverandør til varene eller tjenestene er levert kjøper og garantitiden er utgått. De første trinnene i en innkjøpsprosess er på mange måter de mest krevende, og har samtidig størst betydning for sluttresultatet. For å sikre at innkjøpene skal gi best mulig resultater, er det derfor viktig å legge tilstrekkelig tid og ressurser i forarbeidet, slik at man kan styre innholdet i innkjøpsprosessen, se figuren under. 16

17 Figur 4. Sammenheng mellom påvirkningsmuligheter og kostnad 5. Gjennomføring av innkjøpsprosessen er i virkeligheten et prosjekt, og bør gjennomføres som sådan. God prosjektstyring innebærer å planlegge, bemanne og definere ressurser, samt å dele prosjektet inn i flere trinn med måling, rapportering og milepæler. Se figur 5. Evaluering og læring Kvalitet og kostnadspåvirkning 80% Beslutningsprosess Kvalitet og kostnadspåvirkning 20% Innkjøpsoppfølging Figur 5. Innkjøpsprosessen. 4.2 Ledelse og styringsprinsipper Vi vet at: Ledelse har stor betydning for gode resultater. Ledelse er en nøkkelfaktor for å få til utvikling og nyskapning. Godt lederskap er en viktig forutsetning og den viktigste faktoren for å rekruttere og utvikle kompetente medarbeidere. Gode ledere i en åpen organisasjon er den beste forutsetning for å sikre høy etisk standard, gode tjenester og resultater. Ledelse og utvikling av kunnskapsorganisasjoner er krevende. Forskjellige tradisjoner og faglige retninger gir ulike råd hva gjelder hva som skal til for at ledere og ansatte skal gjøre en god jobb. Dersom man legger til grunn at det er mulig å få de ansatte til å like jobben i BTV Innkjøp, at de ønsker å utvikle sine ferdigheter, og at de gjerne deltar frivillig i oppgaver som bidrar 5 Konserninnkjøp Oslo kommune. 17

18 til å nå enhetens og brukernes mål. Ergo kan man kontrollere de ansatte gjennom å styrke de psykologiske og sosiale båndene mellom ansatte og ledelse. Tiltak som kollektive belønningssystemer, utvikling av ansattes ferdigheter og karrieremuligheter, delegering av ansvar, stor grad av autonomi osv. antas å føre til lojale, involverte og engasjerte ansatte, som igjen forventes å levere det lille ekstra som gjør at organisasjonen lykkes. De ansattes indre motivasjon er en viktig drivkraft i jobben. Indre motivasjon refererer til atferd utført med bakgrunn i indre belønninger som tilfredshet, glede eller mening knyttet til de oppgaver som utføres. For å hindre at den indre motivasjon reduseres som følge av frustrasjon over ytre forhold ved arbeidsplassen er det viktig at ledelsen oppfattes å være en reell støttespiller i alle fasene i innkjøpsarbeidet. 4.3 Bemanning, kompetanse og kapasitet BTV Innkjøp har 8 ansatte i fulle stillinger. Av disse er 2 fra Telemark fylkeskommune, 1 fra Vestfold fylkeskommune og 5 fra Buskerud fylkeskommune. Roy Pettersen er innkjøpssjef og leder av BTV Innkjøp. Et årsverk er om lag 230 dagsverk. Innkjøpsorganisasjonen har følgelig cirka 1840 dagsverk tilrådighet eksklusive fravær. For å kunne yte gode tjenester med høy kvalitet og nødvendig servicenivå, må innkjøpsorganisasjonen dekke flere fagområder. Vi har identifisert 11 fagområder. De illustrerer til sammen organisasjonens faglige bredde. Man kan diskutere hvorvidt ytterligere et fagområde burde inkluderes. Vi tenker da på controlleroppgaver rettet mot anskaffelsesfeltet. Etter en nærmere vurdering har vi kommet til at controllerfunksjonen heller bør kobles til fylkeskommunens øvrige controllervirksomhet. I de aller fleste tilfellene vil det si fylkeskommunens økonomiavdeling. 18

19 Ledelse Organisasjons- og prosessutvikling ute hos brukere /kunder Teknologi Innkjøpsregelverk og prosedyrer Juridiske problemstillinger Informasjon Rådgivning Forhandlinger Kontraktsoppfølging Ajourholde produktkataloger Undervisning/ opplæring 0 = ingen kompetanse. 100= tilstrekelig kompetanse for å møte BTV Innkjøps behov Ledelse Organisasjons- og prosessutvikling ute hos brukere /kunder Teknologi Innkjøpsregelverk og prosedyrer Juridiske problemstillinger Informasjon Rådgivning Forhandlinger Kontraktsoppfølging Ajourholde produktkataloger Undervisning/ opplæring 0 = ingen kapasitet. 100= tilstrekelig kapasitet for å møte BTV Innkjøps behov Figur 6. Kompetanse og kapasitetsprofil fagområdene til BTV Innkjøp. Kompetanse og kapasitetsprofilen for fagområdene til BTV Innkjøp er utarbeidet i samarbeid med innkjøpssjef. Figuren illustrerer at hovedutfordringen for innkjøpsorganisasjonen er relatert til kapasitet, og ikke kompetanse. 4.4 Hovedarbeidsoppgaver og profil Innkjøpsorganisasjonen har følgende hovedoppgaver: Administrasjon av felles avtaleportefølje Opplæring i lov om offentlige anskaffelser Kompetanseheving innenfor innkjøpsområdet Rådgiving i innkjøpsspørsmål Deltakelse i større anskaffelsesprosesser Utvikle og vedlikeholde innkjøpsweb for samarbeidet E-handel Deltakelse/administrasjon av innkjøpssamarbeidet Leverandørutvikling Innkalle og legge fram saker for innkjøpsrådet Egen kompetanseutvikling Vi har kartlagt hvordan innkjøpsorganisasjonens samlede kapasitet fordeler seg på de ulike hovedoppgavene. Dette er illustrert i figuren under, hvor hovedoppgavenes relative ressursfordeling framkommer. 19

20 Innkalle, utarbeide og fremlegge saker for Innkjøpsrådet 0 % Ledelse Opplæring i lov om offentlige anskaffelser Kompetansehevning innenfor innkjøpsområdet (brukere) Annet Egen kompetanseutvikling Utvikle og vedlikeholde innkjøpsweb for samarbeidet Leverandørutvikling Deltakelse /administrasjon av innkjøpssamarbeidet 2 % 3 % 4 % 5 % 5 % 5 % 6 % 7 % E-handel Administrasjon av felles avtaleportefølje 11 % 11 % Rådgivning i innkjøpsspørsmål 15 % Deltakelse i større anskaffelsesprosesser 25 % 0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % Figur 7. BTV Innkjøps samlede kapasitet fordelt på ulike hovedoppgaver. Deltagelse i større anskaffelsesprosesser og rådgivning krever 40 prosent av innkjøpsorganisasjonens samlede kapasitet. Dersom administrasjon av fellesavtaleportefølje og E-handel inkluderes utgjør disse 4 hovedoppgavene over 60 prosent av enhetens tilgjengelige kapasitet. Når det gjelder ledelse er omfanget på 2 prosentpoeng som forventet av organisasjon på denne størrelse. 4.5 Prising av oppgavene/tjenestene Innkjøpsorganisasjonen får en økonomisk ramme fra de tre eierne (fylkeskommunene) samt kommunene som deltar i samarbeidet. Kommuneavgiften er lik 1 krone per innbygger i den aktuelle kommunen. BTV Innkjøp yter i all hovedsak oppgaver/tjenester som ikke prises. Innkjøpsorganisasjonen har de siste årene opplevd økt etterspørsel fra kommunesegmentet. Rådgivningsoppgaver til kommunene skal i større grad prises enn hva tilfellet har vært tidligere. Inntjeningsmålet for 2009 er om lag kroner

21 4.6 Produktprofil rammeavtaler BTV Innkjøp har etablert et betydelig antall rammeavtaler. Rammeavtaler etableres på bakgrunn av virksomhetenes behov. Noe forenklet så vil behovet kunne dekkes ved hjelp av rammeavtaler dersom det er tilstrekkelig omfang målt i frekvens (antall innkjøp, volum og beløp) og at de produktene og tjenestene som skal dekke behovene har enkle og standardiserte egenskaper. Rammeavtaler er best egnet hvor det er betydelig omfang (høy frekvens) og produkter og tjenester som er enkle og standardiserte. Nedslagsfeltet til BTV Innkjøp er omfattende. Det eksisterer et betydelig antall virksomheter innen innkjøpsorganisasjons markedssegmenter. Det store antall enheter fører til at frekvensen eller innkjøpsvolumet øker også for produkter og tjenester som for den enkelte enhet konsumeres i mindre omfang. Høy frekvens Kontor rekvisita Drivstoff Konsulenttjenester Innkjøpsfrekvens Stort potensial for effektivisering Telefoni ITutstyr Tanntekniske varer/ tjenester ITsystemer Bygg Lav frekvens Lav kompleksitet Produktegenskaper Figur 8. Rammeavtaler. Høy kompleksitet BTV Innkjøp har inngått rammeavtaler på områder som: Fyringsolje Drivstoff Arbeidstøy og sko Næringsmidler Bøker og medier til skole Bøker til bibliotek Medisinske forbruksvarer Tanntekniske varer og tjenester Telefoni og trafikk 21

22 Mobiltjenester Papir og plast Lyskilder IKT, kopi og print Kontor- og datarekvisita, kopipapir osv. Leasing/finans leiebiler Møbler Reisebyråtjenester Hotell, kurs og konferanser (rabattavtale) 22

23 5 Brukernes synspunkter på BTV Innkjøp Brukernes synspunkter er koblet til BTV Innkjøps ulike hovedoppgaver som en sentral innkjøpsfunksjon. For hver av oppgavene belyses ulike forhold. Oppgavenes viktighet for brukerne og deres virksomheter, sammen med BTV Innkjøps dyktighet i utførelsen av oppgaven er gjennomgående for alle hovedoppgavene. Det samme er vurderinger av etterspørselsutviklingen for de ulike oppgavene. Av i alt 86 innkjøpskontakter/brukere 6 så tilhører 66,6 % fylkeskommunene, 28,6 % kommunene og 4,8 % gruppen annet. Gruppen annet omfatter fylkesmannsembedet. 5.1 Administrasjon av felles avtaleporteføljer I forbindelse med rammeavtalene er det fem hovedområder som belyses. Figuren under gir en enkel oversikt type rammeavtaler som er inngått. Type rammeavtaler Figur 10. Ulike typer av rammeavtaler. 6 Totalt antall brukere/innkjøpskontakter er respondenter inngår i studien. Det gir en svarprosent på hele 78 %. 23

24 Dokumentasjon Et viktig aspekt ved rammeavtalene er dokumentasjonen, og hvor enkelt det er å finne fram. Se figur 11. Figur 11. Dokumentasjon av rammeavtalene. Effekter Når det gjelder effekter av rammeavtalene har vi fokusert på hvorvidt de bidrar til: enklere innkjøp kostnadsbesparelser økt kvalitet og servicenivå 24

25 Figur 12. Effekter av rammeavtalene. 25

26 Viktighet og dyktighet Figur 13. Viktighet og dyktighet. 26

27 Etterspørselsutvikling Innkjøpskontaktene/brukerne tilkjennegir behov for rammeavtaler på nye områder. Figur 14. Etterspørselsutvikling. 27

28 5.2 Opplæring i lov om offentlige anskaffelser Deltagelse Innkjøpskontaktene eller andre personer fra virksomhetene har i stor utstrekning deltatt i opplæringsaktiviteter i regi av BTV Innkjøp. Figur 15. Opplæringsaktiviteter. Viktighet og dyktighet Opplæringstilbudet vurderes som viktig for virksomhetene og innkjøpskontaktene, men det er fortsatt forbedringsmuligheter i selve gjennomføringen av opplæringen. 28

29 Figur 16. Viktighet og dyktighet opplæringstilbudet. Etterspørselsutvikling Det vil fortsatt være et betydelig opplæringsbehov i årene framover. 29

30 Figur 17. Etterspørselsutvikling. 5.3 Kompetanseheving innenfor innkjøpsområdet Områder Det er en betydelig bredde i innkjøpskontaktenes/brukernes ønsker om tema for kompetansehevning innenfor innkjøpsområdet. Figur 18. Områder og tema for kompetanseutvikling. 30

31 5.4 Rådgivning i innkjøpsspørsmål Omfang Innkjøpsorganisasjonen gir et betydelig antall råd i forbindelse med anskaffelser i virksomhetene. Figur 19. Omfang råd ved anskaffelser. Tilgjengelighet Innkjøpsorganisasjonen matcher i stor utstrekning innkjøpskontaktenes forventninger om tilgjengelighet. Figur 20. Tilgjengelighet. 31

32 Kompetanse Kompetansen til de ansatte i BTV Innkjøp vurderes som meget god eller god hos de aller fleste av innkjøpskontaktene/brukerne. Funnet er i overensstemmelse med innkjøpssjefs vurdering av kompetanse blant de ansatte i innkjøpsorganisasjonen jfr. kapittel 4.3. Figur 21. Kompetanse. 32

33 Viktighet og dyktighet Figur 22. Viktighet og dyktighet. 33

34 5.5 Deltagelse i større anskaffelsesprosesser Omfang Innkjøpsorganisasjonen deltar i relativ stor utstrekning i større anskaffelser i virksomhetene. Figur 23. Omfang. Viktighet Deltagelse i større anskaffelsesprosesser anser innkjøpskontaktene/brukerne som en meget viktig oppgave for BTV Innkjøp. Figur 24. Viktighet. 34

35 Etterspørselsutvikling Økt etterspørsel forventes fortsatt de nærmeste årene. Figur 25. Etterspørselsutvikling. 5.6 Utvikle og vedlikeholde innkjøpsweb for samarbeidet Omfang Det er en stor gruppe av innkjøpskontaktene/brukerne som anvender web-siden til innkjøpsorganisasjonen. Figur 26. Omfang. Viktighet og dyktighet Web-siden er viktig og brukerne mener at innkjøpsorganisasjonen har vært dyktige å utvikle innholdet. 35

36 Figur 27. Viktighet og dyktighet. 36

37 5.7 E-handel Omfang Figur 28. Omfang. 37

38 Etterspørselsutvikling Når det gjelder etterspørselsutvikling for elektronisk kontraktsadministrasjon (EKF) er det en mindre gruppe av innkjøpskontaktene som har et stort behov for et slikt elektronisk verktøy. Dette verktøyet vurderes imidlertid som mindre relevant av hver femte innkjøpskontakt. Det er viktig å være klar over at systemet fortsatt er under utrulling, og at brukerne derfor kan endre sine synspunkter etter hver som virksomhetene erverver mer erfaring. Figur 29. Etterspørselsutvikling. 38

39 5.8 Leverandørutvikling Relevans Innkjøpskontaktene mener at leverandørutvikling av lokalt næringsliv er relevant. BTV Innkjøp gjennomfører flere ulike former for tiltak mot lokale leverandører. De viktigste tiltakene er leverandørseminarer, oppdeling av rammeavtalene i geografiske soner, samt muligheter for aktørene å få en mer utdypende begrunnelse om for hvorfor vedkommende virksomhet ikke ble valgt som leverandør. Figur 30. Relevans leverandørutvikling. Lokale leverandører Selv om det iverksettes tiltak for å forberede lokalt næringsliv vurderer innkjøpskontaktene at de lokale leverandørene taper i konkurransen med sentrale leverandører. Figur 31. Lokale leverandørenes evne til å konkurrere med sentrale leverandører. 39

40 5.9 Innkjøpskompetanse i virksomhetene Innkjøpskontaktene påpeker at virksomhetene i liten grad har planer for sine innkjøp. Dette kombinert med en kompetanseutfordring gjør at innkjøpsområdet fortsatt vil være et område med stort behov for ytterligere profesjonalisering på virksomhetsnivå. Økt profesjonalisering fordrer fokus på utarbeidelse og forankring av sentrale føringer for anskaffelsesområdet gjennom strategi/policy, eller som en del av andre overordnede styringsdokumenter som for eksempel økonomiinstruks og virksomhetsplan. Organisering av anskaffelser, herunder valget mellom en sentralisert eller mer desentralisert løsning er et annen viktig fokusområde. Behovet for å sikre nødvendig kompetanse til virksomhetsledere med budsjettfullmakt er et annet viktig utviklingsområde. Figur 32. Utviklingsbehov på virksomhetsnivå. 40