Avgjørelse i klagesak om tvungen sammenslåing i Susendalen/Ørjedal storviltområde - viltlovens 37

Transkript

1 Hattfjelldal kommune O.T. Olsens vei 3a 8690 HATTFJELLDAL Trondheim, Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2017/8169 Saksbehandler: Arild Sørensen Avgjørelse i klagesak om tvungen sammenslåing i Susendalen/Ørjedal storviltområde - viltlovens 37 Miljødirektoratet endrer Hattfjelldal kommunes vedtak om tvungen sammenslåing av Susendal/Ørjedal storviltområde med hjemmel i viltlovens 37. Klager gis medhold. Viser til klage datert 3. juli 2017 fra Statskog SF på Hattfjelldal kommunes vedtak 11/17 av 19. april 2017 og 31. mai 2017 vedrørende opprettelse av Susendal/Ørjedal viltområde og godkjenning av jaktregler. Klagesaken ble oversendt til Miljødirektoratet fra Hattfjelldal kommune den 31. juli Dokumentene i saken ble oversendt i forsendelse datert 31. august Vi viser videre til skriv datert 26. oktober 2017 fra adv. Langseth om utvidet tilsvar til klage over vedtak fattet av Hattfjelldal kommune i sak 11/17 av 19. april 2017 og i sak 22/17 vedtatt i møte den 31. mai Sakens bakgrunn: Saken har en forhistorie som går langt tilbake i tid. Den 3. februar 1994 fattet Hattfjelldal kommunen ved hovedutvalg for næring, natur og miljø (HNNM) vedtak om sammenslåing av eiendommer tilhørende Statskog og private grunneiere til et felles jaktområde (Susendal/Ørjedal storviltområde). Vedtaket ble påklaget av Statskog den 8. juli Direktoratet for naturforvaltning, nå Miljødirektoratet stadfestet Hattfjelldal kommunes vedtak av 3. februar I vedtaket av 8. juli 1994 ble det fra vår side sterkt oppfordret til at partene måtte finne frem til en frivillig løsning som ikke innebar bruk av viltlovens 37: "Vi må derfor innstendig oppfordre partene til å komme frem til en ordning som skaper en varig løsning på den langvarige uenigheten om organiseringen av privat og statlig grunn for utnyttelse av elgjakt i Hattfjelldal kommune." Til viltlovens 37 er det gitt forskrift av 24. okt om gjennomføring av bestemmelsene om sammenslåing av eiendommer til felles viltområde i viltlovens 37. Forskriften ble endret den 1. mars fikk da følgende ordlyd: 11.Vedtak om tvungen sammenslåing uten fastsatt gyldighetstid hjemlet i viltlovens 37 og som er eldre enn 10 år, og automatisk forlengede kommunale vedtak hjemlet i eldre Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se 1

2 forskrifts 10 annet ledd, siste setning slik denne lød før endring av 1. mars 2011, oppheves senest 31. mars Kommunen kan bestemme at automatisk forlengede vedtak opphører tidligere. Dette betydde at vedtak som tidligere var fastsatt av kommunen/direktoratet uten gyldighetstid (slik som vedtaket av 1994) ikke lenger kunne forlenges av et flertall av grunneierne. Forlengelse kunne bare skje ved at kommunen fattet nytt vedtak etter viltlovens 37. Forskriftsendringen ble ikke fanget opp av grunneierne i storviltområdet. Dette har hatt som konsekvens at det i tiden fra 31. mars 2013 og frem til i dag ikke har vært et rettskraftig vedtak om tvungen sammenslåing jf. viltlovens 37 i storviltområdet. Fra begynnelsen av 2016 har det vært 2 parallelle løp. Det ene løpet har bestått i et initiativ fra de private grunneierne til å få vedtatt ny ordning med tvungen sammenslåing jf. viltlovens 37. Det andre har vært et initiativ fra Statskog SF for å innlemme deres områder i storviltområdet Statskog sør. Det er for omfattende å beskrive prosessen i detaljer og vi henviser derfor til de skritt som er tatt av sakens parter nedfelt i dokumentene henvist til nedenfor. Dokumenter relatert til private grunneieres prosess med nytt vedtak om tvungen sammenslåing: Susendal/Ørjedal - anmodning om videreføring av 37 datert 14. juni 2016 HNNM - første gangs behandling av anmodning- 14. juni datert 1. nov HNNM behandler Sus/Ørjedal anmodning av 14. juni 2016 datert 9. nov 2016 HNNM inviterer til møte mellom partene datert 31. jan 2017 Møte mellom partene (uten HNNM) datert 9. feb 2017 HNNM vedtak tvungen sammenslåing datert 19.april 2017 HNNM vedtak jaktregler for området datert 31. mai 2017 En kort oppsummering av prosessen er at et flertall blant grunneierne både i antall og i areal ønsket fortsatt tvungen sammenslåing. HNNM godkjente grunneiernes forslag om tvungen sammenslåing i vedtak av 19. april 2017 og forslag til jaktregler i vedtak av 31. mai Dokumenter relatert til Statskog SF og prosess for endring av valdgrenser: Statskog SF - søknad om endring av valdgrenser datert 29. april 2016 HNNM avviser søknaden fra Statskog datert 8. juni 2016 HNNM forbereder klagesak for fylkesmannen i Nordl. datert 21. juli 2016 Brev fra Statskog SF til HNNM FM er klageinstans datert 9. aug Fylkesmannens avgjørelse av klagesaken datert 13. des HNNM vedtak om søknad om endring av valdgrenser datert 7.mars En kort oppsummering er at HNNM ikke godkjenne søknaden fra Statskog om endring av valdgrense. Begrunnelsen var at søknaden hadde kommet inn for sent jf. hjorteviltforskriftens 11. Vedtaket ble påklaget til Fylkesmannen. Fylkesmannen omgjorde HNNMs vedtak. Fylkesmannen la til grunn at søknaden var fremsatt i tide og viste til forskrift av 8. januar 2016 om forvaltning av hjortevilt 11. Fylkesmannen tvilte på om det på dette tidspunkt (dvs. 13. des. 2016) overhode forelå et godkjent vald. Med bakgrunn i fylkesmannens vedtak fattet HNNM et nytt vedtak. Søknaden ble igjen avslått, denne gangen med følgende begrunnelse: 2

3 "HNNM ser det som grunnleggende viktig med reetablering av Susendal/Ørjedal storviltområde for å utøve forsvarlig forvaltning av elgstammen" Klagers påstand: Når det gjelder sak HNNM 11/17 vedtak av 19. april 2017 om sammenslåing til felles viltområde viser klager til at hovedregelen er frivillig sammenslåing. Det skal arbeides for en frivillig løsning før bestemmelsen om tvungen sammenslåing i 37 benyttes. Statskog SF mener at det neppe kan sies å foreligge tilstrekkelig uenighet for at HNNM kan sette i gang en prosess med tvungen sammenslåing. Klager mener det er en forutsetning er at det foreligger en reell og begrunnet uenighet. Det vises til at motparten har avvist minnelige løsninger for deretter å etablere en form for uenighet. Klager mener HNNM i mindre grad burde vært fokusert på reetablering av gammel 37 ordning og hatt mer fokus på arbeidet med å danne en ny valdstruktur basert på frivillige løsninger. Statskog har underveis i prosessen spilt inn at valdstrukturen bør endres og at det er mer naturlig å se på en oppdeling av dagens struktur i mindre og mer hensiktsmessige enheter. Statskog ser det som lite naturlig at private eiendommer mer enn 20 km fra nærmeste statskogeiendom er en del av en 37 prosess. I forhold til sak HNNM 22/17 vedtak av 31. mai 2017 viser Statskog til at HNNM underkjente forslag til jaktregler i møte 19. april Statskog mener at reglene godkjent i vedtak av 31. mai 2017 fremdeles er utilstrekkelige og viser til at de mangler det nødvendige presisjonsnivå. Det pekes på at reglene ikke gir tilstrekkelig mindretallsvern. Dette gjelder i forhold til formålsbestemmelsen, organiseringen av området med styre, årsmøte og vedtekter. Statskog ønsker en mer forutsigbar og robust verdifastsetting og oppgjørsform. Påstand fra øvrige private grunneiere: Klagemotparten er gitt anledning til å uttale seg. Uttalelsen er datert 11. september 2017 som i tid er etter HNNMs saksforberedelse av klagen. Representant for Susendal/Ørjedal jaktområde, Karl Pantdalsli viser i brev av 11. september 2017 til at endringen av forskrift av 24. okt om gjennomføringen av bestemmelsene om sammenslåing av eiendommer til felles viltområde i viltlovens ikke ble kjent for dem før i Det ble da igangsatt en prosess for å etablere et nytt 37 område. Det vises til at Statskog har hatt en lite fleksible holdning og at de ikke har fulgt opp intensjonen i forskrift av 20. juli 2007 om jakt, felling, fangst og fiske på statsgrunn utenfor statsallmenning 3,5 og 6. Jaktreglene er formelt riktig vedtatt av et flertall av grunneierne hva gjelder hoder og areal. Det vises til at de tidligere jaktreglene har fungert meget godt uten at det har oppstått konflikt. Kravene fremsatt av klager er umulig for grunneierne å godta da disse kolliderer med flere bestemmelser i loven og det henvises i den forbindelse til viltlovens 27, lik rett til jakt for alle grunneiere, hjorteviltforskriftens bestemmelser om areal og arrondering og viltlovens 37. De private grunneierne mener Statskog SF i løpet av perioden med tvungen sammenslåing i gjennomsnitt har hentet ut større utbytte pr. da. enn på arealer hvor de er eneeier. Kommunens saksforberedelse: HNNM viser i kommunalt vedtak 25/17 til at: Hovedutvalg for næring, natur og miljø (HNNM) kan ikke se at det i klagene er fremkommet nye momenter som ikke var kjent for utvalget under behandling av henholdsvis HNNM sak 011/17 og HNNM sak 022/17. 3

4 Under behandlingen av 11/17 har kommunen lagt vekt på at det ble forsøkt frivillig sammenslåing uten at dette lykkes. Forslaget fra Statskog SF var tidligere utsendt til jaktberettigede, men ikke godkjent. Det fremgår videre av vedtaket at: "HNNMs inntrykk er dermed bekreftet og utvalget finner ikke annen utvei enn å gå til avstemning ang. spørsmålet om sammenslåing til felles viltområde" I behandlingen av jaktreglene sak 12/17, fant HNNM ikke å kunne godkjenne disse. Jaktreglene blir imidlertid godkjent av HNNM i et senere vedtak 22/17. De godkjente jaktreglene var vedtatt av et flertall av grunneierne både hva gjelder hoder og areal. Miljødirektoratets vurdering: Som klageinstans kan direktoratet prøve alle sider ved saken. Dette gjelder både fakta og rettsanvendelse jf. forvaltningslovens 34. Miljødirektoratet legger til grunn at eiendomsgrensene innenfor storviltområdet var og er et dårlig utgangspunkt for å oppnå en fornuftig storviltforvaltning. Det har derfor vært viktig både for kommunen og direktoratet å få i stand bedre grunneiersamarbeid. Til tross for betydelig innsats fra offentlig viltforvaltning har det ikke lykkes å komme frem til frivillige samarbeid om en fornuftig valdstruktur. Vi legger derfor til grunn at det tidligere har vært nødvendig å bruke viltlovens 37 om tvungen sammenslåing og viser i den forbindelse til vårt vedtak av Vi finner ikke holdepunkter for at det skal legges andre vurderinger til grunn i saker hvor statsgrunn inngår som en del av 37 vedtaket. Forskrift av 20. august 2007 om jakt, felling, fangst og fiske på statsgrunn utenfor statsallmenning (statsgrunnforskriften) 5 er ikke ment å rokke ved det utgangspunkt at en primært skal finne frem til frivillige løsninger. Det ligger ikke noe i denne bestemmelsen som indikerer at Statskog skal tåle tvungen sammenslåing i større grad enn andre grunneiere. Samme forskrifts 3 retter seg mot alle bosatt i Norge, men kanskje spesielt jegere som ikke selv er grunneiere med jaktrett. Det er føringer i forskriften som tilsier at jakt bør tildeles på flerårskontrakter som gir forutsigbare rammer, se 11 tredje ledd. Det må understrekes at det er grunneier som har jaktretten jf. viltlovens 27 og at det skal meget til før en grunneier mot sin vilje skal måtte samarbeide med andre grunneiere for å oppnå målsetningen om god arrondering. En langvarig bruk av reglene om tvungen sammenslåing vil ha et preg av ekspropriasjon. Viltlovens 37 har røtter langt tilbake i tid. Forarbeidene er lite utfyllende. Gjeldende bestemmelse i viltloven har vært tilnærmet uforandret siden I løpet av denne tiden har vi sett at bestemmelsen har utilsiktede og mindre heldige konsekvenser. Det som i utgangspunktet var tenkt som en overgangsordning hvor partene selv etter noe tid ville finne frem en frivillig ordning, har i praksis snarere medført vedvarende og eskalerende konflikt. Dette var bla noe av årsaken til at forskriften ble endret i Bestemmelsens rekkevidde i tid ble ved denne endringen begrenset. Som en konsekvens av disse uheldige og utilsiktede virkningene har viltlovens 37 blitt stadig mindre benyttet. Viltlovens 38 som er en tilsvarende bestemmelse, men med et tilleggsvilkår om at alle eiendommer må være mindre enn minstearealet for 1 dyr, har av samme grunn, falt helt ut av bruk og er i dag å betrakte som en sovende bestemmelse. Det har i lang tid vært strid både om valdstruktur og jaktutøvelse i dette området. Allerede i vedtaket av 1994 vises det til uenighet som synes å ha pågått også lenge før dette. Formelt sett har det vært tvungen sammenslåing fra 1994 til Etter 2011 ble forskriften til viltlovens 37 endret slik at det kommunale vedtaket av 1994 opphørte etter 10 år fra vedtaksdato, men vedtaket har i all hovedsak blir videreført, riktignok uten lovhjemmel. 4

5 Vi er ikke enig med de private grunneierne som legger til grunn at ordningen ikke har medført konflikt. Etter vår vurdering er konflikten like sterk i dag som i 1994, noe som har medført at det heller ikke i dag ser ut til å være mulig å komme frem til en frivillig ordning. Det må forventes at partene strekker seg så langt som mulig for å få unngå tvungen sammenslåing. Det er bare når dette er gjort og forhandlingene likevel mislykkes, at en kan ta i bruk reglene i annet ledd om flertallsvedtak. Vi legger til grunn at kravet til forhandlingsvilje og innsats ytterligere skjerpes når det gjelder søknad om forlengelse av tidligere 37 vedtak. På denne bakgrunn er det særlig viktig å peke på det som var forutsetningen for vårt vedtak i 1994, nemlig at partene kontinuerlig under tiden med tvungen sammenslåing jobbet for å komme frem til frivillige løsninger. Vi viser i den forbindelse til sitatet på side 1. Med utgangspunkt i uttalelser i kommunale saksdokumenter presiserer vi at det er kommunen som på selvstendig grunnlag skal fatte vedtak. Kommunen er ikke bundet av hva flertallet har besluttet eller måtte mene. Kommunen kan avslå tvungen sammenslåing selv om det foreligger et klart flertall for dette blant grunneierne. Vi legger vekt på at partene i liten grad har forsøkt å komme frem til en frivillig ordning. Mye av ansvaret for å drive denne prosessen vil ligge på flertallet. Mindretallets handlingsrom er begrenset som følge av at de er tvunget til å godta både sammenslåingen og jaktreglene. Det skal likevel understrekes at det også ligger et ansvar på mindretallet til i forhandlinger å vise vilje til å nærme seg flertallets standpunkter. I klagevedtak av 13. desember 2016 pekte Fylkesmannen på behovet for en mer omfattende gjennomgang av valdstrukturen. Slik hjorteviltforskriften er bygd opp er det grunneierne og ikke kommunen som bestemmer valdstrukturen, men grunneiernes viljen til å gjennomføre en gjennomgang, slik som foreslått av fylkesmannen, vil i stor grad være avhengig av et kommunalt initiativ. Grunneiernes respons på kommunens initiativ vil igjen være av betydning under kommunens senere behandling av et 37 vedtak i samme område. Vi vil peke på at kommunen synes å ha gjort flere saksbehandlingsfeil. For det første ved ikke å godkjenne søknaden om endring av valdet fra Statskog SF, noe som førte til at kommunens vedtak ble opphevet av fylkesmannen. For det andre ved sitt vedtak av 7. mars 2017 å ha avvist søknad fra Statskog om endring av valdgrenser uten å vise til tilstrekkelig lovhjemmel. En grunneier har krav på å få godkjent et vald evt. få tilsluttet areal til et eksisterende vald dersom valdet totalt sett har krav på fellingstillatelse på minst 1 dyr, og det ikke foreligger et gyldig 37 vedtak. Gyldig 37 vedtak ble først fattet av HNNM den 19. april Saksbehandlingsfeilene er ikke tillagt vekt i denne saken, men viser at HNNM i for stor grad har låst seg i forhold til tvungen sammenslåing med den fare det innebærer for at andre muligheter ikke i tilstrekkelig grad er undersøkt. Vi har i stor grad henvist denne type saker til jordskifteverket. Dette gjelder særlig saker som ikke finner sin løsning på annen måte. Jordskifteverket er en domstol med stor faglig tyngde, nærhet og integritet i denne typer saker. Å finne frem til bruksordninger som er tilpasset partenes ønsker og behov er domstolens spesialkompetanse. Det er viktig også å presisere at det er en domstol og at deres avgjørelser i større grad aksepteres. Dersom det likevel ikke er tilfelle kan en part forfølge saken videre f.eks. gjennom anke i flere rettsinstanser. Miljødirektoratet har etter dette kommet til ikke å kunne stadfeste kommunens vedtak. Vi mener viltlovens 37 i denne saken har utspilt sin rolle og at partene enten selv må komme frem til en frivillig ordning eller ta et initiativ til å bringe saken inn for jordskifteverket. 5

6 Når det gjelder jakten 2017/2018 vil det være svært uheldig for begge parter og ikke minst for Hattfjelldal kommune om ikke jakten kan gjennomføres i tråd med kommunale vedtak. Å gjennomføre vår konklusjon i klagesaken i år vil medføre at kommunen må endre valdstrukturen og tildele nye fellingstillatelser. Forskrift om forvaltning av hjortevilt opererer med frister for når dette kan skje, noe som medfører stor usikkerhet i forhold til beskatning av elg i jaktåret 2017/2018. Manglende beskatning av elg vil kunne få konsekvenser for elgstammen på sikt. Det vil kunne medføre økt beiteskade og trafikkpåkjørsler i tillegg til tapte inntekter fra elgjakt for grunneierne. I tillegg vil dette medføre at allerede pågående jakt må stanses, noe som i seg selv vil være uheldig. Vi har derfor kommet til at jakten i jaktåret 2017/2018 blir å utøve i tråd med HNNMs vedtak av 19.april 2017 og 31. mai I forvaltningslovens 28 heter det: Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Vi har sett hen til forvaltningslovens 28, men må konstatere at argumentene i denne saken klart går i retning av omgjøring av kommunens førsteinstansvedtak. Vedtak Miljødirektoratet endrer vedtak av 19. april 2017 og 31. mai 2017 fattet av HNNM. Ordningen med tvungen sammenslåing etter viltlovens 37 for Susendal/Ørjedal storviltområde opphører fra og med jaktåret 2018/2019. Avgjørelsen er fattet med hjemmel i forvaltningsloven 34 fjerde ledd. Direktoratets vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. HNNMs vedtak 19.april 2017 og 31. mai 2017 gis ikke oppsettende virkning. Vi ber Hattfjelldal kommune underrette sakens parter. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Ivar Myklebust Avdelingsdirektør Terje Qvam Seksjonsleder Tenk miljø - velg digital postkasse fra e-boks eller Digipost på 6