Modeller for driftstilskudd i barnehagesektoren

Transkript

1 Geir Veland og Hanne Bogen Modeller for driftstilskudd i barnehagesektoren En utredning av gjeldende tilskuddsmodeller og forslag til ny, statlig modell for driftstilskudd til barnehager

2

3 Geir Veland og Hanne Bogen Modeller for driftstilskudd i barnehagesektoren En utredning av gjeldende tilskuddsmodeller og forslag til ny, statlig modell for driftstilskudd til barnehager Fafo-rapport 500

4 Fafo 2005 ISBN ISSN Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Omslagsfoto: Espen Bratlie / Samfoto Trykk: Allkopi AS 2

5 Innhold Forord Innledning... 7 Oppdraget Grunnlag for analyse og modellvurdering Barnehagereformen Tilskuddsmodeller Nærmere om dagens tilskuddsmodeller og presentasjon av alternative tilskuddsmodeller Drøfting av ulike sider ved dagens finansieringssystem Kort drøfting av egenskaper ved dagens tilskuddsmodeller Situasjonsvurdering i utvalgte kommuner Valg av modell modelldrøfting i forhold til sentrale parametere og forutsetninger Oppholds- og grunntilskuddsmodellen satser, mikroøkonomiske og makroøkonomiske konsekvenser Oppholds- og grunntilskuddsmodellen tilskuddssatser og grunntilskudd Øvrige rammebetingelser, forutsetninger og krav til barnehagene Finansieringen av oppholdstilskudd og grunntilskudd Mikroanalyse effekt på et utvalg av private barnehager Makroanalyse kostnadseffekt av oppholds- og grunntilskuddsmodellen Avslutning Referanser

6

7 Forord I denne rapporten beskrives og drøftes tilskuddsmodeller i barnehagesektoren på bakgrunn av barnehagereformen som ble vedtatt i 2003 og som er under gjennomføring. I tillegg til å vurdere egenskaper ved dagens hovedmodeller for finansiering av barnehager, skisseres en ny, alternativ tilskuddsmodell. Det gjennomføres også intervjuer med et utvalg av kommuner og private barnehager for å kartlegge synspunkter på dagens tilskuddsystem. Det presenteres beregninger som viser hvilken effekt den alternative tilskuddsmodellen har på et lite utvalg av private barnehager, samt en grov beregning av modellens makroøkonomiske effekt. Målsetningen i prosjektet har vært å utrede en ordning for driftstilskudd for barnehagesektoren som sikrer alle barnehager forutsigbarhet i finansieringen. Prosjektet er utført på oppdrag fra Private Barnehagers Landsforbund (PBL) og Utdanningsforbundet (UF) og har hatt en referansegruppe bestående av: Espen Rokkan og Bjørn-Kato Winther fra PPB og Gun Aamodt og Jan Mønnesland fra UF. Referansegruppen har hatt to møter i prosjektperioden. Vi vil takke referansegruppens medlemmer for konstruktive innspill underveis. Prosjektet har vært ledet av forsker Geir Veland, og Hanne Bogen har vært prosjektmedarbeider. Forskningsleder Arne Grønningsseter har kvalitetssikret arbeidet internt i Fafo. Forfatterne er helt og holdent ansvarlige for innholdet i rapporten og for de feil og mangler som måtte forekomme. Oslo, oktober 2005 Geir Veland, prosjektleder 5

8

9 1 Innledning Stortingsflertallet vedtok i 2003 en barnehagereform gjennom det såkalte barnehageforliket. Denne reformen har tre hovedelementer; den innebærer for det første at det skal oppnås full barnehagedekning i løpet av 2005, for det andre at det innføres en maksimalpris på foreldrebetalingen i barnehagene, og for det tredje at offentlige og private barnehager får en økonomisk likeverdig behandling. Det er i første rekke staten som skal bekoste de økte utgiftene knyttet til ytterligere utbygging av barnehager, og kompensere det inntektsbortfallet maksimalprisen innebærer. Kommunene skal på sin siden opprettholde sin nominelle del av barnehagefinansieringen. I denne rapporten fokuserer vi spesielt på hvordan reformen ivaretar målsettingen om økonomisk likeverdig behandling av offentlige og private barnehager, og hvilke tildelingsmodeller for statlige og kommunale tilskudd som best sikrer en slik likebehandling. Vi vurderer også hvilke effekter de ulike finansieringsmodellene har for kvaliteten i barnehagene og ansattes lønns- og arbeidsvilkår. Målsettingen om likeverdig behandling kan være krevende å oppfylle, i og med at offentlige og private barnehager både har hatt et forskjellig finansieringsgrunnlag og fungerer innenfor ulike økonomiske systemer. Mens kommunale barnehager forut for barnehagereformen fikk dekket sine kostnader gjennom tre inntekstkilder: kommunene selv, staten og foreldrebetaling, har de private barnehagene i utgangspunktet bare hatt to inntektskilder: staten og foreldrebetalingen, selv om en del kommuner har valgt å dekke deler av de private barnehagenes kostnader på linje med de kommunale. Private barnehager har blant annet av denne grunn ofte hatt en høyere foreldrebetaling enn kommunale barnehager, til tross for at driftskostnadene ofte er lavere. 1 Private barnehager er dessuten, som uttrykket «privat» også indikerer, plassert innenfor den privatøkonomiske sektoren i samfunnet, med andre økonomiske rammebetingelser og «spilleregler» enn for offentlige virksomheter. Private barnehager utgjør en stor andel av barnehagene i Norge. Av de barna som gikk i barnehage i 2004, gikk 43 prosent i private barnehager, og av totalt barnehager var 53 prosent drevet av private aktører. 2 Det var de private 1 St.meld. nr. 28 ( ) Om evaluering av maksimalpris i barnehager, s Statistisk sentralbyrå (2005): Barn i barnehager 2004, finnes her: 10/barnehager/ 7

10 barnehagene som sto for den største veksten i barnehageplasser i 2004, med nær 70 prosent av veksten. 3 Det finnes flere forskjellige typer private barnehager. Ifølge Private Barnehagers Landsforbund (PBL) er mellom 80 og 85 prosent av de private barnehagene foreninger eller stiftelser der et eventuelt overskudd skal gå tilbake til driften. Regner man med de kommunale barnehagene, utgjør ulike typer selskap som har anledning til å ta ut utbytte, en svært liten andel av barnehagetilbudet. Målsetningen om full barnehagedekning forutsetter at det også i fremtiden er kostnadssvarende å opprettholde og ytterligere bygge ut både offentlige og private barnehager. Økonomisk forutsigbarhet både for offentlige og private barnehager er dermed en viktig forutsetning for at målsetningene om full barnhagedekning og redusert foreldrebetaling skal kunne nås. Særlig kan de private barnehagenes fremtid være usikker dersom de gjennom innføringen av maksimalpris mister en vesentlig andel av sine inntekter og ikke får kompensert dette bortfallet på en rimelig måte. Det finnes ulike måter å likebehandle offentlige og private barnehager på gjennom offentlige tilskuddsordninger. Det er særlig to prinsipper som det fra myndighetenes side har vært aktuelt å vurdere: en kostnadsdekningsmodell og en enhetskostnadsmodell, eventuelt kombinasjoner av disse modellene. Staten legger gjennom sine tildelingskriterier visse overordnede føringer på valg av tilskuddsmodell, men kommunene kan innenfor disse rammene selv velge sine egne utforminger. Dette innebærer at de konkrete tildelingsmodellene kan variere betydelig fra kommunen til kommune. En vurdering av økonomisk likeverdig behandling må ta i betraktning at kostnadssituasjonen i barnehagene varierer, både de offentlige barnehagene seg i mellom og mellom offentlige og private barnehager. Her kan nevnes kostnadsfaktorer som variasjoner i bemanning og kompetanseforhold, lønns- og arbeidsvilkår, ansiennitet, oppholdstider, kjennetegn ved barna (for eksempel alder, funksjonshemninger), betalingsordninger (søskenmoderasjon, inntektsgradert betaling), uteog innearealer, bygningsmessige forhold og lokalisering (dyre versus rimeligere lokaliserings- og byggekostnader). Dette er dessuten forhold som, i tillegg til å ha en kostnadsmessig side, kan ha betydning både for kvalitet og tilgjengelighet i barnehagetilbudet og for ansattes arbeidsvilkår. I tillegg fungerer offentlige og private barnehager som nevnt innenfor ulike «regimer» i den forstand at en del private barnehager har anledning til å ta ut utbytte 4, mens dette ikke er tilfellet for offentlige barnehager. Private barnehager kan gå konkurs, noe de kommunale ikke kan. Et valg av modell for offentlig finansiering av barnehager bør ta stilling til hvilke betingelser det offentlige bør og kan stille ved tildeling av midler til barnehagene i forhold til 3 St.meld. nr. 28 ( ), s Anledningen til å ta ut utbytte omtales i kapittel 2. 8

11 de nevnte faktorene, som hver på sin måte kan ha betydning for kvalitet, tilgjengelighet og tilfredsstillende arbeidsvilkår, men også for kostnadseffektiv og samfunnsøkonomisk lønnsom drift. Hvilke faktorer som bør inngå i en tildelingsmodell som tilstreber økonomisk likeverdig behandling av offentlige og private barnehager og som ivaretar kvalitet og rimelige lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte, kan også være avhengig av ståsted, i den forstand at ulike aktører innenfor barnehagefeltet kan ha ulike vurderinger av hvilke faktorer som bør vektlegges. Lover og forskrifter på barnehageområdet og kriterier for godkjenning av barnehager må også tas i betraktning når tildelingskriterier vurderes. Det har i dette prosjektet ikke vært vår oppgave å vurdere lovverk og kriterier for godkjenning av barnehager; slike forhold tas derfor som gitt. Oppdraget Private Barnehagers Landsforbund (PBL) og Utdanningsforbundet har bedt Fafo om å utrede konsekvenser av ulike finansieringsmodeller for barnehagene. Dels er vi bedt om å vurdere erfaringene med de finansieringsmodellene som staten og kommunene faktisk har valgt, dels skal vi utrede mulig(e) alternativ(e) modell(er). Prosjektet har dels bestått i en gjennomgang av dokumenter og undersøkelser som belyser effektene av foreliggende tildelingsmodeller, for derigjennom å vurdere styrker og svakheter ved de ulike modellene. I prosjektet har vi også besøkt fem kommuner der vi har undersøkt hvordan kriteriene for likeverdig behandling av offentlige og private barnehager praktiseres, og hvilke erfaringer kommuner og private barnehager har med barnehagereformen, inkludert hvordan tildelingsmodellene faktisk fungerer, og hvilke virkninger de har. Ut fra blant annet disse kildene forsøker vi å identifisere kriterier som kan bidra til forbedringer av de modeller som i dag er mest aktuelle, eller utvikle alternative modeller. På grunnlag av en slik forbedret eller alternativ modell gjøres en analyse av de makroøkonomiske virkningene av modellen, det vil si hvordan denne modellen vil gi utslag på de samlede offentlige kostnadene til drift av barnehager i Norge. Videre vil det beregnes hvordan en alternativ modell vil slå ut på de samlede tilskuddene i de fem private barnehagene som er involvert i dette prosjektet. Det er ikke hensikten at dette prosjektet skal definere alle forutsetninger og kriterier som det nødvendigvis må tas stilling til før en ny modell eventuelt implementeres. Prosjektet vil likevel skissere hvilke områder som må vies spesiell oppmerksomhet i denne sammenhengen, deriblant på hvilke områder det kan eller bør stilles krav og betingelser (normer) knyttet til barnehagedrift, avkortingssystem ved avvik fra definerte normer m.v. 9

12 Oppdraget omfatter ikke familiebarnehagene. Vi har derfor ikke vurdert om den alternative modellen er egnet for denne typen barnehager. Vi har heller ikke vurdert modellenes egnethet i forhold til barn som tas inn i barnehagene på særskilte vilkår, for eksempel ved funksjonshemning. Her finnes egne tilskuddsordninger som retter seg spesielt mot disse barna, uavhengig av modell og eierskap til barnehagene. 10

13 2 Grunnlag for analyse og modellvurdering I det følgende gjennomgår vi de viktigste bestanddelene i barnehagereformen, med vekt på modeller for praktisering av likeverdig behandling av offentlige og private barnehager. 2.1 Barnehagereformen Barnehagereformen, som ble vedtatt gjennom det såkalte barnehageforliket sommeren 2003, består som nevnt av tre elementer: full barnehagedekning, maksimalpris og økonomisk likeverdig behandling av offentlige og private barnehager. Full barnehagedekning Målsetningen i barnehageforliket var i utgangspunktet at full behovsdekning skulle oppnås i løpet av Det har imidlertid vist seg vanskelig å oppnå full dekning i løpet av inneværende år, blant annet fordi redusert foreldrebetaling i form av maksimalpris (behandles under) har medført større etterspørsel etter barnehageplasser enn opprinnelig forutsatt. Det antas av Barne- og familiedepartementet at full behovsdekning først vil nås i Maksimalpris for foreldrebetaling Barnehageforliket legger opp til at det skal innføres maksimalpris på foreldrebetalingen i barnehagene. Denne ordningen skal innføres i to trinn. Første trinn ble innført samtidig med at barnehageforliket trådte i kraft, 1. mai 2004, og innebar at foreldrebetalingen maksimalt skal utgjøre 2750 kroner per måned og kroner per år. 6 Trinn 2 var planlagt å tre i kraft Da skulle foreldrebetalingen 5 St.meld. nr. 28 ( ), s. 14. Hvorvidt dette er realistisk, er ikke tema for dette prosjektet. 6 Som tilsvarer maksimalpris i elleve måneder. Per år er det maksimalt anledning til å ta kr i foreldrebetaling. 11

14 ytterligere senkes til 1500 kroner, 7 men under forutsetning av at tilnærmet full behovsdekning ble oppnådd dette året. Dersom full behovsdekning ikke var oppnådd innen denne «fristen», skulle tidspunktet for innføring av trinn 2 i maksimalprisen vurderes på nytt. Når denne rapporten skrives (høsten 2005), vet vi at full behovsdekning ikke er oppnådd. Maksimalprisens trinn 1 er derfor fortsatt gjeldende betalingssats. I og med at regjerningen antar at full behovsdekning vil oppnås innen 2006 (se over), vil trolig også maksimalprisens trinn 2 bli gjennomført dette året. 8 Undersøkelser gjennomført av Statistisk sentralbyrå viser at gjennomsnittlig foreldrebetaling i private barnehager lå betydelig høyere enn i kommunale forut for gjennomføringen av maksimalprisens trinn 1. 9 Dette innebærer at innføringen av maksimalpris trolig slår sterkere ut for de private enn for de kommunale barnehagene, i og med at inntekstbortfallet blir større. Forskriften om maksimalpris angir også at de private barnehager skal kompenseres for søskenmoderasjon og ordninger for gradert foreldrebetaling etter inntekt på samme måte som de kommunale barnehagene. Innføring av slike moderasjonsordninger innebærer et ytterligere inntektstap for de private barnehagene som nå må kompenseres gjennom statlige eller kommunale midler. Innføring av maksimalpris setter en begrensning på barnehageeiers mulighet til fritt å fastsette nivået på foreldrebetalingen. Fastsettes en lavere pris enn prisnivået i kommunale barnehager, og lavere enn maksimalprisen, har ikke kommunen plikt til å dekke dette inntektstapet. Muligheten til å ta en høyere pris enn maksimalprisen er svært begrenset; forskriften om foreldrebetaling regulerer dette gjennom unntaksbestemmelser der det heter at foreldrebetalingen kan settes høyere dersom barnehagen ellers vil bli nedlagt av økonomiske årsaker eller kvaliteten på tilbudet ellers vil forringes, og at dette skal godkjennes av foreldreutvalget i barnehagen. Likeverdig økonomisk behandling av offentlige og private barnehager I forbindelse med barnehageforliket ble det forutsatt at offentlige og private barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd. Dette aktualiseres særlig ved at barnehagenes muligheter for å dekke inn (deler av) sine utgifter gjennom foreldrebetaling blir sterkt begrenset gjennom maksimalprisordningen. For at offentlige og private barnehager samlet sett skal ha mulighet for å bidra til målet 7 I 2002-kroner. I 2005-kroner tilsvarer det kr Det råder imidlertid en del usikkerhet om når full behovsdekning er innfridd, og når maksimalprisens trinn 2 i så fall vil gjennomføres. Disse problemstillingene ligger imidlertid utenfor dette prosjektets rammer. 9 St.meld. nr. 28 ( ), s

15 Tabell 2.1 Finansiering av kommunale og ikke-kommunale barnehager i 2003, ordinær drift (i prosent av sum kostnader). Kommunale barnehager Ordinære ikke-kommunale barnehager Private familiebarnehager Foreldrebetaling 28, 0 36, 9 35, 5 Statstilskudd 38, 1 47, 2 57, 4 Kommunal driftsfinansiering 32,3 8, 0 4, 5 Annet 1, 6 7, 9 2, 6 Kilde: St.meld. 28 ( ), s. 30. om full barnehagedekning under forutsetning av maksimalpris, er det nødvendig at begge typene barnehager har en forutsigbar og forsvarlig økonomisk situasjon. Forut for barnehagereformen så finansieringsfordelingen mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager ut som vist i tabell 2.1. Vi ser at foreldrebetalingen utgjør en betraktelig større andel av de ikkekommunale barnehagenes finansiering enn de kommunale. Det samme gjør statstilskuddene. Men summen av statstilskudd og kommunale tilskudd er likevel høyere for de kommunale enn for de ikke-kommunale barnehagene (70,4 prosent versus 55,2 prosent). Frem til høsten 2003 ble statstilskudd gitt til alle godkjente barnehager, etter antall barn i barnehagen og etter alder og avtalt oppholdstid. Kommunale tilskudd har imidlertid ikke vært regulert fra statlig hold. Kommunene har dekket kostnadene i egne barnehager, men har i mindre grad gitt tilskudd til de private barnehagene i kommunen. Private barnehager har, for å kompensere for det lavere kommunale tilskuddet, måttet ta en høyere foreldrebetaling enn kommunene. For at maksimalprisordningen, som gjelder både offentlige og private barnehager, skal være mulig å gjennomføre, blir det dermed nødvendig at de offentlige tilskuddene til de private barnehagene økes tilsvarende, i og med at de private barnehagenes muligheter til å ta inn inntekter gjennom foreldrebetalingen nå er sterkt begrenset. Behovet for en økonomisk likebehandling av offentlige og private barnehager er dermed en konsekvens av målsetningene om full barnehagedekning og maksimalpris. Målsetningen om en økonomisk likeverdig behandling av offentlige og private barnehager er planlagt innfaset i flere trinn. Fra ble det øremerkede statstilskuddet økt med henholdsvis 19,1 prosent for de offentlige barnehagene og 33,7 prosent for de private, det vil si en vesentlig høyere økning for de private enn for de kommunale barnehagene. Den skjevt fordelte økningen skulle bidra både til en utjevning av nivået på foreldrebetalingen mellom offentlige og private barnehager 13

16 og en viss utjevning av nivået på den offentlige finansieringen av barnehagene. Statstilskuddet er fremdeles utregnet på basis av barnas alder og oppholdstid. Fra foreligger også en forskrift om likeverdig behandling. Her gis kommunene en lovpålagt plikt til å dekke de kostnader i de ikke-kommunale barnehagene som ikke dekkes gjennom (nå redusert) foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd. Fra ble det videre innført en ordning med øremerkede skjønnsmidler fra staten til kommunene for å ytterligere å kompensere for merutgifter knyttet til innføringen av maksimalpris, plikten til likeverdig behandling og drift av nye barnehageplasser. Skjønnsmidlene skal bidra til at kommunene blir i stand til å dekke barnehagenes kostnader slik det fremgår over, og uten at kommunene må øke sin ressursbruk for å oppnå dette. I tillegg til de to nevnte tilskuddsordningene, har de kommunale og private barnehagene også tilgang til et investeringstilskudd til etablering av nye kommunale og private barnehager. Dette tilskuddet er økt betraktelig (doblet) de siste årene. Det er også en viktig forutsetning i barnehageforliket at kommunene opprettholder sin egen ressursinnsats på samme nominelle nivå som før forliket. Forskriften om likeverdig behandling pålegger kommunene som et minimum å dekke kostnadene i ikke-kommunale barnehager. Her kan kommunene i prinsippet velge den modell de ønsker under forutsetning av (minst) kostnadsdekning, men i hovedsak er det to modeller som er valgt, henholdsvis en kostnadsdekningsmodell og en enhetskostnadsmodell, eventuelt en blanding av de to modellene. 10 Dette første trinnet i innfasingen av likeverdig behandling hadde som formål å sørge for at barnehagene kunne iverksette første fase av maksimalprisen til tross for store kostnadsvariasjoner mellom barnehagene. Andre trinn i denne innfasingen kom , da en finansieringsmodell som kombinerer de to modellene nevnt over, ble lansert og lagt til grunn for tildeling av offentlige tilskudd. Hovedprinsippet i denne modellen er fortsatt kostnadsdekning, men nå presisert slik at de private barnehagene, uavhengig av kostnadsnivå, minimum skal ha et tilskudd som utgjøre 85 prosent av det tilsvarende kommunale barnehager i gjennomsnitt mottar i offentlig støtte. Dersom en privatbarnehage har et kostnadsnivå som er høyere enn disse 85prosent, skal dette kompenseres opp til et nivå som tilsvarer normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren. Formålet med denne modellen er å bidra til større utjevning mellom barnehagene og til at finansiering av barnehager med ulikt kostnadsnivå fortsatt sikres. Barne- og familiedepartementet har anslått at 60 prosent av de ikkekommunale barnehagene får økt offentlig tilskudd som følge av forskriftsendringen St.meld. nr. 28 ( ), kap. 4. Vi kommer i neste avsnitt nærmere inn på de to modellene. 11 St.meld. nr. 28 ( ), s

17 Når endelig innfasing av økonomisk likeverdig behandling er gjennomført, vil myndighetene vurdere om den nylig innførte modellen (85-prosent-modellen) fortsatt bør gjelde for de private barnehagene, eller om en ny modell bør erstatte denne. Det har i hovedsak vært en modell basert på enhetskostnadsprinsippet som har utpekt seg som mest aktuell i en fremtidig situasjon, men her er situasjonen foreløpig uavklart. Forskriften om likeverdig behandling har som nevnt, under forutsetning av kostnadsdekning, en del forbehold i forhold til tildeling av offentlige tilskudd til private barnehager. 12 Kommunen har ikke plikt til å dekke kostnadsvekst som overstiger normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren, og heller ikke plikt til å gi tilskudd som overstiger det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd. Kommune kan også redusere tilskuddene fra kommunen (men ikke det øremerkede statstilskuddet) dersom barnehagen har vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnader per årsverk enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager, samtidig som eier tar ut et utbytte eller en arbeidsgodtgjørelse som er urimelig. I veilederen til forskriften angis det at personalkostnader per årsverk eller antall oppholdstimer per årsverk som avviker mer enn 30 prosent fra nivået i de kommunale barnehagene, kan gi anledning til å vurdere avkortning av tilskudd, dersom utbyttet som eieren av barnehagen tar ut, samtidig ligger over 10 prosent av barnehagens egenkapital. Endelig har forskriften en klausul om at kommunene kan sette rimelige og relevante vilkår for barnehagedriften dersom kommunale tilskudd skal komme i betraktning. I merknadene til forskriften presiseres det at tilskuddene skal bidra til at kommunen når de overordnede målene i barnehagesektoren: barnehageplass til alle som ønsker det, likeverdig behandling av offentlige og private barnehager, lavere foreldrebetaling og mangfold i tilbudet. Det fremheves at kommunen kan stille krav om tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som i kommunens egne barnehager. 13 Videre kan det stilles krav om at barnehagens arealutnytting ikke skal være høyere enn det som følger av de kommunale bestemmelsene på området, og som er nedfelt som veiledende norm for godkjenning i Barnehagelovens 12 (se under). Vilkår om at eventuelt driftsoverskudd skal tilbakeføres til barnehagedriften, kan imidlertid ikke stilles. 14 Kommunene har dermed i tråd med forskriftene for likeverdig behandling anledning til å stille en del betingelser for tildeling av kommunale tilskudd til private barnehager. 12 Forskriften fra fikk i 2005, med gyldighet fra noen endringer, i hovedsak den nevnte 85-prosentregelen. Vi vil i det følgende konsentrere oss om den siste utgaven av forskriften. 13 Merknad til forskriften om likeverdig behandling, s Merknad til forskriften om likeverdig behandling, s

18 Kommunene har altså anledning til å stille krav til lønns- og arbeidsvilkårene for at offentlige tilskudd skal komme i betraktning. Vi har gjennom samtaler med Barneog familiedepartementet fått den forståelsen at dersom slike krav stilles fra kommunene side, vil det være statens ansvar å finansiere kostnadene de medfører. Kommunene skal altså ikke få en ekstrakostnad ved å stille slike krav og det kan heller ikke forventes at de private barnehagene innfrir slike vilkår uten at staten bidrar til å dekke de økte kostnadene dette vil medføre. Lovreguleringer på barnehageområdet For at barnehager skal ha krav på offentlige tilskudd (statlige, fylkeskommunale eller kommunale), må de være godkjent av kommunen. Godkjenning krever blant annet at bygningen er forskriftsmessig, at barnehagen følger HMS-forskriften, at den har tilstrekkelig kompetanse og bemanning, og at inne- og utearealene er i tråd med forskriftene. I godkjenningsordningen for barnehager ligger med andre ord et virkemiddel for kommunene til å regulere barnehageetableringen og sørge for at de private barnehagene drives ganske likt de kommunale med hensyn til de nevnte godkjenningskriteriene. Dette virkemidlet blir trolig enda viktigere når barnehagene mister muligheten til å fastsette foreldrebetalingen selv og blir mer avhengige av offentlige tilskudd for å kunne drive økonomisk forsvarlig. I Barnehageloven finnes bestemmelser om arealkrav og om personalets kompetanse. Arealkrav Barnehagelovens 3 stiller krav om at barnehagen skal ha lokaler og uteområder som er egnet for formålet ut fra hensynet til barnas alder og oppholdstid. Det påpekes at barna skal ha mulighet for varierte aktiviteter i trygge omgivelser. Det er ifølge loven godkjenningsmyndigheten (her kommunen) som setter betingelsene for barnas leke- og oppholdsareal. 12 i loven angir kommunenes retningslinjer for godkjenning av barnehagene. I merknaden til denne paragrafen angis en rettledende norm for areal. 15 Denne er som følger: Firekvadratmeter netto inneareal for barn over tre år og ca. en tredjedel større areal for barn under tre år. Dessuten skal utearealet være om lag seks ganger innearealet. Kompetanse- og bemanningskrav Barnehagelovens 16 krever at barnehagen skal ha en styrer; denne styreren skal ha førskolekompetanse. For det øvrige personalet gjelder det at pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer ( 17). 15 Lov om barnehager. Merknad til

19 Tabell 2.2 Bemanningstetthet i offentlige og private barnehager i perioden Antall barn per årsverk Offentlige barnehager 4, 4 4, 4 4, 4 Private barnehager 5, 2 5, 0 4, 9 Kilde: St.prp. nr. 1 ( ), s Det skal være en pedagogisk leder per barn når barna er over tre år, og en pedagogisk leder per 7 9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. For det øvrige personalet stilles ingen formelle utdanningskrav, men det kreves at personalet kan drive tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Det eksisterer ingen eksplisitt bemanningsnorm, men i praksis varierer ikke bemanningen særlig mye mellom barnehagene. En gjengs norm er en bemanning som tilsvarer i underkant av en voksenperson per tre barn under tre år og i underkant av en voksenperson per seks barn over tre år. 16 Denne «uskrevne» normen kan imidlertid varierer noe fra kommune til kommune. Tabell 2.2 viser bemanningstettheten, det vil si antall barn per årsverk i perioden De private barnehagene har noe lavere bemanningstetthet enn de offentlige. Utviklingen går i retning av at forskjellen mellom offentlige og private barnehager utlignes Tilskuddsmodeller I dette avsnittet presenterer vi de to modellene eller prinsippene som har vært mest aktuelle å benytte i finansieringen av de private barnehagene, henholdsvis kostnadsdekningsmodellen og enhetskostnadsmodellen. Da barnehagereformen ble innført, ble et rent kostnadsdekningsprinsipp lagt til grunn. Dette innebar at kommunene som et minimum måtte dekke barnehagenes resterende kostnader når offentlige tilskudd og foreldrebetaling ble regnet inn. Forutsatt at kostnadsdekning ble lagt til grunn, sto kommunene fritt til å benytte den modellen for beregning av tilskudd som de ønsket. En undersøkelse fra SNF viser at nær 80 prosent av kommunene i undersøkelsen hadde valgt kostnadsdekningsprinsippet. 17 Høsten 2005 ble 16 Ifølge PBL er en gjengs bemanningsnorm en voksen per 6,3 6,7 enheter, der barn under tre år teller to enheter. 17 Andersen m.fl. 2005, s

20 imidlertid den foreskrevne modellen noe modifisert slik at den nå gjeldende modellen som vi allerede har omtalt (gjeldende fra og med ), er en blanding av kostnadsdekningsmodellen og enhetkostnadsmodellen, men fremdeles under forutsetning av kostnadsdekning. Kostnadsdekningsprinsippet Kostnadsdekningsmodellen innebærer at det offentlige minst dekker kostnadene i de private barnehagene som ikke dekkes gjennom foreldrebetaling. Kostnadsdekningen minus foreldrebetalingen vil her si summen av statlige, fylkeskommunale og kommunale tilskudd. Denne modellen tar ikke hensyn til årsaken til kostnadsforskjeller; barnehager som har høye kostnader får dekket sine kostnader på samme måte som barnehager som har lave kostnader. Kommunene som beregner og utbetaler kommunale tilskudd, har etter kostnadsdekningsmodellen plikt til å dekke de private barnehagenes kostnader. Denne plikten er begrenset slik at kommunene ikke har plikt til å dekke kostnader som overstiger kostnadsnivået i kommunenes egne barnehager. Kostnadsdekning er etter denne modellen er en forutsetning som kommunene skal forholde seg til, men den enkelte kommune står fritt til å utarbeide en egen tildelingsmodell, under forutsetning om kostnadsdekning. Enhetskostnadsprinsippet Barne- og familiedepartementet (BFD) definerer enhetskostnadsprinsippet som likt tilskudd til alle barnehager i en og samme kommune, basert på en normert enhetskostnad beregnet ut fra kostnadene i kommunens egne barnehager. 18 Dette betyr at den enkelte kommune beregner hva det koster å drive egne barnehager, for eksempel kostnad per korrigert oppholdstime eller kostnad per plass, og yter tilskudd til kommunale og private barnehager med utgangspunkt i denne enhetskostnaden. Denne modellen for beregning av tilskudd til alle barnehagene i en kommune definerer dermed en enhetskostnad uavhengig av nærmere kjennetegn ved kostnadssituasjonen i den enkelte barnehage. Den kombinerte modellen enhetskostnad og kostnadsdekning Fra ble forskriften om likeverdig behandling av kommunale og ikkekommunale barnehager endret, slik at kommunene fra dette tidspunktet har plikt til minst å gi private barnehager 85 prosent av det samlede offentlige tilskuddet kommunale barnehager i gjennomsnitt mottar. Dette er å oppfatte som et mini- 18 St.meld. nr. 28 ( ). 18

21 mumskrav. Kostnadsdekningsprinsippet gjelder fortsatt, det vil si at de private barnehagenes kostnader fremdeles skal dekkes, men kommunene har ikke plikt til å yte tilskudd som overstiger samlet offentlig tilskudd til kommunens egne barnehager. Kommunene kan fortsatt definere sine egne tilskuddsmodeller for tildeling av kommunale tilskudd til private barnehager, men må forholde seg til minimumskravet i den nevnte forskriften. Forskriftsendringen «omdefinerer» minimumsnivået i kommunenes finansieringsplikt, fra «kostnadsdekning» til «minst 85 prosent av gjennomsnittlige offentlige tilskudd til kommunenes egne barnehager». 19

22 20

23 3 Nærmere om dagens tilskuddsmodeller og presentasjon av alternative tilskuddsmodeller 3.1 Drøfting av ulike sider ved dagens finansieringssystem Barnehagene finansieres i hovedsak gjennom tre inntektskilder: statlige tilskudd, kommunale tilskudd og foreldrebetaling. De kommunale barnehagene betraktes som en del av den kommunale forvaltningen og den enkelte barnehages handlingsfrihet i forhold til blant annet bruk av tildelte midler defineres av den enkelte kommune. De private barnehagene står i en noe annen situasjon. Veksten i antall private barnehager har vært betydelig de senere årene, spesielt etter Stortingets vedtak om full barnehagedekning. Dette vedtaket innebar en forpliktelse til å tilrettelegge for en storstilt utbygging av barnehager, enten i kommunal eller i privat regi. Denne tilretteleggingen har skjedd gjennom statlige øremerkede investeringstilskudd til kommunal eller privat utbygging. Barnehageutbyggingsselskaper, som har vært etablert lenge, har bygget barnehager og solgt dem til foreldredrevne andelslag. Som følge av kapasitetsutbyggingen nærmer man seg målet om full barnehagedekning, og fordi det ser ut til at foreldre i mindre grad enn tidligere er villige til å kjøpe utbyggingsselskapenes anlegg, blir flere og flere barnehager drevet av selskapene selv. Slik sett kan vi si at utbyggingsselskapene er på vei inn i markedet gjennom egne driftsselskaper. Kostnadsdekning var et minimumskrav i forskriften om likeverdig behandling mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager, som trådte i kraft Fra ble forskriften om likeverdig behandling endret, slik at kommunene er forpliktet til å yte tilskudd tilsvarende minst 85 prosent av det kommunenes egne barnehager gjennomsnittlig mottar i offentlige tilskudd. Prinsippet om kostnadsdekning gjelder imidlertid fortsatt. Den nye forskriften er derfor en kombinasjon av både en kostnadsdekningsmodell og en enhetskostnadsmodell. Forskjellen mellom gammel og ny forskrift er at barnehager som har lave driftskostnader, vil få høyere tilskudd, mens barnehager som har høye kostnader, får uendrede tilskudd under visse forutsetninger. Ifølge BFD vil ca 60 prosent av de private barnehagene motta høyere tilskudd som følge av forskriftsendringen. 21

24 Det statlige øremerkede driftstilskuddet beregnes med utgangspunkt i fastsatte satser knyttet til alder og oppholdstid i den enkelte barnehagen, og utbetales til barnehagene via kommunene. Beregningsgrunnlaget for statstilskuddet kan derfor vurderes som tilsvarende en enhetsmodell, med like tilskuddssatser til alle private barnehager og like tilskudd til alle kommunale barnehager 19. Foreldrebetalingssatsene beregnes etter tilsvarende enhetsmodell, mens kommunenes tilskudd fastsettes etter kommunens valgte beregningsmodell, som kan defineres fritt under forutsetning av at barnehagenes kostnader i sum blir dekket, og at de minimum får 85 prosent av det kommunens egne barnehager i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd. Selve kostnadsdekningsprinsippet knytter seg derfor ikke egentlig til selve beregningen av de offentlige tilskuddene, men er snarere en forutsetning som kommunene må forholde seg til når de kommunale tilskuddene skal fastsettes. Innføringen av maksimalpris fører til at barnehager som hadde høyere pris på foreldrebetalingen, mister inntekter. Barnehageforliket forutsatte at barnehagereformens kostnader skulle finansieres utelukkende av staten ved økte tilskudd til barnehagene og skjønnstilskudd til kommunene, og at kommunene skulle opprettholde sin økonomiske innsats i barnehagesektoren (nominelt). Staten har på dette grunnlag avsatt 230 millioner kroner i økte skjønnsmidler til kommunene høsten 2005 for å dekke de økte utgifter kommunene vil få som følge av forskriftsendringen om likeverdig behandling. Disse midlene skal gå til de kommunale og private barnehagene som økte tilskudd. Staten har videre forutsatt at kommunene skal opprettholde sine økonomiske rammer innenfor barnehagesektoren. Innføring av maksimalpris setter som nevnt en begrensning på barnehageeiers mulighet til fritt å fastsette nivået på foreldrebetalingen. Fastsettes en lavere pris enn prisnivået i kommunale barnehager, og lavere enn maksimalprisen, har ikke kommunen plikt til å dekke dette inntektstapet. Muligheten til å ta en høyere pris enn maksimalprisen er svært begrenset, og forskriften om foreldrebetaling regulerer dette gjennom unntaksbestemmelser der det heter at foreldrebetalingen kan settes høyere dersom barnehagen ellers vil bli nedlagt av økonomiske årsaker eller kvaliteten på tilbudet ellers vil forringes, og at dette skal godkjennes av foreldreutvalget. Det er en utfordring å utarbeide en modell for finansiering av barnehagesektoren som kan oppfattes som forutsigbar og rettferdig, og som samtidig gir en god samfunnsøkonomisk utnyttelse av offentlige midler. Dette har først og fremst sammenheng med betydelige kostnadsforskjeller mellom kommunale og private barnehager, men også mellom de private barnehager. Kostnadsdekningsmodellen innebærer i prinsippet at den enkelte barnehage skal ha dekket sine kostnader, og siden kostnadene varierer fra barnehage til barnehage, vil også det samlede offentlige tilskuddet være forskjellig. Modellen har også fått mye kritikk, fordi den ikke 19 Statstilskuddet til de private barnehagene er noe høyere enn tilskuddet til de kommunale. 22

25 stimulerer til kostnadseffektiv drift av barnehagene, i og med at barnehagene får dekket sine kostnader. Et annet moment er at tilskuddene til barnehagene baseres på historiske kostnader, noe som kan føre til at barnehager ikke får dekket alle sine kostnader umiddelbart. Et eksempel på dette kan være knyttet til etablering av pensjonsordning. Finansieringspraksisen innebærer at en barnehage som oppretter en pensjonsordning for sine ansatte, i prinsippet ikke får dekket disse kostnadene det året de etablerer pensjonsordningen. Kommunene har plikt til å dekke barnehagens kostnader, men ikke kostnader som overstiger normal pris- og kostnadsvekst fra et år til et annet. Kommunene har selvsagt anledning til å ta hensyn til slik kostnadsvekst, noe også BFD oppfordrer til, men det er ingen definert plikt til å gjøre det. Dette er en interessant problemstilling relatert til 4 i forskrift om likeverdig behandling, der det heter at kommunen kan redusere tilskuddene til private barnehager som har betydelig lavere bemanning eller lønnskostnader sammenlignet med kommunale barnehager. Etablering av pensjonsordning vil bringe lønnskostnadene i mange private barnehager opp mot kostnadsnivået i kommunale barnehager i samme kommune. Den ytterste konsekvens kan faktisk være at en privat barnehage kan oppleve kutt i det kommunale tilskuddet fordi de samlede lønnskostnadene er betydelig lavere enn i de kommunale barnehagene, samtidig som kommunen kan nekte å dekke pensjonskostnadene dersom slik ordning etableres, siden kommunen ikke har plikt til dette. Eksemplet illustrerer den usikkerheten som ligger i finansieringsordningen (kostnadsdekningsmodellen). Et annet element kan være usikkerhet om kommunene faktisk utbetaler det tilskuddet som barnehagene har krav på. Ifølge Utdanningsforbundet var det bare 31 prosent av kommunene som oppfylte forutsetningen om opprettholdt egenfinansiering av barnehagekostnadene i Samtidig er det usikkerhet i kommunesektoren om hvorvidt de statlige skjønnsmidlene vil være tilstrekkelige til å dekke kommunens kostnader for å oppfylle kravet om likeverdig behandling, selv om en undersøkelse fra SNF 20 viser at barnehagereformen verken er over- eller underfinansiert, og at beregningen av skjønnsmidlene er dekkende i forhold til de merkostnader reformen totalt sett genererer 21. Satsene for de statlige tilskuddene til barnehagene ble økt fra og er høyere for de private enn for de kommunale barnehagene. Forutsetningen som lå til grunn for tilskuddsøkningen og forskjellen mellom private og kommunale barnehager, var at dette var et ledd i finansieringen av maksimalprisordningen og skulle bidra til å utjevne prisene mellom de to typer barnehager. 20 Andersen m.fl Det kan imidlertid variere i hvilken grad den enkelte kommune/barnehage får tilstrekkelige midler. 23

26 En ideell finansieringsmodell bør på den ene siden bidra til at de ulike aktørene på barnehageområdet (kommuner og barnehager) oppfatter modellen som rimelig, og på den annen side bidra til å nå det overordnede målet om full barnehagedekning, bidra til kvalitet og mangfold i barnehagesektoren og samtidig medføre en effektiv utnyttelse av offentlige midler. Vi skal nedenfor kort drøfte egenskaper ved de sentrale modellene i barnehagefinansieringen, det vil si kostnadsdekningsmodellen, enhetskostnadsmodellen og en kombinasjon av disse to modellene. Videre skal vi skissere noen alternativer til dagens tilskuddsmodeller. Avslutningsvis i dette kapitlet velges en av de alternative modellene, som vil bli mer utførlig presentert i kapittel Kort drøfting av egenskaper ved dagens tilskuddsmodeller I dette avsnittet skal vi kort drøfte egenskaper ved de hovedmodeller som i dag brukes i kommunene for beregning av kommunale tilskudd til barnehagene. En nærmere vurdering av den enkelte modell (både dagens og en foreslått alternativ modell) gjøres i kapittel 5, der drøftingen relateres til en del sentrale parametere eller ønskelige egenskaper som en tilskuddsmodell i barnehagesektoren bør ha. Modell 1: Kostnadsdekningsmodellen Da forskriften om foreldrebetaling ble innført fra 1. mai 2004 (maksimalpris trinn 1), fikk kommunene samtidig et lovpålagt finansieringsansvar for de ikke-kommunale barnehagene. Kommunene fikk plikt til å dekke private barnehagers kostnader som ikke dekkes av andre statlige driftstilskudd og foreldrebetaling. Kostnadsdekningsmodellen innebærer i tråd med dette at kommunene er pliktige til å dekke differansen mellom barnehagenes totale kostnader og summen av andre offentlige tilskudd og foreldrebetalingen. Som påpekt tidligere, skal de statlige skjønnsmidlene til kommunene kompensere for kommunenes økte utgifter, mens kommunene skal opprettholde sitt nominelle bidrag til finansiering av barnehager. Det er betydelige kostnadsforskjeller mellom kommunale og private barnehager, 22 og kostnadene varierer også fra barnehage til barnehage, blant annet avhengig av hvor i landet barnehagen er lokalisert. Kostnadene kan også variere mellom barnehager innen én og samme kommune. Prinsippet om kostnadsdekning medfører at barnehager som har høye kostnader mottar større tilskudd enn barnehager som har lave kostnader, nærmest uansett årsak til kostnadsvariasjonen. 22 St.meld. nr. 28 ( ), s

27 Kostnadsdekningsmodellen har noen klare ulemper. Den kan for det første føre til at kostnadsnivået i barnehagene sementeres; spesielt vil kostbare barnehager ha liten motivasjon for effektiv drift. Barnehager som har et lavt kostnadsnivå, fordi de har vesentlig lavere bemanning enn kommunale barnehager eller vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår for sine ansatte, og som kunne ønske å bedre denne situasjonen, vil ha vanskeligere for å gjøre dette på kort sikt, fordi modellen baserer seg på historiske kostnader og ikke på kostnadene det aktuelle året. 23 Dessuten krever denne beregningsmodellen relativt store administrative ressurser fra kommunenes side, i og med at hver enkelt barnehages regnskap skal legges til grunn for tildeling av tilskudd. Kommunene må hvert år sikre seg at beregningsgrunnlaget er korrekt, at forskriftens begrensninger i tildelingsrett (avkortingsreglene, nevnt over) tas hensyn til, osv. Erfaringene har vært at mange kommuner har vært sent ute med å tildele tilskuddene; her kan kompliserte og arbeidskrevende utregningsmodeller ha vært en medvirkende faktor. Isolert sett er kostnadsdekningsmodellen i prinsippet en god modell når vi ser den i forhold til barnehagereformen. Reformen utløser betydelige kostnader for stat og kommuner, blant annet som følge av innføringen av maksimalpris på foreldrebetalingen. Samtidig er utbygging av private barnehager en viktig forutsetning for målsetningen om full barnehagedekning. For å kompensere barnehagene for inntektsbortfallet som maksimalprisen medfører, har det statlige tilskuddet til barnehagene økt betydelig fra Videre har staten bevilget skjønnsmidler til kommunene for å dekke de merkostnader kommunene har i forbindelse med likeverdig behandling av kommunale og private barnehager. At barnehagene i reformperioden skal få dekket sin inntektsreduksjon som følge av offentlige reguleringer ved et høyere samlet offentlig tilskudd som (i prinsippet) gir kostnadsdekning fra det tidspunkt maksprisen ble innført, synes derfor å være fornuftig og rimelig. Som vi skal komme tilbake til i kapittel 5, kan kostnadsdekningsmodellen isolert sett være en god modell for barnehagene, under forutsetning av at faktisk kostnadsdekning skjer. Modellen kan bidra til at alle kommunale og private barnehager gis økonomiske muligheter til kvalitetsutvikling og å tilby tilfredsstillende lønns- og arbeidsvilkår. Et av de største ankepunktene mot prinsippet om kostnadsdekning, som vi skal komme nærmere inn på senere, er at den ikke stimulerer til eller har incentiver til kostnadseffektiv drift av barnehager. Modellen gir liten stimulans til kostnadskontroll. Kostnadene til drift av barnehager kan dermed bli urimelig høye. 23 Dette er imidlertid ikke en nødvendig forutsetning. Noen kommuner tar utgangspunkt i inneværende års budsjett (for eksempel kvartalsvis) og kan dermed får mer oppdaterte tall. Kommunene har likevel ikke plikt til å ta hensyn til dette. 25

28 Modell 2: Enhetskostnadsmodellen Barne- og familiedepartementet vurderte, i Storingsmelding nr. 28 ( ) å endre forskrift om likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager og erstatte kostnadsdekningsprinsippet med et enhetskostnadsprinsipp. Et slikt tildelingsgrunnlag for offentlige midler innebærer, slik departementet legger det til grunn, at alle barnehager i én og samme kommune skal ha like offentlige tilskudd. Enhetskostnadsmodellen vurderes som en mer forutsigbar modell enn kostnadsdekningsmodellen, men vil skape finansieringsproblemer for barnehager med høye kostnader. Likt tilskudd til alle barnehager i samme kommune innebærer at noen private barnehager som i dag har lave driftskostnader, vil få økt tilskudd, mens barnehager med et høyt kostnadsnivå ikke vil få dekket sine kostnader. Som vi tidligere har vært inne på, bør ikke barnehageeierne bli skadelidende som følge av grunnleggende endringer i de viktigste forutsetningene som ligger til grunn for driften av barnehagene. Endringer i regelverket som påvirker kostnader eller inntekter, bør kompenseres så lenge det gjelder et klart definert offentlig ansvarsområde der det legges betydelige føringer på hvordan barnehagene skal drives, samtidig som det stimuleres til omfattende privat utbygging. På mange måter er prinsippet om likeverdig behandling bedre ivaretatt innenfor en enhetskostnadsmodell enn om kostnader dekkes uavhengig av årsaken til variasjoner i kostnader. Fordelene med tildelinger basert på enhetskostnadsprinsippet er for det første de administrative, i og med at det vil bli atskillig enklere å utmåle tilskuddene, som jo må justeres årlig. Enhetkostnadsprinsippet vil også kunne gi et visst incitament til kostnadskontroll fordi kostnader bare dekkes opp til et visst nivå. I høringsuttalelsene til ny forskrift om økonomisk likeverdig behandling pekes det også på at enhetskostnadsprinsippet kan være å foretrekke ut fra rettssikkerhetshensyn fordi dagens regler for utmåling av tilskudd er så kompliserte at det kan være vanskelig for barnehageeier å se hva de egentlig skal klage på. Det har vært innvendt mot denne modellen, er at den kan innebære uklarhet om beregningsgrunnlaget. I og med at det er kommunens kostnader som skal legges til grunn ved utmålingen av tilskudd, kan kommunene ha interesse av å skjule kostnader for derved å redusere utbetalingen til de private barnehagene. Det kan for eksempel dreie seg om hvordan indirekte kostnader som husleie, vaktmestertjenester og andre støttetjenester for de kommunale barnehagene føres regnskapsmessig. Det har vært hevdet at kommunene kan holde en del utgifter utenfor barnehageregnskapene og dermed oppnå et tilsynelatende lavere og mer gunstig regnskap enn det reelle. På den måten kan man holde tilskuddene til de private barnehagene og dermed også de kommunale utgiftene nede. Her må innskytes at også private barnehager kan ha regnskaper som skjuler inntekter og kostnader, for 26

29 eksempel dersom barnehagen mottar tjenester fra morselskapet som ikke inntektsføres på den enkelte barnehage. En tilmåling av tilskudd ut fra enhetskostnadsprinsippet vil, innenfor dagens budsjettrammer, innebære at mange barnehager, også kommunale, ikke vil få dekket sine kostnader, i og med at det er en kommunal enhetskostnad som skal legges til grunn, og siden det også kan være store kostnadsforskjeller mellom barnehagene, som vi tidligere har vært inne på. Avhengig av på hvilket nivå denne enhetskostnaden legges, vil henholdsvis kommunale og private barnehager få dekket sine kostnader. Ideelt sett kan man tenke seg at et enhetskostnadsprinsipp vil føre til at dyre barnehager på sikt reduserer sine kostnader. I praksis kan det imidlertid være vanskelig å redusere kostnadene, og det er et åpent spørsmål om det alltid er ønskelig. En viktig årsak til at gjennomsnittskostnadene i kommunale barnehager er høyere enn i de private, er personalkostnadene, som igjen skyldes at alle kommunale barnehager har pensjonsordninger, at de oftere har vikarordninger enn private barnehager, og at kommunale barnehager har personal med lengre ansiennitet enn de private barnehagene. Et av argumentene som har blitt ført mot dette prinsippet, og som kanskje er hovedbegrunnelsen for at staten ved Barne- og familiedepartementet ikke legger det til grunn i 2005, er de totalkostnadsmessige. Det ser ut til at BFD har vurdert det slik at en tilskuddsordning etter enhetskostnadsprinsippet vil gi en høyere total utbetaling til barnehagene i 2005 enn den 85-prosentmodellen som inntil videre er valgt. Gitt budsjettsituasjonen høsten 2005, vil det være vanskelig å velge en modell som forutsetter vesentlig økte kostnader enn budsjettert. Skal budsjettet holdes, kan anvendelse av enhetskostnadsmodellen i inneværende år føre til at de barnehagene som ikke får dekket sine kostnader, må redusere kvaliteten, eventuelt at finansieringen av barnehagene i kommunene må gå på bekostning av andre kommunale oppgaver. Modell 3: Kombinert kostnadsdekningsog enhetskostnadsmodell Denne modellen ble inntatt i forskrift om likeverdig behandling fra Kostnadsdekningsprinsippet videreføres, men kombineres med et krav om at de private barnehagene minst skal motta 85 prosent av det tilsvarende kommunale barnehager mottar i samlet offentlig støtte. Den kombinerte modellen har fått støtte blant høringsuttalelsene, men skepsisen er betydelig blant mange private barnehageeiere, selv om det er beregnet at ca 60 prosent av de private barnehagene vil få høyere tilskudd i forhold til kostnadsdekningsmodellen. Årsaken til at mange barnehager får høyere tilskudd, er at disse av ulike årsaker har et lavt kostnadsnivå. Et paradoks i denne forbindelse er at det 27