Rapport Effekter av maksimalpris trinn 1

Transkript

1 Rapport Effekter av maksimalpris trinn 1

2 ECON-rapport nr , Prosjekt nr ISSN: , ISBN AKH/JAN/pil, EBO, 4. februar 2005 Offentlig Effekter av maksimalpris trinn 1 Utarbeidet for Barne- og familiedepartementet ECON Analyse Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: , Faks: ,

3

4 Innhold: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER INNLEDNING Problemstilling Metode FORELDREBETALING I KOMMUNALE BARNEHAGER Satsstruktur Heltid uten moderasjoner Søskenmoderasjon Inntektsgradering Deltid Tillegg for kost Regionale variasjoner Heltid uten moderasjoner Søskenmoderasjon Inntektsgradering Deltid Barna fordelt på ulike satser Heltid Deltid Oppsummering kommunale satser FORELDREBETALING I IKKE-KOMMUNALE BARNEHAGER Satsstruktur Heltid uten moderasjoner Søskenmoderasjon Inntektsgradering Deltid Tillegg for kost Nærmere om private barnehager med høyere sats enn maksimalsats Regionale variasjoner Heltid uten moderasjoner Søskenmoderasjon Deltid Barna fordelt på ulike satser Heltid Deltid Oppsummering ikke-kommunale satser LIKEVERDIG BEHANDLING Kommunenes rammebetingelser Forholdet mellom kommunene og barnehagene generelt Finansieringsmodell Barnehagenes vurdering av kommunenes rolle Forholdet mellom kommunale og private satser i den enkelte kommune Prosessen rundt innføring av maksimalpris Barnehager som går ut over maksimalpris...70

5 4.3.1 Geografisk spredning Begrunnelse for å gå ut over maksimalpris Foreldrenes rolle Oppsummering ENDRINGER I ANDRE FORHOLD I BARNEHAGENE Kommunale barnehager Kvalitet Ikke-kommunale barnehager Størrelsen på tilskuddene Kvalitet Kapasitet Økonomi Oppsummering...84 VEDLEGG 1: FØLGEBREV...87 VEDLEGG 2: VEDLEGG 3: SPØRRESKJEMA TIL KOMMUNER...91 SPØRRESKJEMA TIL IKKE-KOMMUNALE BARNEHAGER VEDLEGG 4: PURREBREV...111

6 Sammendrag og konklusjoner Resymé Maksimalprisreformen har bidratt til at foreldrebetalingen i barnehagene har gått ned, særlig i private barnehager. Etter reformen koster en heltidsplass uten moderasjoner i gjennomsnitt omtrent det samme i kommunale og private barnehager. Videre ser vi at det er en svært liten andel av barn i barnehage som har høyere sats enn maksimalprisen på kroner. Samtidig ser kommunene gjennomgående ut til å overholde kravene om likeverdig behandling. Slik sett har reformen gitt resultater i tråd med målene. Reformen har ført til at de dyreste plassene har gått ned i pris, mens de billigste plassene gjennomsnittlig er blitt dyrere. Moderasjonsordningene til familier med lave inntekter har blitt strammet inn i mange kommuner. Til gjengjeld er det flere barn enn tidligere som omfattes av ordningene, fordi de nå også gjelder i private barnehager. Dette er konklusjoner som kan trekkes et halvt år etter at reformen trådte i kraft. Bakgrunn I juni 2003 inngikk et bredt flertall på Stortinget et forlik om en reform i barnehagesektoren (barnehageforliket). En sentral del av reformen er en totrinns innføring av maksimalpriser i barnehager, og fra 1. mai 2004 ble trinn én i maksimalprisvedtaket iverksatt, i form av Forskrift om foreldrebetaling i barnehager (maksimalprisforskriften) og Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd. Begge forskriftene skal bidra til lavere foreldrebetalingssatser. Forskriften om likeverdig behandling skal i tillegg bidra til et selvstendig mål om at private barnehager får like rammebetingelser som kommunale. Maksimalprisforskriften krever at høyeste sats maksimalt kan være kroner per måned og at det må gis søskenmoderasjon på minst 30 prosent for barn nummer to og 50 prosent for barn nummer tre og høyere. Maksimalsatsen gjelder for oppholdstider på 41 timer eller mer per uke, og forskriften krever at Foreldrebetaling for deltidstilbud skal settes lavere enn foreldrebetaling for et heltidstilbud. I tillegg til den ordinære månedsbetalingen kan barnehagen ta betalt for mat og drikke til barna (kosttillegg). Forskriften stiller ikke spesifikt krav om at satsene skal være inntektsgraderte. Forskriften om økonomisk likeverdig behandling innebærer at kommunen, med noen få begrensninger, skal dekke bortfallet av inntekter som barnehagene opplever ved å senke satsene til maksimalpris. Kommunene kan gi tilskudd til barnehagene basert på kostnadsdekning i den enkelte barnehage eller i form av stykkprisfinansiering. 1

7 Som del av reformen er de statlige bevilgningene til drift av barnehager økt betydelig. For det første er de øremerkede statlige driftstilskuddene økt i flere omganger, sist fra 1. januar For det andre er en skjønnspott for 2004 fordelt til kommunene på basis av hvor mye de trenger for å oppfylle kravene om maksimalpris og økonomisk likebehandling. Problemstilling I denne rapporten kartlegger vi effekter av forskriften om maksimalpris og forskriften om økonomisk likeverdig behandling i barnehager. Vi legger særlig vekt på å belyse effekter på foreldrebetalingssatser og på kommunenes praktisering av kravet om økonomisk likeverdig behandling. Oppdragsgiver er Barne- og familiedepartementet. Kartleggingen er basert på spørreundersøkelser rettet mot alle kommuner og alle ikke-kommunale barnehager. Nivå og endringer i priser er kartlagt gjennom én representativ skriftlig undersøkelse gjennomført i mai og juni 2004 og én tilsvarende undersøkelse gjennomført i oktober og november Fra undersøkelsen gjennomført i oktober og november henter vi informasjon om satser og enkelte andre forhold i barnehagene per oktober 2004, mens vi fra undersøkelsen i mai og juni henter informasjon om situasjonen før mai I oktober/november-undersøkelsen har vi dessuten stilt spørsmål til kommuner og barnehager om hvordan kommunene har fulgt opp sin forpliktelse om å legge til rette for at de private barnehagene skal kunne innføre maksimalpris. Effekter på foreldrebetalingen Få betaler mer enn maksimalpris Analysene viser at i oktober 2004 hadde 98 prosent av alle barn med heltidsplass (41 timer eller mer per uke) en foreldrebetalingssats på kroner eller mindre. Av barna som betalte mer enn maksimalsatsen gikk de klart fleste i privat barnehage. Se Figur A. 2

8 Figur A Barn med heltidsplass i kommunale og ikke-kommunale barnehager. Barn med og uten moderasjoner. Per oktober Prosent av barna fordelt etter månedlig foreldrebetaling 3000 og over Friplass Ikke-kommunale Kommunale Fullpris er redusert Undersøkelsene indikerer at maksimalprisforskriften har ført til at gjennomsnittlig sats for en heltidsplass uten moderasjoner er redusert med 8 prosent. 1 Reduksjonen har vært sterkest i de ikke-kommunale barnehagene, der gjennomsnittlig heltidssats er redusert med 12 prosent sammenlignet med situasjonen før mai At reduksjonen har vært størst i de ikke-kommunale barnehagene gjenspeiler at satsene i utgangspunktet var høyest her. Etter endringene ligger satsene i private og kommunale barnehager omtrent på samme nivå. I kommunale barnehager var betalingssatsene i oktober i gjennomsnitt kroner per måned for dem som betaler fullpris. Det tilsvarende gjennomsnittet for ikke-kommunale barnehager var kroner. og de fleste søsken betaler mindre enn før Flertallet av barnehagebarna går i barnehager som tilfredsstiller kravene om minimum 30 prosent søskenrabatt til barn nummer to og 50 prosent rabatt til barn nummer tre og høyere. I oktober 2004 gikk 4 prosent av barn i kommunale barne- 1 Analysene av satser er vektet med antall barnehagebarn i den enkelte kommune og ikke-kommunale barnehage. Det innebærer at svarene fra store kommuner og barnehager tillegges større vekt enn svarene fra små kommuner og barnehager. 3

9 hager i barnehager som ikke fulgte kravene til søskenmoderasjon. På den annen side gikk drøyt 30 prosent av barn i kommunale barnehager i barnehager som ga høyere rabatt enn kravene. Det var særlig for barn nummer to det ble gitt større rabatt enn kravet. Rundt 20 prosent av barn i ikke-kommunale barnehager gikk i barnehager som brøt kravene til søskenmoderasjon i oktober. Det var særlig kravet om minst 50 prosent rabatt til barn nummer tre og høyere som ble brutt. Samtidig var det om lag like mange av barna som gikk i barnehager som ga mer rabatt enn kravene. Reformen har ført til at det gjennomsnittlige beløpet som betales for barn nummer to er redusert med 2 prosent, mens beløpet som betales for barn nummer tre og høyere er redusert med 14 prosent i de kommunale barnehagene. I de ikke-kommunale barnehagene er den gjennomsnittlige betalingen både for barn nummer to og barn nummer tre og høyere redusert betydelig mer, jf. Tabell A. Dette skyldes dels at mange ikke-kommunale barnehager ga liten eller ingen søskenrabatt tidligere og dels at fullpris, som rabatten beregnes ut fra, er redusert. Mindre rabatt til familier med lave inntekter Omtrent halvparten av barn i kommunale barnehager bor i kommuner som har inntektsgraderte satser. Det har ikke skjedd noen stor endring i denne andelen som følge av reformen. Vi ser imidlertid at satsene er endret slik at familiene som tidligere fikk de største rabattene må betale mer. I kommuner som har hatt inntektsgradering både før og etter reformen er gjennomsnittet av laveste heltidssats økt med 6 prosent. men flere enn tidligere får inntektsgradering Andelen barn i private barnehager som har inntektsgradering har gått opp. Det skyldes at kommuner med inntektsgraderte satser har innlemmet private barnehager i sine ordninger. I barnehager som ikke har inntektsgradering, vil familier med de laveste inntektene ha nytt godt av den generelle reduksjonen i de høyeste satsene. Når vi tar hensyn til det, og ser på det som er laveste betalingssats for en heltidsplass i den enkelte barnehage, viser analysene at gjennomsnittet er redusert med 1 prosent i kommunale barnehager og med 18 prosent i ikke-kommunale barnehager. Deltidssatsene har også gått ned Ettersom forskriften om foreldrebetaling legger få rammer for satsene på deltidsplasser, kunne én konsekvens vært at satsene for deltidsplasser gikk opp. Det har i liten grad vært tilfellet. Deltidssatsene ut til å være omtrent uendret i gjennomsnitt for barn i kommunale barnehager og redusert i ikke-kommunale barnehager. Betydelige endringer etter sommeren Sammenligning av resultater fra undersøkelsene i mai/juni og oktober/november viser at både kommuner og private barnehager har gjort til dels betydelige endringer i satsene etter sommeren De private barnehagene har gjennomgående redusert satsene i høst, slik at det er flere i oktober enn før sommeren som 4

10 har satser i tråd med maksimalprisforskriften. Kommunene hadde i all hovedsak innført satser i tråd med forskriften før sommeren, men de har i noen grad økt satsene igjen etter ferien. Dette gjelder satser for søsken (barn nummer to) samt satsene for familier med lave inntekter. Tabellen nedenfor viser hvordan satsene er endret som følge av reformen i henholdsvis kommunale og ikke-kommunale barnehager. Tabell A Satser i kommunale og ikke-kommunale barnehager. Endring i prosent etter innføring av maksimalpris i barnehager. Per oktober Kommunale barnehager Ikke-kommunale barnehager Heltidssats uten moderasjoner Søskensatser Barn nummer to Barn nummer tre og høyere Laveste sats Deltidssatser -1-5 Note: Gjennomsnittene er beregnet ved at svarene til den enkelte kommune og barnehage er vektet med antall barn. Kommunenes praktisering av likeverdig behandling Hovedinntrykket er at kommunene følger kravet om likeverdig behandling i den forstand at de følger kravene i forskriften. Undersøkelsen viser riktig nok at en stor andel av barnehagene mener at kommunen ikke følger forskriften om økonomisk likeverdig behandling. Dette stemmer imidlertid ikke med inntrykket kommunene selv gir. Samtidig viser analysene av satsene innen den enkelte kommune at en heltidsplass i ikke-kommunale barnehager gjennomgående koster det samme som, eller er billigere enn kommunale barnehager i samme kommune. Dette er en indikasjon på at kommunene gjennomgående praktiserer likeverdig behandling i den forstand at de setter de ikke-kommunale barnehagene i stand til å ha de samme satsene som kommunale barnehager. Når vi kun ser på de relativt få barnehagene som ikke innfrir maksimalpriskravet, kan imidlertid analysene indikere at kommunene i en del tilfeller ikke har fulgt opp kravet om likeverdig behandling. Blant barnehagene som har høyere satser enn maksimalsatsen ser det også ut til å være en del som har for høye kostnader eller høyere kostnadsvekst siste år i forhold til hva kommunen er forpliktet til å dekke. Videre ser det ut til at en del små kommuner bryter kravet om at kommunens inntektsgraderingssystem skal gjelde i alle barnehager i kommunen. De fleste kommuner som har inntektsgraderte satser følger likevel kravet om at systemet skal gjelde i alle barnehager. Vi ser at en stor andel av barnehagene mener at kommunens tildeling av tilskudd ikke har vært rettferdig. Dette er nærliggende å se i sammenheng med at kommunene gjennomgående har valgt kostnadsdekningsmodellen for beregning av tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Modellen innebærer at tilskuddene blir høyere jo høyere kostnadene er, og at barnehager som historisk har hatt lave kostnader blir langt på vei blir låst fast på dette nivået fordi kommunene ikke er forpliktet til å dekke mer enn normal vekst i kostnadene. 5

11 Vi ser at så vel barnehager som kommuner er lite tilfredse med prosessen rundt innføringen av maksimalpris og likeverdig behandling. Dette må ses i sammenheng med at reformen ble gjennomført på relativt kort tid. Kommunene fikk kort tid til å implementere forskriftene etter at de ble vedtatt. Barnehagene fikk på sin side mangelfull informasjon om tilskudd, og tilskuddene ble tildelt etter at forskriftene trådte i kraft. Dette har skapt frustrasjon i barnehagene. På den annen side fikk barnehagene en betydelig økning i de statlige driftstilskuddene i god tid før reformen trådte i kraft. Det ser ut til at både barnehager og kommuner er noe mer tilfredse med innholdet i reformen enn med gjennomføringen. Blant annet ser vi at en stor andel av kommunene mener at forskriften om likeverdig behandling sikrer driften av barnehager, og en betydelig andel av private barnehager mener at maksimalprisreformen vil være positiv for private barnehager på sikt. For mange vil imidlertid vurderingen av reformen være avhengig av hvilken finansieringsmodell kommunen velger i framtiden. Dårligere kvalitet? I de aller fleste barnehagene er tilbudet til barna uendret som følge av forskriften. Vi ser likevel at nær 20 prosent av barna i ikke-kommunale barnehager går i barnehager som har redusert tilbudet i form av utflukter, kjøp av leker osv som følge av reformen. Omtrent like mange går i barnehager som oppgir at de har redusert sin bruk av vikarer ved korttidsfravær. Dette indikerer at kvaliteten er redusert i en del barnehager. Vi vet imidlertid ikke noe om hvor omfattende disse reduksjonene er. Blant de kommunale barnehagene er det en vesentlig lavere andel som oppgir at de har redusert kvaliteten. 6

12 1 Innledning Våren 2003 inngikk et bredt flertall på Stortinget Barnehageforliket 2. Gjennom forliket er partene enige om tre mål for barnehagepolitikken: Full behovsdekning Redusert foreldrebetaling Likebehandling av private og offentlige barnehager. En sentral del av forliket er en totrinns innføring av maksimalpris i barnehagene. Som ledd i oppfølgingen av forliket ble det fra 1. mai 2004 innført maksimalpris på kroner i barnehagene, og kommunene fikk en plikt til å likebehandle private og offentlige barnehager med hensyn til offentlige tilskudd. I denne rapporten omtaler vi disse to endringene som trinn I av maksimalprisreformen. Trinn II innebærer en reduksjon i maksimalsatsen, og intensjonen er at det skal iverksettes når full dekning ser ut til å være innen rekkevidde. Maksimalprisen er regulert i Forskrift om foreldrebetaling i barnehager (maksimalprisforskriften). Forskriften innebærer at ingen barnehager i utgangspunktet har lov til å kreve mer enn kroner per måned og kroner per år i foreldrebetaling. Betaling for kost kan komme i tillegg. Forskriften stiller dessuten krav om følgende: Det skal gis minst 30 prosent søskenmoderasjon til barn nummer to og 50 prosent søskenmoderasjon til barn nummer tre og høyere. Oppholdstider på mindre en 41 timer pr uke skal ha lavere sats enn maksimalsatsen. Forskriften stiller ingen spesifikke krav om inntektsgraderte satser. 3 Forskriften åpner for at maksimalsatsen kan overskrides. Barnehager som ellers må legge ned eller redusere kvaliteten, kan ha høyere sats enn maksimalsatsen. Forutsetningen er imidlertid at foreldrene har akseptert det. 2 3 Inst. S. Nr. 250 ( ). Innstilling fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om barnehagemeldingen og Inst. O. Nr. 128 ( ). Innstilling fra familie- kultur- og administrasjonskomiteen om lov om endringer i barnehageloven. Forskriften krever at Alle kommuner skal ha ordninger som kan tilby barnefamilier med lavest betalingsevne en reduksjon i eller fritak for foreldrebetaling. Et slikt tilbud kan imidlertid gis på individuell basis uten at kommunen har generelle rabattordninger for familier med lav inntekt. 7

13 Pålegget om økonomisk likebehandling er regulert gjennom Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd. Denne pålegger kommunene et ansvar for å sette barnehagene i stand til å innføre maksimalpris. Med noen unntak skal kommunen dekke bortfallet av inntekter som de private barnehagene opplever ved å senke satsene til maksimalpris. For å nå målet om reduserte priser, er de statlige bevilgningene til drift av barnehager økt betydelig. For det første er de øremerkede statlige driftstilskuddene økt, sist fra 1. januar For det andre er det fordelt en skjønnspott for 2004 til kommunene på basis av hvor mye de trenger for å oppfylle kravene om maksimalpris og økonomisk likebehandling. Skjønnspotten skal i prinsippet dekke kommunenes økte kostnader ved reformen. Skjønnstilskuddene gis ut fra forskriftens minimumskrav. 1.1 Problemstilling Barne- og familiedepartementet ønsker å se hvilke virkninger maksimalprisreformen så langt har hatt. I denne rapporten kartlegger vi effekter av forskriften om maksimalpris og forskriften om økonomisk likeverdig behandling i barnehager. Vi legger særlig vekt på å belyse effekter på foreldrebetalingssatser og på kommunenes praktisering av kravet om økonomisk likeverdig behandling. Oppdragsgiver er Barne- og familiedepartementet. Det er vanskelig å se effektene av de to forskriftene isolert. Kommunene er langt på vei pålagt å dekke kostnadene ved maksimalpris både i egne og ikkekommunale barnehager. Hvordan kommunen tilpasser seg kravene i maksimalprisforskriften i egne barnehager, får konsekvenser for finansieringen av de private barnehagene, gjennom forskriften om likebehandling. Sett fra de private barnehagenes ståsted er kommunens oppfølging av forskriften om likeverdig behandling i mange tilfeller helt avgjørende for barnehagens evne til å følge opp kravene i maksimalprisforskriften. Dermed vil begge forskrifter ha betydning for foreldrebetalingssatsene både i private og kommunale barnehager. Den overordnede hensikten med maksimalprisforskriften er å få redusert foreldrebetalingen. Forskriften om likeverdig behandling skal for det første ivareta det selvstendige målet om likebehandling, men forskriften skal også bidra til å nå målet om lavere priser, ved at forskriften skal sikre at private barnehager settes i stand til å innfri kravene i maksimalprisforskriften. En kartlegging av effektene vil derfor måtte innebære en kartlegging av foreldrebetalingssatser og av kommunenes oppfølging av kravet om likebehandling. I tillegg kan forskriftene ha ført til andre endringer som ikke nødvendigvis var tilsiktet. Nedenfor drøfter vi de tre analysepunktene nærmere. Foreldrebetaling En viktig del av analysen blir å kartlegge nivå og endringer i foreldrebetalingssatsene. Er satsene gjennomgående redusert, slik målet var? Overholdes kravet om at ingen skal betale mer enn kroner per måned og kroner per år? I de tilfellene der kravene til maksimalpris ikke overholdes, vil vi se på i hvilken grad 8

14 barnehagene har oppfylt kravene forskriften da stiller om at foreldrene skal være med på beslutningen om å ha høyere satser. Gjennom maksimalpriskravet er det først og fremst de høyeste satsene som kan ventes å gå ned. Forskriften regulerer også søskensatsene og legger enkelte føringer på deltidssatsene, men det er ikke uten videre gitt at disse vil gå ned. For eksempel var det en god del kommuner som tidligere ga høyere søskenrabatt enn det som kreves gjennom forskriften. Hva som betales for søsken bestemmes både av rabattprosenten og av nivået på fullpris, og endringer i disse størrelsene kan trekke i ulike retninger. Vi vil belyse både søskenmoderasjonsprosentene og nivået på foreldrebetalingen for søsken. Forskriften åpner for at barnehagene kan ta betalt for kost gjennom et særskilt kosttillegg som kan komme i tillegg til de kronene per måned. Barnehager som tidligere har hatt høyere sats enn maksimalsatsen med kost inkludert i prisen, kan dermed tenkes å redusere ordinær sats i tråd med kravet, og samtidig innføre et særskilt kosttillegg for å dekke inn deler av inntektsbortfallet. Det kan gjøre at en nedgang i den ordinære satsen blir motvirket av et kosttillegg. Målet er at den samlede foreldrebetalingen skal gå ned, og vi vil også belyse endringer i kosttillegget. Forskriften stiller ingen krav om at det skal gis moderasjon til familier med lav inntekt (inntektsgradering), men gjennom likebehandlingskravet er kommuner som har inntektsgradering i egne barnehager pålagt å praktisere det samme systemet også i private barnehager i kommunen. En effekt kan derfor være at satsene for familier med lav inntekt reduseres i private barnehager, ettersom reformen fø rer til at private barnehager blir inkludert i kommunale inntektsgraderingssystemer. En annen effekt kan imidlertid være at kommuner som tidligere hadde inntektsgradering enten fjerner systemet eller strammer inn på det for å finansiere kravene i de to forskriftene. Skjønnstilskuddene som gis fra staten vil i prinsippet bare dekke kostnadene ved å tilfredsstille minimumskravene i forskriftene, og inntektsgradering er ikke del av dette. Vi vil belyse endringer i satsene for familier med lav inntekt. Forskriften stiller ingen krav til satsene for deltidsopphold, ut over at de skal være lavere enn satsene for heltid. Også her kan kommunene og barnehagene tenkes å ha økt satsene for å finansiere andre krav i forskriften. Vi vil belyse endringer i deltidssatsene. I kapittel 2 og 3 presenterer vi analyser av nivået på foreldrebetalingen i oktober 2004, det vil si et halvt år etter at forskriftene trådte i kraft, samt endringer siden før reformen. Først ser vi på situasjonen i kommunale barnehager (kapittel 2) deretter i ikke-kommunale barnhehager (kapittel 3). Økonomisk likeverdig behandling Det er ikke uten videre gitt hva som ligger i begrepet økonomisk likeverdig behandling. Vi gjør ingen drøfting av begrepet, men tar utgangspunkt i de to definisjonene som ligger i forskriften i form av to alternative modeller for beregning av tilskudd. Den ene modellen innebærer langt på vei at ikke-kommunale barnehager settes økonomisk i stand til å innføre de samme satsene som kommunale barnehager (kostnadsdekning). Den andre modellen innebærer at 9

15 ikke-kommunale barnehager får like store offentlige tilskudd som kommunale barnehager, uavhengig av kostnadsnivå (stykkprisfinansiering). Uansett hvilken av de to modellene en kommune velger, har den tilfredsstilt kravet om økonomisk likebehandling slik det er definert i forskriften. Vi vil kartlegge hvordan kommunene fordeler seg med hensyn til de to finansieringsmodellene, og vi vil også se i hvilken grad kommuner har valgt andre finansieringsmodeller. Stykkprisfinansiering er en dyrere modell for kommunene, og vil innebære at mange barnehager får høyere tilskudd enn det som skal til for at barnehagene skal ha mulighet til å innføre maksimalpris. Skjønnstilskuddene fra staten er beregnet ut fra et kostnadsdekningsprinsipp, slik at de ikke vil dekke alle kommunenes utgifter ved en stykkprisfinansiering. Kommuner som velger stykkpris kan derfor måtte redusere utgiftene på andre områder, enten innenfor eller utenfor barnehagesektoren. Stykkprisfinansiering innebærer at kommunene i mange tilfeller vil gi høyere tilskudd enn det som er nødvendig for å sette barnehagene i stand til å innfri kravet om maksimalpris. Kostnadsdekning innebærer på den annen side at tilskuddene blir forskjellige mellom barnehagene, og at de med høyest kostnader får de høyeste tilskuddene. En kostnadsdekningsmodell uten noen begrensninger ville dessuten innebære at kommunene ble pålagt å dekke ethvert kostnadsnivå og enhver økning i kostnadene. Dette kunne for det første bli svært kostbart for kommunene. For det andre ville barnehagene ved en slik modell ikke ha noen insentiver til å drive effektivt. Det er derfor lagt inn to begrensninger i modellen: For det første er kommunen ikke forpliktet til å gi høyere tilskudd til ikkekommunale barnehager enn det som skal til for at summen av statlige og kommunale tilskudd blir like stort som summen av offentlige tilskudd til kommunens egne barnehager. For det andre trenger kommunen ikke dekke kostnadsvekst ut over normal kostnadsvekst siste år. Private barnehager har gjennomgående et lavere kostnadsnivå enn kommunale barnehager, men begrensningene kan innebære at en del barnehager ikke får dekket inntektsbortfallet som innføring av maksimalpris innebærer. Vi vil for det første belyse i hvilken grad kommunene følger opp forpliktelsene de er pålagt gjennom forskriften. I utgangspunktet kan det tenkes at kommunene gir lavere tilskudd tilbarnehagene enn de er forpliktet til. Ettersom barnehagene har adgang til å klage kommunenes vedtak om tilskudd inn for fylkesmannen, er det imidlertid begrenset hvilken mulighet kommunene i praksis vil ha til å bryte forskriften. Vi vil belyse i hvilken grad kommunene og barnehagene oppfatter at de kommunale tilskuddene er tilstrekkelige til å dekke barnehagenes kostnader ved å innføre maksimalpris. Videre vil vi se på i hvilken grad aktørene mener at forskriftene bidrar til å hindre kostnadsvekst og til å fremme effektiv drift. Vi vil også se på i hvilken grad kommunene mener at de har fått tilstrekkelig store skjønnstilskudd til å finansiere sine kostnader, samt på hva de eventuelt har gjort dersom tilskuddene ikke er tilstrekkelige. Vi belyser også om barnehagene mener fordelingen av tilskudd er rettferdig. Maksimalprisreformen innebærer vesentlige endringer i finansiering og ansvarsfordeling i barnehagesektoren, og forskriftene som regulerer dette ble vedtatt relativt kort tid i forkant av ikrafttredelsen. Vi vil derfor også belyse hvordan kommunene og barnehagene oppfatter prosessen omkring innføringen av maksimalpris. Her vil vi blant annet kartlegge tidspunktene for når de private 10

16 barnehagene fikk informasjon om tilskuddene, når de fikk utbetalt tilskuddene osv. Dette har betydning for hvilke muligheter barnehagene har hatt til å innfri kravene i maksimalprisforskriften. Kartleggingen av kommunenes oppfølging av kravet om økonomisk likebehandling er presentert i kapittel 4. Andre effekter Forskriftene stiller krav til kommunene og barnehagene om satsene, og kommunene pålegges langt på vei å dekke de private barnehagenes kostnader ved reformen. I den grad barnehagene og/eller kommunene opplever at de ikke har tilstrekkelige økonomiske midler til å oppfylle kravene, kan en løsning være å ikke oppfylle dem. Når det gjelder satsene ligger det en åpning i forskriften for å ha høyere satser under gitte vilkår. En annen løsning kan imidlertid være å redusere kostnadene per plass gjennom å svekke kvaliteten i barnehagene. Vi vil derfor belyse i hvilken grad kommunale og private barnehager har redusert kvaliteten som følge av forskriftene. En annen konsekvens kan være at økonomien i de private barnehagene svekkes. Det kan i neste omgang få betydning for kvaliteten i barnehagene eller for om barnehagen opprettholder driften på lengre sikt. Vi vil belyse effekter på kvaliteten og på økonomien i de private barnehagene i kapittel 5. Avgrensing Vår evaluering gjennomføres et halvt år etter at forskriftene om maksimalpris og økonomisk likeverdig behandling trådte i kraft. På dette tidspunktet vil de fleste kommuner og barnehager ha rukket å tilpasse seg kravene i reformen. Deler av skjønnstilskuddet til kommunene for finansiering av reformen ble imidlertid beregnet først i løpet av oktober 2004, og for en del kommuner kan dette ha betydning for tilpasningen. Også en del private barnehager kan fortsatt oppleve usikkerhet om tilskudd. Dette innebærer at kommunene og barnehagene kan tenkes å gjøre endringer etter vår måling. Også andre forhold tilsier at det kan skje endringer i kommunenes og barnehagenes tilpasning. Ett moment er at kommunene så langt kun har fått finansiering for 2004, og tildeling av skjønnsmidler for 2005 kan gjøre at kommunene endrer sin tilpasning. Det kan igjen få konsekvenser for tilskuddene til de private barnehagene. Et annet moment er at kommunene kan ønske å gjøre endringer i sine systemer når dagens ordninger har fått tid til å virke. Våre analyser må derfor betraktes som en situasjonsmåling et halvår etter at forskriftene trådte i kraft, og ikke en evaluering som fanger opp effekter over tid. 1.2 Metode Analysen er gjennomført på grunnlag av informasjon hentet inn gjennom to skriftlige spørreundersøkelser til alle kommuner og ikke-kommunale barnehager. Den første undersøkelsen ble gjennomført i mai og juni 2004, og resultatene fra denne er basis for analyser ECON gjorde av de helt kortsiktige effektene av forskriften om maksimalpris. 4 Spørreskjema ble sendt til alle kommuner og alle ikke-kommunale barnehager som var registrert på det tidspunktet. Gjennom undersøkelsen hentet vi inn informasjon om nivået på foreldrebetalingen før 1. 4 ECON 2004 Effekter på helt kort sikt av maksimalpris i barnehager Rapport

17 mai 2004, samt om nivået i mai For å fange opp nivået på foreldrebetalingen høsten 2004, samt erfaringer med forskriften om økonomisk likebehandling, gjennomførte vi en ny undersøkelse i oktober Mottakerne var de samme som sist, fratrukket respondenter som i den første undersøkelsen hadde oppgitt at barnehagen var avviklet eller som det av andre grunner ikke var relevant for å svare. Barnehager som startet opp høsten 2004 er med andre ord ikke omfattet av undersøkelsen. Årsaken til at vi valgte å benytte samme adresseregister som sist var at vi ønsket å kunne koble svarene fra den første og den andre undersøkelsen. Ettersom hovedmålet med undersøkelsen er å måle effekter av de forskriftene som trådte i kraft 1. mai 2004, er det mindre relevant å spørre barnehager som ikke var i drift før dette. Ved siden av de skriftlige spørreundersøkelsene baserer vi noe av drøftingen på resultater av en kvalitativ intervjuundersøkelse vi gjennomførte i august 2004 i forbindelse med analysene av de helt kortsiktige effektene av maksimalprisen. I alt gjennomførte vi intervjuer med styrere og representanter for foreldrene i 23 private barnehager, samt med representanter for kommunene disse barnehagene ligger i. I tillegg gjennomførte vi intervjuer med representanter for 2 kommuner som hadde oppgitt at kommunens egne barnehager brøt maksimalprisen. Den kvalitative undersøkelsen er ikke representativ, men bidrar til å belyse og utdype problemstillinger som aktørene i barnehagesektoren står overfor. Ved utformingen av spørreskjemaet vi sendte ut i oktober tok vi utgangspunkt i enkelte resultater fra den kvalitative undersøkelsen, som vi ønsket å teste ut på alle barnehager og kommuner. Svarprosent for undersøkelse i mai Vi sendte skjema til i alt 3058 ikke-kommunale barnehager, og til 433 kommuner samt 15 bydeler i Oslo. Vi foretok én purring, og fikk vi svar fra i alt ikkekommunale barnehager og 395 kommuner/bydeler. I tillegg var det 3 kommuner og 128 private barnehager som feilaktig hadde fått skjema (kommuner uten kommunale barnehager og private barnehager som enten var nedlagt, ikke startet opp eller der felles eier hadde fylt ut informasjon om flere barnehager på samme skjema). Når dette frafallet holdes utenom ble det en svarprosent på 73 for hele undersøkelsen; Kommuner/bydeler: 89 prosent Statlige/fylkeskommunale barnehager 85 prosent Private barnehager 70 prosent. Svarprosent for undersøkelse i oktober I undersøkelsen som ble gjennomført i oktober og november ble det sendt skjema til 431 kommuner. I tillegg ble det sendt egne skjema til Oslo, der en del av spørsmålene ble sendt til kommuneadministrasjonen sentralt, mens de øvrige spørsmålene ble sendt til Oslos 15 bydeler. Det ble også sendt skjema til private barnehager og 86 statlige og fylkeskommunale barnehager. 12

18 Det ble foretatt én purring. Svarprosentene ble: Kommuner og bydeler: 82 prosent Statlige/fylkeskommunale barnehager: 77 prosent Private barnehager: 61 prosent. Svarene fra Oslo kommune sentralt ble tillagt de enkelte bydelene, slik at resultatene kunne sammenlignes med de øvrige kommunene. En del av de som svarte i oktober-undersøkelsen, svarte ikke på undersøkelsen som ble gjennomført i mai. Ettersom en del av analysen går ut på å koble svar fra de to undersøkelsene, er det relevant å se på andelen samsvar, det vil si hvor stor andel av dem som mottok spørreskjema i oktober som svarte både på denne og den forrige undersøkelsen. Disse samsvarsandelene er som følger: Kommuner og bydeler: 75 prosent Statlige/fylkeskommunale barnehager: 66 prosent Private barnehager: 50 prosent. Når vi sammenligner satser før og etter reformen (i kapittel 2 og 3), gjør vi bruk av tall fra begge undersøkelser, og her er disse svarprosentene relevante. Representativitet Svarprosenten for undersøkelsene er høy sammenlignet med hva som er vanlig i denne type undersøkelser. Likevel er det en betydelig andel av de private barnehagene som ikke har svart på undersøkelsene. En fare ved frafall er at de som ikke har svart kan skille seg systematisk fra de som har svart. Det kan gjøre at undersøkelsen ikke er representativ. Vi har ikke mye kunnskap om barnehagene som ikke har svart, og kan derfor ikke utelukke at det er et systematisk frafall. For å få en indikasjon på representativiteten kan vi imidlertid sammenligne vårt utvalg med SSBs barnehagestatistikk med hensyn til type barnehage og med hensyn til eierskap. I SSBs barnehagestatistikk ser vi at 6 prosent av barnehagebarn går i familiebarnehage. For å kunne måle våre svar opp mot denne statistikken har vi vektet svarene med antall barn i den enkelte barnehage. Vi får da et anslag på andelen barnehageplasser i vårt utvalg. Vi ser at 8 prosent av plassene i vårt utvalg er i familiebarnehager, 2 prosent i kombinerte familie- og ordinære barnehager, mens de resterende 90 prosent er i ordinære barnehager. Vi får ikke fordelt plassene i de kombinerte barnehagene på henholdsvis ordinære plasser og plasser i familiebarnehage, men uansett innebærer tallene at familiebarnehager er noe overrepresentert. Figuren nedenfor viser hvordan plassene i de private barnehagene i utvalget fordeler seg på eierskap. 13

19 Figur 1.1 Barn i private barnehager etter eierskap. I prosent Foreldre Enkeltperson Menighet, trossamfunn 6 9 Pedagogisk, ideologisk organisasjon 3 4 Utvalget oktober 2004 Arbeidsgiver 3 10 SSB 2003 Husmorlag, sanitetsforening 2 2 Annet Antall barnehager = Antall barn = Note 1: Tallene er beregnet ved at barnehagenes svar er vektet med antall barn i den enkelte barnehage Note 2: I undersøkelsen har vi skilt ut studentbarnehager som egen kategori, noe som ikke er tilfellet i SSBs tall. SSB-tallene er basert på barnehagenes egen angivelse av eierforhold, og det er grunn til å tro at de fleste studentbarnehager klassifiserer seg i kategorien annet. I inndelingen av barnehagene i vår undersøkelse har vi derfor lagt studentbarnehagene inn i kategorien annet for sammenligningens skyld. Det er imidlertid grunn til å tro at det også ligger en del studentbarnehager i kategorien arbeidsgiver i SSBs tall. Dette tilsier at vår undersøkelse undervurderer (eller SSBs tall overvurderer) andelen barnehager eid av arbeidsgiver. Vi ser at det er rimelig samsvar mellom fordelingen i vår undersøkelse og i SSBs statistikk. Det ser likevel ut til at barnehager eid av arbeidsgiver er underrepresentert mens barnehager i kategorien annet er overrepresentert. Skjevheten kan imidlertid være mindre enn den ser ut til, ettersom en del barnehager som vi har kategorisert som annet kan være i kategorien bedriftsbarnehage i SSBs tall, jf. noten til figuren. Vekting Det er stor forskjell i størrelsen både på kommuner og ikke-kommunale barnehager. Dette har vi tatt hensyn til i presentasjonen av resultatene ved å vekte svarene med antall barn. Både kommunene og de ikke-kommunale barnehagene har angitt hvor mange barn som har henholdsvis heltidsplass (oppholdstid på 41 timer eller mer per uke) og deltidsplass (oppholdstid på mindre enn 41 timer). Vår vurdering er at det er antall barn som er mest relevant i analysene av satser. I analysene av foreldrebetalingssatser (kapittel 2 og 3) har vi derfor vektet svarene med antall barn som har henholdsvis heltidsplass og deltidsplass hos den enkelte respondent. Når svarene vektes med antall barn kan resultatene tolkes som å vise hvor stor andel av barna innen hver kategori som for eksempel står overfor en gitt søskenmoderasjonssats. I noter til figurene angir vi både hvor mange svarskjema som ligger til grunn for den enkelte figur (antall kommuner eller barnehager) og antall barn tallene omfatter (det vil si summen av vektene i den enkelte figur). 14

20 I analysene av andre forhold enn satsene (kapittel 4 og 5) har vi ikke vektet svarene, ettersom det her er den enkelte kommune eller barnehage som er mest relevant, og ikke antall barn. Regionale variasjoner I kapitlene 2 og 3 presenterer vi resultater av analyser av satsene. Presentasjonen gjelder primært for kommuner og barnehager i landet sett under ett. Vi gir imidlertid også en kort oversikt over regionale forskjeller. Vi har delt landet inn i fem regioner, basert på følgende gruppering av fylker: Østlandet Sørlandet Vestlandet Trøndelag Nord-Norge: Oslo Akershus Østfold Hedmark Oppland Buskerud Vestfold Telemark Aust-Agder Vest-Agder Rogaland Hordaland Sogn og Fjordane Møre og Romsdal Sør-Trøndelag Nord-Trøndelag Nordland Troms Finnmark. 15

21 16

22 2 Foreldrebetaling i kommunale barnehager Et sentralt mål for maksimalprisreformen er at foreldrebetalingssatsene skal gå ned, og at ingen skal betale mer enn kroner per måned og kroner per år. I dette kapitlet analyserer vi nivået på foreldrebetalingssatsene i kommunale barnehager per oktober 2004, samt endringer i satsene som følge av reformen. Vi ser først på satsene for ulike grupper av barn; fullpris, satser for søsken, satser for familier med lave inntekter og satser for deltidsplasser. I analysene har vi vektet resultatene med antall barn som har henholdsvis heltidsplass og deltidsplass i den enkelte kommune. Dette innebærer at kommuner med mange barn med heltidsplass i kommunal barnehage tillegges større vekt i beregningene, og tallene kan sies å vise hvor stor andel av barn med heltidsplass i kommunal barnehage som står overfor de ulike satsene. Analysene av statsstrukturen sier imidlertid ikke så mye om hvor mye barna faktisk betaler, ettersom reglene for å få moderasjoner kan variere. Analysene av endringer er dels basert på informasjon om situasjonen i barnehagene per oktober 2004, som er hentet fra spørreundersøkelsen som ble gjennomført i oktober og november Dels er analysene basert på informasjon om situasjonen før mai 2004, og informasjon om før-situasjonen er i all hovedsak hentet fra spørreundersøkelsen som ble gjennomført i mai og juni Det er dermed bare de kommunene som har besvart begge undersøkelser som er med i analysene av endring. I analysene av endringer har vi dessuten bare tatt med de kommunene som har oppgitt samme maksimale oppholdstid i de to undersøkelsene. Først presenterer vi analyser for alle kommuner i landet samlet. Deretter presenterer vi regionale analyser av nivå og endringer i satsene. Etter analysene av satsstruktur viser vi hvordan barna faktisk fordeler seg på de ulike satsene. Ettersom antall betalingsterminer kan variere mellom barnehagene ville en analyse bare av månedssatser ikke gi et fullstendig bilde. Maksimalpriskravene gjelder både på månedsbasis og på årsbasis. Begrensningen på årsbetalingen innebærer at barnehager som har en månedssats på kroner ikke kan ha flere enn 11 betalingsterminer. For å fange opp hele bildet med hensyn til betalinger har vi i hele rapporten valgt å normere de månedlige betalingene til å gjelde på 11 måneders basis. Det innebærer at vi har dividert årlig betaling på 11. En barnehage som har en månedlig betaling på 2600 kroner i 12 måneder vil i våre 17

23 analyser framstå med en normert betaling på kroner. Barnehagen bryter i realiteten ikke maksimalpriskravet på månedsbasis, men på årsbasis. 2.1 Satsstruktur Heltid uten moderasjoner Vi har stilt spørsmål om hva som var kommunens høyeste foreldrebetalingssats i oktober I de fleste tilfeller vil denne satsen kunne betegnes som heltidssats i den enkelte kommune. I noen kommuner kan imidlertid betalingssatsene variere mellom barnehagene, for eksempel på grunn av ulike åpningstider. Dersom kommunen for eksempel har én barnehage som tilbyr oppholdstid på 42 timer og en annen som tilbyr oppholdstid på 45 timer per uke, kan kommunen ta høyere betaling i den sistnevnte enn i den første, selv om begge satsene vil være heltidssatser. I spørreskjemaet vil imidlertid kommunen kun ha oppgitt den høyeste av disse satsene. Figur 2.1 Satser for heltidsplass uten moderasjoner i kommunale barnehager i kroner per måned. Oktober Prosent av barna fordelt ut fra hva som er høyeste sats i kommunen 3001 og høyere Antall kommuner/bydeler = 351. Antall barn = Note: Satsene er normert til 11 måneder ved at samlet årlig betaling er dividert på 11. Tallene er beregnet ved at svarene til kommunene er vektet med antall barn med heltidsplass i kommunal barnehage i den enkelte kommune. Av Figur 2.1 ser vi at tre av fire barn går i barnehage i kommuner der høyeste sats er satt lik maksimalsatsen på kroner. Vi ser at en betydelig andel av barna går i barnehager der høyeste sats er klart under maksimalsatsen. I gjennomsnitt er foreldrebetalingen for en heltidsplass uten moderasjoner kroner i kommunale barnehager. Samtidig er det noen som går i barnehage i kommuner der høyeste sats er høyere enn maksimalsatsen på kroner. Dette dreier seg om 6 kommuner, og dette er et for lite antall til at det er mulig å gjøre særlige analyser av denne gruppen. 18

24 Endringer i heltidssats Ovenfor så vi at så godt som alle kommuner hadde oppfylt maksimalpriskravet i oktober Med noen få unntak er betalingssatsen for en heltidsplass kroner eller lavere i alle kommuner. De fleste kommuner som fra før hadde høyere satser enn maksimalsatsen, reduserte satsene ned til maksimalpris fra mai måned. Det var imidlertid en god del kommuner som allerede oppfylte maksimalpriskravet, og disse kan ha beholdt satsene uendret. Noen kan også ha satt den opp, for å få økonomisk rom til å finansiere andre krav i forskriftene. En del barnehager som ikke oppfylte kravene fra før, satte ikke ned satsene til maksimalpris før fra høsten Figur 2.2 viser hvordan barna fordeler seg med hensyn til når kommunen innførte den heltidssatsen som gjaldt per oktober Figur 2.2 Tidspunktet heltidssatsen per oktober ble innført. Prosent av barna, fordelt ut fra tidspunktet kommunen innførte denne satsen Før mai Mai Juni Juli 2004 August September 2004 Oktober Antall kommuner = 352. Antall barn = Note: Tallene er beregnet ved at svarene til kommunene er vektet med antall barn med heltidsplass i kommunal barnehage i den enkelte kommune. Om lag halvparten av barna bor i kommuner som innførte satsene de opererer med i oktober fra mai måned. Vi ser at ett av tre barn bor i kommuner som hadde dagens satser allerede før maksimalpriskravet ble innført. Samtidig ser vi at en betydelig andel gjorde endringer i høyeste sats fra august Hvis vi sammenligner gjennomsnittlig betalingssats for en heltidsplass uten moderasjoner i oktober 2004 med den tilsvarende satsen før reformen, ser vi en reduksjon på 4 prosent. Figur 2.3 nedenfor viser hvordan de satsene for en heltidsplass er blitt endret som følge av maksimalprisreformen. 19

25 Figur 2.3 Endringer i heltidssats i kommunale barnehager som følge av reformen. Per oktober Prosent av barna fordelt ut fra hvor store endringer kommunen har gjort i satsene Økning på 10 prosent eller mer 8 Økning på mellom 1 og 9 prosent 11 Ingen endring 31 Reduksjon på mellom 9 og 1 prosent 26 Reduksjon på mellom 19 og 10 prosent 22 Reduksjon på mellom 29 og 20 prosent Reduksjon på 30 prosent eller mer 1 1 Antall kommuner = 293. Antall barn = Note: Tallene er beregnet ved at svarene til kommunene er vektet med antall barn med heltidsplass i kommunal barnehage i den enkelte kommune. Vi ser at ett av tre barn med heldagsplass i kommunal barnehage bor i kommuner som ikke har gjort noen endringer i de høyeste satsene i forbindelse med reformen. Med ett unntak var dette kommuner som tilfredsstilte maksimalpriskravet allerede før reformen. Omtrent halvparten av barna bor i kommuner som har redusert heltidssatsen i forbindelse med reformen. Likevel er det verdt å merke seg at omtrent ett av fem barn med heltidsplass i kommunal barnehage bor i kommuner som har økt satsene som følge av reformen. Dette er kommuner som hadde lavere satser enn kroner fra før, og de aller fleste av dem har økt satsen opp til maksimalsatsen Søskenmoderasjon Forskriften om foreldrebetaling stiller også krav om at foreldrene skal få moderasjon for søsken. Barn nummer to skal få minst 30 prosent rabatt mens barn nummer tre og høyere skal få minst 50 prosent rabatt. Søskenmoderasjonen på henholdsvis 30 og 50 prosent beregnes ut fra hva som er fullpris i den enkelte kommune. Det innebærer at kommuner som har lavere full sats enn maksimalsatsen må ha tilsvarende lavere pris for søsken. På den annen side kan de som eventuelt har unntak fra maksimalpriskravet ha tilsvarende høyere satser for søsken. Alle kommunene i vårt utvalg gir søskenmoderasjon. I spørreskjemaet ba vi kommunene oppgi hvilken sats henholdsvis barn nummer to og barn nummer tre maksimalt betaler. Disse svarene har vi sett opp mot svarene på spørsmål om høyeste sats, for å se i hvilken grad kommunene overholder kravene til søskenrabatt. 20

26 Figur 2.4 Søskenmoderasjon i kommunale barnehager i forhold til kravene i forskriften om foreldrebetaling. Per oktober Prosent av barna fordelt ut fra hvilke moderasjonssatser som gjelder i kommunen Gir mer rabatt enn kravene 32 Gir samme rabatt som kravene Følger ikke kravene Bryter kun for barn nr 2 Bryter for barn nr 2 og 3 Bryter kun for barn nr 3 Antall kommuner/bydeler = 340. Antall barn= Note: Tallene er beregnet ved at svarene til kommunene er vektet med antall barn med heltidsplass i kommunal barnehage i den enkelte kommune. Vi ser at over 90 prosent av barn med heltidsplass i kommunal barnehage bor i kommuner som overholder kravene i forskriften. En betydelig andel bor i kommuner som gir mer rabatt enn kravene. Endringer i foreldrebetaling for søsken Alle kommunene i utvalget hadde søskenmoderasjon i oktober Med unntak av 9 kommuner oppgir alle at de hadde søskenmoderasjon også før de ble pålagt det gjennom forskriften om foreldrebetaling. Størrelsen på moderasjonen kan imidlertid være endret som følge av reformen. Én ting er at dersom moderasjonssatsen i prosent av fullpris holdes uendret og fullpris endres, vil også satsene som betales for søsken endres tilsvarende. En annen ting er at kommunene kan ha valgt å endre prosentsatsene. Kommuner som har gitt lavere moderasjon enn kravene, har vært pålagt å øke moderasjonen. Samtidig kan kommuner som har gitt større rabatt ha redusert moderasjonen. Figur 2.5 viser hvordan satsene for søsken er endret i kommunale barnehager. 21

27 Figur 2.5 Endringer i betalingssatser for søsken i kommunale barnehager. Per oktober Prosent av barna fordelt ut fra hvor store endringer kommunen har gjort i satsene Økning på 10 prosent eller mer Økning på mellom 1 og 9 prosent 7 11 Ingen endring Reduksjon på mellom 9 og 1 prosent Barn nr 3 Barn nr 2 Reduksjon på mellom 19 og 10 prosent 6 7 Reduksjon på mellom 29 og 20 prosent 3 13 Reduksjon på 30 prosent eller mer Antall kommuner/bydeler (barn nr 2) = 282. Antall barn (barn nr 2) = Antall kommuner/bydeler (barn nr 3) = 280. Antall barn (barn nr 3) = Note: Tallene er beregnet ved at svarene til kommunene er vektet med antall barn med heltidsplass i kommunal barnehage i den enkelte kommune. Vi ser at de aller fleste barn med heltidsplass i kommunal barnehage bor i kommuner som har endret satsene for søsken som følge av reformen. Det er omtrent like mange barn som går i barnehager som har økt søskensatsene som det er som går i barnehager som har redusert dem. Gjennomsnittlig betalingssats for barn nummer to er redusert med 2 prosent, mens gjennomsnittlig betaling for barn nummer tre og høyere er redusert med 14 prosent i gjennomsnitt. Alle foreldre som nyter godt av søskenmoderasjon betaler samtidig en høyere sats for barn nummer én. Når vi ser på den gjennomsnittlige summen av høyeste sats og sats for barn nummer to, som vil være det beløpet som familier med to barn i barnehage betaler hvis de ikke har inntektsgradering, er beløpet redusert med 3 prosent. Når vi også legger til satsen for barn nummer tre, som altså er det som en familie med tre barnehagebarn betaler, er beløpet redusert med 6 prosent i gjennomsnitt Inntektsgradering Forskriften stiller ingen spesifikke krav om inntektsgradering av satsene. Mange kommuner har likevel en satsstruktur der foreldrebetalingen avhenger av foreldrenes inntekt. Systemene for inntektsgradering varierer betydelig mellom kommuner. Systemene varierer både med hensyn til kriterier og med hensyn til satsstruktur. Mens noen stiller svært strenge krav med hensyn til hvor lav inntekt familien må ha for at den skal ha krav på moderasjon, har andre kommuner systemer der også familier med mer gjennomsnittlige inntektsnivåer får redusert sats. Variasjonene i inntektskrav 22