Forpliktende samarbeid om areal og transport i byregioner

Transkript

1 Forpliktende samarbeid om areal og transport i byregioner Om plantyper, bruk av avtaler, organisering og finansiering, Dr.ing. Tor Medalen

2 2

3 3

4 4 FORORD Dette notatet er et resultat av et ønske fra Miljøverndepartementets program Framtidens byer og Statens vegvesen Region Sørs Bystrategiprosjekt om å få en samlet framstilling om virkemidler knyttet til forpliktende samarbeid om areal og transportplanlegging i byregioner. Synspunktene som framkommer her er forfatterens alene. Trondheim, 8. juli 2009 Dr.ing. Tor Medalen Seniorrådgiver Asplan Viak AS

5 5

6 6 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD...4 INNHOLDSFORTEGNELSE BAKGRUNN OG HENSIKT Bakgrunn Tidligere arbeid Hensikten med notatet SAMORDNET AREAL- OG TRANSPORTPLANLEGGING Rikspolitiske retningslinjer fra Temaområdet er svært sammensatt Samordnet areal- og transportplanlegging slik den foregår nå (SATP 1.0) Verktøykasse for framtidig arbeid med areal- og transportplanlegging Ny versjon av SATP? SATP AKTUELLE PLANTYPER OG ORGANISERING FOR REGIONAL AREAL- OG TRANSPORTPLANLEGGING Samordnet og miljøvennlig areal og transportplanlegging Regional planbestemmelse Regional planstrategi og regional plan Interkommunal plan Felles prosjekt Om organisering Plantyper og avtaler AVTALETYPER Intensjonsavtaler Prosessavtaler Gjennomføringsavtaler UTFORDRINGER/OPPGAVER OG LØSNINGSALTERNATIV Levekår, miljø, tilgjengelighet og framkommelighet Samarbeid om gjennomføring av tiltak... 45

7 7 5.3 Integrerte planprosesser Finansiering AVSLUTNING...62

8 8

9 9 1 BAKGRUNN OG HENSIKT 1.1 Bakgrunn Framtidens byer er et samarbeidsprogram mellom utvalgte kommuner og staten for å utvikle byområder med lavest mulig klimagassutslipp og godt bymiljø. Staten ønsker å samarbeide med tretten bykommuner (Sarpsborg og Fredrikstad (Nedre Glomma), Oslo, Bærum og Drammen, Porsgrunn og Skien (Grenland), Kristiansand, Sandnes og Stavanger (Nord Jæren), Bergen, Trondheim, og Tromsø) og en rekke regionale myndigheter i tillegg til næringslivsorganisasjoner m.fl.. Hovedmålet for utviklingsarbeidet med Framtidens byer er å redusere de samlete klimagassutslipp fra vegtransport, stasjonær energibruk, forbruk og avfall i byområdene, samt å utvikle strategier for å møte framtidige klimaendringer. Kommunene skal utarbeide handlingsprogram for å nå målet om reduksjon av klimagassutslipp. Staten tar sikte på at handlingsprogrammene skal resultere i avtaler om ulike tiltak som inngår i byområdenes handlingsprogram som omfatter fire tema, deriblant areal og transport. Programmet ekskluderer ikke vanlig byutvikling, tvert imot, godt miljø er et mål og byutvikling generelt vil være viktig for de fire satsingsområdene. I byområdene som er med i Framtidens byer, og i andre byområder, er det ulike erfaring med samarbeid med hensyn til areal- og transportplanlegging og byutvikling mer generelt. Miljøverndepartementet, som er initiativtaker til Framtidens byer, har sammen med andre departement også høstet sine erfaringer over tid når det gjelder dette temaet, eller disse temaene, for av og til ses areal og transport i sammenheng og av og til ses de hver for seg 1. Midt på 1990-tallet var for eksempel 1 Jf. TØI-rapport 147/1992 der en evaluerte behandling av arealbruk og transport i TP10. Til tross for at en hadde samarbeidet på tvers og flere aktører som ikke hadde deltatt tidligere, var med, så merker jeg meg at TØI skriver..flere er usikre på i hvilken grad vegkontorene faktisk har latt seg influere av TP10-arbeidet (s. 44). Civitas, 1995 To skritt fram - og ett tilbake evaluerte areal- og transportplanleggingen i kjølvannet av TP10 og de rikspolitiske retningslinjene som kom i Framskrittet lå blant annet i større eierforhold til planene. Tilbakeskrittet lå blant annet i svak konkretisering av arealplaner i flerkommunesituasjoner og en skepsis til fylkesplaner som planinstrument.

10 10 Miljøverndepartementet opptatt av å finne en ny organisering av areal- og transportplanleggingen med større innslag av samarbeid enn den som hadde rådet fram til da. Interessen for forpliktende samarbeid innen areal- og transportplanlegging og byutvikling mer generelt er derfor på ingen måte ny, men den er økende, blant annet fordi staten nå ønsker å inngå slike avtaler og at det i så måte kan være ressursmessig gunstig å gjøre det for byområdene. Interessen er også økende fordi stadig flere byer og kommuner ser at dersom en ikke samarbeider med de andre aktørene innen feltet får en ikke til å etablere den infrastruktur og den arealbruk en ønsker. Den økte interessen betyr at det også er et økt behov for kunnskap om alternative framgangsmåter i areal- og transportplanleggingen og byutviklingen i byområdene. Både byenes administrasjon og politikere ønsker en oversikt over virkemiddelapparatet, det vil bl.a. si alternative organisasjonsmåter og planleggingsveger med alternative avtaletyper, som hver for seg eller sammen, og i kombinasjon med andre virkemidler, kan sikre forpliktende samarbeid. 1.2 Tidligere arbeid Dette arbeidet skal bygge på foreliggende arbeid om plan- og avtaletyper i areal- og transportplanlegging som ulike aktører har utført i de siste årene. Dette er blant annet følgende planer, analyser og utredninger (listen er ikke ment å være uttømmende): TØI rapport 551/2001: Planlegging av regionale utbyggingsmønstre? Teori og praksis når det gjelder bruk av fylkesdelplaner i Norge. TØI rapport 689/2003: Bærekraftige arealbruks- og transportstrategier? Erfaringer fra Freiburg, Groningen, Lund, Bergen og Jæren. NORUT Samfunnsforskning rapport 10/2005: Slå en sprekk i statens vegg? Sluttevaluering av prosjektet Bindende avtaler mellom kommune, fylke, stat et instrument i regional utvikling. NORUT Samfunnsforskning rapport nr. 05/04: Forhandlinger, avtaler og forebygging av avtalebrudd. I samarbeid med Rolf H. Jensen AS.

11 11 Rambøll : Avtaler i en helhetlig lokal transportpolitikk. Rambøll : Avtaler og samarbeidsarenaer for areal- og transportpolitikk i mellomstore byområder. Arbeidsnotat. TØI arb.dok : Elementer i bærekraftig byutvikling for helhetlig areal og transport i mellomstore byregioner. TØI arb.dok : Bystrategi Region sør notat om bruk av avtaler. Urbanet analyse : Forsøk med alternativ forvaltningsorganisering av transportsektoren. Evaluering av forsøkene i Trondheim, Bergen, Kristiansandregionen og på Nord-Jæren. Vedlegg: Oppsummering av internasjonale erfaringer med alternative finansieringsordninger. Buskerud fylkeskommune : Buskerudbyen foreløpig vurdering av plantyper for felles areal- og transportplan. Notat. 1.3 Hensikten med notatet Dette notatet skal sammenstille eksisterende kunnskap om bruk av virkemidler og organisatoriske verktøy i forpliktende areal-, transport- og klimasamarbeid i byområder som involverer flere kommuner og hvor kommunene, fylkeskommunen og/eller de statlige transportetatene er samarbeidspartnere. Mer spesifikt skal notatet sammenstille relevant kunnskap og erfaring om: aktuelle oppgaver og ansvarsområder som kan inngå i et forpliktende samarbeid aktuelle plantyper etter plandelen i den nye plan- og bygningsloven og vurdering av egnethet, alternative organisasjonsformer (politisk og administrativt; finansiering) bruk av avtaler i et forpliktende samarbeid ( bypakker, areal- og transportpakke o.l.)

12 12 2 SAMORDNET AREAL- OG TRANSPORTPLANLEGGING 2.1 Rikspolitiske retningslinjer fra 1993 En opplever i dag et større behov for samordnet areal- og transportplanlegging (SATP) enn på lenge, men miljøsituasjonen var alt i 1989 utgangspunktet for hvordan TP10-arbeidet ble gjennomført, og fire år senere forelå de rikspolitiske retningslinjene (RPR) for samordnet areal- og transportplanlegging 2 der det i punkt 3. Retningslinjer for å oppnå samordnet areal- og transportplanlegging bl.a. het: Planlegging av utbyggingsmønsteret og transportsystemet bør samordnes slik at det legges til rette for en mest mulig effektiv, trygg og miljøvennlig transport, og slik at transportbehovet kan begrenses (min utheving.) Retningslinjene omtalte en rekke temaer som skulle behandles om nødvendig. I uprioritert rekkefølge kan nevnes: - klare grenser mellom bebygde områder og LNF-områder - økt konsentrasjon i byggesonene i by- og tettstedsområder (men samtidig skal en ta hensyn til grønnstruktur, biologisk mangfold og estetiske kvaliteter) - i eksisterende korridorer skulle en opprettholde et differensiert transportsystem og ta hensyn til framtidige utvidelser - jordvernhensyn måtte tas - i tett befolkede områder skulle det legges vekt på å tilrettelegge for kollektive transportformer - regionale servicetilbud skulle lokaliseres i henhold til en regional helhetsvurdering tilpasset eksisterende og planlagt senterstruktur og kollektivpunkter - muligheten for effektiv offentlig transporttilbud skal avklares. 2 Rundskriv T-5/93 av 20. august 1993

13 13 Disse temaene er fortsatt aktuelle oppgaver og ansvarsområder som kan inngå i et forpliktende plansamarbeid om areal- og transportutvikling. I retningslinjenes punkt 4 er samarbeid, beslutningsgrunnlag og gjennomføring omtalt. Det heter i pkt. 4.1 at kommuner, fylkeskommuner og regionale statlige myndigheter bør organisere planleggingen slik at samordningen er i tråd med de øvrige retningslinjene, og at samarbeidet er i tråd med samarbeidsplikten etter planog bygningsloven. Staten går imidlertid ikke i detalj i sine krav med hensyn til organiseringen. Endelig beskrives det i pkt. 4.3 at vedtatte arealplaner i tråd med retningslinjene skal legges til grunn for tilskudd og lån til bl.a. samferdselstiltak (innenfor de retningslinjene som for øvrig gjelder for disse ordningene eller tiltakene). Poenget er at det antydes en sammenheng mellom planinnhold, planvedtak og finansiering. Det staten ønsker seg i 2008 i programmet Framtidens byer er m.a.o. ikke en helt ny tankegang, jf. også belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområder som Samferdselsdepartementet har ansvar for. 2.2 Temaområdet er svært sammensatt Areal- og transportfeltet er svært omfattende og sammensatt. Det omfatter tre-fire arealplannivå med ulike problemstillinger som utbygging versus vern og hvor tett og høyt en skal bygge, flere transportsektorer, drift av kollektivselskap og etablering av bompengeinnkreving, samt parkeringsproblematikken. Kompleksiteten er forsøkt illustrert i tabell 2.1, der en også kan forestille seg at det mellom svært mange av feltene kan gå en samarbeids- eller konfliktlinje til et av de andre feltene, for eksempel mellom kommunene og Statens vegvesen, eller mellom kommunene og Fylkesmannen. I tilegg til utbyggerne som er representert i tabellen har en selvsagt hele opinionen og ikke minst media som kan bidra til å forsterke konfliktlinjer som i utgangspunktet kanskje ikke er så sterke. Det som heller ikke kommer fram i tabellen er forholdet mellom administrasjon og politisk nivå i kommunene og fylkeskommunene. Det er selvsagt også både samarbeid og konflikter mellom kommuner og fylkeskommuner.

14 14 Tabell 2.1: Kompleksiteten med hensyn til areal og transport nivå, myndighet og tema (kilde: Henning Sunde, Asplan Viak) (X betyr sterkt involvert/ansvarlig, (x) betyr involvert) Nivå Myndighet Areal Veg Kollektiv Parkering Havn Rammebet. Staten Departement MD SD SD MD/SD FD Fin., KRD Statens (x) X (x) (x) (x) vegvesen Jernbaneverket (x) X NSB X Fylkesmann X (x) (x) Fylke(r) Planetat X Samferdselsktr. (x) x X Evt koll.selskap X Komm.(r) Plankontor X (x) (x) (x) (x) Parkeringsetat X Priv./selsk. Utbyggere x Bompenges. X P-selskap x Figur 2.1 illustrerer kompleksiteten på en annen måte. Her er det vist at det er ulike myndigheter som har forbindelser seg i mellom. Kommunene har kontakt hver for seg, men også av og til samlet, mot fylkeskommunen, og statlige myndigheter på regionalt nivå (vegvesen og jernbaneverk). Noen ganger har kommunene organisert sitt samarbeid i et regionalt forum (vist med stiplete linjer i figur 2.1). På figuren har fylkesmannen ikke kontakt med noen. Slik er det jo ikke, men det er vist slik her for å peke på at fylkesmannen nok er mer involvert i enkeltsaker enn i oversiktsplanlegging.

15 15 Statens vegvesen Region j Jernbaneverket Region i Fylkekommunen (ansvar for regional planlegging) Fylkemannen (plankoordineringsavd.) XY Regionen Kommune k1 Kommune k2 Kommune k3 Kommune k4. Kommune kn Figur 2.1: Noen av myndighetsaktørene i regional areal- og transportplanlegging.

16 16 Tabell 2.2: Oversikt over de ulike aktørenes ansvar og virkemidler. Aktør Ansvar Virkemiddel Staten Samferdselsdepartementet - Statens vegvesen - Jernbaneverket - NSB Miljøverndepartementet Finansdepartementet Kommunal- og regionaldepartementet Fornyelses- og administrasjonsdepartementet - Statsbygg Riksveger, Jernbanen Planlegging (Nasjonal transportplan (NTP)), drift og vedlikehold av riksveger Planlegging (NTP), drift og vedlikehold av jernbanens infrastruktur Jernbanens rutetilbud Arealbruk Økonomisk politikk By- og regionalpolitikk, boligpolitikk Lokalisering av statlig virksomhet Forvalte statens eiendommer Investeringsmidler og midler til drift og vedlikehold av infrastruktur. Samferdselslovene Utarbeide planer. Avsi innsigelser i hht Plan- og bygningsloven (PBL). Utarbeide planer. Avsi innsigelser i hht PBL. Plandelen av PBL, inkl. bl.a. Rikspolitiske retningslinjer om samordnet areal og transportplanlegging. Forurensningsloven og annen miljølovgivning Skatter, avgifter bl.a. kjøretøyavgiftene Bygningsdelen av PBL. Rammeoverføring til kommuner og fylkeskommuner bl.a. til fylkesveger og kollektivtransport Gi retningslinjer om dette Følge opp eventuelle retningslinjer Regionale myndigheter Fylkesmannen Fylkeskommunen Representere staten på regionnivå Fylkesveger Kollektivtransport Kontroll/samordning. Mekling ved innsigelser i hht PBL Investeringer i fylkesveger Tilskudd til kollektivtransport

17 17 - Selskap ansvarlig for drift av kollektivtrafikk Fylkesplanlegging (inkl. arealplanlegging) Fylkesdelplaner; innsigelsesrett i hht PBL Bompenger/vegprising Kommunene Arealplanlegging/arealbruk Kommunale veger Havnevesen Planer og utbyggingsavtaler i hht PBL Investeringer og drift Parkeringspolitikk Bompenger/vegprising Eiendomsskatt 2.3 Samordnet areal- og transportplanlegging slik den foregår nå (SATP 1.0) Samordnet areal- og transportplanlegging (SATP) foregår på ulike måter i norske byer i dag og disse måtene skjer ofte samtidig med mer eller mindre gjensidig påvirkning. En har for eksempel den kommunale arealplanleggingen som selvsagt fanger opp den siste utvikling med hensyn til infrastrukturprosjekter som er på gang, eller som er ferdig planlagt i en kommunedelplan. Eller en kan ha en kommunal transportplan (les: kommunedelplan for transport) som på tilsvarende måte tar hensyn til den kommunale arealplanen og kommunedelplaner (i hvert fall de som fortsatt anses som aktuelle). Tilsvarende kan en ha fylkesdelplaner innen arealbruk, transport, eller areal og transport som tar hensyn til kommunenes eksisterende planer og tanker om framtida og ikke minst eksisterende infrastrukturplaner. Alle disse planene er som regel organisert med den ansvarlige myndighet i førersetet der andre myndigheter blir orientert, bedt om konkret bistand i enkeltspørsmål, eller i arbeidsgrupper, og får uttale seg i henhold til reglene i planog bygningsloven.

18 18 I tillegg får bykommunene og fylkeskommunene bidra i forkant av, og underveis i, arbeidet med Nasjonal transportplan (NTP) og uttale seg til planforslaget i høringsprosessen til NTP. I NTP deltar ofte kommunale og fylkeskommunale medarbeidere i arbeidsgrupper og analysearbeid. I NTP er det Statens vegvesen som sitter i førersete og som har koordineringsansvaret mellom transportetatene og vis a vis kommunale myndigheter. Hvis en skal legge vekt på samarbeidsaspektet i SATP utenom planlegging etter planog bygningsloven eller i form av NTP arbeid, forekommer det på ulike måter i dag. Også i disse formene for samarbeid er det gjerne en bestemt myndighet som har vært initiativtaker og som kanskje har tatt et hovedansvar for samarbeidet, men her er det likevel gjensidigheten mellom aktørene som er det dominerende aspektet. Før det sies mer om det praktiske samarbeidet kan det være nyttig å beskrive fenomenet litt teoretisk. Her skal det skilles mellom medvirkning generelt (med alle) og samarbeid (med myndigheter), jf. figur 2.2. Som en ser av medvirkningsstigen så er samarbeid en spesiell form for medvirkning som gir reell innflytelse. Det er sjelden at organisasjoner og publikum generelt får samarbeide i areal- og transportplanlegging eller byutvikling, men det skjer. Når det skjer, er det oftere for organisasjoner enn for publikum generelt. Publikums og organisasjoners medvirkning i planlegging/byutvikling er hovedsakelig regulert av plan- og bygningsloven, men også forvaltningsloven og offentlighetsloven har betydning. Myndigheter samarbeider med andre ord stadig vekk og innen arealplanlegging er dette regulert av plan- og bygningsloven, mens det innen NTP er retningslinjer fra Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet som gir føringer for organisering og prosess. Administrativt ansatte som deltar i samarbeidet har delegert ansvar fra politikerne og/eller i henhold til administrativ organisering. Samarbeidet ut over planleggingsprosessen er preget av diskusjoner, gjensidig tilpasning og forhandlinger der det er glidende overganger mellom disse samhandlingsformene. Mekling er en sjeldnere og spesiell form for samarbeid der en utenforstående tredjepart bidrar til en eventuell løsning mellom partene, jf. figur 2.3.

19 19 Selvråderett Delegert ansvar Samarbeid Reell, direkte innflytelse Representason Samråd/konsultasjon Indirekte innflytelse Informasjon Terapi Manipulasjon Ingen innflytelse Figur 2.2: Medvirkningsstigen 3 Meklingsaktør Forhandlingspart Gjensidig avhengighet gjensidig tilpasning Gjensidig respekt/hensyn gjensidig tilpasning Dialog/diskusjon mellom partene Koordinering ved hjelp av (plan)prosessen Sentral koordinering/ standardisering Beslutning tatt av annen aktør/motpart Liten/Ingen innflytelse Indirekte innflytelse Reell, direkte innflytelse Figur 2.3: Samarbeidsstigen 4 3 Basert på Arnstein, S A ladder of participation. APA Journal. 4 Lindblom, C.E., 1965 The intelligence of democracy, The Free Press, New York har gitt inspirasjon til denne stigen.

20 20 Hvilken form for samarbeid som dominerer mellom partene er avhengig av hensikten med samarbeidet. Dialogen dominerer i fora der informasjonsutveksling er hovedhensikten, mens forhandlinger er en viktig del der det dreier seg om økonomisk samarbeid med hensyn til gjennomføring av handlingsprogram. Programsamarbeid Handlingsprogram Bompengefinansiering m.m. Politisk samarbeidsforum Kommunale driftstilskudd Informasjonsutveksling Prosjektsamarbeid Strategisk planlegging Kommunale tilskudd prosjektøkonomi Del av løpende virksomhet og ordinære budsjett Figur 2.4: SATP samarbeidstrapp organisering og finansiering Tabell 2.3: Eksempler på samarbeidsfora innen SATP Samarbeidsfora Eksempler Merknader Informasjons- og koordineringsforum Styringsgruppen for bytransport i Trondheim månedlige møter mellom kommune, fylkeskommune, vegvesen, jernbaneverk, Trondheim havn og nabokommunene. Dette er et rent administrativt informasjons- og koordineringsforum. Politisk behandling av regionale arealog transportplanspørsmål behandles i Samarbeidsutvalget for Trondheimsregionen Prosjektsamarbeid Arealdelen av ATP- Prosjektsamarbeid kan

21 21 strategisk planlegging Politisk samarbeidsforum Programsamarbeid - handlingsprogram prosjektet i Kristiansandsregionen Bystrategiprosjektene i Buskerud, Grenland, Vestfold Samarbeidsutvalget for Trondheimsregionen (SUTR) Folloregionen, Vestregionen, Regionrådet for Mosseregionen Transportdelen av ATPprosjektet i Kristiansandsregionen Oslopakke 3 utvikles til programsamarbeid slik en ønsker i bystrategiprosjektene i bl.a. Buskerud I SUTR møter både posisjons- og opposisjonspolitikere. Bypakker krever gjerne egne styringsgrupper/styrer med deltakelse fra de aktørene som er avtaleparter, jf. Oslopakke 3. Noen av eksemplene i tabell 2.3 peker framover mot en ny praksis. Dette gjelder både ATP-prosjektet i Kristiansand, Oslopakke 3 i Oslo og Akershus og bystrategiprosjektet i vegvesenets region sør. Når det her likevel omtales som dagens praksis og ikke som alternativt forslag til framtidig praksis, er det fordi koplingen mellom arealplanleggingen/byutviklingen og planleggingen og finansiering av infrastruktur til ulike transport ikke henger godt nok sammen. Når det gjelder bystrategiprosjektene må en vel tillegge, ikke henger godt nok sammen ennå, fordi i dette prosjektet er det klare ambisjoner om å utvikle en bedre sammenheng enn den som finnes i dag. Det er for øvrig ikke sikkert at det vil bli noen dårlig sammenheng mellom areal- og transportplanleggingen i Kristiansand, men koplingen er ikke

22 22 avtalefestet. Også for Oslopakke 3 sin del kan koplingen mot areal bli bedre enn det som ligger i pakken per mars 2009 i og med at en forutsetter en kopling mellom regional arealbruk og utviklingen av infrastruktur i St.meld. nr. 17 ( ) Om Oslopakke 3 trinn 2 (se kapittel 5.2, s.11). 2.4 Verktøykasse for framtidig arbeid med areal- og transportplanlegging I de etterfølgende kapitlene skal fokus settes på de ulike plantypene som plandelen av ny plan- og bygningslov, som trådte i kraft fra , legger opp til. Disse plantypene, regional plan og interkommunal plan, forutsetter en bestemt organisering av arbeidet og krever det en kan kalle bestemte avtaler, her satt i anførselstegn fordi dette ikke er avtaler i normal forstand. Det vil imidlertid alltid være mulig å organisere arbeidet annerledes enn det som loven krever, i den forstand at en følger lovens krav, men for eksempel samarbeider mye mer enn det som loven stiller som minstekrav. I tillegg finnes det alternativ til de mulighetene som plan- og bygningsloven gir. Disse vil også bli beskrevet. 2.5 Ny versjon av SATP? SATP 2.0 Overskriften henviser til boka Civilisation 2.0 av Tor Nørretranders 5 der han argumenterer for at vi må basere oss på en annen tankemodell for vår eksistens enn den vi har brukt fram til i dag. Jeg tror ikke norske planmyndigheter vil påberope seg en så stor endring at en vil snakke om Planlegging 2.0 eller SATP 2.0 sett i forhold til for fem år siden. Men det er likevel noen trekk som er klarere enn tidligere: - Klimasituasjonen er en klarere premiss for areal- og transportplanleggingen i 2009 enn den var for 20 år siden. Klimagassutslippsmengden skal reduseres! Reduksjonen må være betydelig, og samferdselssektoren skal bidra. 5 Nørretranders, T Civilisation 2.0 Miljø, fællesskab og verdensbillede i linkenes tidsalder. Thaning & Appel

23 23 - Myndighetene stiller klare krav for å få støtte, jf. Samferdselsdepartementets belønningsmidler til kollektivtrafikk, der en sier klart i fra om at biltrafikken må reduseres og kollektivtrafikken økes for å få midler. Eventuelt kan en få midler dersom politiske fora har gjort beslutninger om å bruke virkemidler som en vet vil føre til reduksjon i biltrafikken, for eksempel køavgift. Miljøverndepartementet vil også stille krav i forbindelse med Framtidens byer - En ønsker at byene skal samarbeide seg i mellom. Det er ikke nødvendig å få aksept fra staten for konkrete tiltak (selv om en selvsagt ikke kan innføre egne lover). Dersom noe fungerer i en by med hensyn til klimagassreduksjon, kan andre henge seg på. Relasjoner og innbyrdes forhold er viktig, og like viktig som hierarkisk statisk struktur. Det er trolig for tidlig å konkludere med at vi er inne i en periode med en ny versjon av SATP, men en ting som underbygger en slik påstand er den kritikken KS1- revisorene har gitt både Oslopakke 3 og Sluppen-prosjektet i Trondheim. Vegbygging uten å ta hensyn til andre alternativ og andre virkemidler/samfunnsmessige forhold, som for eksempel kollektivtrafikkens rolle og arealbrukens betydning, synes å være historie.

24 24 3 AKTUELLE PLANTYPER 6 OG ORGANISERING FOR REGIONAL AREAL- OG TRANSPORTPLANLEGGING 3.1 Samordnet og miljøvennlig areal og transportplanlegging Etter å ha arbeidet med begrepet samordnet areal- og transportplanlegging (SATP) i 20 år synes jeg på en måte at det er på tide å gi begrepet et tillegg. Dette fordi arealog transportplanleggingen på 1960-tallet også var samordnet, men den gang var bilen om ikke den eneste, så i hvert fall den langt viktigste, premissgiver for samordningen. Tradisjonelt tenkte en i begreper som omkjøringsveger, avlastningssentra osv. og ikke på knutepunktsutvikling, parkeringsrestriksjoner og framkommelighet for kollektivtrafikken. De sistnevnte tiltakene ble en del av diskusjonen rundt utarbeidelsen og innføringen av de rikspolitiske retningslinjene da de kom i Likevel synes jeg at målsettingen med dagens samordnende areal- og transportplanlegging burde komme tydelig fram i begrepet. Derfor er det fristende å foreslå at vi bruker samordnet og miljøvennlig areal- og transportplanlegging fra nå av. Det er da også brukt i Hamarregionen. Da får en også med flere miljødimensjoner enn kun hensynet til utslipp av klimagasser, selv om dette er det viktigste nå. Likevel, SATP er så innarbeidet at det lever videre, i hvert fall inntil de rikspolitiske retningslinjene eventuelt endrer overskrift. 3.2 Regional planbestemmelse 7 Regional planmyndighet, dvs. fylkeskommunen, kan fastsette regional planbestemmelse knyttet til retningslinjer for arealbruk i en regional plan som skal ivareta nasjonale (eller regionale) hensyn og interesser. Forslag skal utarbeides og behandles i samsvar med reglene for utarbeiding av regional plan ( 8-4) og vedtak av regional plan ( 8-4). Dette betyr i realiteten at fylkeskommunen kan sette 6 Plantypene som er aktuelle er de som omtales i den nye Plan- og bygningsloven der plandelen trer i kraft fra i ny plandel til ny Plan- og bygningslov, jf. Ot.prp. nr. 32 ( ).

25 25 dagsordenen for et regionalt planarbeid, og ikke minst sette grenser for kommunenes frihet til planlegging og vedtak i bestemte avgrensede områder. Også staten kan sette dagsordenen for regional planlegging. Framgangsmåten er etter min mening preget av en top-down tankegang, og ikke å anbefale annet enn i situasjoner der en ikke ser andre måter en denne for å få startet prosessen. Det vil derfor ikke bli brukt mer plass på dette alternativet i dette notatet. 3.3 Regional planstrategi og regional plan Fylkeskommunen skal i henhold til plandelen i Plan- og bygningsloven som trådte i kraft fra , utarbeide regionale planer for de spørsmål som er fastsatt i den regionale planstrategien (jf. 7-1 og 8-1). Dette kan være en SAT-plan, det vil si en regional plan for et spesielt tema og/eller geografisk område (for eksempel en SATP for Nedre Glomma regionen). Den regionale planen skal baseres på et planprogram (jf. 4-1). Til den regionale planen skal det endelig utarbeides et handlingsprogram for gjennomføring av planen (jf. 8-1). Regional planstrategi Regional plan 1 (Fylkesplan) Regional plan 2 (Fylkesdelplan om areal og transport) Interkommunal Plan (om areal og transport) Figur 3.1: Regionplaner kan være av tre typer og omfatte hele fylket (1), deler av fylket (geografisk eller tematisk) (2) eller være interkommunale. (Basert på NOU:2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven, s.112) Fra og med neste kommunevalg skal altså regional planmyndighet en gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter konstituering, utarbeide en regional planstrategi i samarbeid med kommuner, statlige organ, organisasjoner og institusjoner som blir berørt av planarbeidet. Planstrategien skal redegjøre for

26 26 utviklingstrekk og utfordringer og ta stilling til hva som skal gjøres til gjenstand for videre regional planlegging og hvordan oppgavene skal følges opp herunder opplegget for medvirkning. Planstrategien skal godkjennes av Kongen i statsråd som kan gjøre endringer ut fra hensyn til nasjonale interesser. Dette blir en slags avtale. I samarbeidet vil en trolig blant annet klarlegge rammene for den regionale planleggingen innen de ulike temaene, for eksempel miljøvennlig utviklingen av arealbruk og transport i en byregion. På en måte kan en si at det er dette Statens vegvesen Region sør gjør i sitt bystrategiprosjekt, selv om det skjer utenfor rammene av Plan- og bygningsloven (jf. kapittel 3.5). Regionale planutfordringer Aktuelle innsatsområder Innsatsområde: Miljøvennlig areal og transportplanlegging i byregion Y Hva er rammene for samarbeid? Hvem er aktuelle samarbeids- og avtalepartnere? MAT Regional planstrategi m/ prioriterte innsatsområder Figur 3.2: 2003:14) Utviklingen av regional planstrategi (basert på figur 4.3, s.116 i NOU Det heter videre i siste avsnitt i 7-2 om virkninger av regional planstrategi: Statlige og regionale organer og kommunene skal legge den regionale planstrategien til grunn for det videre planarbeidet i regionen. Regional planmyndighet, dvs. fylkeskommunen, skal utarbeide regional plan i henhold til planstrategien. Til planen skal det utarbeides et handlingsprogram, som

27 27 skal vedtas av fylkestinget, for gjennomføring av planen. Handlingsprogrammet skal rulleres årlig. Planarbeidet, inklusive utarbeidelsen av planprogrammet, skal skje i samarbeid med kommunene og statlige myndigheter. Planprogrammet fastsettes av regional planmyndighet (fylkestinget). Forslag til for eksempel en regional plan for byutvikling skal inneholde en særskilt beskrivelse og vurdering av planens virkning for miljø og samfunn (jf. 4-2 andre ledd), altså en konsekvensutredning. Det er ikke noen radikal spådom å hevde at klimautslipp vil stå sentralt i konsekvensutredninger i framtida. Samarbeidet er tradisjonelt organisert der innsigelser blir gjenstand for mekling hos fylkesmannen og eventuell endelig avgjørelse i Miljøverndepartementet. En kan karakterisere dette som en regional top down organisert form for planlegging. 3.4 Interkommunal plan En interkommunal plan kan utarbeides i et område på initiativ fra en eller flere av kommunene i området. En interkommunal samordnet og miljøvennlig areal- og transport (SAT-)plan kan også igangsettes som gjennomføring av en regional planstrategi, det vil si på initiativ fra regional planmyndighet, fylkeskommunen. Videre kan også departementet kan pålegge et slikt plansamarbeid. Regional og/eller statlig planmyndighet kan anmode kommunene om at arbeidet føres videre som en regional plan (jf. 9.4). Planarbeidet skal ledes av et styre (jf. 9-2). Styret skal ha en representant fra hver kommune, med mindre kommunene blir enige om noe annet. Med mindre kommunene vedtar hvordan styret skal arbeide fastsetter styret dette selv. Dette kan karakteriseres som mer bottom up regional planlegging. En interkommunal plan for samordnet og miljøvennlig areal- og transport vil kunne være en arealdel til kommuneplanen eller en kommunedelplan for areal og transport. Saksbehandling følger av den plantype en velger å bruke. Hvert kommunestyre treffer endelig planvedtak for sitt område (jf. 9-3). Dersom kommunene er uenige om innholdet i det samlede planforslaget, kan styret eller den enkelte kommune anmode fylkesmannen eller fylkeskommunen om å mekle

28 28 (jf. 9-5). Dette er mer direkte enn de tradisjonelle innsigelsene. Hvis en kommune ønsker å avslutte samarbeidet kan det skje med tre måneders skriftlig varsel, men departementet kan pålegge en kommune fortsatt å delta. Kommunene bør, når det er behov for samordning av virkemidler, inngå en avtale om gjennomføring av planer som er vedtatt på grunnlag av et interkommunalt samarbeid (jf. 9-6). 3.4 Felles prosjekt Uavhengig av planlovgivning har det alltid vært aktuelt å samarbeide i felles prosjekt. Slik er det fortsatt. En kan organisere et prosjekt der oppgaven er å lage en uformell SATP for et geografisk område, for eksempel for Mjøsbyene eller Bodø. Eller en kan etablere et prosjekt der en har som utgangspunkt å samle aktørene for å diskutere behovet for samarbeid om byutvikling, for så å utvikle dette videre dersom det synes å være tilfelle at samarbeid er ønskelig. I det første tilfelle vil prosjektet kunne være å bidra i en diskusjon om byutvikling uten at initiativtakerne forventer at andre skal lage planer i tråd med den utredning en har utarbeidet. Initiativet kan komme fra Jernbaneverket så vel som fylkeskommunen eller næringslivet. Resultatet av prosjektet er en funksjon av de diskusjonene en får til. I det andre tilfelle vil det normalt være en eller flere av aktørene som føler behov for å diskutere samarbeid om byutvikling, men som ikke vil fremme det som en del av et formelt plansamarbeid før temaet er modent for det. Et prosjekt kan være en fornuftig arena å teste ut andres samarbeidsbehov og videre arbeidsmåte. En slik framgangsmåte har den fordel at en kan utvikle et bredt eierskap i en tidlig fase, noe som kan lette en formalisert saksbehandling på et senere stadium. Om en lykkes vil avhenge av om en har en klar hensikt med initiativet.

29 29 Statens vegvesen Jernbane verket Byutvikling i region R Areal, veg/biltrafikk, kollektivtrafikk, trasé & stasjonsområde Fylkesmann (Jordvern) Kommune 1 Kommune 2 Kommune 3 Fylkeskommune Næringslivet Figur 3.3: Samarbeid om byutvikling betyr å samle aktørene i en felles arena 3.5 Om organisering Tradisjonelt vil den regionale planleggingen skje i regi av regional planmyndighet (jf. bl.a. 7.1 og 8.3), det vil si fylkeskommunen. Med andre ord vil fylkeskommunen være initiativtaker til planarbeidet og forestå dette. For å gi et bilde på dette kan en si at fylkeskommunen er arenaen i figur 3.3, med andre ord at fylkeskommunen ikke står utenfor firkanten slik som i den figuren, men er selve firkanten. Fylkeskommunen skal selvsagt samarbeide med de øvrige berørte planmyndigheter m.fl.. Plan- og bygningsloven sier imidlertid ikke noe om hvordan selve planarbeidet og samarbeidet skal organiseres. Skal det styres av den fylkeskommunale administrasjon eller skal dette ledes av en politisk styringsgruppe, for eksempel fylkesutvalget? Unntaket her er det loven sier om det interkommunale samarbeidet skal ledes av et styre. Men heller ikke i dette tilfelle sier en noe om forholdet politikk-administrasjon.

30 30 Uavhengig av den plantypen som velges (jf. kapitlene ) vil organisering og prosess kunne ha visse likheter. I hvert fall vil en stå over for mange av de samme alternativene når det gjelder organisering. Et av de valgene en må gjøre og det er et politisk ansvar, er å avgjøre om det skal være en ren politisk styringsgruppe. For regional og interkommunal planlegging anses politisk forankring og styring som viktig og derfor det mest hensiktsmessige (jf. figur 3.4a). Det finnes imidlertid grunner til at regionale statlige infrastrukturmyndigheter inkluderes i styringsgruppen (jf. figur 3.4b). Politisk styringsgruppe Representanter fra fylkeskommunen og kommunene Politisk styringsgruppe Representanter fra fylkeskommunen, kommunene og Statens vegvesen Administrativ prosjektgruppe Representanter fra regionale statlige myndigheter (SVV, JBV m.fl.), fylkesmannen, fylkeskommunen og kommunene Administrativ prosjektgruppe Representanter fra regionale statlige myndigheter (SVV, JBV m.fl.), fylkesmannen, fylkeskommunen og kommunene Figur 3.4: a) (til venstre) Ren politisk styringsgruppe b) Politisk/administrativ styringsgruppe i regionalt planarbeid om areal og transport Det er også to muligheter med hensyn til hvordan den politiske styringsgruppa settes sammen. I areal- og transportplanlegging der kommunene har stor, for ikke å si størst, myndighet innen arealplanleggingen, ville det kunne være naturlig å ha representanter fra kommunene i den politiske styringsgruppen. I en region Grenland for eksempel ville det være naturlig å ha med representanter fra Bamble og Siljan (i hvert fall) i tillegg til Porsgrunn og Skien i en samordnet areal- og transportplan for regionen. Fylkeskommunens politikere vil også måtte ta stilling til om kommunepolitikerne skal ha stemmerett eller bare observatørstatus. For å oppnå et forpliktende samarbeid anses stemmerett å være nødvendig, men det er avhengig av fylkeskommunens legitimitet i regionens kommuner. Hvis den er god kan representasjon faktisk være unødvendig, og i hvert fall vil det være tilstrekkelig med observatørstatus. I interkommunalt samarbeid vil spørsmålet om fylkeskommunal politisk representasjon også måtte avklares. Dersom det dreier seg om samordning av alle

31 31 sider ved areal- og transport bør fylkeskommunen være representert siden den har ansvaret for kollektivtransport. Hvor omfattende representasjonen bør være vil avhenge av regionens sammensetning og kollektivtransportens rolle. Et annet forhold i denne diskusjonen er om både posisjon og opposisjon skal være representert i den politiske styringsgruppen. Det er vanskelig å si noe presist om dette, men et generelt moment som politikerne selv sikkert er bevisst er å sette sammen et styre som kan være robust for endringer ved valg for areal- og transportplanlegging er et tema der en trenger enighet og konsistens over tid. Representasjon og sammensetning må også vurderes ut fra styringsgruppas størrelse. I Kristiansandsregionen og deres ATP-utvalg er det for eksempel 17 politiske representanter, 11 fra de seks kommunene og 5 fra de to fylkeskommunene, med 6 fra Kristiansand kommune og 5 fra Vest-Agder fylkeskommune som de tyngste delegasjonene. Statens vegvesen møter i utvalget, men har ikke stemmerett. I regional areal- og transportplanlegging kan hensikten være å utvikle det en kaller bypakker, det vil si investerings- og driftsprogram for arealutvikling, infrastruktur (veg, jernbane, holdeplasser, terminaler) og driftsstøtte til transport. I slike tilfelle vil det være naturlig å ha et tett samarbeid med infrastrukturetatene, for eksempel Statens vegvesen (jf. figur 3.4b), men også Jernbaneverket og andre vil være aktuelle. I disse tilfellene trekker en vanligvis etatene med i de politiske styringsgruppene og da også med stemmerett. Det må i denne forbindelse bemerkes at arbeid med å utvikle bypakker er en konsensuspreget virksomhet, så dette med stemmerett er ikke trolig ikke avgjørende for styringsgruppens funksjon og arbeidets resultat. Se mer om dette i kapittel 5.2 og 5.3. Når det gjelder framgangsmåten, så vil den ha likhetstrekk for alle plantypene, både formelle og uformelle, særlig for de formene som er omtalt i 3.3 og 3.4. En typisk prosess for et uformelt prosjekt/en uformell plan (jf. kap. 3.4) vil være som i figur 3.5, der en aktør tar initiativet, det blir enighet om å utarbeide et forprosjekt med intensjon også om å utarbeide et hovedprosjekt. Statens vegvesen Region sør sitt bystrategiprosjekt fulgte et lignende forløp.

32 32 Initiativ Forprosjekt Hovedprosjekt Figur 3.5: transport Typisk prosessforløp for uformelt regionalt plansamarbeid om areal og Initiativfasen dreier seg om å etablere en felles plattform for det videre arbeidet der en blir enige om prosess først og fremst, men også kan antyde hva slags avtaler og dokumenter/planer som skal utarbeides i for- og prosjektfasene. Initiativfasen dreier seg om å få prosjektet politisk forankret, gjerne utkrystallisert i form av en intensjonsavtale (jf. kap. 4.1). Forprosjektet dreier seg om å mobilisere folkevalgte i kommunene, de offentlige etatene (byplankontor, næringsutviklingsansvarlige) og næringslivet for å få et bilde av behovet og grunnlaget for et hovedprosjekt. Hovedprosjektet kan ha ulikt innhold fra region til region, men det bør kunne avklare forholdet mellom aktørene med hensyn til å gjennomføre tiltak en er enige om at det er behov for. Et hovedprosjekt kan resultere i det vi i dag kaller en fylkesdelplan, eventuelt supplert med en rammeavtale om hvilke planer og vedtak i tillegg til hvilken type avtale som er nødvendig for konkret gjennomføring av tiltak/tiltakspakke dersom en kommer så langt at en ser konturene av dette. Men et hovedprosjekt kan også kun resultere i en rammeavtale om etterfølgende planlegging på ulike nivå, behov for å samordne denne planleggingen og vilje til å utarbeide en tiltakspakke på et senere tidspunkt. I det siste tilfelle vil en gjennomføringsfase måtte inneholde konkret oversiktsplanlegging, mens i det andre perspektivet nevnt først vil gjennomføringsfasen være etableringen av en bypakke, men tilhørende avtale om framdrift for den detaljerte planlegging og utbygging. Hvis slike pakker omfatter statlige investeringsmidler må de godkjennes av Stortinget (jf. kap. 5.2)

33 33 I formell regional planlegging vil en ha lignende prosesser. Noen må ta initiativet og normalt vil det være fylkeskommunen, men det er ingen ting i vegen for at for eksempel en av infrastrukturetatene etterspør et fylkeskommunalt initiativ. I svært mange av byregionene våre er det etablert koordinerings- og/eller samarbeidsforum der det vil være naturlig å ta slike initiativ. Mye av det som er sagt over om initiativfasen gjelder også i formelle prosesser, selv om plan- og bygningsloven gir en del føringer med hensyn til innhold og prosess. En kan for eksempel se på den regionale strategien som et forprosjekt for den regionale planleggingen. Planstrategiarbeidet kan deles i to trinn der en utarbeider et utfordringsnotat først for å mobilisere til en diskusjon om behov og løsninger slik som nevnt i forprosjektbeskrivelsen ovenfor. Dersom en leser loven bokstavelig virker det som om planstrategien skal ferdigstilles før en begynner med den regionale planleggingen. På den annen side står det ikke at en ikke kan begynne å arbeide med planprogrammet parallelt med arbeidet med planstrategien, og dersom en leser hva de to trinnene skal inneholde (henholdsvis 7-1 og 4-1) ser en at noe av innholdet overlapper, bl.a. utviklingsmuligheter og alternativ. I prosesser der en ønsker en rask framdrift kan en om ikke annet vurdere muligheten for parallelle løp. Initiativ Regional planstrategi Regional plan Utfordringsnotat Planstrategi Planprogram Regional Plan

34 34 Figur 3.6: (plandelen) Regional planlegging i henhold til kap. 7 og 8 i lov om planlegging Organiseringen vist i figur 3.4 er forenklet. I realiteten er det behov for mer komplekse organisasjoner bl.a. ut fra administrative forhold der det er rådmannsnivået i de deltakende kommunene som innstiller til politikerne, men som på den andre side ikke kan utføre det praktiske arbeidet selv. I tillegg har en behov for referansegrupper av ulike slag. I de fleste byregionene har en behov for faglige referansegrupper der Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Landsorganisasjonen (LO), Transportbedriftenes landsforening (TL), miljøorganisasjoner, sentrumsforeninger, velforeninger og andre deltar. I mange byregioner er det så mange kommuner at en ikke kan ha representasjon fra alle i den politiske styringsgruppen. Da er det behov for en egen politisk referansegruppe der alle kommunenes politiske ledelse er representert (jf. figur 3.7). En kan for eksempel tenke seg at den politiske styringsgruppa består av fylkesordfører, ordfører i den store bykommunen (eller de hvis det er to eller flere), samt politisk leder av regionalt samarbeidsforum dersom dette er en representant for storbyens nabokommuner (hvis ikke bør en annen fra dette forumet som er fra en av nabokommunene være representant), eller disse kommunene velger en blant sine ordførere. Om ikke infrastrukturetatene er med i styringsgruppa, noe som er anbefalt under visse omstendigheter tidligere, må de i hvert fall være en del av koordineringsutvalget og selvsagt arbeidsgruppa. Koordineringsutvalget er typisk et lederforum som vanligvis inneholder rådmannsnivået og etaters ledere, mens det meste av det praktiske arbeidet utføres i arbeidsgruppa som selvsagt kan nedsette undergrupper dersom det skulle være behov for det. Det er fullt mulig å komplisere en slik modell ytterligere, men en skal tenke seg om før en gjør det. I plansamarbeidet mellom Akershus fylkeskommune og Oslo om areal og transport brukes en slik organisering og det omfatter i alt 22 kommuner i Akershus, som igjen er delt i fire regioner og Oslo.

35 35 Politisk styringsgruppe Politisk referansegruppe (politisk ledelse i kommunene) Koordineringsutvalg (med repr. fra partene og relevante adm. etater) Faglig referansegruppe (næringsliv, operatører, miljøvernorganisasjoner m.fl.) Arbeidsgruppe (repr. fra alle samarbeidspartene) Figur 3.7: Eksempel på organisering av regionalt plansamarbeid Intensjonene med uformelle planprosjekter vil som regel være å få de formalisert på et senere stadium hvis det er mulig. Typisk vil en kunne se for seg at det blir utarbeidet en regional plan (fylkesdelplan) for areal og transport som et resultat av et hovedprosjekt slik som nevnt ovenfor, men det kan også være slik at en velger å utarbeide en interkommunal plan, eller starter opp et regionalt planstrategiarbeid. En skal imidlertid være klar over at dersom det er bypakker en ønsker å utvikle i siste instans så skal de være gjenstand for statlig kvalitetssikring, såkalt KS1 arbeid. Dette arbeidet legger føringer på de strategiske alternativene en må vurdere, jf. kap Det er nettopp gjennomført forsøk med alternativ forvaltningsorganisering av transportsektoren 8 der en snakker om at forsøkene drøftes ut fra en transport- og arealpolitisk idealmodell. I idealmodellen er oppgaver, ansvar og beslutningsmyndighet som har betydning for måloppnåelse, samlet til et politisk og administrativt organ med evne og vilje til å foreta helhetlige og geografiske prioriteringer. I idealmodellen har dette organet ansvar for størst mulig del av den funksjonelle byregion, det vil si det felles arbeids-, bolig- og serviceområdet. Organet har videre makt over virkemidlene, og kapasitet og kompetanse til å 8 Urbanet analyse og NIVI analyse, 2008: Forsøk med alternativ forvaltningsorganisering av transportsektoren. Evaluering av forsøkene i Trondheim, Bergen, Kristiansand-regionen og på Nord-Jæren. Resymé, syntese og anbefalinger.

36 36 gjennomføre tiltak etter å ha utviklet en felles problemforståelse på formelle og uformelle arenaer. Forvaltningsforøket ble evaluert i forhold til følgende ansvarsområder: - Belønningsmidler - Drift kollektivtransport - Øvrige riksvegmidler - Fylkesveger - Kommunale veger - Arealplanlegging - Parkeringspolitikk - Gang/sykkel/miljø. Der bykommunene hadde fullt ansvar for alle disse temaene (Trondheim og Bergen) økte innsatsen i kollektivtrafikken uten at dette førte til bedre miljøforhold i perioden forsøkene varte. Det er mange årsaker til dette og det vil føre for langt å gå inn på det her, men en kan uansett merke seg at bykommunene ikke har kontroll over midlene til stamvegene (ordinære riksvegmidler), ei heller areal- og parkeringspolitikken i sine nabokommuner som utgjør en stor del av den funksjonelle byregionen. I de andre forsøkene hadde samarbeidsorganet/forvaltningsorganet begrenset ansvar. På Nord- Jæren hadde det fullt ansvar kun for belønningsordningen, mens en i Kristiansand hadde ansvar for belønningsordningen, øvrige riksvegmidler og gang/sykkel/miljø. Dette forsøket er tatt med her fordi det illustrerer hvor langt unna en er fra en idealmodell for regional samordning av areal og transport sektoren(e). Det er åpenbart behov for en endring av kommunestrukturen slik at en får færre og større kommuner for å komme nærmere en idealmodell, eventuelt gi større arealplanmyndighet, for eksempel den kommunale oversiktsplanleggingen, til fylkeskommunene. Siden ingen av disse reformene står på dagsordenen, må en inntil videre utnytte det plan- og avtaleverktøyet en har. 3.6 Plantyper og avtaler

37 37 I plan- og bygningsloven har en allerede en etablert praksis der reguleringsplaner svært ofte ledsages av en utbyggingsavtale. Utbyggingsavtalen krever ytelser av utbyggeren som for eksempel at han skal bekoste grønn infrastruktur det vil si friområder, lekeareal og grøntstruktur. Hva får utbyggeren? Han får tillatelse til å bygge på et areal i henhold til en reguleringsplan. De nye regionale planene skal omfatte handlingsprogram. Dette er ikke avtaler, men for å gjennomføre deler av handlingsprogrammene vil det være aktuelt å inngå såkalte utviklingsavtaler mellom fylkeskommunen og andre aktører, for eksempel kommuner, næringslivet og/eller frivillige organisasjoner. Innen feltet areal- og transportplanlegging har en hatt belønningsordningen for kollektivtrafikk siden Dette er en administrativ ordning der fylkeskommunene der de større byene er lokalisert søker om støtte til kollektivtrafikktiltak. Samferdselsdepartementet tildeler midler på bakgrunn av søknaden. Søknaden og tildelingsbrevet utgjør til sammen avtalen mellom staten og fylkeskommunen. Opprinnelig var ordningen basert på dokumenterte resultater, men i fra 2009 betyr også planvedtak en rolle for tildelingen av midler. Bypakkene, det vil si de sammensatte bompengefinansierte investerings- og driftstiltakene innen veg- og kollektivtransport, vil være avtaler mellom stat, fylkeskommune og kommune(r), jf. Oslopakke 3. Bypakkene vil trolig ikke være ledsaget av kun en arealplan, men flere planer på ulike nivå.

38 38 4 AVTALETYPER Intensjonsavtaler Intensjonsavtaler er noe en gjerne inngår i den hensikt om senere å inngå en mer omfattende avtale. Avtalen er av forberedende og foreløpig art. Vanligvis er det tre grunner som anføres som bakgrunnen for at parter bruker intensjonsavtaleformen: - Den avtalen en forbereder er av omfattende og komplisert karakter - Det er nødvendig å iverksette undersøkelser og andre typer forberedende arbeid av et slikt omfang at en gjennomføringsavtale (bindende avtale) må utsettes. - Partene er i en viss tidsnød. Det er også andre grunner til å inngå intensjonsavtaler. En er å signalisere til omgivelsene at det er et arbeid på gang. Dette er et signal om for eksempel at andre som ønsker tilsvarende avtale, må avvente dette arbeidet. En annen grunn kan være å bygge opp en gjensidig lojalitet mellom partene slik at terskelen for å inngå gjennomføringsavtalen blir noe lavere. Innholdet i en intensjonsavtale kan være: - Noe om formålet og innholdet i samarbeidet - Noe om prosessen, det vil si når en ønsker å inngå endelig avtale (jf. det som sies om prosessavtale) - En regulerer hvordan en skal opptre i forhold til hverandre i perioden forberedelsene og forhandlingene finner sted - Dersom en ikke inngår en gjennomføringsavtale skal partene ikke kunne gjøre gjeldende krav mot hverandre. 9 Bygger bl.a. på Knudtzon, S Å forhandle. Hegnar Media, kap. 12.4, Woxholth, G Avtalerett. Gyldendal Akademisk, og Rogstad, D Om utbyggingsavtaler noen merknader til ikrafttredelsen av nytt kapittel XI-A i plan- og bygningsloven i Ravna, Ø. (red.) 2007 Areal og eiendomsrett, Universitetsforlaget.