Forslag til visjon for nasjonal identitetsforvaltning

Transkript

1 Vår dato Din dato Saksbehandler Marianne Henriksen Din referanse Telefon Skatteetaten.no Org.nr Vår referanse Postadresse /32881 Postboks 9200 Grønland 0134 Oslo Finansdepartementet Postboks 8008 Dep 0030 Oslo Forslag til visjon for nasjonal identitetsforvaltning Skattedirektoratet vil med dette orientere departementet om etableringen av en tverretatlig koordineringsgruppe for identitetsforvaltning (KoID), og denne gruppens arbeid for en styrket og helhetlig ID-forvaltning i Norge. I første fase har det vært viktig for KoID å komme fram til en felles visjon og kjennetegn på en god identitetsforvaltning. I KoID er det enighet om å foreslå en felles visjon for nasjonal identitetsforvaltning. Identitetsforvaltningen i Norge er fragmentert og myndighetsansvaret er delt mellom ulike virksomheter. De mest sentrale aktørene er Politidirektoratet som har ansvar for utstedelse av pass og ID-kort, Skattedirektoratet har ansvar for Folkeregisteret, UDI har ansvar for utlendingsforvaltningen (inkludert reisebevis for flyktninger og utlendingspass) og DIFI har ansvar for e-id og ID-porten. Disse etatene har også ulike oppgaver i det operative identitetsarbeidet. En helhetlig og samordnet identitetsforvaltning må anses som en viktig del av en fremtidig nasjonal infrastruktur, hvor norske myndigheter sikrer en grunnidentitet for alle. Grunnidentiteten er den norske identiteten som samfunnet skal kunne ha tillit til og bygge videre på, for eksempel ved utstedelse e-id, bankkort, studentbevis osv. Først og fremst er dette viktig for at den enkelte skal ha en sikker identitet som kan bevises og ikke misbrukes. De senere år er det initiert mange tiltak i alle disse etatene for å styrke identitetsforvaltningen. Vi erkjenner imidlertid at mange av tiltakene fremstår som lite koordinerte og uten en tydelig felles retning. Etatene har ulike kjerneoppgaver og ser ikke alltid den samme helheten. På tross av mange gode tiltak, framstår identitetsforvaltningen som fragmentert. Det norske samfunnet står foran store digitaliseringsprosesser og endringer i hvordan innbyggere, næringsliv og offentlig forvaltning forholder seg til hverandre. Mange hensyn må ivaretas i en slik utvikling. Individuell trygghet for egen identitet og at den ikke kan korrumperes er ett meget viktig hensyn. I dette bildet vil en sikker grunnidentitet for alle være en avgjørende forutsetning. Utfordringene vi har i Norge med identitetsmisbruk og identitetstyveri, er tett knyttet til manglende mulighet til å bevise sin identitet. KoID ønsker å ta fatt i disse utfordringene. Side 1 / 8

2 En tverretatlig koordineringsgruppe for identitetsforvaltning (KoID) Skate har over lengre tid sett et behov for en bedre koordinering av identitetsforvaltningen på nasjonalt nivå. Skate ba derfor Skattedirektoratet etablere en koordineringsgruppe for identitetsforvaltning (KoID). KoID ble etablert den 6. februar 2018 og består av ledere fra Politidirektoratet, UDI, DIFI og Skattedirektoratet. KoID har ikke beslutnings- eller gjennomføringsmyndighet, men skal gi råd til de fire etatslederne. KoID har møttes tre ganger siden etableringen. Under KoID er det etablert et arbeidsutvalg med fageksperter på identitetsforvaltning fra de fire etatene og NAV. Arbeidsutvalget behandler og innstiller alle saker som skal drøftes i KoID. Dette bidrar til en god faglig forankring. I tillegg har KoID etablert en referansegruppe med representanter fra både offentlig og privat sektor. Referansegruppen skal bidra til å sikre et bredest mulig perspektiv og at ulike behov blir ivaretatt. Det er hittil avholdt ett møte i referansegruppen. KoIDs hovedformål er å bidra til en styrket identitetsforvaltning i Norge og at de fire etatenes innsats på dette området blir mer målrettet og koordinert. KoID skal gi anbefalinger om gode prosesser for fastsettelse av identitet i Norge ved innrullering i Folkeregisteret og gjenkjenning av registrerte personer. Det vil inkludere prosesser som å utstede og kontrollere ID-bevis og e-id. KoID har som mål å bidra til økt forståelse for betydningen av registrering og administrering av identiteter i Folkeregisteret, og bidra til en risikobasert tilnærming i samhandling med folkeregistrerte identiteter. KoID skal bidra til en best mulig måloppnåelse for den nasjonale identitetsforvaltningen samlet. Siden oppstarten i februar har KoID arbeidet med å operasjonalisere målsettinger foreslått av Skate. Under arbeidet ble det stadig tydeligere at det var et behov for å etablere en felles visjon for hva en god identitetsforvaltning skal være. Visjonen må brytes ned i langsiktige og kortsiktige mål som kan realiseres i riktig rekkefølge og i et realistisk tempo. I KoID er det enighet om å foreslå en felles visjon for nasjonal identitetsforvaltning. De fire etatslederne og NAV-direktøren har nå gitt sin tilslutning til KoIDs anbefaling. Etatslederne vil orientere sine respektive departementer og Skate vil behandle saken på det neste møtet i september. Felles utfordringer: Det norske samfunnet har endret seg siden 1964 da folkeregistermyndigheten begynte å tildele fødselsnummer til de 3,6 millioner som den gang var bosatte i landet. I dag har vi 5,3 millioner bosatte i Norge, og vi er en del av en globalisert verden. Det er blitt en selvfølge at man skal kunne reise på tvers av landegrenser, arbeide og samle pensjonspoeng i ulike land i Europa. Norske myndigheter har et behov for å identifisere personer som har rettigheter og/ eller plikter i landet. Disse får derfor tildelt et norsk identitetsnummer i form av et f-nummer eller d-nummer. I 2017 var det 57 Side 2 / 8

3 836 som ble født i Norge innvandret og fikk fødselsnummer. I tillegg ble det tildelt d- nummer. Det norske arbeidsmarkedet er attraktivt, og tiltrekker seg arbeidskraft fra store deler av verden, men først og fremst fra EU/EØS-land. De siste årene har det også blitt avdekket flere eksempler på at f-nummer og d-nummer, «gjenbrukes» av andre enn den identitetsnummeret var tildelt til. De norske identitetsnumrene og personopplysningene blir overtatt og «gjenbrukt» til fordel for ulovlig og billigere arbeidskraft. Vi erfarer at det ofte er arbeidsgiver som kontrollerer og organiserer systematisk misbruk. Dette er en modus som også er avdekket i flere av de nordiske landene. Innbyggere fra EU/EØS-land ser ut til å være spesielt utsatt, noe som kan forklares med at de på grunnlag av EØS-avtalen, har sterkere rettigheter i Norge enn tredjelandsborgerne har. Sårbare mennesker utnyttes ved at de ansettes og jobber i en "lånt" identitet som er under arbeidsgiverens kontroll. På denne måten legges det til rette for et nærmest "slavelignende" kontraktsforhold. Denne type identitetsmisbruk er vanskelig å avdekke, da det utad ser ut som det er den samme EU-borgeren som fortsatt jobber og samler pensjonspoeng. Arbeidsgiveren kan gi bedre tilbud på oppdrag fordi de reelle lønnskostnadene er lavere. I stedet for å betale lønn til han som faktisk ble registrert i Folkeregisteret basert på en kontrollert identitet, betaler arbeidsgiver lønn til en annen person som jobber under dekke av den kontrollerte identiteten. Dette gir konkurransevridning i arbeidsmarkedet, til fordel for de arbeidsgivere som utnytter svakhetene i norsk ID-forvaltning og utnytter illegal arbeidskraft. I de tilfeller der en EU-arbeidstaker som har forlatt landet samarbeider med sin tidligere arbeidsgiver i Norge, og «låner» ut sin norske identitet, vil han opparbeide seg pensjonspoeng i Norge på grunnlag av en annen persons arbeid. Dette kan medføre at landene må betale ut mer pensjon dersom landenes pensjonssystemer ikke er tilstrekkelig koordinert. Den som jobber i en annens identitet, mister muligheten til å opparbeide seg egen pensjon. Identitetsmisbruk og identitetstyverier er et stadig voksende problem, både i Norge og internasjonalt. Vi har over flere år sett at norske identitetsnummer er attraktive, og at enkelte har fått identitetsnummer tildelt på falskt grunnlag, enkelte har sågar fått tildelt identitetsnummer basert på oppdiktede personer. Vi ser at kriminelle kan skjule seg bak et annet norsk identitetsnummer enn sitt eget. Dette gjør det vanskeligere å oppdage og avdekke straffbare forhold. Stadig flere opplever ID-tyveri og at det norske identitetsnummeret misbrukes av andre til å kjøpe varer, ta opp lån osv. Det er mange svakheter i norsk identitetsforvaltning. Disse svakhetene kan utnyttes på ulike vis. Det norske samfunnet har vært lite, gjennomsiktig og tillitsbasert. Alle har kjent hverandre og vi har generelt hatt liten grunn til å mistro personen vi må forholde oss til. Dette er i ferd med å endres i takt med urbanisering, globalisering og digitalisering. KoID mener det er behov for økt bevissthet i hele samfunnet om i hvilke situasjoner det er viktig å be om at en person identifiserer seg. Som en konsekvens av dette må alle med tilknytning til riket (i form av f- eller d-nummer) kunne identifisere seg. En grunn er at det ikke er noen tradisjon for å gjennomføre ID-kontroll, tenke risikobasert eller be om legitimasjon i forbindelse med vurderinger av rettigheter eller plikter i Norge, eller ved kjøp av varer og tjenester. Mange av de som er tildelt et fødsels- eller d-nummer i Norge, har ikke et ID-bevis som dokumenterer at han er rette innehaver av identitetsnummeret. Dette gjør det vanskelig for mange å få e-id på høyt sikkerhetsnivå. For at det skal Side 3 / 8

4 være mulig å stille krav om ID-bevis, må alle, dvs. alle som har et d-nummer eller f-nummer, gis mulighet til å legge frem et sterkt ID-bevis som kan dokumentere at han er rette eier av det norske identitetsnummeret. Et EU-pass vil f.eks. ikke inneholde et norsk f-nummer eller d-nummer, og vil derfor ikke kunne dokumentere hvilket identitetsnummer vedkommende er tildelt i Norge. Konsekvensen av at ikke alle med rettigheter og plikter i landet har mulighet til å få utstedt et ID-bevis eller e-id på høyt sikkerhetsnivå, er at de heller ikke får tilgang til en rekke digitale tjenester. Tjenesteytere må derfor etablere andre møtepunkter, og opprettholde skranketilbud for de gruppene som faller utenfor. Visjonen og betydningen På bakgrunn av utfordringene knyttet til norsk identitetsforvaltning og gjennom arbeidet med å operasjonalisere SKATE-målsettingene, har KoID kommet frem til en overordnet felles visjon. En visjon synliggjør en felles langsiktig målsetting, og vil gjøre det lettere å sette gitte tiltak inn i en større sammenheng. Forslaget ble fremlagt for diskusjon i referansegruppemøte den 28. mai, og ble godt mottatt. Virksomhetene som var tilstede var: NAV, Nasjonalt ID-senter, UDI, Bits, Finans Norge, Noas, Lånekassen, Norsis, Brønnøysundregistrene, Politidirektoratet og Skattedirektoratet. KoID mener visjonen beskriver hvordan samfunnets behov for en mer helhetlig nasjonal identitetsforvaltning kan imøtekommes. Det antas at visjonen også er i tråd med FN og Verdensbankens målsetting om «legal Identity for all within 2030». (Del av FNs bærekraftsmål nr KoID har foreslått følgende visjon: 1. En person, en identitet i Norge 2. Enhver som har fått tildelt et norsk identitetsnummer, i form av et d-nummer eller et fødselsnummer, skal gis mulighet til å dokumentere på en troverdig måte, at han er rette eier av identitetsnummeret fysisk og digitalt, for å ivareta grunnleggende behov. 3. Alle med et norsk identitetsnummer skal oppleve trygghet for at ingen andre skal kunne overta identiteten. Ingen med norsk identitetsnummer skal utsettes for ID-tyveri. 4. Ingen skal kunne operere med falske eller fiktive identiteter i Norge For å nå en visjon er det mange strategiske avklaringer som må tas. For å komme videre på veien mot en mer helhetlig nasjonal identitetsforvaltning, er det viktig at strategiske problemstillinger løftes til det nivå der beslutningen skal tas. Utdyping av visjonen: 1. En person, en identitet i Norge Side 4 / 8

5 En norsk «grunnidentitet», består av et fødselsnummer eller et d-nummer i kombinasjon med et sterkt ID-bevis. Denne dokumenterte «grunnidentiteten» skal samfunnet kunne bygge videre på. og ha tillit til. I Folkeregisteret vil disse identitetene være merket med status "unik". Status «unik» i Folkeregisteret skapes ved å «låse» en person til en et fødselsnummer eller et d- nummer i Norge. Dette gjøres ved å benytte biometrien som opptas i justissektoren i forbindelse med utstedelse av ID-kort/pass eller ved registrering av tredjelandsborgere. Tiltak må iverksettes for å sikre at en person ikke får utstedt flere ID-kort, selv om han er registrert med flere identiteter i Folkeregisteret. Herunder vil et viktig tiltak være gode «en-til-mange søk» i den biometridatabasen som benyttes for lagring av den biometrien som opptas i forbindelse med utstedelse av ID-bevisene. Uavhengig av oppholdsstatus i Norge, er det et mål at en person kun skal få ett norsk identitetsnummer i form av ett fødselsnummer eller ett d-nummer. Det er også et mål at han skal kunne få et ID-bevis med e-id, basert på ett norsk identitetsnummer som er «låst» til han ved hjelp av personens biometri og på grunnlag av av søk og sammenligning i biometridatabasene. 2. Enhver som har fått tildelt et norsk identitetsnummer, i form av et d-nummer eller et fødselsnummer, skal gis mulighet til å dokumentere på en troverdig måte at han er rette eier av identitetsnummeret fysisk og digitalt, for å ivareta grunnleggende behov. «Enhver» med «f-nummer eller d-nummer»: Alle som er født i Norge, eller har innvandret til Norge og er bosatt her, eller som har utvandret omfattes av ordlyden. Det vil også omfatte alle som har en midlertidig tilknytning til Norge, og har fått tildelt et d-nummer fordi norske myndigheter har hatt behov for å identifisere vedkommende, enten de oppholder seg i landet eller ikke. Muligheten til å få tildelt et f-nummer eller et d-nummer, avhenger ikke av oppholdsstatus. "skal gis mulighet til å dokumentere på en troverdig måte»: Nasjonale ID-kort og norske pass tilfredsstiller kravene til å være et «sterkt ID-bevis». Det som kjennetegner sterke ID-bevis er at de har en knytning til personens f-nummer eller d-nummer. Det kan f.eks være påført ID-beviset. I tillegg vil de være utstedt på grunnlag av en sikker utstedelsesprosess, med et sterkt fysisk dokument med integritets beskyttet brikke. For "sterke IDbevis" stilles krav om en sikker forvaltning av systemet og dokumentene gjennom dokumentenes gyldighetstid eller livsløp. I Norge i dag har vi ingen andre ID-bevis enn pass som oppfyller kravene til å være et "sterkt ID-bevis". Planene for et nasjonalt ID-kort vil også oppfylle kriteriene til et "sterkt ID-bevis". Dersom det finnes grupper som hverken kan få pass eller nasjonalt ID-kort, må man vurdere andre alternativer, slik at de kan dokumentere sitt norske identitetsnummer: Mulige alternativer: Side 5 / 8

6 1) Lage et eget ID-bevis som dokumenterer det norske identitetsnummeret, og ikke gir reiserett eller gir andre rettigheter i kraft av å inneha ID-beviset. Formålet med ID-beviset må defineres og lovreguleres. 2) Oppholdskortene og asylsøkerkortene kan påføres f-nummer/d-nummer og personen "låses" til et identitetsnummer i Norge ved hjelp av biometri, og EU-borgere og andre som kan dokumentere sin opprinnelige identitet tildeles nasjonale ID-kort. 3) Folkeregisteret registrer personens nasjonale Identitetsnummer slik at utenlandske sterke ID-bevis som viser dette nummeret, kan gi knytningen til det norske f/d-nummeret. 4) Folkeregisteret utsteder egne ID-kort som dokumentasjon på at vedkommende har fått et f- nummer eller et d-nummer. Denne løsningen vil være tilsvarende som i Sverige. Kortene vil måtte lages på et like høyt sikkerhetsnivå som nasjonale ID-kort og baseres på "en-tilmange søk" i et biometriregister for å sikre at en person får kun ett ID-kort selv om han har flere registrerte identiteter i Folkeregisteret. Et nytt biometriregister må da etableres, formålet må defineres tydelig og lover må endres. Listen er ikke nødvendigvis uttømmende. «rette eier av identitetsnummeret fysisk og digitalt»: Enhver med f-nummer eller d-nummer, må kunne vise at han var den samme personen som fikk opprettet f-nummeret eller d-nummeret og er rette innehaver av det norske identitetsnummeret. Dette må gjelde både ved fysiske møter, som når det utleveres en pakke på posten og ved innlogging i IDporten. Alle må gis mulighet til å delta i den digitale utviklingen, og bruke nettbaserte tjenester både offentlig og privat. Det betinger mulighet til å få utstedt e-id på høyeste sikkerhetsnivå. Det må utvikles sikre digitale autentiseringsløsninger basert på en grunnidentitet. Det vil forhindre ID-tyverier ved at det blir vanskeligere å få utstedt e-id i andres navn. «ivareta grunnleggende behov»: Med grunnleggende behov menes for eksempel: Tilgang digitalt til egne helseopplysninger, mulighet til å hente en e-resept på apoteket, mulighet til å opprette en bankkonto, få et skattekort, motta stipend fra Lånekassen, motta stønader man har rett på fra NAV osv. Ivaretagelse av grunnleggende behov innebærer en mulighet til å kunne delta i samfunnet på lik linje som andre. 3. Alle med et norsk identitetsnummer skal oppleve trygghet for at ingen andre skal kunne overta identiteten. Ingen med norsk identitetsnummer skal utsettes for ID-tyveri. Dette betinger at alle med f-nummer eller d-nummer gis mulighet til å beskytte sin identitet ved å kunne dokumentere sin identitet på en sikker måte. Virksomheter som samhandler med vedkommende må gis mulighet til å etterspørre et sterkt IDbevis. Det forutsetter at de med rettigheter og plikter har mulighet til å få et sterkt id-bevis. Side 6 / 8

7 Virksomheter må settes i stand til å kontrollere at ID-beviset er ekte, gyldig og brukes av rette innehaver. En taps- og verifikasjonstjeneste vil være et godt tiltak som kan hindre bruk av falske og stjålne ID-bevis. Det vil være nødvendig å kunne kontrollere biometrien som er lagret i ID-beviset opp mot personen som fremlegger beviset. Dette vil kunne redusere imposter-problematikken, hvor en person kan utgi seg for å være en annen fordi han ligner på bilde på det fremlagte ID-beviset. Det vil kreve endringer i samfunnet for å etterspørre ID-bevis. Hjemmelsendringer for å etterspørre ID-bevis hos ulike virksomheter, vil avhenge av at de med rettigheter og plikter har mulighet til å få et ID-bevis utstedt. Et eksempel på hvordan en person kan verne seg mot konsekvensene av ID-tyveri er: En person kan stille krav til banken at hvis han skal be om lån, så skal det alltid fremlegges et sterkt id-bevis basert på biometri, som viser at vedkommende er riktig eier av det norske identitetsnummeret som oppgis. 4. Ingen skal kunne operere med falske eller fiktive identiteter i Norge. Dette betinger at virksomhetene etterspør ID-bevis som en bekreftelse på at de samhandler med rett person. Virksomhetene vil være initiativtakere til å gjennomføre kontroller, kontrollnivå avhenger av forholdsmessighet og risikovurderinger. Det er for eksempel ikke nødvendig å ha status «unik» i Folkeregisteret for å kjøpe månedskort på trikken. Kontrollnivået må tilpasses den aktuelle tjenesten. Det må etableres et univers av «låste» og unike identiteter i Norge. Alle med f-nummer og d-nummer må gis mulig til å oppnå status «unik» i Folkeregisteret, og «låse» den til en identitet i Norge. Strategiske valg, tiltak og avhengigheter Skattedirektoratet mener at den enighet og felles forståelse som er uttrykt gjennom KoIDs forslag til ny visjon, innebærer et viktig framskritt for å kunne realisere en helhetlig nasjonal identitetsforvaltning. Vi foreslår at visjonen drøftes internt i departementet og gjerne med øvrige departementer med tanke på at den kan adopteres på departementsnivå. Det er en rekke politiske og strategiske avklaringer som må tas for å oppnå en helhetlig nasjonal identitetsforvaltning. KoID mener visjonen gjør det enklere å arbeide systematisk med utredninger, beslutningsgrunnlag og tiltak som må til for å realisere en helhetlig identitetsforvaltning i Norge. KoID vil arbeide videre med å synliggjøre avhengigheter og en mulig «trappetrinns utvikling» eller "veikart" for en helhetlig nasjonal identitetsforvalting. Et slikt veikart vil basere seg på pågående initiativ og tiltak, og eventuelle forslag til nye tiltak som anses nødvendige for å nå visjonen. KoID vil konkretisere og synliggjøre langsiktige og kortsiktige målsettinger, samt vurdere risiko knyttet til ulike tiltak. Side 7 / 8

8 Skattedirektoratet kan gjerne møte Finansdepartementet for å utdype innholdet i dette brevet og drøfte hvordan vi i fellesskap kan styrke arbeidet med en nasjonal identitetsforvaltning. Vennligst oppgi vår referanse ved henvendelse i saken. Med hilsen Hans Christian Holte Skattedirektør Jan Christian Sandberg Kopi: Politidirektøren, UDI-direktøren, Difi-direktøren og NAV-direktøren Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikke håndskrevne signaturer. Side 8 / 8