Rett hjelp til rett tid

Transkript

1 Rett hjelp til rett tid En fremstilling og vurdering av reglene om pålagte hjelpetiltak Kandidatnummer: 691 Leveringsfrist: 25.november 2016 Antall ord:

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Tema Problemstilling Avgrensning Metode og rettskilder Alminnelig juridisk metode Grunnprinsippene i barnevernsretten Samtaler HJELPETILTAK Hvem hjelpetiltak kan rettes mot Kravene til hjelpetiltakets innhold Frivillige hjelpetiltak Pålagte hjelpetiltak VILKÅR FOR Å PÅLEGGE HJELPETILTAK Innledning Omsorgskravet Hensyn bak omsorgskravet Generelt om «tilfredsstillende omsorg» Fylkesnemndspraksis Nødvendighetskravet Hensyn bak nødvendighetskravet Generelt om «nødvendig» Fylkesnemndspraksis Barnets beste VEDTAKSPROSESSEN VED Å PÅLEGGE HJELPETILTAK Innledning Fylkesnemnda Hensyn bak ordningen Hovedprinsippene for saksbehandlingen Særlig om saksbehandlingstiden Den skjønnsmessige vurderingen Fra det mer til det mindre Domstolene i

3 5 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER KILDEREGISTER ii

4 1 Innledning 1.1 Tema Tema for oppgaven er adgangen til å pålegge hjelpetiltak etter lovendringen som trådte i kraft 1. april 2016 i barnevernloven 4-4 tredje ledd. 1 Målet med lovendringen var å «forbedre situasjonen til barnet og forebygge mer inngripende tiltak som omsorgsovertakelse» jf. bvl Lovendringen utvidet adgangen til å pålegge hjelpetiltak for å sørge for at barn og unge skulle få «nødvendig hjelp og omsorg til rett tid». 3 Hjelpetiltak er den mest brukte typen tiltak barneverntjenesten anvender, og den største andelen hjelpetiltak er frivillige. 4 I 2015 var det barn og unge, som av ulike årsaker og i ulik utstrekning, mottok hjelp fra barneverntjenesten. Av de var det 60 % som ble tildelt hjelpetiltak i hjemmet, mens det ble fattet vedtak om omsorgsovertakelse for den resterende gruppen. 5 Det har vist seg å være en økning av antall familier som mottar hjelpetiltak etter at barnevernloven trådte i kraft i 1993, og avløste lov om barnevern fra Så vel som de innholdsmessige endringene- hadde navnendringen på loven et mål om en tydeligere profil. Barneverntjenesten skulle være- og bli presentert som, en hjelpetjeneste som skulle yte «service og hjelp». 7 På tross av statistikken som viste at hjelpetiltak i størst utstrekning ble benyttet, var det fortsatt omsorgsovertakelser og akuttplasseringer som potensielt kunne vært forebygget. I tråd med regjeringens politiske plattform, om å gi større adgang til å gi nødvendige hjelpetiltak, var det derfor behov for en lovendring. Løsningen ble å utvide adgangen til å pålegge hjelpetiltak. 8 I forarbeidene oppgis det tall for en gruppe barn barneverntjenesten mente var i behov av hjelpetiltak, på grunn av lovens tidligere utforming ble disse derimot forhindret i å motta den Lov juli nr. 100 om barneverntjenester, heretter bvl. Prop. 72 L ( ) s. 1. Prop. 72 L ( ) s. 10. Prop. 106 L ( ) s. 63, NOU 2012: 5 s. 51. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2016). Lov juli nr. 14 om barnevern. Uni Research Helse (2015) s. 23, Innst. O. nr. 80 ( ) kap. 2. Prop. 72 L ( ) s. 1. 1

5 hjelpen de etter en faglig vurdering burde fått. Disse sakene ble som regel henlagt, siden familien ikke samtykket til hjelpetiltakene barneverntjenesten foreslo. I slike saker kunne ikke barneverntjenesten gjøre annet enn å avvente situasjonen. Enten bedret omsorgssituasjonen seg, eller så forverret den seg, slik at vilkårene for mer inngripende tiltak som omsorgsovertakelse var oppfylt. I 2013 ble 8 % av sakene barneverntjenesten behandlet av den grunn henlagt, det tilsvarte 3114 tilfeller. Departementet var enig med de høringsinstanser, deriblant Norsk barnevernlederorganisasjon, som mente det tidligere var for lite «spillerom» mellom de frivillige hjelpetiltakene og de mer inngripende tiltakene i barnevernloven. Det ble uttrykt bekymring for barn med behov for tiltak som ikke fikk disse iverksatt siden det manglet samtykke fra foreldrene. 9 Den utvidede adgangen til å pålegge hjelpetiltak ønsket å avhjelpe slike situasjoner. 1.2 Problemstilling Oppgaven har to problemstillinger. Den første problemstillingen er en fremstilling og vurdering av de materielle vilkårene for å pålegge hjelpetiltak. Gjennom fremstillingen vil jeg vurdere om lovendringen er utformet slik at den kan oppnå sitt formål om å forebygge mer inngripende tiltak. 10 Den andre problemstilling er en fremstilling og vurdering av saksbehandlingsreglene for å pålegge hjelpetiltak. Gjennom fremstillingen vil jeg vurdere om partenes rettssikkerhet blir tilstrekkelig ivaretatt, og om lovendringens formål om å gi nødvendig hjelp til rett tid lar seg oppfylle. 11 I vurderingen avslutningsvis ønsker jeg også å knytte bemerkninger ved adgangen til å håndheve pålagte hjelpetiltak. 1.3 Avgrensning Av hensyn til oppgavens omfang vil den omhandle bvl. 4-4 tredje ledd. Hoveddelen består av en fremstilling av vilkårene som er felles for de tre typer hjelpetiltak som kan pålegges. På bakgrunn av lovendringens hovedformål som er å forebygge de mest inngripende tiltak, hvor omsorgsovertakelse nevnes spesielt, er det hensiktsmessig å sammenligne bestemmelsen Prop. 72 L ( ) s Prop. 72 L ( ) s. 1. Prop. 72 L ( ) s

6 med barnevernlovens regler om omsorgsovertakelse jf. bvl. 4-12, der det bidrar til å belyse bestemmelsen om pålagte hjelpetiltak ytterligere. 12 Saksbehandlingsreglene som fremstilles og vurderes er i første omgang rettet mot fylkesnemndas vedtaksprosess, den videre adgangen til å få vedtaket overprøvd vil bli behandlet til slutt under kapittelet om domstolene. Kommunens saksbehandling vil ikke bli behandlet. 1.4 Metode og rettskilder Alminnelig juridisk metode Oppgaven tar utgangspunkt i alminnelig juridisk metode. 13 På bakgrunn av rettsområdet generelt, og bestemmelsen oppgaven behandler spesielt, er det derimot noen trekk ved rettskildebildet som bør kommenteres nærmere. Forarbeider I tillegg til relevante forarbeider til gjeldende lover oppgaven behandler vil utredningen Barne- og likestillingsdepartementet la frem høsten 2016 i forbindelse med revideringen stortinget skal foreta seg av barnevernloven i 2017 bli anvendt. 14 NOU 2016: 16 «Ny barnevernslov, Sikring av rett til omsorg og beskyttelse», vil behandles fortløpende der det er naturlig for å vurdere om forslagene utredningen la frem vil kunne bidra til en økt effektivisering av formålet med bestemmelsen slik den lyder i dag. Rundskriv Rundskriv er utarbeidet som retningslinjer til internt bruk i forvaltningen, og gis som regel av ulike departementer til berørte parter, og omhandler blant annet tolkninger av lover. 15 Høyesterett er ikke bundet av departementenes tolkningsuttalelser, og rettskildevekten anses å være tilsvarende juridisk litteratur. Rundskrivene kan derimot bidra til å oppklare usikkerhet rundt forståelsen- og anvendelsen av loven, og bidrar til å danne grunnlag for en ensartet praksis. 16 Siden bestemmelsen om pålagte hjelpetiltak er nylig endret, og lite anvendt i praksis, kan Rundskriv Q «Retningslinjer om hjelpetiltak, jf. Barnevernloven 4-4» gitt av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, i denne sammenheng ha nytteverdi for fremstillingen og vurderingen av bestemmelsen Prop. 72 L ( ) s. 1. Se f.eks. Eckhoff (2001). NOU 2016: 16 s. 5, Barne- og likestillingsminister Solveig Horne (2016). Regjeringen (2016). Andenæs (2009) s

7 Rettspraksis Høyesterett har ikke fattet noen avgjørelser som går direkte på spørsmålet om å pålegge hjelpetiltak etter reglene i bvl. 4-4 tredje ledd. Det finnes forøvrig et mindre utvalg Høyesterettsavgjørelser innenfor barnevernretten generelt. Tvisteloven 30-4 første ledd krever at spørsmål som skal tas opp til vurdering av Høyesterett må ha «betydning utenfor den foreliggende sak». 17 Barnevernloven er preget av konkrete skjønnsmessige vurderinger og vil dermed sjeldent oppfylle kravet til anke for Høyesterett, siden vurderingstema ikke får betydning utenfor den konkrete sak. Forvaltningspraksis Fylkesnemndene for barnevern- og sosiale saker fatter tvangsvedtak som reises av kommunen jf. bvl. 7-1 andre ledd og anses som et domstolslignende forvaltningsorgan. 18 Avgjørelsene kan ha relevans for hvordan loven skal tolkes, og fylkesnemnda selv legger ofte stor vekt på egen praksis. 19 Det har vært omdiskutert om fylkesnemndspraksis er en relevant rettskilde, siden domstolene ikke er bundet av avgjørelsene og sjeldent ser til dem. 20 Kjønstad og Syse legger derimot til grunn at «[p]raksis fra slike rettslig pregede forvaltningsorganer må tillegges større vekt enn praksis fra ordinære forvaltningsorganer, men mindre rettskildevekt enn rettspraksis». 21 Avgjørelsene kan videre ha en opplysningsverdi i den enkelte sak og «kaste lys over tolkningsspørsmål». Vekten som tillegges argumentene fra avgjørelsene beror derimot på «hvor fast, utbredt og varig» praksisen er. 22 Det ligger en utfordring i å kartlegge dette siden nemndsavgjørelsene ikke er like tilgjengelig som avgjørelser fra domstolene. For det første foregår som regel saker i fylkesnemnda for lukkede dører jf. bvl første ledd. Videre er det bare et utvalg saker som blir publisert på Lovdata. 23 Uansett vil det på områder som sjeldent behandles av domstolene, som i dette tilfelle pålegg av hjelpetiltak, og på områder hvor bestemmelser nylig er endret slik at domstolene ikke har rukket å ta stilling til den nye bestemmelsen, være relevant å se til nemndsavgjørelser. 24 Teori Lov juni nr. 90 om mekling i sivile tvister, heretter tvl. Ot.prp. nr. 76 ( ) s. 24, Kjønstad (2012) s. 73 og 98. Mestad (2014) s. 20. Bendiksen (2015) s. 34. Kjønstad (2012) s. 98. Boe (2012) s , Eckhoff (2001) s NOU 2005: 9 s. 39. Bendiksen (2015) s

8 Juridisk teori på barnevernrettens område begynte ikke for alvor å utvikle seg før på tallet. 25 Med Elisabeth Gording Stang sin doktoravhandling «Det er barnets sak» fra 2007, ble barnets rettsstilling i sak om hjelpetiltak, etter daværende regler, både rettslig og empirisk fremstilt og analysert. Denne avhandlingen, og annen juridisk litteratur innenfor tema barnevernsrett, barnerett og velferdsrett, har vært viktige kilder for oppgaven og fremstillingen av bestemmelsen. Selv om teorien, for utenom kommentarutgaven til loven, ikke behandler lovendringen konkret, belyses likevel viktige poeng som er relevante for oppgaven Grunnprinsippene i barnevernsretten Barnevernloven er utformet på bakgrunn av ulike grunnprinsipper, også kalt verdigrunnlag. Prinsippene er et utslag av verdier samfunnet anser som viktig, danner med det et naturlig utgangspunkt for lovgivningen. 26 Grunnprinsippene i barnevernloven er dels lovfestet direkte, dels indirekte og dels brukes de ved tolkningen av enkelte bestemmelser, herunder bvl. 4-4 tredje ledd. 27 Jeg anvender begrepet «grunnprinsipper» i det følgende. Oppgaven kommenterer ulike «hensyn» i forbindelse med de konkrete lovbestemmelsene, denne begrepsbruken bidrar dermed til å skille de to gruppene fra hverandre. «Grunnprinsippene» ligger til grunn for utformingen og anvendelsen av alle reglene på barnevernrettens område, mens «hensynene» bak bestemmelsene som behandles kan være mer konkret, gjeldene i all hovedsak for den konkrete bestemmelse. 28 Jeg anser det hensiktsmessig, innledningsvis, å foreta en kort presentasjon av de ulike grunnprinsippene i barnevernretten. Barnets beste Prinsippet om at barnets beste skal ligge til grunn når hjelpetiltak skal pålegges er hjemlet i bvl. 4-1 første ledd. Ved iverksettelse av de særlige tiltakene som er hjemlet i bvl. kap. 4 «skal det legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet». Prinsippet er hjemlet i Grunnloven 104 andre ledd hvor det «ved handlinger som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». 29 Barnekonvensjonen gjelder som norsk lov jf. Grunnloven 92 og Menneskerettsloven 2 fjerde ledd, og hjemler grunnprinsippet i art. 3 hvor det slås fast at «the best interests of the child shall be a primary consideration» ved alle Stang (2007) s. 54. Stang (2007) s. 30. NOU 2012: 5 kap Stang (2007) s. 30. Lov mai Kongeriket Norges Grunnlov. 5

9 «actions concerning children». 30 Tiltak etter barnevernloven vil ofte måtte settes i verk på tross av komplekse situasjoner med innslag av motstridende hensyn. Det legges derimot til grunn at det ved å legge «avgjørende» vekt på tiltak som er til barnets beste fører til at foreldrenes behov, og deres følelse av å bli belastet, må vike dersom tiltaket som ønskes iverksatt er til det beste for barnet. 31 Det kan derfor legges til grunn at det kun er i tilfeller hvor det tvil om hva som er til barnets beste at andre hensyn kan tillegges en mer avgjørende vekt. 32 Mildeste inngrepsprinsipp Et sentralt prinsipp i norsk rett er at inngrep staten gjør i borgernes privatliv skal være mildest mulig. 33 Vedtakene som fattes av barneverntjenesten skal stå i et «rimelig forhold» til målet de ønsker å oppnå, derav begrepsbruken «forholdsmessighetsprinsippet» som anvendes for samme prinsipp. Barneverntjenesten skal bare velge tiltak som er tilstrekkelige, og således minst inngripende for å nå målet. 34 Med utgangspunkt i dette prinsippet måtte derfor barnevernloven endres. For å forebygge og forhindre mer inngripende tiltak, ble det derfor gitt en videre adgang til å pålegge hjelpetiltak, for å oppnå målet om å avhjelpe barns omsorgssituasjon der den ikke var tilfredsstillende. 35 I forbindelse med det mildeste inngrepsprinsipp bør prinsippet om frivillighet nevnes. Prinsippet ligger noe utenfor oppgavens kjerne, siden tema retter seg mot tiltak av motsatt karakter, tiltak som pålegges partene og som ufrivillig settes i verk. Det er likevel verdifullt å ta med seg utgangspunktet om at all sosialhjelp bygger på frivillighet. Tiltak som myndighetene tilbyr skal i første omgang være «hjelp til selvhjelp». 36 Bakgrunnen for prinsippet representerer også en av de største utfordringene ved den nye bestemmelsen om pålagte hjelpetiltak. Erfaringer viser nemlig at de gode og ønskede resultater oppnås oftere gjennom frivillige tiltak enn ved tvang. 37 Biologiske prinsipp I Rt s. 668 anvender Høyesterett det biologiske prinsipp for første gang, og legger til grunn at den daværende barnevernlov av 1953 bygde på betraktninger basert på prinsippet Lov mai om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett, Convention on the Rights of the Child 20. November Ofstad (2015) s. 66. Stang (2007) s NOU 2012: 5 kap Stang (2007) s. 37. Prop. 72 L ( ) s. 1. Stang (2007) s. 39. Prop. 72 L ( ) s. 6. Rt s. 668 s

10 Avgjørelsen viser til dommen inntatt i Rt s. 289 som kommenterer egenverdien det er for barn å vokse opp med sine biologiske foreldre. 39 Det biologiske prinsipp er sentralt i norsk barnevernsrett. 40 At barn skal få vokse opp med sine biologiske foreldre, selv om de ikke er feilfrie, anses å ha en stor egenverdi for barn. Dette er bekreftet av Høyesterett ved flere anledninger, som legger til grunn at det vil være «i barnets interesse» at foreldrene skal ha omsorgen for barnet. 41 Det er med andre ord de biologiske foreldrene som har primæransvaret, og drar omsorgen for barna sine, barnevernets tjenester og tiltak er således et unntak. 42 Det biologiske prinsipp kan også karakteriseres som foreldrenes rett til å beholde omsorgen. 43 Retten kan utledes av Grunnloven 102 første ledd, EMK art. 8 nr. 1 og SP art. 17 nr. 1, som hjemler privatpersoners rett til respekt for sitt privat- og familieliv. 44 Barn kan utlede tilsvarende rett til å bli forsørget av sine biologiske foreldre jf. Grunnloven 104 tredje ledd, og BK art. 9 nr. 1, som forplikter staten å sikre at barn ikke blir skilt fra foreldrene sine mot sin vilje, med mindre adskillelse er nødvendig for å sikre barnets beste. Ved å tilby eller pålegge hjelpetiltak i hjemmet vil det biologiske prinsipp dermed ivaretas bedre, siden det kan forhindre at barnet må flyttes ut av hjemmet for å avhjelpe omsorgssituasjonen. Legalitetsprinsippet Frem til 2014 var legalitetsprinsippet konstitusjonell sedvanerett. I dag er det lovfestet i Grunnloven 113 «[m]yndighetens inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov.». Legalitetsprinsippet kan sees i sammenheng med det biologiske prinsipp. Dersom det offentlige skal sette i verk tiltak i en familie anses det som et unntak fra normalordningen, om at foreldrene har det primære omsorgsansvaret, mens det offentlige har det sekundære. Myndighetene kan derfor bare iverksette tiltak dersom det finnes grunnlag for det i norsk lov, slik bestemmelsen om pålagte hjelpetiltak er hjemlet jf. bvl. 4-4 tredje ledd Samtaler I forbindelse med oppgaven har jeg hatt samtaler med personer fra ulike yrkesgrupper innenfor fagfeltet. Jeg ønsket å kartlegge deres tanker omkring lovendringen. Spørsmålene ble ut Rt s. 289 s NOU 2012: 5 kap Rt s. 557 s NOU 2012: 5 kap Kjønstad (2012) s European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms Roma 04. November International Covenant on Civil and Political Rights 16. December NOU 2012: 5 kap

11 formet i tråd med det oppgaven ønsker å vurdere; om reglene for å pålegge hjelpetiltak, med lovens nåværende utforming, vil føre til de endringer de var tilsiktet å ha? Jeg har i all hovedsak brukt dette som inspirasjon til egne refleksjoner. 8

12 2 Hjelpetiltak 2.1 Hvem hjelpetiltak kan rettes mot Barneverntjenesten skal sørge for at «det enkelte barn» har gode levevilkår jf. bvl. 4-4 første ledd. Ovenfor barn med «særlig behov» har barneverntjenesten en plikt til å iverksette hjelpetiltak jf. bvl. 4-4 andre ledd. I de tilfeller der det er «nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg» har de en adgang til å pålegge hjelpetiltak jf. bvl. 4-4 tredje ledd, første andre og tredje setning. Denne delen av oppgaven tar for seg hvem «det enkelte barn» er, og hvilke barn som har et «særlig behov» jf. bvl. 4-4 andre ledd. Vilkårene er felles for både de frivillige- og pålagte hjelpetiltakene. Siden loven krever at de generelle vilkårene for hjelpetiltak skal oppfylles, i tillegg til de spesielle vilkårene som angis i bvl. 4-4 tredje ledd for å pålegge hjelpetiltak, vil disse bli behandlet i det følgende. 46 Barnevernlovens første kapittel angir lovens virkeområde, der «det enkelte barn» defineres. Barnevernloven opererer både med en aldergrense og en geografisk grense for hvilke barn definisjonen favner. Bvl. 1-3 første ledd angir aldersgrensen for de som omfattes av loven. Tiltak med hjemmel i barnevernloven kan treffes overfor barn, under 18 år. Dersom tiltak er satt i verk før de har fylt 18 år kan de derimot, under visse omstendigheter, opprettholdes inntil de har fylt 23 år jf. bvl. 1-3 andre ledd. Bvl. 1-2 første ledd angir den geografiske grensen for hvilke barn som omfattes av barnevernloven. Bestemmelsene gjelder alle barn som «oppholder seg i riket» jf. første ledd. I utgangpunktet kreves det at barnet har «vanlig bosted» i Norge jf. første ledd. Dette innebærer at utenlandske barn, som ferierer i Norge, ikke omfattes av bestemmelsene i barnevernloven, og er derfor ikke barn barneverntjenesten har ansvar for. Andre ledd viser derimot at det for blant annet hjelpetiltak ikke stilles krav om «vanlig bosted» i Norge, så lenge barnet «oppholder seg i rike» gjelder reglene om hjelpetiltak også dem. 47 En ytterligere presisering av den geografiske grensen trådte i kraft 1. juli Barn som er flyktninger, internt fordrevet, eller barn det ikke lar seg fastsette vanlig bosted for, er spesielt nevnt og således omfattet av barnevernloven jf. bvl. 1-2 første ledd andre punktum Se del 3 om spesielle vilkår. Stang (2007) kap

13 Bvl. 4-4 presiserer ytterligere hvem reglene om hjelpetiltak retter seg mot. Første ledd angir at hjelpetiltakene skal bidra til positiv endring «hos barnet eller i familien». En naturlig språklig forståelse tilsier at hjelpetiltak også kan rette seg mot foreldrene eller familien som sådan. Det kreves likevel at motivet for tiltaket tas med utgangspunkt i- og av hensyn til «et bestemt barn.». 48 Det er ofte, og gjerne ønskelig, med en kombinasjon av hjelpen som gis. For å oppnå best mulig resultat i omsorgssituasjonen kan, og bør, flere tiltak samtidig rette seg mot flere av subjektene loven favner, for eksempel tiltak rettet både mot barnet og foreldrene. 49 Bvl. 4-4 første ledd om å «bidra til å gi det enkelte barn gode levevilkår» gir ikke alene barneverntjenesten en plikt til å iverksette hjelpetiltak. Denne delen av bestemmelsen er kun ment som en «retningsgiver», og vilkårene oppstilt i bvl. 4-4 andre ledd om at barnet må ha et «særlig behov» må være oppfylt for at barneverntjenesten pålegges en plikt til å sette i verk tiltak. 50 Kravet til «særlig behov» innebærer en viktig presisering for å skille ut de tilfeller der barneverntjenesten plikter å tilby hjelpetiltak fra situasjoner hvor de kun er pliktig til å gi generell veiledning og råd jf. bvl. 4-4 første ledd. De tilfeller første ledd omhandler krever derimot ikke at noe vilkår på barnets- eller foreldrenes side må være oppfylt. Barneverntjenesten er pålagt en generell rådgivnings- og veiledningsplikt dersom foreldre eller barn henvender seg til de med et slikt behov. 51 Dersom barneverntjenesten skal yte hjelpetiltak stilles det dermed ytterligere krav til barnets behov enn hva det gjør ved deres generelle plikt til å bidra til at barn får trygge oppvekstvillkår jf. bvl. 1-1 og til deres arbeid med forebyggende virksomhet jf. bvl Kravet til at barnet må ha et «særlig behov» bidrar også til å sette en grense mot normalsituasjoner for et barn, og en grense mot forhold som ikke lenger er barneverntjenestens ansvar, men som krever at andre hjelpeinstanser avhjelper situasjonen, for eksempel helsetjenesten. 53 Bestemmelsen i bvl. 4-4 andre ledd angir ikke klart hva som ligger i kravet til «særlig behov» foruten om at behovet for hjelp skyldes «forholdene i hjemmet» eller «andre grunner». Det er ikke tvilsomt hva loven sikter til med «forholdene i hjemmet», det vil omfatte de fleste situasjoner og tilstander i hjemmet så lenge de påvirker barnet. Vilkåret bør med andre ord Lindboe (2012) s. 71. Prp.72 L ( ) s. 13. Stortingskomiteen i Innst. O. nr. 80 ( ) kap Stang (2007) s Stang (2007) s Stang (2007) s

14 tolkes vidt. 54 Spørsmålet blir derfor hva som skal til for å anse forholdene i hjemmet som så alvorlige eller omfattende at de gir barnet et «særlig behov» for hjelp. Alternativet til at de særlige behovene skyldes «andre grunner» retter seg til forhold ved barnet selv. 55 Forarbeidene gir heller ikke et klart svar på hva som skal legges til grunn for at vilkåret til «særlig behov» er oppfylt. Noe av formålet med den nye barnevernloven av 1992 tilsvarer formålet med lovendringen om pålegg av hjelpetiltak. Lovgiver ønsket på et tidligere tidspunkt å gi barneverntjenesten adgang til å sette i verk forebyggende tiltak. Videre skulle terskelen for å tilby tiltakene senkes. Hvor høy terskelen er for å anse behovet som «særlig» kan derfor vurderes opp mot lovendringenes målsetting. 56 Vurderingen av hvilke tilfeller som tilfredsstiller lovens krav til «særlig behov» må videre bero på skjønn, der barnets behov må vurderes «konkret i hvert enkelt tilfelle». 57 Skjønnsvurderingen inneholder derimot visse begrensninger som forsøker å angi hvor «særlig» behovet må være. 58 Det kreves at barnet har mer enn bare et «behov» for hjelpetiltak, vilkåret skjerpes nettopp ved at bestemmelsen krever at behovet må være «særlig». Forarbeidene legger til grunn at et «særlig behov innebærer at det enkelte barn må ha et behov utover det barn i alminneligheten vil ha». 59 De fleste barn vil i løpet av oppveksten ha behov for et eller flere av hjelpetiltakene bestemmelsen angir, typisk barnehageplass. På bakgrunn av dette krever loven derfor en kvalifisert form for behov. 60 En ytterligere presisering er at sykdom, eller nedsatt funksjonsevne, i seg selv ikke er tilstrekkelig for å ha et «særlig behov». 61 For barn som lider av psykisk- eller fysisk funksjonshemming må deres situasjon inneha noe som utover dette, til sammen, tilfredsstiller kravet til «særlig behov». Med andre ord må barn med en funksjonshemming sammenliknes med andre barn som er funksjonshemmet. Disse barna må være i en situasjon som skiller seg fra de øvrige barna i samme gruppe for å tilfredsstille kravet til «særlig behov». Behovet kan være «særlig» dersom foreldrene ikke påser adgang til behandling, eller tilstrekkelig omsorg i forhold til Stang (2007) s Se punkt 2.1 avsnitt 10 og 11. Stang (2007) s Prop. 72 L ( ) s. 5. Stang (2007) s Prop. 106 L ( ) s Ofstad (2015) s. 92. Prop. 106 L ( ) s

15 de utfordringer barnet har. 62 Et illustrerende eksempel gir en nyere avgjørelse fattet av fylkesnemnda FBV-2016/ og FBV-2016/1174. Saken gjaldt en innvandrerfamilie hvor foreldrene blant annet hadde språkproblemer som gjorde det vanskelig å gi skolefagligutviklingsstøtte, noe som gikk utover barna. Språkproblemet i seg selv, som førte til at barna ikke fikk skolefagligutviklingsstøtte hjemmefra, var ikke nok til å si at barna hadde et «særlige behov», siden dette er en vanlig utfordring for innvandrerfamilier som ikke snakker norsk. Det var derimot andre forhold som førte til at deres situasjon skilte seg fra andre innvandrerbarns situasjon, som førte til at det tilfredsstilte kravet til «særlig behov». 63 Hjelpetiltak som både tilbys og pålegges skal som hovedregel settes i verk i hjemmet. 64 Bvl. 4-4 andre til femte ledd inneholder tiltak som gjennomføres mens barnet bor hjemme hos foreldrene. Det er kun sjette ledd som retter seg til tiltak utenfor hjemmet, ved formidling av plass i fosterhjem. 65 Det betyr at hjelpetiltak ikke kan pålegges dersom barnet allerede har blitt flyttet ut av hjemmet på grunn av omsorgsovertakelse, og plassert i fosterhjem. Er derimot situasjonen slik at det ønskes en endring ved foreldrenes omsorgsevne, slik at barnet på sikt kan flytte tilbake, finnes det andre måter å løse det på. Et eksempel som kan bidra til å belyse dette er fylkesnemndas adgang til å avgjøre omfanget av foreldrenes samværsrett dersom barnet blir flyttet ut av hjemmet. Nemnda kan på eget initiativ, eller ved å gi barneverntjenesten adgang til det, utforme vilkår for organisering av samvær jf. bvl andre ledd. På den annen side tyder dagens praktisering av bestemmelsen at nemnda ikke har adgang til å pålegge hjelpetiltak med hjemmel i bvl. 4-4 tredje ledd som en del av vilkårene for samværsretten. En avgjørelse fattet av fylkesnemnda i Telemark kan illustrere dette. Kommunen anførte i sin begjæring at nemnda med hjemmel i bvl. 4-4 kunne utlede en adgang til å sette som vilkår for foreldrenes samværsrett at de måtte avlegge urinprøver. På den måten skulle barneverntjenesten få kontroll over hvilke og i hvilket omfang rusmidler ble inntatt, for å tilpasse samværene deretter. Fylkesnemnda kom frem til at det var «tvilsomt» om slik hjemmel forelå og at det uansett ikke var grunnlag til å gå nærmere inn på det, siden et eventuelt pålegg verken ville være forholdsmessig, funksjonelt ellet nødvendig ut fra situasjonen. 66 På den annen side bør det presiseres at vedtak om hjelpetiltak kan og bør benyttes hvor omsorgsvedtak skal oppheves, og omsorgen føres tilbake til foreldrene jf. bvl Ved å sette Stang (2007) s Se om avgjørelsen i punkt og Prop. 72 L ( ) s. 6. Ofstad (2015) s. 91. FNV TEL. 12

16 i verk ulike hjelpetiltak kan barneverntjenesten følge opp situasjonen tettere, og sørge for at tilbakeføringen blir vellykket og tilfredsstillende. 67 I NOU 2016: 16 fremmet utvalget forslag om at hjelpetiltak også burde rette seg mot samværsforeldre, siden en del barn bruker mye tid sammen med dem. Det vil også være mer effektivt dersom det er tilstrekkelig å sette i verk hjelpetiltak overfor samværsforeldrene, som anses som et mildere inngrep enn å nekte samvær, og en enklere løsning enn om bostedsforelderen må reise sak for domstolene for å endre samværsordningen Kravene til hjelpetiltakets innhold Loven stiller ytterligere krav til utformingen og innholdet av hjelpetiltakene. En del av kravene loven stiller til barneverntjenestens arbeid gjelder generelt for alle tiltak loven gir adgang til å sette i verk, mens andre gjelder spesielt for hjelpetiltakene. Jeg vil gjennomgå både de generelle- og de spesielle kravene barnevernloven stiller. De «særlige tiltak» som er hjemlet i barnevernloven kapittel 4, som hjelpetiltakene er en del av, stiller et generelt krav til anvendelsen av bestemmelsene, og således til innholdet i vedtakene. Bvl. 4-1 første ledd hjemler kravet til at det først og fremst skal legges «avgjørende vekt» på å finne tiltak som er til det «beste for barnet». «Barnets beste» er ikke bare rettet mot hjelpetiltakets innhold, med er også et selvstendig vilkår for å pålegge hjelpetiltaket. 69 I 2013 ble det inntatt et overordnet krav til «forsvarlighet» i bvl. 1-4, som skulle gjelde for alle tjenester og tiltak utført og fattet etter barnevernloven. Målet var å sette en rettslig standard som skulle gjelde generelt. Standarden bestemmes ut ifra normer som ligger utenfor loven, en norm som retter seg til hva som anses som god barnevernfaglig praksis, og en norm som skal sette grensen for hva som er ansett som uforsvarlig praksis. Begge normene retter seg til barneverntjenestens arbeid og virke i sin helhet. Det vil si at forsvarlighetskravet retter seg til blant annet hjelpetiltakets innhold, omfang og kanskje viktigst av alt når tjenesten skal ytes om tiltaket iverksettes til «rett tid». 70 For å sikre kravet til forsvarlighet pålegges barneverntjenesten en plikt til å dokumentere sitt arbeid og relevante opplysninger i den konkrete sak Stang (2007) s NOU 2016: 16 s Se punkt 3.4. Prop. 106 L ( ) s og s Prop. 72 L ( ) s

17 I forlengelse av det generelle forsvarlighetskravet i bvl. 1-4 skjerpes kravet til forsvarlighet ytterligere for den ene typen hjelpetiltak som kan pålegges. Det dreier seg om de «omsorgsendrende» tiltakene. 72 Bvl. 4-4 tredje ledd siste punktum krever at tiltakene som anvendes skal være «faglig og etisk forsvarlige og bygge på et allment akseptert kunnskapsgrunnlag». I forarbeidene tas det i den forbindelse høyde for at det kun er de tiltak man med stor sannsynlighet vet fungerer som derfor kan pålegges. Videre viser departementet til forarbeidene til bestemmelsen i bvl. 1-4, hvor det fremgår at det også for denne bestemmelsen vil «innholdet i forsvarlighetskravet endre seg over tid i takt med utviklingen av fagkunnskap og kompetanse på barnevernområdet». 73 Spesielt for hjelpetiltak er formålet, og således kravet til hva innholdet i vedtaket skal være, angitt i bvl. 4-4 første ledd andre punktum. Barneverntjenesten skal tilby hjelpetiltak som bidrar til «positiv endring hos barnet eller i familien». Hensikten er å hjelpe barnets opprinnelige omsorgspersoner med å håndtere omsorgsoppgaven. 74 Rundskrivet til den nye bestemmelsen presiserer at det burde satses på hjelpetiltak som i større grad bidrar til å øke «foreldreferdigheter» og «utvikle samspillet mellom foreldre og barnet» til fordel for tiltak av kompenserende eller økonomisk karakter. 75 Dette skal bidra til å forebygge problemer så de ikke eskalerer, samtidig ivaretas ønske om å beholde og styrke barnets opprinnelige omsorgspersoner. Det vil være i tråd med det biologiske prinsipp dersom hjelpetiltaket fører til at barnet kan forbli i hjemmet, dersom slike tiltak iverksettes. Loven gir ingen begrensninger i forhold til hvor mange tiltak som kan tilbys, eller pålegges, samtidig rettet mot samme familie. Tall fra 2015 opplyser at det ble gitt barnevernstiltak til barn. Dette viser dobbelt så mange tiltak som mottakere. 76 Målet er å styrke familiens resurser så barnet får en god oppvekst. 77 Så lenge tiltakene er egnet til å oppnå formålet om en positiv endring i familien kan det til og med være nødvendig med en kombinasjon av flere ulike tiltak for å avhjelpe situasjonen på best mulig måte. 78 Dette må i den konkrete situasjon veies opp mot det mildeste inngrepsprinsipp, særlig hvor det dreier seg om pålagte hjelpetiltak hvor det offentlige ikke bør gripe mer inn enn nødvendig Se punkt 2.4 og del 3. Prop. 72 L ( ) s. 15. Stang (2007) s Rundskriv Q s. 4. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2016). Prop. 106 L ( ) s Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (2016). 14

18 2.3 Frivillige hjelpetiltak Selv om oppgavens problemstilling retter seg mot adgangen til å pålegge hjelpetiltak vil det være hensiktsmessig å presentere kort utgangspunktet for barneverntjenestens bruk av hjelpetiltak som hovedsakelig skal basere seg på frivillighet. 79 Barnevernlovens utgangspunkt er fortsatt at barn som har et «særlig behov» for det jf. bvl. 4-4 andre ledd skal tilbys hjelpetiltak, og at hjelpen «primært skal gis i hjemmet». 80 Selv om ordlyden i bestemmelsen trekker i motsatt retning, ved at den pålegger barneverntjenesten å «sørge for å sette i verk hjelpetiltak», fremkommer utgangspunktet tydelig av forarbeidene, i tråd med det mildeste inngrepsprinsipp. 81 Tiltaket skal basere seg på et frivillig samarbeid mellom barneverntjenesten og foreldrene. Foreldrene må samtykke dersom hjelpetiltak skal iverksettes, når barnet har partsrettigheter, etter bvl. 6-3, kreves det også samtykke fra det. Etter barnelovas regler kan samtykke gis av dem barnet bor fast hos jf. barnelova Dersom barnet bor fast hos bare den ene forelderen, selv om de begge har beholdt foreldreansvaret, vil vedkommende inneha samtykkekompetansen. 83 Det er barneverntjenesten som treffer vedtak og således tilbyr de frivillige hjelpetiltakene dersom foreldrene samtykker, jf. bvl. 4-4 andre ledd. Bestemmelsen pålegger barneverntjenesten å «sette i verk» tiltak der det er behov for hjelp. Barneverntjenesten har således en plikt til å tilby foreldrene tiltak dersom vilkårene er oppfylt. Noen videre bekreftelse eller fastleggelse av tiltakene fra annet hold, som for eksempel fylkesnemnda, kreves ikke. Det har vært stilt spørsmålstegn ved om loven, slik den er bygd opp og slik det fortoner seg i praksis, operer med en reel valgfrihet hvor man faktisk står ovenfor et system der frivillige hjelpetiltak er utgangspunktet og hovedregelen. Dersom foreldrene i første omgang ikke samtykker til å motta hjelp vil de kanskje i neste omgang stå ovenfor en situasjon der barneverntjenesten må begjære vedtak om omsorgsovertakelse, med mindre omsorgssituasjonen har bedret seg. 84 I virkeligheten kan dermed tilbud om hjelpetiltak, basert på samtykke, i praksis fortone seg som et tvangselement. Barneverntjenesten vil som regel informere foreldrene om hvordan situasjonen kan utvikle seg dersom de ikke samtykker til å motta hjelpen som tilbys Prop. 72 L ( ) s. 6. Prop. 72 L ( ) s. 6. Prop. 72 L ( ) s. 6, se oppgavens punkt Lov april nr. 7 om barn og foreldre. Ofstad (2015) s. 93. Ofstad (2015) s. 91, Ot.prp. nr. 44 ( ) s

19 Barneverntjenesten oppfordres til å informere foreldrene nøye om sine vurderinger, og eventuelle konsekvenser, dersom de ikke samtykker til hjelpetiltakene. 85 Foreldrene kan oppleve dette som et pressmiddel til å samtykke, og elementet av reel valgfrihet kan derfor anses noe illusorisk. Et slikt tvangselement kan derimot føre til en positiv endring av omsorgssituasjonen, selv om foreldrene ikke samtykker til hjelpetiltaket. I noen tilfeller kan foreldrene innse alvoret i situasjonen barneverntjenesten mener de befinner seg i, ved at hjelpetiltakene tilbys. På eget initiativ, og med egne tiltak, kan foreldrene selv ta grep slik at det ikke lenger er behov eller grunnlag for å sette i verk hjelpetiltak. Bvl. 4-4 andre ledd opererte også før lovendringen med en todeling av hjelpetiltakene, frivillige og pålagte. Reglene om de frivillige tiltakene har gjennomgått et skifte de siste årene. Fra barnevernloven trådte i kraft i 1993 frem til 1. januar 2014 inneholdt bestemmelsen en opplisting av tiltak som kunne benyttes som frivillige hjelpetiltak. Listen var ikke ment å være uttømmende, lovgiver valgte derfor å bruke «f.eks.» ved opplistingen av de alternativene loven gav som eksempler på hjelpetiltak. 86 Likevel viste det seg at barneverntjenesten i praksis følte seg bundet av lovens eksempler. Det ble derfor foreslått en endring av bestemmelsen, hvor eksempler på typen tiltak som kunne iverksettes ble byttet ut med angivelsen av formålet som skulle ligge til grunn for vedtaket. På den måten skulle fokuset i større grad ligge på hva som var ønsket virkning med tiltaket. Videre skulle det bidra til å skape en tydelig bevisstgjøring hos den som fattet vedtaket ved deres valg av tiltak. Barneverntjenesten skulle stå friere til å velge det best egnede middelet for å oppnå målet. 87 Dessuten ønsket lovgiver en kursendring ved barneverntjenestens praktisering av hjelpetiltak. Det var en tendens til at de kompenserende tiltakene ble benyttet i for stor utstrekning når familien egentlig var i behov av strukturerende tiltak som kunne gi dem en mer varig endring, og bedre samspillet mellom foreldrene og barnet/a Pålagte hjelpetiltak Lovendringen som trådte i kraft 1.april 2016 senket terskelen for å pålegge hjelpetiltak. Endringen gav også anledning til å pålegge flere og andre typer hjelpetiltak. Bvl. 4-4 tredje ledd opererer med en tredeling av typen tiltak, som kategoriseres slik: Rundskriv Q s. 12. Bvl. 4-4 (2) slik den lød før 1. januar Prop. 106 L ( ) s Prop. 106 L ( ) s Prop. 72 L ( ) kap

20 - Kompenserende tiltak - Kontrolltiltak - Omsorgsendrende tiltak De kompenserende og kontrollerende tiltakene kunne også pålegges før lovendringen trådte i kraft, omsorgsendrende tiltak kom derimot inn som en ny kategori hjelpetiltak fylkesnemnda nå har adgang til å pålegge. Lovteksten anvender ikke like konsekvent terminologibruk som det forarbeidene gjør for de ulike kategoriene. Det fremkommer likevel klart at systemet operer med tre typer hjelpetiltak. I NOU 2016: 16 foreslår utvalget en endring på dette punktet der begrepene, slik de presenteres i lovteksten for de kompenserende- og omsorgsendrende tiltakene, erstattes med en angivelse av hva slags tiltak kategoriene innebærer. Utvalget ønsket å beholde innholdet i typen tiltak, men barnevernloven som sådan, og bestemmelsen om hjelpetiltak spesielt, skal forenkles slik at regelverket kan bli mer informativt og oversiktlig. 90 For de kompenserende tiltakene er målet gjennom å pålegge barnehageplass, andre egnede dagtilbud, besøkshjem, avlastningstiltak, leksehjelp, fritidsaktiviteter, støttekontakt eller lignende å redusere belastninger familien har, og avhjelpe barnets omsorgssituasjon. Opplistingen av de kompenserende tiltakene er uttømmende. 91 Kompenserende tiltak skal sikre barnet deltakelse i aktiviteter, og gi de den stimulering foreldrene og familien ikke er i stand til å imøtekomme i situasjonen de befinner seg i. 92 Adgangen til å pålegge de kontrollerende tiltakene ble utvidet for å effektivisere adgangen til å sikre barn mot mishandling, overgrep og foreldres rusmisbruk. 93 Lovendringen ønsket å forebygge og forhindre slike forhold ved å pålegge meldeplikt, urinprøver og tilsyn i hjemmet. Departementet mente en lemping av vilkårene for tilsyn kunne bidra til at færre akuttvedtak jf. bvl. 4-6 ble fattet. En utvidet adgang til å pålegge kontrollerende tiltak vil gi barneverntjenesten bedre kontroll på barnets omsorgssituasjon til en hver tid, som kan forhindre akutte avgjørelser og plasseringer. 94 Bruken av de kontrollerende tiltakene inngår som regel i et helhetlig tiltak satt i verk av barneverntjenesten. Det er derfor sjeldent aktuelt å pålegge foreldrene å avlegge urinprøver uten at andre tiltak settes i verk for å avhjelpe barnets omsorgssituasjon NOU 2016: 16 s. 252 og 13. Prop. 72 L ( ) s. 29. Rundskriv Q s. 15. Prop.72 L ( ) s. 16. Prop.72 L ( ) s. 19. Rundskriv Q s

21 Ved innføringen av de omsorgsendrende tiltakene, som en kategori hjelpetiltak, utvidet loven adgangen til å pålegge hjelpetiltak med tanke på hva slags tiltak som kan iverksettes. Som omsorgsendrende tiltak nevner ikke loven eksplisitt hva slags tiltak det dreier seg om. Derimot stilles det som nevnt i punkt 2.2 krav til at tiltakene skal være «faglig og etisk forsvarlige og bygge på et allment akseptert kunnskapsgrunnlag» jf. bvl. 4-4 tredje ledd fjerde punktum. Forarbeidene angir eksempler på hva slags tiltak det kan dreie seg om, og departementet legger til grunn at det skal være tiltak som gir foreldrene «hjelp til å utføre sine omsorgsoppgaver på en måte som gir positiv utvikling hos barnet» gjennom ulike former for foreldreveiledning, hvor tiltak som opphold på senter for foreldre og barn nevnes. 96 Det kan derfor legges til grunn at slike tiltak tilfredsstiller de ytterligere forsvarlighetskravene som stilles til de omsorgsendrende tiltakene. Fylkesnemnda har pålagt omsorgsendrende tiltak, i form av opphold på forelde- og barn senter med hjemmel i bvl. 4-4 tredje ledd, forarbeidene og rundskrivet, og slutter seg til uttalelsene om at slike tiltak tilfredsstiller lovens krav Prop. 72 L ( ) s FBV-2016/003141, se oppgavens punkt og

22 3 Vilkår for å pålegge hjelpetiltak 3.1 Innledning Kjersti Ericsson stiller spørsmålstegn ved lovens funksjon på barnevernrettens område, i det barnets liv «fenomeniseres» gjennom lovgivning. Loven ønsker å oppstille en rettslig standard for hva som er den «gode» og «dårlige» oppvekst, som skal være universelt og likt for alle. 98 Hverken forarbeidene eller praksis angir klart hva som ligger i vilkåret for å pålegge hjelpetiltak. Grunnen til det er at bestemmelsen preges av skjønnsmessige vurdering. Hva som videre ligger i vilkårene som er felles for alle typer pålagte hjelpetiltak, nødvendighetskravet, kravet til «tilfredsstillende omsorg» og barnets beste, er dermed vanskelig å angi uttømmende i lovteksten. Dagens lov om barneverntjenester trådte i kraft i 1993, og avløste den tidligere lov om Barnevern fra Loven fra 1953 anvendte en annen terminologi for hjelpetiltak. Helse- og sosialstyret, som tidligere utførte barneverntjenestens oppgaver, kunne etter 18 gjennomføre forebyggende tiltak. Tiltakenes navnendring får på mange måter bedre frem det som representerer majoriteten av tiltakene som iverksettes i dag med hjemmel i bvl I all hovedsak er de fleste tiltak bygget på at nettopp hjelp gis av barneverntjenesten basert på samtykke fra foreldrene. 99 På den annen side kan hjelp ved pålegg av hjelpetiltak språklig sett virke selvmotsigende. 100 Realiteten og formålet med dagens bestemmelse kunne derfor kommet tydeligere frem ved den gamle begrepsbruken. For det første søker hjelpetiltakene nettopp å forbygge en situasjon slik at den ikke utvikler seg i retning av at mer inngripende tiltak må iverksettes. 101 For det andre kan det, for de berørte parter, virke selvmotsigende å kalle vedtak som påtvinges for hjelp. I NOU 2016: 16 foreslår utvalget å behandle pålegg om hjelpetiltak adskilt fra reglene om å tilby hjelpetiltak, slik at reglene fremstilles i egne paragrafer, 15 «Pålegg om hjelpetiltak» og 12 «Hjelpetiltak». 102 Før lovendringen var det en snevrere adgang til å pålegge hjelpetiltak. Terskelen for å pålegge tiltak var høyere, da vilkårene for omsorgsovertakelse måtte være oppfylt dersom fylkesnemnda skulle pålegge tilsyn. Loven gav heller ikke hjemmel for å pålegge like mange typer Ericsson (1998). Köler-Olsen (2016). Lindboe (2012) s. 76. Prop. 72 L ( ) s. 1. NOU 2016: 16 s. 146, NOU 2016: 16 s

23 tiltak som i dag, siden loven bare nevnte tilsyn og opphold i barnehage, eller annet egnet dagtilbud, som alternativer til å pålegge hjelpetiltak i hjemmet. 103 Adgangen til å pålegge hjelpetiltak har således blitt utvidet i flere retninger. Det var på mange måter en nødvendig endring av loven som trådte i kraft 1.april Skulle barneverntjenesten oppfylle barnevernlovens formål om å sikre at barn skulle få trygge oppvekstvillkår jf. bvl. 1-1 første ledd andre strekpunkt, måtte adgangen til å gripe inn ved mistanke om situasjoner der dette ikke ble tilfredsstilt utvides. 104 Siden hverken barnevernloven fra 1953, barnevernloven slik den lød før 1.april 2016, og heller ikke slik loven lyder i dag, er en rettighetslov for barn, hadde man ved å fastholde lovens tidligere vilkår for å pålegge hjelpetiltak stått ovenfor en del utfordringer. 105 I realiteten kunne det være tilfeller hvor omsorgssituasjon i hjemmet ikke tilfredsstilte kravet til gode levekår, og ikke gav tilstrekkelige utviklingsmuligheter for barnet jf. bvl. 4-4 første ledd, men hvor det derimot ikke forelå alvorlige mangler ved omsorgen slik at vilkårene for omsorgsovertakelse ikke var til stede. 106 Dersom foreldrene nektet å ta i mot hjelpetiltak stod barneverntjenesten uten andre muligheter enn å pålegge barn plass i barnehage, eller annet egnet dagtilbud. Dette ville nødvendigvis ikke egne seg til å avhjelpe situasjonen barnet befant seg i. Løsningen på utfordringen ble dermed, blant annet, å lempe vilkårene for å pålegge hjelpetiltak. Det skulle ikke lenger stilles krav om at vilkårene i bvl måtte være oppfylt, det skulle derimot være tilstrekkelig at situasjonen barnet befant seg i ikke oppfylte kravet til «tilfredsstillende omsorg» jf. bvl. 4-4 tredje ledd, slik at situasjonen ville bli avhjulpet på en mer egnet måte ved at flere hjelpetiltak kunne pålegges. Selv om det tidligere var adgang, om enn snevrere, til å pålegge hjelpetiltak, viser praksis at adgangen i liten utstrekning ble benyttet. Det finnes lite av både nemnds- og rettspraksis som omhandler slike saker. Dersom foreldrene ikke ønsket å ta i mot hjelp var veien frem mot et bærekraftig samarbeid utfordrende, og målet dermed vanskelig å oppnå. 107 Det er ansett som en forutsetning at det vises samarbeidsvilje og frivillighet fra foreldrenes side skal hjelpetiltak ha noen effekt. 108 Dette kan derfor være en av grunnene til at slike tiltak sjeldent ble pålagt av fylkesnemnda. Selv om bestemmelsen i dag har en annen utforming, som gir en utvidet ad Bvl. 4-4 (3) slik den lød før 1. april Se punkt 1.1. Kjønstad (2012) s Se punkt 1.1. Prop. 72 L ( ) s. 6. Prop. 72 L ( ) s

24 gang til å sette i verk hjelpetiltak, endrer ikke det den faktiske situasjonen partene kan befinne seg i, utfordringen ved å samarbeide med en motvillig part vil fortsatt være aktuell Omsorgskravet Hensyn bak omsorgskravet Norsk barneverntjeneste blir i internasjonal sammenheng omtalt som et «children-in-needoriented» barnevern i motsetning til et «children-at-risk-oriented». Et «children-in-needoriented» - barnevern arbeider forebyggende i situasjoner hvor barnet og familien har et behov. De arbeider ut ifra tanken om at det ikke bare er barn som lever under de mest alvorlige forholdene som skal ivaretas av barneverntjenesten, også de mindre alvorlige tilfellene skal få hjelp, i form av forebyggende tiltak. Det kan derfor dreie seg om tiltak som forhindrer at mer alvorlige situasjoner oppstår som vil kreve mer inngripende tiltak. Å tilby, men også å pålegge, hjelpetiltak er et utslag av denne formen for organisering av barneverntjenesten. 110 Konkret viser det seg ved at barneverntjenesten ikke bare skal gripe inn og behandle saker der forholdene innebærer «alvorlige mangler» ved omsorgen jf. bvl første ledd, med også i tilfeller der det trengs hjelp for å sikre «tilfredsstillende omsorg» jf. bvl. 4-4 tredje ledd. De tre kategoriene hjelpetiltak som kan pålegges har et felles vilkår om at tiltak bare kan pålegges dersom det er nødvendig for å sikre barnet «tilfredsstillende omsorg». De kompenserende tiltakene gir også adgang til å pålegge hjelpetiltak dersom det er nødvendig «av andre grunner». Fremstillingen av vilkårene for å pålegge hjelpetiltak vil derimot ta utgangspunkt i kravet til «tilfredsstillende omsorg» Generelt om «tilfredsstillende omsorg» Det fremgår hverken av lovteksten eller forarbeidene klart hva som skal til for at et barn ikke mottar «tilfredsstillende omsorg» jf. bvl. 4-4 tredje ledd. Forarbeidene viser derimot til barneverntjenestens formål med å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan «skade deres helse og utvikling» skal motta nødvendig hjelp. 111 Dersom barn lever under forhold som på en eller annen måte kan skade deres helse eller utvikling vil således kravet til «tilfredsstillende omsorg» ikke være oppfylt. Hvilke forhold som kan føre til skade av barnets helse og utvikling er derimot ikke videre kommentert Se del 3 og 5. Uni Research Helse (2015) s. 88. Prop. 72 L ( ) s

25 Siden lovendringen skulle bidra til å forbygge mer inngripende tiltak som omsorgsovertakelse kan derimot reglene som gjelder slike tiltak bidra til å fastlegge kravet til «tilfredsstillende omsorg» nærmere. 112 Bvl angir fire alternative grunnvilkår for omsorgsovertakelse. Grunnvilkåret i bestemmelsens første ledd bokstav a er det mest praktiske og mest brukte. 113 Dersom det foreligger «alvorlige mangler» ved den daglige omsorgen eller til barnets personlige kontakt og trygghet, kan det dersom det er nødvendig jf. andre ledd, fattes vedtak om omsorgsovertakelse. Siden pålagte hjelpetiltak anses mindre inngripende enn omsorgsovertakelse, bør det være mindre som skal til for å anse omsorgssituasjonen som «ikke tilfredsstillende», i forhold til en omsorgssituasjon hvor det foreligger «alvorlige mangler». I praksis anvendes en kvalifisert terskel for «alvorlige mangler», som forutsetter en omsorgssituasjon som er «forholdsvis klart uholdbar» hvor ikke «ethvert avvik fra det man kan kalle vanlige normer eller situasjoner gjør det berettiget å treffe vedtak om ansvarsovertakelse». 114 En sak for Frostating lagmannsrett illustrerer dette, hvor kommunen trakk vedtaket om omsorgsovertakelse. Da Lagmannsretten skulle avgjøre saken tilsa situasjonen at det ikke lenger forelå «alvorlige mangler» ved omsorgen, men at det ville være «tilfredsstillende» dersom hjelpetiltak ble satt i verk. Barnets særlige behov, konflikt mellom foreldrene- og mellom foreldrene og barneverntjenesten, dannet fortsatt grunnlag for å sette i verk tiltak fordi det var behov for å avhjelpe omsorgssituasjonen. Utfordringene ved omsorgssituasjonen representerte derimot ikke lengre «alvorlige mangler» og gav ikke lenger grunnlag for sterkere inngrep enn å tilby hjelpetiltak for å tilfredsstille omsorgssituasjonen. 115 Terskelen for å pålegge hjelpetiltak for å sikre «tilfredsstillende omsorg» bør derfor ligge lavere enn terskelen for omsorgsovertakelse, og krever dermed ikke mangler av like kvalifisert art. Dette henger sammen med de pålagte hjelpetiltakenes funksjon som forebyggende tiltak. Omsorgsovertakelse bærer derimot preg av å være reparerende. 116 Det er derfor et mål i seg selv at det opereres med en lavere terskel for å anse en omsorgssituasjon som ikke «tilfredsstillende» enn hva det vil være for å slå fast at det foreligger «alvorlige mangler». Uten denne sondringen kunne barn stått i fare for at situasjonen ikke lengre lot seg forebygge, i det den allerede hadde blitt så alvorlig at det ble behov for et reparerende tiltak Ofstad (2015) s , Prop. 72 L ( ) s. 1. Sandberg (2003) s Ot.prp. nr. 44 ( ) s LF Stang (2007) s