Helse- og omsorgsdepartementet HØRINGSNOTAT APRIL 2007 FORSLAG TIL UTVIDELSE AV PASIENTOMBUDSORDNINGEN TIL Å GJELDE KOMMUNALE HELSE- OG SOSIALTJENESTER Innhold: 1 Høringsnotatets hovedinnhold...2 2 Bakgrunn...3 2.1 Utviklingstrekk innen helse- og sosialtjenesten...3 2.2 Utvikling av pasientombudsordningen...4 3 Pasientombudenes erfaringer...6 3.1 Innledning...6 3.2 Brukernes informasjons- og veiledningsbehov...6 3.3 Erfaringer med pasientombud med utvidet virkeområde...7 3.4 Erfaring med ulike typer forsøksordninger...8 4 Departementets vurderinger og forslag...8 4.1 Innledning...8 4.2 Vurdering av de ulike forsøksordningene...8 4.3 Nærmere om forslaget...9 4.4 Ombudets kompetanse...10 4.5 Hva bør ombudets navn være?...11 4.6 Forslag til endringer i pasientrettighetsloven:...12 4.7 Merknader til lovendringsforslagene...13 5 Økonomiske og administrative konsekvenser...13
1 Høringsnotatets hovedinnhold Dette høringsnotatet inneholder forslag om utvidelse av pasientombudsordningen også å omfatte kommunenes helsetjenester etter kommunehelsetjenesteloven med unntak av kap. 4a Miljørettet helsevern og kommunens sosialtjenester etter sosialtjenesteloven med unntak av kapittel 5 Økonomisk stønad, heretter kalt kommunale helse- og sosialtjenester. Pasientombudsordningen som ble lovfestet i pasientrettighetsloven av 1999 omfatter i dag offentlige sykehus og spesialisthelsetjenester. Pasientombudet skal være pasientens talerør overfor spesialisthelsetjenesten, og skal arbeide for pasientens interesser og rettssikkerhet samt bidra til å heve kvaliteten på tjenestene. I høringsnotatets kapittel 2 gjenomgås noen sentrale utviklingstrekk innen helseog sosialtjenesten. Nedbygging av de tradisjonelle institusjonene har medført at stadig flere tjenester ytes i hjemmet eller i omsorgsbolig. Rettsliggjøringen av kontaktflatene mellom tjenesteyter og tjenestemottaker forutsetter i større grad selvstendige tjenestemottakere innen helse- og sosialfeltet. Utviklingen av synet på pasienten og brukeren fra passiv mottaker til aktiv deltaker tematiseres også i kapittel 2. Videre gjennomgås de sentrale offentlige dokumentene som har behandlet pasientombudsordningen og den foreslåtte utvidelsen av ordningen. I forarbeidene til pasientrettighetsloven heter det at det på lengre sikt er ønskelig at en pasientombudsordning også omfatter kommunehelsetjenesten. I høringsnotatets kapittel 3 gjennomgås pasientombudenes egne erfaringer. Landets pasientombudsordninger ble etablert av daværende sykehuseiere, fylkeskommunene. Fylkeskommunene ønsket en frittstående veiledningstjeneste for pasientene og en lyttepost ut i sykehusene, og etablerte pasientombud i det enkelte fylke fra 1980 tallet og frem til lovfesting av ordningen i 1999. I Oslo ble pasientombudet kalt Helse- og sosialombudet, og hadde som oppgave å være ombud for brukere av hele helse- og sosialtjenesten, både den kommunale og den fylkeskommunale. Grunnen til at Oslo ble organisert annerledes, var at Oslo kommune omfatter både kommunale og fylkeskommunale tjenester. Pasientombudet i Vestfold har siden 1998 fungert som ombud i Larvik kommune for brukere av helse- og sosialtjenester. En lignende ordning har funnet sted i Hamar kommune. Erfaringene fra Oslo, Vestfold og Hedmark tilsier at pasientombudsordningen bør utvides til å omfatte kommunenes helse- og sosialtjenester. Det står mer om dette i høringsnotatets kapittel 3. I høringsnotatets kapittel 4 redegjøres det for departementets vurderinger og forslag til lovendring. Det foreslås at pasientombudsordningen utvides til å omfatte kommunens helsetjenester slik de er definert i kommunehelsetjenesteloven 2
med unntak av kap 4a og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven med unntak av kapittel 5. Høringsnotatets kapittel 5 omhandler de økonomiske og administrative konsekvenser av en utvidelse av pasientombudsordningen. Omtalen baserer seg på en utredning foretatt av Sosial- og helsedirektoratet i samarbeid med pasientombudene. En utvidelse av pasientombudenes arbeidsområde til også å omfatte kommunale helse- og sosialtjenester gir behov for minst en saksbehandlerstilling pr fylke, og engangsutgifter i forbindelse med etablering. Budsjettmessig vil dette bety at pasientombudene budsjettkapittel 729 post 01 styrkes med 18,1 mill. kroner i tillegg til 2 mill. kroner til engangsutgifter ved oppstart. 2 Bakgrunn 2.1 Utviklingstrekk innen helse- og sosialtjenesten Fra slutten av 1980-tallet og utover på 90-tallet fikk kommunene et stadig større ansvar for å yte helse- og sosialtjenester. Tjenester skulle tilbys i brukerens nærmiljø og i størst mulig grad i brukerens hjem eller tilpassede boliger. Det ble bygget et stort antall boliger med et tilpasset kommunalt støtteapparat. I sykehussektoren fikk pasientene kortere liggetider. Det ble gjort økt bruk av dagbehandling og poliklinisk behandling. I samme periode ble antall aldershjemsplasser betydelig redusert. Samtidig som hjemmebasert pleie- og omsorgstjenester økte. Ved ansvarsreformen i 1989 ble HVPU institusjonene som før hadde gitt et totaltilbud til mennesker med psykisk utviklingshemming lagt ned. Mennesker med psykisk utviklingshemming skulle etter reformen motta de samme tilbud som befolkningen for øvrig og kommunene fikk et hovedansvar. På 1990-tallet ble et stort antall døgnplasser i psykiatrien lagt ned og tilbudet til mennesker med psykiske lidelser i stor grad gjort om fra døgnbehandling til dagbehandling/poliklinisk behandling. Redusert bruk av døgninstitusjoner innebar at en økende andel av tilbudene ble gitt av de kommunale helse- og sosialtjenester. Helsevesenet har siden 1980 gjennomgått en utvikling hvor pasientens selvbestemmelse og autonomi i langt større grad tillegges vekt. Pasientrettighetsloven av 1999 (ikrafttredelse 2001) kodifiserte gjeldende rettigheter og etablerte nye rettigheter for pasientene. Felles for reglene i pasientrettighetsloven er at de understreker pasientens rett til selvbestemmelse. Regelverket forutsetter at pasienten er i stand til å ta imot informasjon og til å medvirke ved gjennomføringen av helsehjelpen. Pasienten skal aktivt ta stilling til helsehjelpen, og et uttrykt samtykke er normalt en forutsetning for at helsehjelp kan gis. Det er kun anledning til å gi helsehjelp uten samtykke når det foreligger lovhjemmel eller annet gyldig rettsgrunnlag for dette. De forutsetninger som ligger i pasientrettighetsloven knyttet til selvbestemmelse og autonomi er overførbare til kommunale helse- og sosialtjenester. Imidlertid er det brukergrupper innen kommunale helse- og sosialtjenester hvor en slik 3
forutsetning vanskelig kan legges til grunn. Enkelte brukergrupper er ikke i stand til å fremme sine egne omsorgsbehov. For å sikre reell selvbestemmelse og brukermedvirkning, må alle ha lik rett til tjenester, uavhengig av alder, diagnose eller funksjonsevne. Utviklingen innenfor spesialisthelsetjenesten, med økt fokus på poliklinisk behandling og kortere liggetider, krever bedre samhandling mellom forvaltningsnivåene. I skjæringspunktet mellom forvaltningsnivåene og mellom helsetjenester og sosiale tjenester er det behov for formalisering av en pasient- / brukerrepresentant. En utvidelse av pasientombudsordningen til å gjelde kommunale helse- og sosialtjenester vil bidra til styrket rettsikkerhet og likhet i tjenestene. I tillegg vil en utvidelse styrke rettighetene til mennesker som ikke er i stand til å fremme sine egne omsorgsbehov når en opplever at det kommunale tjenestetilbudet ikke er tilfredsstillende. 2.2 Utvikling av pasientombudsordningen. Det første pasientombudet ble etablert av Nordland fylkeskommune i 1984. Ulike ordninger med pasientombud ble opprettet på 1980- og 1990- tallet, etter vedtak truffet av den enkelte fylkeskommune eller det enkelte sykehusstyre. Stortinget ønsket etter hvert pasientombudsordningen lovfestet i en ny pasientrettighetslov. Ved behandlingen av Innst. S. Nr. 165 (1994-95) vedtok Stortinget å be regjeringen om å fremme forslag om lovfesting av ordningen med pasientombud i alle fylker. I Ot.prp. nr. 12 (1998-99) Lov om pasientrettigheter, går det innledningsvis frem at de ulike pasientombudsordninger som er opprettet, føyer seg inn i rekken av ulike tiltak som er iverksatt for å sette brukerne og deres behov i sentrum. Sosialog helsedepartementet vurderte pasientombudets virksomhet som kontaktskapende mellom pasient og helsetjenesten, og der igjennom konflikthindrende. Undersøkelser av de eksisterende pasientombudsordningene viste at saker ble løst uten at formelle klageinstanser ble trukket inn. Videre ble pasientombudet ansett å være et lavterskeltilbud og et supplement til formelle klagesystemer. Ombudenes oppgave var å være talerør for pasienter som hadde vansker med å ivareta egne interesser. I tillegg ble det uttrykt at en lovfesting av pasientombudsordningen ville kunne gi ordningen økt prestisje, styrke pasientombudenes formelle stilling, styrke pasientens rettsikkerhet og gi trygghet for en likebehandling for pasientene. Formålet bak opprettelse av pasientombudsordningen var, i følge Sosial- og helsedepartementet, å tilfredsstille to overordnede hensyn: For det første sørge for at pasientenes rettigheter ble ivaretatt overfor helsevesenet og dermed bedre rettssikkerheten. For det andre skulle ordningen være et virkemiddel til å ivareta og øke kvaliteten i helsetjenesten. 4
Sosial- og helsedepartementet ga videre uttrykk for at pasientombudets erfaringer gjennom sin virksomhet, ville kunne danne grunnlag for tilbakeføring av erfaring til helsetjenesten, noe som igjen kunne gi bedre rutiner og mer aktpågivenhet i helsevesenet. Når det gjaldt virkeområdet, ble det i Ot.prp. nr. 12 uttrykt: Det er på lengre sikt imidlertid ønskelig at en pasientombudsordning også omfatter kommunehelsetjenesten. Sosial- og helsedepartementet ønsket imidlertid å avvente en slik lovhjemling inntil man hadde fått flere erfaringer med ordningen innenfor spesialisthelsetjenesten. Pasientombudsordningen ble lovhjemlet med innføring av lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999. Loven trådte i kraft 1. januar 2001. Pasientombudsordningen er omtalt, og forslag om utvidelse drøftet i ulike dokumenter og utredninger. I St. meld. Nr. 40 (2002 2003), Nedbygging av funksjonshemmende barrierer, vises det til at: Mange av henvendelsene til pasientombudene dreier seg om saker knyttet til kommunehelsetjenesten og sosialtjenesten. Dagens avgrensning virker urimelig og uforståelig for pasientene. Et fragmentert og lite koordinert «ombudsapparat» må unngås. En utvidelse av dagens pasientombud vil bety en forenkling i forhold til en utvikling med ulike typer ombudsordninger for ulike brukergrupper. Det argumenteres videre med at en utvidelse av pasientombudsordningen vil kunne ivareta den enkeltes behov, interesser og rettssikkerhet på hele ombudets arbeidsfelt. Det pekes på at pasientombudet kan fungere som megler mellom det offentlige og pasienten, og bistå i møtet med tjenestene. Ombudet vil også kunne gi informasjon, råd og veiledning om rettigheter og tjenester. En viktig del av ombudenes oppgave vil ifølge meldingen, være tilbakeføring av erfaringer til tjenesteapparatet for å bedre kvaliteten. Det konkluderes med at en utvidelse av pasientombudsordningen til også å gjelde kommunehelsetjenesten og tjenestedelen av sosialtjenesten sannsynligvis være det beste virkemidlet for å ivareta de behovene de ulike forsøksordningene har søkt å dekke. NOU 2005: 3, Fra stykkevis til helt. En sammenhengende helsetjeneste. Utvalgets hovedformål var å vurdere samhandlingen mellom den kommunale helsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. En av utvalgets anbefalinger var å utvide pasientombudsordningen til også å gjelde kommunehelsetjenesten og tjenestedelen av sosialtjenesten. Forslaget om utvidelse av pasientombudsordningen er tatt opp i Soria Moriaerklæringen (2005), hvor regjeringen vil : Endre pasientrettighetsloven slik at også brukere av kommunal helse- og omsorgstjenester skal omfattes av pasientombud. I St.meld. nr. 25, Mestring, muligheter og mening (2005-2006) følges innholdet i Soria Moria-erklæringen opp: Staten skal sørge for at det er et pasientombud i 5
hvert fylke, men arbeidsområdet har til nå bare vært spesialisthelsetjenestene. Det er like sterke hensyn som taler for en ombudsordning i forhold til kommunale tjenester, som det er for spesialisthelsetjenester. Regjeringen vil derfor foreslå lovendringer slik at også brukere av kommunale helse- og omsorgstjenester skal omfattes av ordningen med pasientombud. I Innst. S. nr. 50 (2006-2007) støtter flertallet i komiteen innholdet i St.meld. nr. 25 (2005-2006) om at en utvidet pasientombudsordningen bør omfatte helse- og omsorgstjenester, inkludert hele eller deler av sosialtjenestelovens virkeområde. Komiteen påpeker at en utvidet pasientombudsordning som også omfatter sosialtjenestelovens virkeområde vil være positivt for blant annet funksjonshemmede som er avhengige av flere tjenester som reguleres av denne loven, som avlastning og støttekontakt. 3 Pasientombudenes erfaringer 3.1 Innledning Ordningen med pasientombud for spesialisthelsetjenesten har siden oppstarten i 1984 blitt godt kjent blant brukerne. I tråd med utviklingen har ønsket om en utvidelse av ordningen til også å gjelde kommunale helse- og sosialtjenester gjort seg mer gjeldende. Mange av henvendelsene til pasientombudene dreier seg om kommunale helse- og sosialtjenester, eller samhandlingen mellom disse og spesialisthelsetjenesten. De henvendelsene ombudene får, er ofte sammensatte og krever en ombudsordning som dekker begge forvaltningsnivåene. Dette er særlig tydelig ved utskrivning fra spesialisthelsetjenesten til tilbud i kommunen, og ved utarbeidelse av individuell plan hvor det kreves samarbeid mellom kommune- og spesialisthelsetjenesten. I dette kapittelet skal Helse- og omsorgsdepartementet redegjøre nærmere for noen av pasientombudenes erfaringer med dagens ordning. Beskrivelsen baserer seg i stor grad på innspill fra pasientombudene selv. Departementets vurderinger og forslag fremgår imidlertid av høringsnotatets kapittel 4. 3.2 Brukernes informasjons- og veiledningsbehov Pasientombudene har registrert en sterk økning i antall henvendelser de siste årene. Den totale økning har fra 2003 til 2005 vært på nesten 20 prosent. Av felles årsmelding for alle landets pasientombud fremgår det, at av totalt 11000 henvendelser i 2005, gjaldt 2000 av disse kommunale helsetjenester. Pasientombudene har erfart at brukernes informasjons- og veiledningsbehov ofte er knyttet til problemer som både berører helse-, sosial- og trygdespørsmål. Pasientombudsordningen er godt kjent i befolkningen, og flere kontakter pasientombudet, også i forhold til saker som gjelder den kommunale helse- og sosialtjenesten. På bakgrunn av et mer komplisert og sammensatt tjenestetilbud mellom forvaltningsnivåene, erfarer ombudene at helsepersonell henviser sine 6
pasienter til ombudene i et forsøk på å få til en samordning av tjenestene til beste for pasienten. 3.3 Erfaringer med pasientombud med utvidet virkeområde Helse- og sosialombudet i Oslo ble opprettet i 1987. Denne ordningen omfatter hele helse- og sosialfeltet. 20 års erfaringer med et stadig økende antall henvendelser dokumenterer etter ombudets oppfatning både behov for og nytte av ordningen. Mange personer som kontakter ombudet har sammensatte problemer. De har ofte opplevd å bli en kasteball mellom ulike kommunale og statlige instanser. Gjennom brukernes og tjenesteyternes tilbakemeldinger fremstår ombudets bistand som verdifull, både i forhold til å få konkret hjelp, og i forhold til tilbakemelding til tjenesteyter om svikt i tjenestetilbudet. Helse- og sosialombudet har vært et viktig korrektiv til den totale helse- og sosialtjeneste i Oslo. I tillegg til den permanente ombudsordning i Oslo, er det forsøksordninger i Vestfold og Hedmark. Larvik kommune har kjøpt ombudstjenester fra pasientombudet i Vestfold. Pasientombudet i Hedmark og Oppland er brukerombud for Hamar kommune. Erfaringene er positive og bekrefter et stort behov for utvidelse av pasientombudsordningen. Avtalen mellom pasientombudet i Vestfold og Larvik kommune ble inngått i 1998, og trådte i kraft fra 1999. Arbeidsområdet omfatter den offentlige spesialisthelsetjenesten og kommunens helse- og omsorgstjeneste. I tillegg fremgår det, at det skal være spesielt fokus på kommunens eldre innbyggere. Mandatet til pasientombudet i Larvik er sammenfallende med foreliggende forslag om utvidelse av pasientombudsordningen. Hamar kommune har inngått avtale med Sosial- og helsedirektoratet om at Pasientombudet i Hedmark og Oppland er Brukerombud for Hamar kommune. Dette er en toårig forsøksordning fra 01.01.2005. Ordningen omfatter i tillegg til den offentlige spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, økonomisk sosialhjelp og barnevern. Kommunen har nylig vedtatt å forlenge avtalen fram til staten utvider pasientombudsordningen til også å omfatte kommunale helse- og omsorgstjenester. Erfaringene fra de tre ovennevnte ordninger, er at mange av de som henvender seg til pasientombudskontorene uttrykker tilfredshet ved at man slipper å oppsøke ulike instanser for å få hjelp. Dette gjelder særlig saker der pasienter ønsker å ta opp forhold som både omhandler spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og sosialtjenesten. Avtalene med kommunene gjør at pasientombudet kan gi tilbakemelding til kommunenes administrasjon både i forbindelse med enkeltsaker og generelt om hvordan tjenestetilbudet fungerer for brukernes synspunkt. Kommunene uttrykker at den kommunale pasientombudsordningen er et ønsket korrektiv til tjenestetilbudet. Det har også vist seg at årsmeldingene brukes internt i kvalitetsforbedringsarbeid. 7
3.4 Erfaring med ulike typer forsøksordninger I tillegg til pasientombudsordningen har det vært igangsatt forsøk med ulike typer ombud eller ombudslignende ordninger for helse- og velferdsområdet. Forsøkene har i stor grad vært initiert politisk og uavhengig av hverandre. Eksempler på slike ordninger er kommunale eldre- og omsorgsombud, byombud, diverse brukersenter og brukerkontorer. Erfaringene fra forsøksordningene ga ikke grunnlag for å si at en ordning med ulike typer eldre- eller omsorgsombud eller lokal brukerveiledning, slik de hadde kommet til uttrykk gjennom forsøksprosjektene, var en god modell. Erfaringene fra forsøkene viste et behov for råd og veiledning, bistand til å klage, bistand til kontakt med tjenestene og eventuelt til å løse opp i konflikter. Dette pekte i retning av en uavhengig instans med lav terskel, som kunne bistå brukere. 4 Departementets vurderinger og forslag 4.1 Innledning Pasientombudenes arbeidsområde er i dag avgrenset til spesialisthelsetjenesten. Som omtalt i kapittel 3, dreier mange av henvendelsene seg om forhold knyttet til den kommunale helse- og sosialtjenesten. Dagens avgrensning kan være vanskelig å forstå for mange som henvender seg til ombudene, og ordningen kan framstå som fragmentert og lite koordinert. Utviklingen innenfor spesialisthelsetjenesten, med økt fokus på poliklinisk behandling og kortere liggetider, krever bedre samhandling mellom forvaltningsnivåene. Utfordringene er særlig knyttet til pasienter som trenger tjenester fra flere nivåer i helsetjenesten og langvarig oppfølging. For denne brukergruppen er det viktig at det etableres gode samarbeidsordninger mellom kommunenes helse og sosialtjeneste og spesialisthelsetjenesten. En utvidelse av dagens pasientombudsordning vil dessuten innebære en forenkling for brukerne. 4.2 Vurdering av de ulike forsøksordningene Ulike modeller for ombud eller ombudsordninger har blitt forsøkt på helse- og sosialområdet. En utvikling med ulike typer ombudsordninger for ulike brukergrupper, vil gjøre det vanskeligere for brukeren å vite hvor han eller hun skal henvende seg. I dok 8:98 (2005-2006) foreslås det en egen ombudsordning for personer med utviklingshemming. Helse- og omsorgsdepartementet er av den oppfatning av at en utvikling av ulike ombudsordninger basert på diagnose er lite hensiktsmessig. Kommunale helse- og sosialtjenester tildeles ut fra bistandsbehov og ikke etter diagnose. En generell ombudsordning anses derfor som mer hensiktsmessig enn et ytterligere fragmentert system for brukerne, basert på diagnosegrupper. 8
Det er viktig at ombudene i sin virksomhet i særlig grad har oppmerksomhet mot grupper som ikke er i stand til å gi uttrykk for egne tjenestebehov, slik som personer med utviklingshemminger. Erfaringer fra pasientombud med utvidet virkeområde viser at brukere av kommunale helse- og sosialtjenester henvender seg til pasientombudene, uavhengig av bistandsbehov. En utvidet pasientombudsordning vil kunne ivareta den enkeltes behov, interesser og rettssikkerhet også overfor den kommunale helse- og sosialtjenesten. Pasientombudet kan fungere som megler og bistå brukerne i møte med tjenesten. Ombudet vil gi informasjon, råd og veiledning om rettigheter og tjenester på hele ombudets arbeidsområde. En viktig oppgave er tilbakemelding til helse- og sosialtjenesten om de erfaringer man får gjennom arbeidet. Det vises til det økende antall henvendelser pasientombudene mottar, se punkt 3.2. En slik tilbakeføring av erfaringer til tjenesteapparatet, vil ved en utvidelse av ordningen, også gjelde de kommunale helse- og sosialtjenestene. 4.3 Nærmere om forslaget Som nevnt innledningsvis foreslår departementet å utvide pasientombudsordningen til å gjelde visse kommunehelsetjenester og sosialtjenester. Helsetjenesten etter kommunehelsetjenesteloven skal omfatte en lang rekke deltjenester. Departementet viser i den forbindelse særlig til kommunehelsetjenesteloven 1-3 hvor det fremgår at kommunens helsetjeneste blant annet skal omfatte allmennlegetjeneste, herunder en fastlegeordning, legevaktordning, fysioterapitjeneste, sykepleie, herunder helsesøstertjeneste og hjemmesykepleie, jordmortjeneste, sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie, medisinsk nødmeldetjeneste og transport av behandlingspersonell. Kommunehelsetjenesteloven pålegger også kommunene oppgaver innenfor miljørettet helsevern, jf. lovens kap. 4a. Slik departementet ser det vil en utvidelse av pasientombudsordningen til også å omfatte miljørettet helsevern etter kommunehelsetjenestelovens kap. 4a i, kunne bidra til å flytte fokus fra individrettede tjenester som tradisjonelt har vært pasientombudenes kjerneoppgave overfor spesialisthelsetjenesten. Miljørettet helsevern er en tjeneste som i hovedsak regulerer omgivelsene, mer enn enkeltindividers rettigheter som mottaker av helse- og sosiale tjenester. Her settes blant annet krav til virksomheter og eiendommer om å drive helsemessig tilfredsstillende for ikke å påføre andre helseskade eller ulemper. Departementet mener på bakgrunn av dette at det ikke vil være naturlig å inkludere kap. 4a i pasientombudsordningen. Ved å inkludere sosialtjenesteloven, med unntak av lovens kap.5, inn under pasientombudets virkeområde, vil sosialtjenester som praktisk bistand, herunder hjemmehjelp og brukerstyrt personlig assistanse, avlastningstiltak, støttekontakt og omsorgslønn inkluderes i ordningen. En slik utvidelse vil være positiv for brukere som ikke er i stand til å ivareta egne omsorgsbehov. 9
Som nevnt foreslår departementet at utvidelsen av pasientombudsordningen ikke skal omfatte økonomiske ytelser etter kap. 5 i sosialtjenesteloven. En utvidelse av pasientombudsordningen til også å gjelde økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er imidlertid mulig. NAV-reformen har knyttet kommunenes ansvar for økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven tett sammen med den statlige arbeids- og velferdsetaten. Reformen er en av de største organisasjonsreformer i norsk offentlig forvaltning i nyere tid, med etablering av felles førstelinjekontor mellom stat og kommune. Hovedformålet med reformen er å ta et nytt grep i forhold til en mer helhetlig arbeids- og velferdspolitikk. Økt fokus på arbeidslinjen skaper kontaktflater opp mot andre sektorer, som utdannings- og helsesektoren. NAV-reformen er fortsatt i en tidlig fase, og undersøkelser fra pilotkommunene viser at det er til dels stor variasjon mellom de ulike NAV-kontorene med hensyn til organisering. Det er lagt til grunn at statsetaten og kommunene skal ha stor frihet til selv å bestemme den interne organiseringen, herunder også hvilke kommunale oppgaver som kan legges til NAV-kontorene utover minimumsløsningen. Minimumsløsningen omfatter kommunens administrasjon av økonomisk sosialhjelp, råd og veiledning, individuelle planer. Det gjenstår fortsatt en rekke utfordringer knyttet til retning og utvikling av NAV, bl.a. lovforankring av kvalifiseringsstønad og spørsmål knyttet til internkontrollplikt og tilsyn av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er behov for en for en helhetlig gjennomgang av ulike rettsikkerhetsordninger for brukerne av NAV-kontorene. På denne bakgrunn mener departementet at man bør avvente å utrede spørsmålet om eventuell utvidelse av pasientombudsordningen til å gjelde de økonomiske ytelsene. Departementet ønsker tilbakemelding fra høringsinstansene på dette punktet. Under henvisning til ovennevnte foreslår derfor Helse- og omsorgsdepartementet at en utvidelse av pasientombudsordningen i denne omgang omfatter den kommunale helsetjenesten regulert i lov om kommunehelsetjenesten, med unntak av lovens kap. 4a om miljørettet helsevern. Departementet foreslår videre at pasientombudsordningen utvides til å omfatte tjenestene regulert i lov om sosiale tjenester, med unntak av lovens kap. 5 om økonomisk stønad. Utvidelsen innebærer ikke endringer i de regler som allerede gjelder pasientombudene. Pasientombudet avgjør selv om en henvendelse gir tilstrekkelig grunn til å ta en sak opp til behandling, uavhengig av hvilket forvaltningsnivå tjenestene ytes. Ombudet bør i sin prioritering av saker sikre kjerneoppgavene. Det er særlig viktig å bidra til å sikre personer som ikke selv er i stand til å fremme egne interesser en talsperson. 4.4 Ombudets kompetanse Formålet med pasientombudsordningen fremgår av pasientrettighetsloven 8-1. Det heter i bestemmelsen at pasientombudet skal arbeide for å ivareta pasientenes behov, interesser og rettsikkerhet overfor helsetjenesten. Pasientombudet har en fri og uavhengig posisjon, og man kan henvende seg til pasientombudet anonymt. Pasientombudet kan kontaktes når en bruker ikke får 10
oppfylt sine rettigheter som pasient eller pårørende, er misfornøyd med helsehjelpen, ønsker bistand til å løse konflikter eller ønsker råd og veiledning. Undersøkelser viser at pasientombudet anses som et lavterskeltilbud og et supplement til formelle klagesystemer. En utvidet pasientombudsordning vil omfatte en rekke grupper som ikke er i stand til å fremme egne omsorgsbehov. Pasientombudet kan ta opp saker som gjelder den offentlige spesialisthelsetjenesten opp til behandling enten på grunnlag av en muntlig eller skriftlig henvendelse eller av eget tiltak. Offentlige myndigheter og andre organer som utfører tjenester for forvaltningen, skal gi ombudet de opplysninger som trengs for å utføre ombudets oppgaver. I dok 8:98 (2005-2006) foreslås det at en eventuell ombudsordning for personer med utviklingshemming bør ha nødvendige sanksjonsmuligheter. Departementet viser til at Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har sanksjonsmuligheter, i kraft av å være tilsynsorgan overfor kommunene i situasjoner med brudd på lovgivningen. Helse- og omsorgsdepartementet tilrår derfor at en utvidet pasientombudsordning følger de samme retningslinjene som i dagens ordning, herunder rett til å uttale sin mening, foreslå konkrete tiltak til forbedringer og underrette tilsynsmyndighetene om tilstander som det er påkrevd at disse følger opp. Pasientombudene gir i dag tilbakemeldinger til spesialisthelsetjenesten i form av enkeltsaker, møtevirksomhet og årsmeldinger. Årsmeldingene sendes ut sammen med de regionale helseforetakenes årlige meldinger, og det lages et felles sammendrag av pasientombudenes årsmeldinger til bruk for sentral planlegging. Ombudenes erfaringer og kunnskap fører til bedre kvalitet i helsevesenet. Mange av de henvendelsene ombudene får gjelder manglende sykehjemsplass, mangelfullt tilbud fra hjemmesykepleien, fastlegetilbud, legevakt, med mer. Pasientombudenes erfaring tilsier at også den kommunale helse- og sosialtjenesten har behov for tilbakemelding til tjenesteapparatet for å bedre kvaliteten på tjenestene. 4.5 Hva bør ombudets navn være? Dagens ombudsordning omfatter i sin helhet spesialisthelsetjenesten, hvor betegnelsen pasient er heldekkende for de persongrupper som henvender seg til ombudet. Imidlertid vil mange kunne hevde at begrepet pasient i mindre grad er dekkende for en del brukere av kommunale helse- og sosialtjenester. Det er rimelig å anta at en del brukergrupper og deres pårørende vil finne det vanskelig å identifisere sine daglige, varige behov for bistand med en ordning som heter Pasientombudet. Noen ombudsordninger er rettet inn mot en særskilt gruppe av befolkningen, som for eksempel Barneombudet. Andre, som for eksempel Likestillings- og diskrimineringsombudet, har et problemfelt eller et tema i navnet sitt. På helse- og sosialfeltet vil det være mer dekkende for realiteten å bruke en betegnelse som går på tema, som for eksempel Helse- og sosialombudet eller Pasient- og brukerombudet. 11
På den annen side kan det være uheldig gi avkall på et godt innarbeidet navn, spesielt i tilfeller hvor navnet forbindes med et positivt innhold og inngir tillit i befolkningen. Pasientombudet er en godt innarbeidet og kjent betegnelse. I følge en undersøkelse foretatt av Statens Helsetilsyn, er Pasientombudet mer kjent i befolkningen enn Helsetilsynet. I tillegg viser pasientombudenes egne erfaringer at mange henvendelser fra brukere av kommunale helse- og sosialtjenester når frem, til tross for benevnelsen pasientombud. I tilegg finnes det viktige innvendinger mot navneendring som går på praktiske spørsmål og bruk av tid og penger for å gjøre ordningen kjent under et nytt navn. Helse- og omsorgsdepartementet ser at pasientombudet er et godt innarbeidet navn. Imidlertid beskriver pasient i liten grad ombudets ansvarsområde ved en utvidelse. Helse- og omsorgsdepartementet tilrår på denne bakgrunn at en utvidet ordning skal hete Helse- og sosialombud. Departementet ønsker tilbakemelding fra høringsinstansene på dette punktet. 4.6 Forslag til endringer i pasientrettighetsloven: 8-1. Formål Helse- og sosialombudet skal arbeide for å ivareta pasientens og brukerens behov, interesser og rettssikkerhet overfor den statlige spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og sosialtjenesten, og for å bedre kvaliteten i disse tjenestene. 8-2. Arbeidsområde og ansvar for ordningen Staten skal sørge for at det er et helse- og sosialombudet i hvert fylke. Helseog sosialombudets arbeidsområde omfatter statlige spesialisthelsetjenester og kommunale helse- og sosialtjenester. Med kommunale helse- og sosialtjenester menes i dette kapittelet helsetjenester etter lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene, med unntak av lovens kapittel 4a, og sosialtjenester etter lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v., med unntak av lovens kapittel 5. Ombudet skal utføre sin virksomhet selvstendig og uavhengig. 8-3. Rett til å henvende seg til helse- og sosialombudet Helse- og sosialombudet kan ta saker som gjelder forhold i den statlige spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og sosialtjenesten, opp til behandling enten på grunnlag av en muntlig eller skriftlig henvendelse eller av eget tiltak. Enhver kan henvende seg til helse- og sosialombudet og be om at en sak tas opp til behandling. Den som henvender seg til helse- og sosialombudet, har rett til å være anonym. 8-6. Helse- og sosialombudets adgang til helsetjenestens lokaler 12
Helse- og sosialombudet skal ha fri adgang til alle lokaler hvor det ytes statlige spesialisthelsetjenester og kommunale helse- og sosialtjenester. 4.7 Merknader til lovendringsforslagene Merknader til 8-1 Presiseringen av 8-1 er i hovedsak en teknisk lovendring, og endrer ikke forståelsen av begrepet pasient i forhold til andre deler av loven. Som følge av utvidelsen vil begrepet pasient også omfatte brukere av kommunehelsetjenesten. Med begrepet bruker i dette kapittelet menes i hovedsak personer som mottar sosialtjenester etter sosialtjenesteloven. Begrepet bruker er inntatt for å synliggjøre at brukere av tjenester etter sosialtjenesteloven ikke nødvendigvis er å anse som pasienter. Begrepet den kommunale helse- og sosialtjeneste er definert i 8-2 første ledd og det vises til merknadene til denne bestemmelsen. Merknader til 8-2 Ved lovendringen foreslås det å utvide pasientombudsordningen til også å gjelde kommunale helse- og sosialtjenester. Begrepet kommunale helse- og sosialtjenester er definert i nytt tredje punktum i bestemmelsen. Kommunale helsetjenester vil etter bestemmelsen omfatte tjenester etter kommunehelsetjenesteloven, med unntak av lovens kap. 4a om miljørettet helsevern. Kommunale sosialtjenester vil etter bestemmelsen omfatte tjenester etter sosialtjenesteloven, med unntak av lovens kap. 5 om økonomisk stønad. Utvidelsen innebærer ikke endringer i de regler som allerede gjelder for pasientombudenes virksomhet overfor spesialisthelsetjenesten. For nærmere merknader om lovendringen vises til høringsnotatets pkt. 4.3 4.5. 5 Økonomiske og administrative konsekvenser En utvidelse av pasientombudsordningen til å omfatte kommunenes helse- og sosialtjenester, gir behov for nye stillinger. Sosial- og helsedirektoratet har i samarbeid med landets pasientombud utredet de økonomiske og administrative konsekvensene av endringen. Samlet anslås behovet for 28,2 og 30,2 årsverk for saksbehandler for å gjennomføre utvidelsen av ordningen. I tillegg har 10 pasientombud meldt om behov for 4,15 nye årsverk til merkantil personell. Dette dreier seg om utvidelse av eksisterende stillingsbrøker. 13
De mest konkrete erfaringstall vi har i forbindelse med utvidelse av nyordningen er fra Helse- og Sosialombudet i Oslo som har erfaring tilbake fra 1987. Pasientombudsordningen i Vestfold har omfattet helse- og omsorgstjenesten i Larvik kommune siden 1997, og pasientombudet i Hedmark og Oppland har fungert som brukerombud for Hamar kommune siden 2005. Helse- og sosialombudet i Oslo har meldt at de bruker ca. 2 3 årsverk på kommunal helse- og sosialtjeneste. Pasientombudet i Vestfold har erfaringer fra Larvik kommune som tilsier ½ stillingshjemmel på 40.000 innbyggere. Pasientombudet i Hedmark og Oppland opplyser at brukerombudsordningen i Hamar tilsier en høyere stillingsbrøk pr innbygger. De erfaringer man har fra Oslo, Vestfold og Hedmark og Oppland trekker i noe ulike retninger og det er ikke mulig å trekke en ensidig nasjonal norm for behov for årsverk. Det er for store ulikheter mellom fylkene og det er bare erfaring over tid som kan gi svar på behovet. Det foreslås derfor at behovet for stillinger evalueres etter oppstart av ordningen. En minimumsbemanning for å utvide pasientombudsordningen bør være ett årsverk saksbehandler i hvert fylke/kontor ved oppstart av ordningen. I tillegg vil det være behov for økt bemanning ved de største fylkene. Oslo bruker i dag 2-3 årsverk til kommunenes helse- og sosialtjeneste. Til sammen utgjør dette 18 årsverk + 3 til Oslo + 1 årsverk i tillegg til 4 fylker, til sammen 25 stillinger. Ved utvidelse av pasientombudsordningen med 25 nye årsverk, er det også behov for noe økning av merkantil personell. Sosial- og helsedirektoratet anbefaler 3 merkantile årsverk som fordeles på de kontor som har størst behov, og fordeles som stillingsbrøker. Kostnader: Da pasientombudsordningen ble overført fra fylkeskommunene til Staten i 2003 ble kostnadene pr. stilling stipulert til kr. 600.000,- pr. årsverk, inkl. driftsutgifter. Dette var uavhengig av om det var saksbehandler eller merkantil stilling. Tallet ble brukt videre i prosessen og ble utgangspunkt for budsjettet for pasientombudsordningen i landet. Budsjettallene for 2006 viser at kostnadene/budsjett pr. årsverk ligger gjennomsnittlig på kr. 620.000,-. På denne bakgrunn legges til grunn kr. 650.000,- pr. årsverk, inkl. ordinære og ekstraordinære driftsutgifter for ordningen. Det ansees naturlig at driftsutgifter til sosial- og helsedirektoratet for å administrere utvidelse av ordningen tilsvarende et årsverk på kr. 650.000,- legges inn i budsjettet. I dette beløpet legges også utgifter til direktoratets arbeid med å følge opp pasientombudenes årsmeldinger for bruk i følge med rapporter. Til 3 merkantile årsverk, legges til grunn en kostnad på 1,2 mill. kroner. Dette begrunnes med at det i størst mulig grad vil blir tildelt mindre stillingsbrøker på allerede eksisterende stillinger, og at andre driftsutgifter i stor grad er dekket innenfor eksisterende ramme. 14
Utvidelse av pasientrettighetsloven forutsetter at det informeres om ordningen. I den sammenheng må det annonseres, lages brosjyrer (også samisk/urdu) m.v.. Både brosjyrer og ikke minst distribusjon til alle landets kommuner vil være kostnadskrevende. En foreløpig enkel beregning settes til 2 mill. kroner, inkludert direktoratets IT-utgifter. Sosial- og helsedirektoratet tar ansvaret for informasjon og felles markedsføring i samarbeid med pasientombudene og helse- og omsorgsdepartementet. Etter en samlet vurdering, anslås merbehovet ved en utvidelse til 18,1 mill. kroner. Engangskostnader ved oppstart settes til kr. 2 mill. Samlet sum er 20,1 mill. kroner i 2006-kroner. Ordningen anbefales evaluert etter 2 års drift. 15