PLAN FOR GJENNOMFØRING AV FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT 2012-2015 - HØYLANDET KOMMUNE - 2012
Innholdsfortegnelse 1 Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon... 2 2 Om planlegging av forvaltningsrevisjon... 2 3 Hvordan analysen er utført identifisering av risikoområder... 2 3.1 Eksempler på risiki... 3 3.2 Identifisering av risikoområder... 3 3.3 Kriterier for valg av prosjekt... 3 4 Risikoområder i Høylandet kommune forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekt... 4 4.1 Administrasjon... 4 4.2 Barnehage og grunnskole... 6 4.3 Helse og omsorg... 7 4.4 Sosialtjeneste og barnevern... 9 4.5 Teknisk, kultur og næring... 9
1 Bakgrunn og formål med forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er et viktig verktøy for å føre tilsyn og kontroll med kommunens forvaltning og de resultater som oppnås. Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon blir satt i gang for å redusere risiko for avvik, peke på utfordringer og eventuelt gi forslag til forbedringer på utvalgte områder. Vår ambisjon er å levere forvaltningsrevisjonsprosjekt som har nytteverdi for politikerne, administrasjonen og innbyggerne. 2 Om planlegging av forvaltningsrevisjon Ifølge forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 10, skal det minst én gang i valgperioden, og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeides en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. KomRev Trøndelag IKS har gjennomført en overordnet analyse av Høylandet kommunes virksomhet og presenterer på bakgrunn av denne forslag til plan for forvaltningsrevisjon for perioden 2008-2011. Plan for forvaltningsrevisjon skal vedtas av kommunestyret. Ifølge forskriften kan kommunestyret delegere til kontrollutvalget å gjennomføre endringer i planen i løpet av planperioden. Vi anbefaler at kontrollutvalget blir delegert slik myndighet. I forbindelse med opprettelsen av KomRev Trøndelag IKS ble begrepet minimumsrevisjon utredet. Dette innebærer at det ble laget et anslag på antall timer revisjon, inkl. forvaltningsrevisjon, per kommune per år. For Høylandet kommunes vedkommende er det lagt opp til et estimat på 160 timer til forvaltningsrevisjon per år. Avhengig av omfanget på prosjektene, innebærer dette normalt i underkant av1 prosjekt i året. Det betyr at man innenfor planperioden ikke nødvendigvis vil gjennomføre alle prosjektene som er foreslått i avsnitt 4 i planen. Forvaltningsrevisjonsprosjekt i selskaper hvor kommunen har eierinteresser blir ikke omtalt i denne rapporten, men omtales i en egen plan for selskapskontroll. 3 Hvordan analysen er utført identifisering av risikoområder Plan for forvaltningsrevisjon bygger på en overordnet analyse av kommunens virksomhet, ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Selve begrepet overordnet analyse indikerer at analysen må ta utgangpunkt i kommunens virksomhet på et overordnet plan. Hensikten er å identifisere områder der det er risiko for vesentlige avvik når det gjelder måloppnåelse, produktivitet, økonomi og regelverk. 2
3.1 Eksempler på risiki Eksempler på risiki kan være: Risiko for at kvaliteten på en tjeneste ikke er god nok Risiko for at kommunen på et område ikke tilfredsstiller lovpålagte krav Risiko for at ressursene ikke utnyttes godt Risiko for at kommunen ikke oppfyller mål fastsatt av kommunestyret Risiko for at økonomistyringen ikke er tilfredsstillende 3.2 Identifisering av risikoområder Identifisering og utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekt er viktig slik at ressursene settes inn på de riktige områdene, og kommunen får prosjekt med høy nytteverdi. For å identifisere risikoområder har vi gått fram på følgende måte: Kontrollutvalget er bedt om å komme med innspill til prosjekt/områder vi bør se nærmere på. Vi har analysert kommunens nøkkeltall i KOSTRA-databasen og sammenliknet disse med nøkkeltall for andre kommuner, samt utvikling over tid. Vesenlige avvik i forhold til sammenliknbare kommuner eller store svingninger over tid, er faktorer vi tar hensyn til når vi anbefaler områder for nærmere revisjon. Sentrale kommunale dokumenter (økonomiplan, budsjett, årsmelding, driftsrapporter, saker til kommunestyret) er gjennomgått. Vi har gjennomført samtale med rådmannen om hvilke utfordringer og mulige risiki kommunens virksomhet står overfor. Samtidig er rådmannen gitt anledning til å komme med innspill til konkrete prosjekt. Erfaringer fra tidligere forvaltningsrevisjon og regnskapsrevisjon ligger til grunn for våre vurderinger om hvilke prosjekt som bør gjennomføres fremover. 3.3 Kriterier for valg av prosjekt Følgende kriterier er lagt til grunn for valg og prioritering av prosjekt: Der det er størst risiko for at kommunen ikke fungerer optimalt i forhold til måloppnåelse, produktivitet, økonomi, regelverk osv. Forhold av stor konsekvens og sannsynlighet (økonomisk, samfunnsmessig, menneskelig, miljømessig osv.). Tiltak som begrenser risikoen (f. eks der fylkesmannen har tilsyn eller at kommunen selv har gode interne kontrollrutiner). Ved en konkret utvelgelse av prosjekt har vi også vurdert nytteverdien i forhold til forventet ressursbruk ved å gjennomføre prosjektet. Der vi har funnet flere likhetstrekk mellom flere kommuner vi reviderer, er de foreslått likelydende prosjekt/tema. 3
4 Risikoområder i Høylandet kommune forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekt I første del beskrives sentrale utfordringer, utviklingstrekk og mulige risikoområder innen de ulike tjenesteområdene, mens siste del oppsummerer utviklingstrekk og risikoområder som går på tvers av tjenesteområdene. 10 % 10 % 4 % Administrasjon og politisk styring Sosialkontor /barnevern Helse og omsorg 36 % 40 % Skole og barnehage Annet Kilde KOSTRA 4.1 Administrasjon Administrasjon og fellesutgifters andel av totale netto driftsutgifter ligger i Høylandet over nabokommunene Grong og Overhalla og gjennomsnitt for fylket, kommunegruppe 5 og landsgjennomsnittet. Organisasjon Kommunen er organisert i 2-nivåmodell. Det er 5 enheter i kommunen. Ny rådmann startet 1. januar 2012. Rådmannen har ansvar for at kommunens virksomhet drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser. I tillegg har rådmannen ansvar for at administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll. Kommunen mener å ha god oversikt over habilitetsutfordringer i organisasjonen. Ved behov har saker blitt behandlet i nabokommuner. Både i sekretariatet og lønnsavdelingen er det foretatt grep med tanke på overlapping av funksjoner. Bl.a. kan økonomisjefen kjøre lønn ved behov. Personalavdelingen har også 2 ansatte. Jord- og skogbruksetaten har samarbeid med nabokommuner ved behov. Hovedutvalgene er nedlagt, men det er ifølge rådmannen for tidlig å si noe om effekten av dette. Bakgrunnen for nedleggelsen var i følge rådmannen at som regel var lite saker til disse møtene, og at formannskapet ble satt litt på siden, særlig i budsjettarbeidet. 4
Kommunen samarbeider med andre kommuner i Indre Namdal på flere områder og nivåer: IKS, vertskommunesamarbeid, fagnettverk, kjøp av tjenester. Sykefraværet varierer fra år til år og mellom etater. Snittet i 2011 ser ut til å bli noe over 7 %, men det har vært over 11 % i to av de siste 5 årene. Rådmannen sier at det er brukt mye tid på å få ned fraværet. Det fysiske og psykososiale arbeidsmiljøet er gjennomgått, og det er iverksatt ulike tiltak. Bedriftshelsetjenesten er som regel med i AMU møter, og de deltar også i oppfølgingsmøter med sykemeldte arbeidstakere. Kommunen har 2 ansatte på personalsiden (ikke helstillinger), og er med i et fagnettverk med andre kommuner i regionen. Kommunen gjennomfører medarbeiderundersøkelse annethvert år. Verneombudene brukes som gruppe, de er vikarer for hverandre. Personalkonsulenten har spesielt ansvar for å kalle inn til møter osv. Kommunen har overordnet kompetanseplan, og rådmannen anser at kompetansen er dekket opp i fagstillingene. Kommunene har avsatt midler til etter- og videreutdanning, og ansatte som har ønsket videreutdanning har fått dette. De fleste ansatte har fagkompetanse (ingen assistenter). Det er brukt mye tid på å motivere til denne utviklingen. Etiske retningslinjer er fra 1996, og skal revideres i 2012. Økonomi Rådmannen sier at kommunen er veldig avhengig av statstilskudd. Spesielle tilskudd som namdalstilskuddet og småkommunetilskuddet kan det være noe usikkerhet om hvor lenge kommunen får beholde. Av egne inntekter ble e-skatt og kommuneskatt nevnt. Den økonomiske handlefriheten er liten, og administrasjonen er spent på om budsjettet for 2012 vil holde. Kommunen har ikke likvide problemer, og økonomien er lagt opp for at den skal være solid framover. Det er revisors inntrykk at det er god økonomistyring i kommunen. I en forvaltningsrevisjon fra 2009 om ressursstyring i Helse og omsorgssenheten i ble det pekt på noen forbedringspunkter. I årsmeldingen for 2010 går det fram at det er tatt tak i dette. Det ble i 2011 gjennomført en forvaltningsrevisjon om offentlige innkjøp i Høylandet. Gjennomgangen viste at Høylandet kommune ikke fullt ut følger lov og forskrift om offentlige anskaffelser, og det ble foreslått noen forbedringspunkter for kommunen: føring av anskaffelsesprotokoll og innskjerping av dokumentasjonskrav. Kommunen er med i et innkjøpssamarbeid med Nord-Trøndelag fylkeskommune, og benytter seg av NTFKs rammeavtaler og kompetanse, og vi anbefalte også at kommunen vurderer å utnytte fylkeskommunens bistand i enda større grad. Kommunene i Indre Namdal vurderer nå et utvidet samarbeid på innkjøpssiden. 5
4.2 Barnehage og grunnskole Kommunens netto driftsutgifter til barnehage og grunnskole utgjorde i 2010 ca 33 % av kommunens netto driftsutgifter. Dette er noe mer enn kommunegruppegjennomsnittet, men på nivå med fylkes- og landsgjennomsnitt. Netto driftsutgifter til grunnskole per innbygger 6-15 år 120000 100000 80000 60000 40000 2008 2009 2010 20000 0 Kilde KOSTRA Namdalseid Høylandet Overhalla Gj.snitt Nord- Trøndelag Gj.snitt kommunegruppe 05 Det er forventet flere elever i grunnskolen (180 i 2013). Skolen har i hovedsak kapasitet til å ta i mot den økende elevgruppen. Skolen er kjent for å ha god kvalitet. Det er ikke problem å rekruttere fagutdannende lærer til kommunen. Det er behov for noe etterutdanning på nye fag. Det var planlagt oppstart av et forvaltningsrevisjonsprosjekt om spesialundervisning i 2011. Etter et oppstartsmøte og gjennomgang av tilsynsrapport på samme tema fra Fylkesmannen og kommunens tilsvar og oppfølging, konkluderte KU med at kommunen hadde god kontroll og kvalitet på dette arbeidet, og at det ikke var behov for å gå videre med prosjektet. Kommunen kjøper PP-tjenester fra Grong kommune gjennom vertskommunesamarbeid. Det har blitt stilt spørsmålstegn ved ventetiden på utredninger. Forvaltningsrevisjon av PPtjenesten ligger i utgangpunktet til kontrollutvalget i Grong kommune. Kontrollutvalget kan likevel be om informasjon fra vertskommunen om tjenesten. Dersom det likevel er ønskelig med forvaltningsrevisjon om barneverntjenesten, kan det finne sin løsning i samarbeid med kontrollutvalget i Grong. Kommunen har som målsetting at overgangen mellom barnehage og skole skal være smidig og god. Fra barnehagen rapproteres at dette arbeidet ikke har kommet så langt, mens skolen i samme årsmelding er godt fornøyd med dette arbeidet. 6
Det er en stor småbarnsgruppe i barnehagen, bygging av ny barnehage vil bli vurdert i økonomiplanperioden. Brukerundersøkelsen for barnehage konkluderer med at foreldrene mener de har god medvirkning, ansatte må ha fokus på å møte foreldre morgen og kveld. 4.3 Helse og omsorg Høylandet kommune har en høyere andel eldre innbygger (over 67 år) enn fylkes- og landsgjennomsnittet. Andelen 80 år og over var 2010 i Høylandet 6, %, mens fylkessnittet var 5,1 %. Netto driftsutgifter til pleie og omsorg i prosent av totale netto driftsutgifter Netto driftsutgifter, pleie og omsorg pr innbygger 67 år og over 120000 100000 80000 60000 40000 2008 2009 2010 20000 0 Kilde: KOSTRA Namdalseid Høylandet Overhalla Høylandet brukte 35 % av netto driftsutgifter til helse og omsorgssektoren. Dette er på nivå med gjennomsnitt av kommunegruppe, fylket og landet utenom Oslo. Når det gjelder netto driftsutgifter til pleie og omsorg pr innbygger over 67 år var de i 2010 om lag 107.000 kroner, mens fylkesgjennomsnittet lå på om lag 92.000 kroner. Overhalla kommune brukte til sammenligning ca 95.000 kroner i 2010, og Namdalseid (samme kommunegruppe) ca. 115.000 kroner. Det er i siste 4 års periode gjennomført en forundersøkelse om ressurskrevende tjenester der tema var om rapportering av beslutninger og kostnadskonsekvenser var kjent for politisk nivå. Det ble ikke funnet formelle feil, men det ble konkludert med at dokumentasjon av rapportering og vurderinger kunne bli bedre. Det er også gjennomført en forvaltningsrevisjon om ressursbruken i pleie- og omsorgssektoren. Rapporten viste at bruk av elektroniske registreringsverktøy ikke ble benyttet i stor nok grad, og at det var en del usikkerhet rundt avviksmeldinger. Videre fant vi at de ansatte i stor grad var positive til fleksibilitet og rullering mellom tjenestesteder. Når det gjaldt økonomirapportering var hovedinntrykket at rapporteringsreglene følges. Men uklare ansvarsforhold på fagledernivå kan føre til at økonomistyringen blir vanskelig, og det synes heller ikke å være noen klare rutiner for samhandling mellom fagledere og omsorgsleder på 7
dette området. Vi anbefalte å involvere fagledere i budsjettprosessen og ha fokus på realistisk budsjettering. I årsmelding for 2010 ser det ut til at arbeidet med økonomistyring er prioritert i avdelingen. Samhandlingsreformen trådte i kraft 01.01.12. Reformen består av tre hoveddeler. En del er medfinansiering, som betyr at kommunen skal betale 20 % av utgiftene ved medisinsk behandling innen spesialhelsetjenesten. Videre har kommunen fått ansvar for å ta pasienter hjem fra sykehus så snart de er ferdigbehandlet. Den siste delen er at det innen fire år skal være et døgnkontinuerlig tilbud om øyeblikkelig hjelp i kommunene. Med et overordnet sørge-for-ansvar ønsker departementet å sikre at kommunene innenfor de rammer lov og forskrifter setter, selv kan velge hvordan de vil organisere virksomheten og tjenesten ut fra lokale forhold og behov. Kommunens ansvar for å tilby forsvarlige tjenester er tydeliggjort i den nye loven, noe som blant annet vil bety økt fokus på å drive systematisk kvalitetsforbedringsarbeid. Kommunen har også fått to nye oppgaver; plikt til å sørge for tilbud om døgnopphold til pasienter og brukere med behov for øyeblikkelig helse og omsorgstjenester (fra 2016) og plikten til å medvirke og tilrettelegge for forskning. I tillegg har reformen et forebyggingsaspekt, der det i henhold til folkehelseloven er krav til kommunene å involvere alle sektorer i folkehelsearbeidet og blant annet utforme en folkehelseplan. Kommunestyret vedtok Strategiplan for folkehelsearbeidet 15.12.11. Planen har 3 delmål: Folkehelsearbeid, frisklivstilbud og forebygging av vold og kriminalitet/rusforebygging. Høylandet kommune har en samarbeidsavtale med Namsskogan, Snåsa og Grong kommuner om felles folkehelsekoordinator. Det er for tiden 9 ledige senger på sykehjemmet, med tanke på samhandlingsreformen er det bra. Kommunen ser for seg at reformen vil initiere en del samarbeid. Statistikk viser at kommunen hittil har tatt hjem utskrivningsklare pasienter når de har vært ferdig behandlet. Med tanke på gjennomføring av samhandlingsreformen mener rådmannen at det kan være en utfordring at legetjenesten og pleie og omsorg tilhører 2 ulike enheter. I en orientering gitt til kontrollutvalget gikk det fram at en del forhold er avklart og på plass, men at det er en del ufordringer som må løses etter hvert. Det ble presisert at kommunen bare tar i mot pasienter det er kompetanse til å behandle. Fokus på forebyggende arbeide og på å gjøre fagpersoner i kommunen trygge på at det ikke alltid er nødvendig å sende pasienter på sykehus. Det har generelt ikke vært problem å rekruttere sykepleiere til faste stillinger, men ferieavvikling har vært en utfordring i flere år. Det har vært leid innvikarer fra vikarfirma de siste årene. I år er det planer om å forsøke å avvikle all ferie i en 4 ukers periode som et prosjekt med spesiell organisering av fast godt kompetent bemanning og innleie av vikarer. Det er mange hjelpepleiere over 60 år, når disse slutter kan det bli problem å rekruttere helsefagarbeidere Brukerundersøkelser viser at brukere og pårørende er fornøyde med tjenestene. 8
4.4 Sosialtjeneste og barnevern Netto driftsutgifter til sosialtjenesten per innbygger og per innbygger 20-66 år økte fra 2009 til 2010, men ligger godt under fylkesgjennomsnittet. KOSTRA-tall viser at netto driftsutgifter til barnevern er på nivå med Overhalla, men lavere enn fylkes- og landsgjennomsnitt. Utgiftene til barneverntjenestene var i henhold til årsmeldingen for 2010 lavere enn budsjettert, og det stilles spørsmål om fokus på forebyggende arbeid i familieenheten kan være medvirkende årsak til færre meldinger til barnevernet. Høylandet kjøper barneverntjenester gjennom et interkommunalt samarbeid. I følge rådmannen har kommunen ikke vært fornøyd med tjenesten. Dette kan skyldes at kommunen opplever at den ikke har fått de tjenester den har krav på og betaler for. Kommunen savner egen kommunekontakt i barnevernet med ansvar for Høylandet. Forvaltningsrevisjon av barneverntjenesten ligger i utgangpunktet til kontrollutvalget i Grong kommune; det er gitt innspill til arbeidet med overordnet analyse for Grong at forvaltningsrevisjon av barnevernet diskuteres. Kontrollutvalget kan likevel be om informasjon fra vertskommunen om tjenesten. Dersom det likevel er ønskelig med forvaltningsrevisjon om barneverntjenesten, kan det finne sin løsning i samarbeid med kontrollutvalget i Grong. 4.5 Teknisk, kultur og næring Generelt har enheten kapasitetsproblemer, byggeprosjekt på Kongsmoen tar mye tid. Det er innenfor teknisk sektor det har vært størst utfordring å skaffe rett kompetanse; i forhold til plan- og bygningsloven spesielt. Det arbeides med en utredning om samarbeid på dette området i Indre Namdal. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for byggesaker er i henhold til KOSTRA 19 kalenderdager (kortere enn gjennomsnitt), for reguleringsplaner 230 dager (som gjennomsnitt) og for kartforretning 100 dager (lenger enn gjennomsnitt). Framover ser rådmannen for seg at kapasitet og kvalitet på vannforsyning vil bli en ufordring. Arealplanarbeidet skal starte opp i 2012. Kommunens risiko- og sårbarhetsanalyse er fra 2006 og er moden for revisjon. Behov for å utvide med risikovurderinger på jordbrukssiden. Ras og flom er forhold som kan ramme kommunen. Det foretas grunnboringer i rasutsatte områder. Miljøutfordringene i kommunene er på overordnet nivå knyttet til naturforvaltning, kulturminneforvaltning, utvikling av gode nærmiljøer, kommunal avfallshåndtering og vannforsyning, forurensning fra transport, energipolitikk og beredskap mot olje- og kjemikalieforurensning. Det er i følge rådmannen ingen miljøkonflikter i kommunen nå. Det forventes en del diskusjon i forbindelse med rullering av arealplanen, bl.a. omkring bruk av utmarksområder og vassdragsutbygging. Kommunen vedtok energi- og klimaplan i 2010 der 9
det i tiltaksplanen blant annet er fokusert på en del tiltak i kommunale bygg og holdningsskapende arbeid For å påse at miljøinnsatsen i kommunene er effektiv, vil en forvaltningsrevisjon på området kunne avdekke om det er samsvar mellom mål og resultater i miljøarbeidet. For å sikre at det settes tilstrekkelig fokus på vedlikeholdet av den kommunale eiendomsmassen, kan det gjennomføres en forvaltningsrevisjon på temaet. 10
Nr. Tema for forvaltningsrevisjon Mulige innfallsvinkler PP-tjenesten Helse og omsorg Samhandlingsreformen Vedlikehold av kommunal eiendom Barnevern Miljøforvaltning Intern kontroll og regeletterlevelse Rutiner, organisering, samhandling med kommunene Opplæring, kursing av lærere Organisering av tjenesten pleie og omsorg, tjenesteinnhold Brukermedvirkning og ivaretakelse av pasientens grunnleggende behov Organisering og avklaring av ansvars- og oppgavefordeling Etterlevelse/oppfølging av inngåtte avtaler, Økonomisk ressursbruk Oppfølging av tverrsektorielt folkehelsearbeid Oppfølging av folkehelsestrategi Strategi, planer, ressurser, oppfølging Forebyggende arbeid i kommunen Barneverntjenesten rutiner, samarbeid med Høylandet Utvikling av tiltak i barnevernet Miljøvinkling i saksbehandling Samsvar mellom mål og resultater Ivaretagelse av krav om betryggende kontroll Kontrollmiljø 11