Etikk og varsling i Austrheim kommune April 2009
0 Samandrag... 3 1 Innleiing... 3 1.1 Heimel for forvaltningsrevisjon... 4 1.2 Bakgrunn... 4 1.3 Føremål... 5 1.4 Avgrensing... 5 1.5 Problemstillingar... 5 2 Metode... 5 3 Revisjonskriterium... 6 4 Etikk i kommunesektoren... 7 5 Arbeid med etikk i Austrheim kommune... 7 5.1 Data... 7 5.1.1 Etiske retningslinjer... 8 5.1.2 Tilrettelegging for etisk kompetanseheving... 10 5.1.2 Regelmessig arbeid med etikk?... 11 5.1.3 Internkontrollsystem... 12 4.2 Vurdering... 12 6 Varsling... 13 6.1 Data... 13 6.1.1 Etablert varslingsrutinar?... 13 6.1.3 Er varslingsrutinane kjent?... 14 6.1.4 Varsling siste to åra... 15 6.2 Vurdering... 16 7 Konklusjon og tilråding... 17 8 Referanseliste... 18 Vedlegg: Svarbrev frå rådmann i Austrheim kommune datert 23.04.09. Spørjeskjema: Arbeid med etikk og varsling i Austrheim kommune (2008) 2
0 Samandrag Kommuneloven 77.4 pålegg kontrollutvalet å sjå til at det vert gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunane. Forvaltningsrevisjon inneber mellom anna systematiske vurderingar av økonomi, produktivitet, måloppnåing og verknader ut frå kommunestyrets vedtak og føresetnader. 1 Forvaltningsrevisjonsprosjektet Etikk og varsling i Austrheim kommune vart bestilt i kontrollutvalsmøte 09.09.08, sak 29/08. Føremålet med prosjektet er å undersøke i kva grad og på kva måte Austrheim kommune arbeidar med etikk, og om det er etablert varslingsrutinar som er kjent i organisasjonen. Etikk som tema har vore på dagsorden både i media og kommune-noreg dei siste par åra. Etikkdiskusjonen er ofte knytt mot korrupsjonsskandalar og økonomisk misleghald, men etikk famnar langt breiare enn som så. Etikk og etiske dilemma er vel så viktige tema innan mjuke sektorar som pleie og omsorg eller oppvekstsektoren. Etikk kan på mange måtar forstås som ein metode for systematisk tenking om moralske problem og samanhenger. Etisk bevissthet og evne til å handtere vanskelege moralske dilemma, er faglege ferdigheter som bidrar til å styrke kvaliteten i kommunen. Også varslingsinstitusjonen har vore mykje framme, både i media og den offentlege debatten. Å varsle vil seie å sei i frå om kritikkverdige tilhøve ved arbeidsplassen. Kritikkverdige tilhøve er brot på lov, interne regler/retningslinjer eller allment aksepterte etiske normer. Eit ytringsklima som legge til rette for å varsle om alvorlege kritikkverdige tilhøve, og klare rutinar for korleis varsel skal handsamast, vert trekt fram som grunnleggande kvalitetssikringstiltak i ein organisasjon. Prosjektet er gjennomført ved hjelp av det elektroniske spørjeskjemaverktøyet Questback, og alle tilsette i Austrheim kommune fekk tilbod om å ta del i undersøkinga. Svarprosenten var 39 %. Responsen frå undersøkinga tyder på at etikk og varsling er aktuelle tema i Austrheim kommune. Om lag 3 av 4 respondentar seier at dei ofte eller av og til står overfor etiske dilemma og utfordringar i sin arbeidskvardag. Like mange har teke del i uformell diskusjon omkring etiske dilemma og problemstillingar dei siste par åra, og 67 % av respondentane ønskjer å nytte meir tid til etisk kompetanseheving. Tala kan tolkast som uttrykk for høg etisk bevissthet, og er eit godt utgangspunkt for vidare arbeid med etikk i kommunen. Undersøkinga viser at Austrheim kommune har eit potensiale for å systematisere sitt arbeid med etikk og etisk kompetanseheving. Kommunen har etablert etiske retningslinjer, men innhaldet i desse er lite kjent i organisasjonen. Austrheim kommune bør få på plass rutinar som sikrar at dei etiske retningslinjene vert kjent for alle tilsette. Vidare bør arbeidet forankrast på leiarnivå, og i større grad bli ein kontinuerleg prosess, som involverar tilsette på alle nivå i organisasjonen. Data frå spørjeundersøkinga viser at kommunen bør vurdere å sette eit særskilt fokus på helse- og omsorgssektoren i dette arbeidet. Over 90 % av respondentane frå denne sektoren ønskjer å nytte meir tid til etikk og etisk kompetanseheving. Det er positivt at kommunen har etablert varslingsrutinar, men det er framleis ein vesentleg del av dei tilsette som ikkje kjenner desse. Kommunen bør derfor sikre seg at tilsette på alle nivå i organisasjonen er kjent med varslingsrutinane, og dette arbeidet bør kommunen starte snarast. Dette for å sikre at kritikkverdige tilhøve vert handsama på ein tilfredsstillande måte, bidra til kvalitetsutvikling i tenestene og at kommunen ikkje kjem i situasjonar som kan gi kommunen negativt omdømme. 1 Sjå kap. 3 i Revisjonsforskriften og kap. 5 i kontrollutvalgs forskriften for utfyllande informasjon. 3
1 Innleiing 1.1 Heimel for forvaltningsrevisjon Kommuneloven 77.4 pålegg kontrollutvalet å sjå til at det vert gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunane. Forvaltningsrevisjon inneber mellom anna systematiske vurderingar av økonomi, produktivitet, måloppnåing og verknader ut frå kommunestyrets vedtak og føresetnader. 2 Ansvar for bestilling og oppfølging er i lova lagt til kontrollutvalet. Prosjektet vart bestilt i kontrollutvalsmøte 09.09.08, sak 29/08. 1.2 Bakgrunn Etikk som tema har vore på dagsorden både i media og kommune-noreg dei siste par åra. Mykje av merksemda er eit resultat av dei store korrupsjonsskandalane som har ramma offentleg sektor. Etikkdiskusjonen er ofte knytt mot korrupsjonsskandalar og økonomisk misleghald, men etikk famnar langt breiare enn som så. Etikk og etiske dilemma er vel så viktige tema innan mjuke sektorar som pleie og omsorg eller oppvekstsektoren, sektorar prega av mjuke verdiar og mellommenneskelege relasjonar. Etikk kan på mange måtar forstås som ein metode for systematisk tenking om moralske problem og samanhenger. Etisk bevissthet og evne til å handtere vanskelege moralske dilemma, er faglege ferdigheter som bidrar til å styrke kvaliteten i kommunen. 3 I dei etiske retningslinjene for Austrheim kommune heiter det: Føremålet med desse retningslinene er å skapa betre medvit om haldningar og etiske verdiar, og dermed styrkja innbyggjarane sin tillit til administrasjon og politikk i Austrheim kommune. Det er derfor viktig for kommunen å etablere arenaer, og leggje til rette for trening i handtering av etiske dilemma og - problemstillingar. Også varslingsinstitusjonen har vore mykje framme, både i media og den offentlege debatten. Å varsle vil seie å sei i frå om kritikkverdige tilhøve ved arbeidsplassen. Kritikkverdige tilhøve er brot på lov, interne regler/retningslinjer eller allment aksepterte etiske normer. 4 Frå og med 01.01.07 er det lovpålagt å leggje til rette for varsling på arbeidsplassen, samstundes som loven gir vern mot gjengjelding for varslarar. Eit ytringsklima som legge til rette for å varsle om alvorlege kritikkverdige tilhøve, og klare rutinar for korleis varsel skal handsamast, vert trekt fram som grunnleggande kvalitetssikringstiltak i ein organisasjon. 5 2 Sjå kap. 3 i Revisjonsforskriften og kap. 5 i kontrollutvalgs forskriften for utfyllande informasjon. 3 Eide & Aadland (2008) Etikkhåndboka for kommunens helse- og omsorgstjenester 4 Varslingsrutiner i Austrheim kommune. KS (1007) Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommuner og fylkeskommuner 5 KS (2007) Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommuner og fylkeskommuner. 4
1.3 Føremål Føremålet med prosjektet er å undersøke i kva grad og på kva måte Austrheim kommune arbeidar med etikk, og om det er etablert varslingsrutinar som er kjent i organisasjonen. 1.4 Avgrensing Spørsmålsstillinga tek utgangspunkt i situasjonen slik den har vore i Austrheim kommune dei siste to åra, med omsyn til arbeid med etikk og varsling. Revisjonen har ikkje kartlagt faktisk åtferd, men har fokusert på systemnivå, og dei tilsette sine haldningar og opplevingar av korleis kommunen arbeider med etikk. 1.5 Problemstillingar Er det etablert etiske retningslinjer i Austrheim kommune, og er dei kjent i organisasjonen? I kva grad vert det arbeidd med etisk kompetanseheving, og skjer dette arbeidet regelmessig? Er det etablert varslingsrutinar, og er desse kjent i organisasjonen? 2 Metode Rådmann vart orientert om prosjektet i oppstartsbrev datert 17.09.08, og revisjonen hadde oppstartsmøte med den administrative leiinga og hovudtillitsvalde. Revisjonen hadde avslutningsmøte med rådmann, driftssjef og hovudtillitsvalde 23.03.09, der hovudpunkta i rapporten vart presentert og diskutert. Førebels rapport vart sendt til administrasjonen for uttale 31.03.09, svarbrev datert 30.04.09 er lagt ved endeleg rapport. Rådmann har ingen vesentlege kommentarar til innhaldet, som gir grunnlag for endringar i den endelege rapporten. Rådmann gir uttrykk for at kommunen er nøgd med prosjektprosessen, og at rapporten dannar eit godt utgangspunkt for vidare arbeid med etikk i kommunen. Prosjektet er lagt opp etter RSK-001: Forvaltningsrevisjon organisert som prosjekt. Revisjonen har i hovudsak nytta spørjeundersøking for å svare på problemstillingane i prosjektet, og datainnsamlinga er avslutta i desember 2008. Revisjonen har nytta det elektroniske spørjeskjemaverktøyet Questback, for å samle inn data. Questback sikrar anonymiteten til dei som tek del i undersøkinga. Revisjonen har definert mottakarane, men kjenner ikkje til kven som har svart. Respondentane kategoriserar sjølv kva for sektor dei arbeidar innanfor. Spørjeskjemaet er utarbeida i samarbeid med administrasjonen og hovudtillitsvalde i Austrheim kommune, og kvalitetssikra gjennom arbeidsmøte og via e-post. Svarkategoriane var i dei fleste spørsmåla fordelt på ein skala frå 1 til 6, samt veit ikkje. 1 er eit uttrykk for i svært liten grad og 6 i svært stor grad. Det vart sendt ut informasjonsskriv til alle leiarane, med oppmoding om å informere om undersøkinga og oppmode tilsette om å delta. Det var eit mål at alle som var tilsett i Austrheim kommune, skulle får høve til å ta del i undersøkinga. Det viste seg å vere ei utfordring å nå alle tilsette pr e-post, og revisjonen valde derfor to ulike framgangsmåtar: 149 respondentar fekk tilsendt elektronisk spørjeskjema, og 119 spørjeskjema vart sendt ut manuelt. Innan pleie og omsorg vart spørjeskjema delt ut og samla inn, og dei øvrig tilsette fekk tilsendt spørjeskjema med frankert svarkonvolutt. 5
Totalt vart det sendt ut 268 skjema. Revisjonen mottok 105 svar, noe som gir ein svarprosent på 39 %. Svara fordeler seg slik på dei ulike sektorane: oppvekst (42 %), helse- og omsorg (30 %), administrasjonen (15 %) teknisk/reinhald (7 %) og anna (7 %). Ein svarprosent på 39 % er lågare enn ein skulle ønskje, spesielt frå eit metodisk utgangspunkt. Likevel meiner revisjonen at svar frå 105 av 268 tilsette gir ein indikasjon på i kva grad det er lagt til rette for etisk kompetanseheving, og i kva grad varslingsrutinane er kjent i kommunen. 3 Revisjonskriterium Omgrepet revisjonskriterium viser til dei krav og forventningar ein kan stille til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon, jf. RSK-001. Det vil vere føremålsteneleg å avgrense prosjektet til å sjå på eit utval av slike revisjonskriterium. Austrheim kommune har utarbeidd etiske retningslinjene, og desse vart vedtatt i 1999. I dei etiske retningslinjene heiter det at: alle som representerer Austrheim kommune, må vidareutvikla og arbeida for å styrkje den etiske standard og åtferd i politikk og administrasjon. Kommunen har også vedtatt varslingsrutinar Rutinar ved varsling av kritikkverdige tilhøve (2008). Kommunenes Sentralforbund (KS) har utarbeidd rettleiar for arbeid med etikk Etikkveileder: Etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjon i kommunesektoren. KS har også utarbeidd rettleiar for arbeid med varsling i kommunesektoren: Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommuner og fylkeskommuner. Dette er revisjonskriterier med lågare autoritet enn lovverket, og politiske vedtak, men er likevel kvalifiserte tilrådingar om korleis dette arbeidet kan leggjast opp. Revisjonen vil nytte desse rettleiarane som utgangspunkt for å vurdere praksis og status for arbeid med etikk og varsling i Austrheim kommune. Oppsummert: Etikk Sikre kjennskap til lover og regler: tilgjengelege etiske retningslinjer Arbeidet med etikk bør vere ein kontinuerleg prosess Det bør etablerast arenaer for etikkdiskusjon og kompetanseheving, og settast av tid til arbeidet Det er viktig med eit breitt engasjement i kommunen, og at alle tek del i prosessen Viktig med tydeleg forankring på leiarnivå Varsling Varslingsrutinar må vere kjent i organisasjonen, og bør vere enkle å bruke Varslingsrutinar må vere i tråd med Arbeidsmiljølovens bestemmelser Forankra på leiarnivå 6
4 Etikk i kommunesektoren Både Kommunal og regionaldepartementet (KRD), KS og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har hatt fokus på arbeid med etikk og varsling dei siste åra. Regjeringa har etablert Forum for etikk i kommunesektoren, eit debattforum der dei set fokus på problemstillingar og utfordringar knytt til etikk i kommunesektoren. KS har utarbeidd prosessrettleiarar for etikk og varsling, og etablert Kommunesektorens etikkutvalg, som skal bidra til at kommunesektoren klarer å etterleve de forventningar som stilles til forvaltninga av fellesskapets verdier og ressurser. 6 Også NHO har satsa på etisk kompetanseheving, via rettleiarar om etikk og varsling og NHOs utval for etikk og samfunnsansvar. 7 Det har vore gjennomført fleire kurs og seminar om etikk og varsling i regi av de KRD og KS. Nordhordland Revisjon IKS arrangerte fagdag om etikk for folkevalde og administrasjon i 2007. Etikk og varsling har og vore i fokus blant dei kommunale tilsynsorgana over heile landet, og det er utført fleire forvaltningsrevisjonsprosjekt innan temaet. 8 5 Arbeid med etikk i Austrheim kommune Å leggje til rette for etisk refleksjon og kompetanseheving, vil vere eit viktig tiltak for alle kommunar, i forhold til å auke kvaliteten i tenestene og å framstå som attraktive arbeidsplassar. Spørjeundersøkinga revisjonen har gjennomført, viser at 70 % av respondentane, ofte eller av og til står ovanfor etiske dilemma/-problemstillingar i sin arbeidskvardag i Austrheim kommune. Tilsette innan helse og omsorg er den gruppa kor flest oppgir å møte etiske dilemma og -utfordringar i sin arbeidskvardag. 62 % av leiarane som har teke del i undersøkinga seier at dei ofte eller av og til står ovanfor etiske dilemma og problemstillingar. Dei yngste respondentane oppgir i større grad enn dei eldre, å stå ovanfor etiske dilemma og problemstillingar i arbeidskvardagen. Det er også dei yngste respondentane som oftast tek opp etiske dilemma eller utfordringar til diskusjon. Totalt ønskjer nærare 67 % av respondentane å nytte meir tid til å diskutere etikk og etiske problemstillingar enn det dei gjer i dag. Desse tala viser at arbeid med etikk er eit relevant tema i Austrheim kommune. 5.1 Data Austrheim kommune vedtok sine etiske retningslinjer i 1999. Retningslinjene er formulert etter same mal som KS i si tid, og i stor grad likelydande i mange kommunar. Dei etiske retningslinjene er ikkje tilgjengeleg på heimesida til kommunen. Etiske retningslinjer kan vere eit verkemiddel eller verktøy for å påverke åtferd og organisasjonskultur, men det krev som eit minimum at retningslinjene er kjent i organisasjonen. Det første spørsmålet i spørjeundersøkinga var derfor om dei tilsette kjente til om det var utarbeidd etiske retningslinjer for tilsette og folkevalde i kommunen. 6 www.ks.no 7 Sjå Når sant skal sies (2007) og Over streken? (2006) 8 Sjå t.d. Trondheim kommunerevisjon og Rogaland Revisjon IKS 7
5.1.1 Etiske retningslinjer Forvaltningsrevisjon Figur 1 Kjenner du til om det er utarbeidd etiske retningslinjer for folkevalde og tilsette i Austrheim kommune? (N=101) 6 Kjenner du til om det er utarbeidd etiske retningslinjer for folkevalde og tilsette i Austrheim kommune? 5 50,5 % 49,5 % 4 3 1 Nei Ja I overkant av 50 % av respondentane svarar ja på spørsmål om dei kjenner til at det er utarbeidd etiske retningslinjer for folkevalde og tilsette i kommunen. Kjennskapen til dei etiske retningslinjene varierer i forhold til alder, sektor og funksjon. Dersom ein avgrensar utvalet til dei sjå på dei som har leiaransvar, svarar nesten 85 % at dei kjenner til dei etiske retningslinjene. Dersom ein heldt leiarnivå utanfor utvalet, er det berre 46 % som oppgir å ha kjennskap til at kommunen har etiske retningslinjer. Det er tilsette i administrasjonen som i størst grad oppgir å kjenne til dei etiske retningslinjene (93 %), medan det er relativt færre respondentane frå helse- og omsorg, som seier at dei kjenner til at kommunen har etiske retningslinjer (35%). Det er færre av dei yngste respondentane (34 %) som har kjennskap til dei etiske retningslinjene, enn blant dei eldste (59%). Blant dei som seier at dei kjenner til dei etiske retningslinjene, har revisjonen spurt korleis desse vart gjort kjent. Figur 2 På kva måte vart dei etiske retningslinjene gjort kjent for deg? (N= 51) 25,0 % På kva måte vart dei etiske retningslinjene gjort kjent for deg? 15,0 % 1 5,0 % 8
Det er avdelingsmøte og tillitsvalde som er dei viktigaste kjeldane til kunnskap om dei etiske retningslinjene for dei tilsette, mens for leiarane er leiarsamlingane mest sentral. Ingen oppgir medarbeidarsamtale som kjelde for kjennskap til dei etiske retningslinjene. Om lag 20 % av respondentane hugsar ikkje korleis dei vart gjort kjent med dei etiske retningslinjene. Figur 3 Austrheim kommune sine etiske retningslinjer heiter Etiske retningslinjer for folkevalde og tilsette i Austrheim kommune. Kor godt kjenner du innhaldet i desse? (N = 51) 35,0 % Kor godt kjenner du dei etiske retningslinjene? 3 25,0 % 15,0 % 1 5,0 % 6 - svært stor grad 5 4 3 2 1 - svært liten grad Av dei som kjenner til dei etiske retningslinjene, er det berre knapt 16 % som oppgir at dei kjenner innhaldet (svært) godt. 9 30 % oppgir at dei i liten eller svært liten grad har kjennskap til innhaldet i desse. Av leiarane oppgir 36 % at dei kjenner innhaldet i retningslinjene godt. Dei yngste respondentane kjenner innhaldet i dei etiske retningslinjene dårlegast. For at dei etiske retningslinjene ved ein arbeidsplass eller organisasjon skal kunne vere eit meiningsfylt verktøy for å påverke åtferd og haldning, er det også avgjerande at dei er tilpassa utfordringane på arbeidsplassen. 62 % meiner dei etiske retningslinjene i moderat til stor grad er tilpassa dagens utfordringar på arbeidsplassen, medan 24 % ikkje har tatt stilling til det. Dersom vi bryt data ned på sektornivå, ser vi at tilsette i helse og omsorg er minst nøgd med i kva grad dei etiske retningslinjene er tilpassa utfordringar på deira arbeidsplass, men denne gruppa har også størst andel veit ikkje. 10 På spørsmål om på kva områder dei etiske retningslinjene kan forbetrast, fokuserar svara i all hovudsak på prosessane rundt bruken av desse, t.d. at det må informerast om dei, at etikk må settast på dagsorden, men også at det er tid for å revidere retningslinjene. 9 Alternativ 5 og 6 på ein skala frå 1-6. 10 Heile 60 % har svart veit ikkje. 9
5.1.2 Tilrettelegging for etisk kompetanseheving KS tilrår i sin prosessrettleiar å leggje til rette for å diskutere etiske dilemma og - problemstillingar. Revisjonen spurte derfor dei tilsette i kva grad dei opplever at det vert lagt til rette for å diskutere etikk og etiske spørsmål på arbeidsplassen. Figur 4 I kva grad opplever du at det vert lagt til rette for å diskutere etikk og etiske spørsmål på din arbeidsplass? (N = 102) 25,0 % I kor stor grad opplever du at det vert lagt til rette for å diskutere etikk og etiske spørsmål på din arbeidsplass? 15,0 % 1 5,0 % Veit ikkje 6 - svært stor grad 5 4 3 2 1 - svært liten grad Berre i underkant av 18 % meiner at kommunen i stor eller svært stor grad legg til rette for å diskutere etikk og etiske spørsmål på arbeidsplassen. Tilsvarande tal for leiarnivå er knapt 39 %. Totalt sett meiner 38 % av respondentane at det i liten eller svært liten grad vert lagt til rette for etisk refleksjon. Det er dei eldste respondentane som i størst grad gir uttrykk for at det er eit potensiale for å leggje betre til rette for etisk kompetanseheving på arbeidsplassen. Vidare har revisjonen spurt dei tilsette på kva måte dei har teke del i arbeid med etikk i løpet av dei to siste åra. 70 % seier at dei har teke del i uformelle diskusjonar omkring etikk og etiske spørsmål. Om lag 1 av 5 seier at dei ikkje har teke del i kompetansehevingstiltak i løpet av dei siste to åra, og tala er høgare innan enkelte sektorar. Til dømes oppgir 1 av 3 av respondentane som er tilsett i administrasjonen, at dei ikkje har teke del i arbeid med etikk og etiske spørsmål på arbeidsplassen dei siste to åra. 10
Figur 5 På kva måte har du teke del i arbeid med etikk og etiske spørsmål på din arbeidsplass dei siste to åra? Du kan svare fleire alternativ. (N = 103) 8 7 6 5 4 3 1 På kva måte har du teke del i arbeid med etikk og etiske spørsmål på din arbeidsplass dei siste to åra? Du kan svare fleire alternativ. På spørsmål om kva tiltak den einskilde meiner er dei viktigaste tiltaka for å fremme etisk kompetanse og medvitenhet, svarer eit fleirtal tydeleg forankring på leiarnivå og medarbeidarsamtaler. Også etikkseminar og etikk som fast punkt på møteagenda skil seg ut, blant dei tiltaka respondentane framhever. Leiarane er tydelege på at forankring på leiarnivå, medarbeidarsamtale og tema på møte i fagforeninga/ klubben, er viktige tiltak, medan dei yngste har størst fokus på kurs og etikkseminar. Dei tilsette kjem sjølv med innspel til kva som kan bidra til å auke den etiske kompetansen i organisasjonen. Gjengangarar i kommentarane er at det må setjast av tilstrekkeleg tid, kurstilbod og at arbeidet må forankrast på leiarnivå. 5.1.2 Regelmessig arbeid med etikk? Prosessrettleiarane, både til KS og NHO, vektlegg betydningen av at arbeidet med etikk bør vere ein kontinuerlig prosess, og ikkje prega av skippertak. Berre 5 % av respondentane meiner at arbeidet med etikk i (svært) stor grad skjer regelmessig i kommunen, medan 48 prosent meiner at arbeidet i (svært) liten grad er regelmessig, kommunen sett under eitt. Tilsette innan administrasjonen og helse- og omsorg gir i størst grad uttrykk for at arbeidet med etikk er lite regelmessig. 67 % av respondentane ønskjer å nytte meir tid til å diskutere etikk og etiske utfordringar på arbeidsplassen, medan tilsvarande tal for leiarnivå er 46 %. Heile 93 % av respondentane som arbeider innan helse og omsorg seier at dei ønskjer å nytte meir tid til etisk kompetanseheving. 11
Figur 6 Ønskjer du å nytte meir tid til å diskutere etikk og etiske utfordringar på arbeidsplassen? (N = 100) 8 7 Ønskjer du å nytte meir tid til å diskutere etikk og etiske utfordringar på arbeidsplassen? 6 5 4 3 1 Veit ikkje Nei Ja 5.1.3 Internkontrollsystem I ein kommune er ansvaret for å etablere eit betryggande internkontrollsystem lagt til rådmannsnivå. Eit internkontrollsystem har som føremål å redusere risikoen for at uønska hendingar inntreff. Revisjonen skisserte, med utgangspunkt i dei etiske retningslinjene, ulike uetiske handlingar, og spurte dei tilsette om dei såg manglar i internkontrollsystemet som auka faren for at dei uønske hendingane kunne inntreffe. Dei tilsette som tek del i undersøkinga vurderar i all hovudsak det eksisterande internkontrollsystemet som tilfredsstillande, i forhold til dei problemstillingane som er skissert i dei etiske retningslinjene. 4.2 Vurdering Nærare 3 av 4 respondentar oppgir at dei ofte eller av og til står ovanfor etiske problemstillingar og dilemma i sitt daglege arbeid i Austrheim kommune. Det kan vere eit uttrykk for høg etisk medvitenhet blant dei tilsette, men er også eit uttrykk for komplekse samhandlingssituasjonar i arbeidskvardagen. Etiske retningslinjer kan vere eit av fleire verktøy/tiltak for å påverke åtferd og kultur i organisasjonen. Med dei atterhald revisjonen må ta, med omsyn til at data er samla inn frå knapt 40 % av dei tilsette i Austrheim kommune, er det interessant for kommunen at berre halvparten av respondentane kjenner til at det er utarbeidd etiske retningslinjer. Av dei som kjenner til at dei finnes, seier om lag 1 av 3 at dei kjenner innhaldet i (svært) liten grad. Leiarnivå oppgir å ha større kjennskap til innhaldet i retningslinjene. 12
Arbeid med etikk i høgaste grad er eit leiaransvar, og i dei etiske retningslinjene for Austrheim heiter det: Leiarar på alle nivå ( ) har eit særleg ansvar for å leggja vekt på personleg integritet, vidareutvikling av etisk forsvarleg åtferd og å gjere desse retningslinjene kjent ( ). Det er derfor interessant at det relativt sett er færre på leiarnivå enn forøvrig i kommunen, som ønskjer å nytte meir tid til etikkarbeidet I KS sin prosessrettleiar for arbeid med etikk, er forankring på leiarnivå eit uttalt suksesskriterium. Også dei tilsette rangerer forankring på leiarnivå som eit av dei viktigaste tiltaka for å auke den etiske kompetansen i organisasjonen. Vidare understrekar KS sin prosessrettleiar betydningen av at arbeidet med etikk bør skje som ein kontinuerleg prosess. I Austrheim kommune synes det å vere eit potensiale for å systematisere etikkarbeidet, mellom anna på bakgrunn av at nærare 50 % av respondentane meiner at etikkarbeidet i (svært) liten grad skjer regelmessig. 67 % av respondentane ønskjer å nytte meir tid til arbeid med etikk, noko revisjonen tolkar som eit positivt utgangspunkt for vidare arbeid med eit viktig tema. At så mange ønskjer å arbeide meir med etikk og etiske problemstillingar, tyder på at kommunen har tilsette som ser verdien av etisk bevissthet i arbeidskvardagen. Når i tillegg om lag 3 av 4 seier at dei har teke del i uformell diskusjon omkring etikk og etiske problemstillingar, vurderar revisjonen det som at tilhøva ligg godt til rette for kommunen å systematisere dette engasjementet. Tilsette innan helse- og omsorgsektoren skil seg med svært mange som ønskjer å nytte meir tid til etikk og etisk kompetanseheving. Ein eventuell revisjon av dei etiske retningslinjene bør ha eit særskilt fokus på dei utfordringane tilsette innan helse- og omsorgssektoren står overfor. Det er positivt at dei tilsette i liten grad ser manglar i internkontrollsystemet, men administrasjonen bør sjå nærare på dei områda som skil seg ut, og vurdere tiltak for styrke internkontrollen på aktuelle områder. 6 Varsling Å varsle vil sei å gi beskjed om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen. Frå og med 01.01.07, er det ei lovpålagt oppgåve å leggje til rette for varsling, og den som varslar har gjennom loven vern mot gjengjelding. Å ha ei velfungerande varslingsordning er viktig for å sikre kvaliteten på tenestene som kommunen yter, leggje til rette for godt arbeidsmiljø og framstå som ein attraktiv arbeidsplass. 6.1 Data 6.1.1 Etablert varslingsrutinar? Det er nyleg etablert varslingsrutinar i Austrheim kommune. Desse vart vedteke i Administrasjonsutvalet 08.10.08. Dei skriftlege rutinane skildrar viktige omgrep som varsling, kritikkverdige tilhøve, forsvarleg framgangsmåte, og gir konkret rettleiing i korleis ein tilsett skal varsle og korleis varselet skal handterast i kommunen. 13
6.1.3 Er varslingsrutinane kjent? Forvaltningsrevisjon Figur 7 Har du fått informasjon om kva rutine du skal følgje, dersom du ønskjer å varsle om kritikkverdige tilhøve ved din arbeidsplass? (N = 104) 6 5 Har du fått informasjon om kva rutine du skal følgje, dersom du ønskjer å varsle om kritikkverdige tilhøve ved din arbeidsplass? 4 3 1 Veit ikkje Nei Ja 40 % av respondentane stadfestar at dei har fått informasjon om kva rutine som skal følgjast, dersom ein arbeidstakar ønskjer å varsle om kritikkverdige tilhøve ved arbeidsplassen. Det er variasjonar mellom dei ulike sektorane. Respondentane frå oppvekstsektoren oppgir størst andel med kjennskap til varslingsrutinar, medan berre 1 av 3 frå helse- og omsorgsektoren har fått informasjon om varslingsrutinar. Omlag 34 % av dei yngste respondentane kjenner til korleis dei skal gå fram for å varsle. Arbeidsmiljøloven har fokus på at det skal varslast forsvarleg, og det er dermed avgjerande at dei tilsette har kjennskap til kva det vil sei å varsle forsvarleg. Vel 44 % av respondentane oppgir at dei kjenner til kva det vil sei å varsle forsvarleg. Kjennskapen til uttrykket å varsle forsvarleg er størst blant leiarar og tilsette i administrasjonen/teknisk, og blant dei eldste respondentane. Figur 8 Kjenner du til kva som ligg i uttrykket å varsle forsvarleg? (N = 104) 6 Kjenner du til kva som ligg i uttrykket "å varsle forsvarleg"? 5 4 3 1 Ja Nei 14
Like viktig som at dei tilsette veit kva det innebærer å varsle forsvarleg, er det at leiarnivå kjenner rutinane for korleis eit varsel skal handsamast i organisasjonen. 67 % av leiarane opplyser at dei kjenner til korleis eit varsel skal handsamast. Figur 9 Er du kjent med rutinane for korleis eit varsel skal handsamast? (N = 12) 8 7 Er du kjent med rutinane for korleis eit varsel skal handsamast? 6 5 4 3 1 Veit ikkje Nei Ja 6.1.4 Varsling siste to åra Figur 10 Har du varsla om kritikkverdige tilhøve ved arbeidsplassen din i Austrheim kommune i løpet av dei to siste åra? (N = 102) 8 7 Har du varsla om kritikkverdige tilhøve ved arbeidsplassen din i Austhreim kommune i løpet av dei siste to åra? 6 5 4 3 1 Ja Nei Veit ikkje/hugsar ikkje Om lag 1 av 5 av dei som har teke del i undersøkinga oppgir at dei har varsla om kritikkverdige tilhøve ved arbeidsplassen dei siste to åra. Ser ein på fordelinga bak gjennomsnittstala, skil tilsette innan helse og omsorg seg ut, med ca 35 % som oppgir at dei har varsla. Over 80 % av dei som har varsla dei siste to åra har nytta personleg samtale 15
Om lag 32 % av dei som hadde varsla fekk tilbakemelding om korleis varselet ville bli/vart handtert, mens om lag 27 % av dei også fekk tilbakemelding om kva tiltak varselet hadde medført. På spørsmål om kven ein ønskja å varsle til, var svaret næraste leiar og tillitsvalt, og dei tilsette ønskjer fortrinnsvis å varsle gjennom personleg samtale. 6.2 Vurdering For å etablere ein sunn varslingskultur, er det avgjerande at det er etablert klare varslingsrutinar. Det er derfor positivt at kommunen har fått på plass skriftlege varslingsrutinar, i tråd med krava i Arbeidsmiljøloven. Berre 40 % seier at dei kjenner til varslingsrutinane, slik at kommunen må sikre at desse vert gjort kjent på alle nivå i organisasjonen. Administrasjonen bør også merke seg at tilsette innan helse- og omsorg er den gruppa som i størst grad oppgir å ha varsla dei siste åra, men samstundes er den gruppa der færrest oppgir å ha kjennskap til varslingsrutinane. At 1 av 5 respondentar seier at dei har varsla i løpet av dei siste to åra, gir inntrykk av ein kultur der varsling er akseptabelt. På avslutningsmøte med administrasjonen og tillitsvalde, kom det innspel om at det relativt høge talet på tilsette som har varsla, også kan tolkast som at varslingsomgrepet er uklart, og at fleire trur dei varslar, i tilfeller som ikkje pr definisjon er eit varsel. Ein organisasjonskultur som opnar for bruk av varslingsordninga, krev også klare rutinar for korleis eit varsel skal handterast internt i kommunen. I varslingsrettleiaren frå KS, vert betydningen av at leiar kjenner til korleis eit varsel skal handterast, understreka sterkt. 67 % av leiarane som har teke del i undersøkinga seier at dei kjenner til korleis eit varsle skal handsmast. Revisjonen meiner det er viktig at kommunen sikrar at alle leiarar er sikker på korleis varsel skal handsamast internt i organisasjonen. Om lag 1 av 3 av dei som har varsla dei siste to åra, seier at dei har fått informasjon om korleis varselet ville bli eller vart følgt opp, og under 30 % oppgir at dei har fått tilbakemelding om kva tiltak varselet hadde medført. I varslingsrutinane heiter det at Du vil få tilbakemelding innan 21 dagar om kva som skjer med saka du har varsla om. Revisjonen meiner at leiinga bør sikre at varslar får nødvendig informasjon om korleis saka vert handtert, for å oppretthalde tillit til varslingsordninga, og vise at varsling er både ønskjeleg og lovleg. At færre får informasjon om kva tiltak varselet har medført kan ha naturleg forklaring, t.d. at det kan dreie seg om teiepliktige tilhøve. Det er positivt at dei fleste ønskjer å varsle til næraste leiar, og fortrinnsvis i personleg samtale. Det tyder på at forholda ligg til rette for ein dialogbasert løysing av dei kritikkverdige tilhøve, på eit lågast mogleg nivå i organisasjonen. 16
7 Konklusjon og tilråding Responsen frå undersøkinga tyder på at etikk og varsling er aktuelle tema i Austrheim kommune. Om lag 3 av 4 respondentar seier at dei ofte eller av og til står overfor etiske dilemma og utfordringar i sin arbeidskvardag. Like mange har teke del i uformell diskusjon omkring etiske dilemma og problemstillingar dei siste par åra, og 67 % av respondentane ønskjer å nytte meir tid til etisk kompetanseheving. Tala kan tolkast som uttrykk for høg etisk bevissthet, og er eit godt utgangspunkt for vidare arbeid med etikk i kommunen. Undersøkinga viser at Austrheim kommune har eit potensiale for å systematisere sitt arbeid med etikk og etisk kompetanseheving. Kommunen har etablert etiske retningslinjer, men innhaldet i desse er lite kjent i organisasjonen. Austrheim kommune bør få på plass rutinar som sikrar at dei etiske retningslinjene vert kjent for alle tilsette. Vidare bør arbeidet forankrast på leiarnivå, og i større grad bli ein kontinuerleg prosess, som involverar tilsette på alle nivå i organisasjonen. Data frå spørjeundersøkinga viser at kommunen bør vurdere å sette eit særskilt fokus på helse- og omsorgssektoren i dette arbeidet. Over 90 % av respondentane frå denne sektoren ønskjer å nytte meir tid til etikk og etisk kompetanseheving. Det er positivt at kommunen har etablert varslingsrutinar, men det er framleis ein vesentleg del av dei tilsette som ikkje kjenner desse. Kommunen bør derfor sikre seg at tilsette på alle nivå i organisasjonen er kjent med varslingsrutinane, og dette arbeidet bør kommunen starte snarast. Dette for å sikre at kritikkverdige tilhøve vert handsama på ein tilfredsstillande måte, bidra til kvalitetsutvikling i tenestene og at kommunen ikkje kjem i situasjonar som kan gi kommunen negativt omdømme. Isdalstø, 30.04.09 NORDHORDLAND REVISJON IKS Reidar Bjørsvik Revisjonssjef 17
8 Referanseliste Arbeidsreglement m.m. (1990) Austrheim kommunestyre 18.04.90 Eide, Tom & Aadland, Einar (2008): Etikkhåndbok for kommunale helse- og omsorgstjenester. Etiske retningslinjer for folkevalde og tilsette i Austrheim kommune 1999. Kommunenes Sentralforbund (2006) Etikkveileder: Etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjon i kommunesektoren Kommunenes Sentralforbund (2007) Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommuner og fylkeskommuner Rutinar ved varsling om kritikkverdige tilhøve. Austrheim administrasjonsutval 08.10.08 Teieplikt i arbeidstilhøve, Austrheim kommune 18
19