Kulturdepartementet Postboks 8030 Dep 0030 OSLO Vår ref: 17/01054-2 Deres ref: 16/415 Oslo 01.09.2017 Høringssvar fra NFI - opphevelse av konsesjonsordningen for framvisning av film (kinokonsesjon) Norsk filminstitutt (NFI) har lest kulturdepartementets forslag om å oppheve krav om konsesjon for framvisning av film (kinokonsesjon), og leverer med dette et høringssvar. NFI ser de strukturelle og lovmessige endringene i landskapet som departementet påpeker, og at håndhevelsen av loven ikke nødvendigvis fører til en mer tilgjengelig filmkultur. NFI oppfatter spørsmålet om konsesjon på framvisning av film til dels også som et politisk spørsmål i forhold mellom stat og kommune, og vil ikke kommentere konklusjonen i det perspektivet. Spørsmålet om konsesjon og en eventuell endring av loven, reiser imidlertid vesentlige problemstillinger knyttet til økonomiske og administrative spørsmål på områder som NFI er ansvarlig for. Dette gjelder både som innkrever av avgift, som utreder av muligheter innenfor EUs AMTdirektiv og som forvalter av en helhetlig nasjonal formidlingspolitikk. 1 om visning av film i næring og avgift til staten Kino og kinodrift er nært knyttet til Lov om film og videogram, fordi det er etablerte kinoer som i størst utstrekning benytter seg av konsesjonen og som gjennom samme lov også betaler avgift til staten. Avgiften er gjennom loven knyttet til framvisning av film eller videogram i næring. (Jmf. 1.Verkeområde og definisjonar) Denne lova gjeld framsyning og omsetning av film og videogram i næring. Med etablerte kinoer forstår vi altså kinoer som driver framvisning i næring, etter konsesjon fra kommunene. Kinovirksomhet i næring er da, slik høringsbrevet også påpeker, enten drevet av kommuner, eller som del av de nordiske kinokjedene SF-kino (SF) og Nordisk film kino (NFK). Man har i liten grad det vi kan kalle uavhengig kinodrift i Norge, selv om det finnes eksempler (Verdens Teateret Kino i Tromsø og Kunstnernes Hus Kino i Oslo). Vi ser imidlertid et marked i endring der flere slike kinoer er på trappene, blant annet gjennom det planlagte Vega Scene og Frogner Kino i Oslo.
Uavhengig kinodrift kan etableres som framvisning av film i næring, der det inngår som en del av en kommersiell virksomhet med fokus på inntjening og mulig overskudd. Alternativt vil det kunne driftes som en ikke-kommersiell virksomhet, med fokus på film som kunstnerisk uttrykk, der inntekter føres tilbake til virksomheten. I følge dagens lovverk er det utydelig om begrepet næring omfatter begge alternativene. NFI tror at en opphevelse av konsesjon for fremvisning av film vil kunne gjøre det enklere for slike mindre, private aktører å etablere seg. I tillegg vil det også bli enklere for konsertarenaer, studentforsamlinger, kafeer og andre samlingssteder å vise film på en mer ad hoc basis. Hvorvidt dette er aktører som også forventes å betale avgift vil det være behov for å få en avklaring på, enten i lovtekst, eller underliggende forskrift. Samtidig er det viktig at en slik avklaring også tydeliggjør avgrensning mot aktører som i dag ikke betaler avgift som Cinematek, filmklubber og filmfestivaler. Tiltak som er basert på enten statlige oppdrag, betydelig grad av frivillighet, og pedagogisk/kulturelle initiativ. Slike tiltak er i stor grad også finansiert gjennom offentlige tilskudd. NFI mener det er vesentlig at lovtekst og underliggende forskrift definerer begrepet næring, slik at det framkommer med tydelighet hvilke visningsaktører som forventes å betale avgift, og hvilke som eventuelt er unntatt dette. 2 om avgift til staten og behov for registrering av visningsarena I Lov om film og videogram står det under 3. Avgift til staten: Den som driv framsyning av film og videogram i næring, skal betale ei avgift til staten på 2,5 % av bruttoomsetninga. Dei avgiftspliktige skal føre særskild rekneskap for slik framsyning. I Forskrift om film og videogram er det presisert i 3-1. Betaling av avgift til staten at NFI er ansvarlig for innkreving av denne: For framsyning av film eller videogram i næring skal avgiftsgrunnlag og avgiftsbeløp kvart kvartal fyllast ut på eit skjema til Norsk filminstitutt. Meirverdiavgift skal ikkje reknast inn i avgiftsgrunnlaget. Når konsesjon ikke er påkrevd vil det være viktig med tydelig, enkel og tilgjengelig informasjon om hvordan og til hvem aktørene skal rapportere denne type visninger. Det vil samtidig være utfordrende å kontrollere. Departementet påpeker at konsesjonsordning for videogram ble avviklet 1. januar 2011 i forlengelsen av endring i Grunnlovens 100. Alle som distribuerer film på video (dvd/bd) må likevel registrere filmene sine i Medietilsynets videogramregister. Jmf. Lov om film og videogram Kapittel IV. Merking og registrering av videogram m.m. 7. Registrering av videogram Page 2 of 6
Videogram som skal omsetjast i næring, må vere registrert i eit videogramregister i Medietilsynet. Dette betyr at selv om konsesjonsordningen for distribusjon av video er opphevet finnes det et krav om rapportering som gjør innhenting av avgift mulig. NFI ser det som nødvendig, for å kunne innkreve avgiften, at det formuleres i lovtekst og eventuelt underliggende forskrift, et krav om å registrere en visningsarena hos NFI når en aktør planlegger å «drive framsyning av film og videogram i næring». NFI påpeker at dette både vil få administrative og økonomiske konsekvenser for instituttet. 3 om behov for endring av tekst i Forskrift om film og videogram 3.1. Forslaget i Høringsnotatet fra departementet innebærer at 2 i Film og videogramloven, om Kommunal løyveplikt, oppheves. Dette vil medføre at Kapittel II i Forskrift om film og videogram, med underliggende 2.1 Unntak frå krav om løyve, også strykes. I den sammenheng gjør NFI oppmerksom på at 3-4 i samme forskrift, om unntak fra kravet om betaling av avgift, henviser til paragrafen om løyve: Det skal ikkje betalast avgift for framsyning av film eller videogram som ikkje krev kommunalt løyve etter 2-1 pkt. 1 eller 2. Det vil med andre ord, være nødvendig at unntaket for avgift i forskriften skrives med en ny ordlyd som ikke knytter den til unntaket om løyve (konsesjon). 3.1. NFI gjør også oppmerksom på at 2-1, punkt 3 om unntak fra kommunalt løyve (konsesjon) for omsetning av videogram er foreldet. Unntaket i forskrift omfatter her fortsatt «omsetning av videogram» selv om loven om konsesjon for videogram, slik departementet skriver, ble opphevet med virkning fra 1. januar 2011. NFI påpeker behov for å omskrive Forskrift om film og videogram, slik at avgift ikke er knyttet til konsesjon, og at foreldet tekst endres/fjernes. 4 om avgift til staten og mulig åpning for gjennomføring av medfinansieringsansvar Departementet har i sitt høringsnotat belyst en sammensatt bakgrunn for hvorfor kinoloven er slik den er i dag. NFI deler denne oppfatningen, men ønsker å tillegge at også landskapet for inntjening har endret seg mye etter at av loven som, i dag omfatter konsesjon og avgift, ble etablert. Page 3 of 6
I 1913 så man at det var gjennom visning av film (på kino)at man fikk inntekter på filmproduksjon. Det var gjerne kinoeiere som produserte filmene som ble vist, og som fikk sin inntjening ved framvisning på kino. Medfinansiering av filmkultur lå som bakteppe da Kommunale Kinomatorgrafers Landsforbund (KKL)innførte ordningen med kinoavgift på begynnelsen av 1070-tallet, og fra Stortingets side da denne ble lovpålagt i 1987. Parallelt har filmdistributører også har hatt mulighet for inntjening ved kjøp og salg av film, enten til ulike territorier, eller ved direktesalg til privatpersoner (video/dvd/bd). I dag er inntjeningssituasjonen annerledes. Hjemmevideomarkedet er som kjent dalende. På kinosiden er både SF og NFK åpne på at kiosksalg og reklamesalg er helt vesentlig for at kinoen skal går rundt. Noen kommuner tjener penger på sine kinoer, eller går i balanse på samme måte som de kommersielle aktørene. Andre kommuner finansierer sin kinovirksomhet som del av et kulturhus, og bidrar til drift gjennom kommunebudsjettet. Det er lite i dagens kinosituasjon som viser at aktørene som har fremvisning av film som næring tjener store penger på selve filmvisningen. Som departementet er kjent med har NFI gjort en utredning om de muligheter som finnes for medfinansiering gjennom EUs AMT-direktiv. NFI mener en endring av Lov om film og videogram vil kunne gi departementet en anledning til å åpne for at også strømmetjenestene og bredåndsleverandørene bidrar til finansiering av verdikjeden, slik det ble uttrykt forventning om i Stortinget da regjeringens filmmelding ble behandlet. Ref: inns-201516-083/ Komiteen vil uttrykke en klar forventning til at de ulike leddene i verdikjeden som tjener penger på å formidle film og audiovisuelt innhold, også bidrar til å finansiere nytt audiovisuelt innhold. Komiteen er kjent med at det er varslet revisjon av EUs AMT-direktiv, og ber regjeringen, så snart de nye reglene er klare, vurdere hvordan et medfinansieringsansvar best kan gjennomføres, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte. NFI ser en tradisjon for at distribusjons- og visningsledd har bidratt til finansiering av verdikjeden for film i Norge. En lovendring vil kunne gi åpning for å inkludere strømmetjenester og bredbåndsleverandører som avgiftspliktige til staten, når de som store aktører driver «framsyning av film og videogram i næring». 5 Om kinokultur og filmpolitiske virkemidler Departementet skriver i sitt høringsnotat at «En konsesjonsordning på medieområdet innebærer at formidling av en viss type ytring (i dette tilfellet offentlig framvisning av film) er forbudt med mindre det på forhånd er gitt en uttrykkelig offentlig tillatelse. Dette er et svært inngripende virkemiddel, som etter departementets vurdering bare bør benyttes det tungtveiende samfunnsmessige hensyn tilsier det.» (s.4) NFI er enig i departementets beskrivelse, og ser at kravet om konsesjon for fremvisning antakelig har utspilt sin rolle. Departementet skriver videre at «Som nevnt har konsesjonsordningen først og fremst vært et kulturpolitisk instrument, ved at konsesjonsordningen har gitt kommunene mulighet Page 4 of 6
for å påvirke kinotilbudet. I stor grad har kommunen gjort dette ved å gi konsesjon til egne kommunale kinovirksomheter». NFI deler langt på vei dette synet, selv om vi også har sett at man blant annet i Oslo har benyttet forskriften til å «bidra til å sikre et best mulig kvalitativt og bredt filmtilbud og gi tilbud til flest mulig mennesker i alle aldersgrupper som ønsker å se film.» og for å gi konsesjonshaver «plikt til å framvise film», slik at man også er sikret at innbyggerne har et kinotilbud. NFI er imidlertid enig med departementet i at de filmpolitiske målene best nås gjennom andre virkemidler, som blant annet tilskudd til filmformidling og tiltak som skal bidra til en desentralisert kinostruktur. Filminstituttet disponerer i dag midler for blant annet tilskudd til lokale film- og kinotiltak, til regionale Cinematek, til filmklubbvirksomhet, og til filmfestivaler. Dette er ulike aktører som samlet bidrar til at det finnes god formidling av film i hele Norge, og at filmen oppleves tilgjengelig for publikum. Samtidig er det behov for å tydeliggjøre et kinopolitisk mål som både opprettholder en desentralisert kinostruktur og som tar høyde for en ny kinokultur med uavhengig kinodrift, slik det er beskrevet under punkt 1. I møte med et filmlandskap i endring, der nye plattformer dukker opp og digitalt innhold gjør et mangfold av filmer tilgjengelig på helt nye måter, er det viktig at en oppfølgingen av Lov om Film og videogram ikke bare endrer konsesjonskravet, men sees i et helhetsperspektiv som tar høyde for disse endringene og der tilskuddsordningene på feltet bidrar til å sikre publikum god tilgang på film og kinokultur i hele landet. 6 Oppsummering Filminstituttet støtter i det vesentlige Kulturdepartementets vurderinger i høringsnotatet, og er enig i at det ikke er grunnlag for å opprettholde dagens forbud mot framvisning av film og videogram uten tillatelse fra kommunen. Filminstituttet ser behov for at det ved en lovendring gjøres et arbeid med ordlyd både i lovtekst og underliggende forskrifter. Dette gjelder primært at det gis en definisjon av begrepet næring, slik at det blir tydelig hvem som skal omfattes av avgiftsplikten. Det er også behov for at loven omfatter et krav om registreringsplikt for alle som oppfører visning i næring (en kino), slik at NFI har anledning til å håndheve avgiftsplikten. Filminstituttet har i tillegg pekt på at en omgjøring av Lov om film og videogram også gir departementet anledning til å implementere Stortingets forventning om medfinansiering av innhold fra strømme og kabelnett-leverandører, som AMT-direktivet åpner for. Til sist har Filminstituttet understreket enighet med departementet i at de film- og kinopolitiske virkemidlene best ivaretas med andre virkemidler som Norsk filminstituttet i dag har ansvar for gjennom forvaltningen av en helhetlig nasjonal filmformidlingspolitikk. Page 5 of 6
NFI vil benytte anledningen til å si at vi gjerne stiller vår tid og kompetanse til rådighet for å bidra til arbeidet med nye forskrifter på området, dersom det blir aktuelt. Med vennlig hilsen Sindre Guldvog Direktør Julie Ova Avdelingsdirektør Page 6 of 6