saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: 06.10.2017 124655/2017 Heidi Nerland Saksnr Utval Møtedato Samferdselsutvalet 25.10.2017 Fylkesrådmannens tilråding Fylkesutvalet Fylkestinget 11.12.2017 Prinsipp og prosedyre for realisering av "sjølvfinansierande prosjekt" Bakgrunn Samferdselsutvalet behandla i sak SA-20/17 Vegeigarrolla prosjekteigarstyring og realisering av fylkesvegprosjekt den 7. mars 2017 og gjorde følgjande samrøystes vedtak: 1. Samferdselsutvalet tek «Policy og retningslinjer for prosjekteierstyring for fylkeskommunene» til vitande. 2. Det er fylkeskommunen som prosjekteigar som skal ta stilling til om prosjektet skal gå vidare til neste fase i prosessen. Det er avgjerande viktig at fylkeskommunen i ein tidlegfase av eit prosjekt gis reell valgmuligheit til styring mot riktig prosjekt (omfang, kostnad, behov m.m.). 3. Ved alle beslutningspunkt i prosjektmodellen frå og med B1 konseptval, skal fylkeskommunen gjennom politiske vedtak ta stilling til om prosjektet; a. kan godkjennast og fortsette til neste fase b. må auke kvaliteten av føregåande fase før det gis godkjenning for å fortsette til neste fase c. skal stoppast 4. Administrasjonen får mandat til vidare tilpassing av rammeverket til ulike prosjektkategoriar. 5. Generelle krav til prosjekt utanom prioriteringsrekkefølja i investeringsprogrammet: a. Grunnlagsdokument skal vere kvalitetssikra av ekstern og uavhengig aktør før det kan leggjast fram sak til politisk behandling. b. Kvalitetssikring skal bestillast av fylkeskommunen. Tidspunkt vil vere føresatt av tilstrekkeleg kapasitet i administrasjonen. c. Alle kostnader skal betalast av prosjektet. 6. Administrasjonen får mandat til å arbeide vidare med å utgreie moglegheiter, konsekvensar og føresetnader for realisering av prosjekt utanom prioriteringsrekkefølgja i investeringsprogrammet, og legge fram for politisk behandling i samferdselsutvalet i mai.
7. Rapportering Avviksrapportering m.o.t. omfang, framdrift, kvalitet, økonomi, usikkerhet. m.m. skal skje til administrativt og politisk nivå på eit tidleg tidspunkt, slik at fylkeskommunen har reell muligheit til å gjere nødvendige tilpassingar.» Vidare vedtok samferdselsutvalet i sak SA-31/17 «Prinsipp for sjølvfinansierande prosjekt den 7.6.17»: «Samferdselsutvalet støttar fylkesrådmannens forslag og ber administrasjonen kome attende med ny sak for vidare politisk handsaming. Ny sak for vidare politisk handsaming skal leggjast fram for endeleg avgjerd i fylkestinget i oktober 2017. Samferdselsutvalet ber Plannemnda for samferdselsutbygging førebu saka og deretter legge fram saka i to trinn for samferdselsutvalet, ført som ei drøftingssak, deretter som beslutningssak.» Saka er lagt fram for og drøfta i Plannemd for samferdselsutbygging (PNS) i møter den 19.6.17, 29.8.17 og 29.9.17. I tillegg vart samferdselsutvalet orientert om arbeidet i saka den 6.9.17. Formålet med denne saka er å etablere prinsipp og prosedyre for korleis prosjekt utanom prioriteringsrekkefølgja i investeringsprogrammet kan realiserast. Dette vil vi gjere gjennom å: 1. Etablere prosedyre for prosess og kvalitetssikring av fylkesvegprosjekt. 2. Utforme ein forenkla modell som kan gi ei innleiande vurdering av kostnader og finansiering i kvart enkelt prosjekt, og av dette vurdere om eit prosjekt er sjølvfinansierande. Vurdering Generelle føresetnader Investeringar i fylkesvegnettet i Møre og Romsdal skal følge fylkestinget sine prioriteringar. Prioriteringar blir vedtatt i investeringsprogram for fylkesvegar. Det er gjeldande økonomiplan som avgjer dei økonomiske rammene og dermed kor langt vi kjem på prioriteringslista. Møre og Romsdal fylkeskommune skal vere ein regional utviklingsaktør. Dette inneberer mellom anna at vi legg til rette for næringsutvikling og mobilitet. I dette ligg også at fylkeskommunen skal støtte opp om og påverke til at gode samferdselsløysingar blir realisert. Behova og ønska om utvikling i samferdselssektoren er stor, men stort vedlikehaldsetterslep og tronge økonomiske rammer gjer det særs vanskeleg å ivareta dette omsynet i prioriteringar av fylkesvegprosjekt. Realisering av nye store vegprosjekt vil dermed i stor grad vere avhengig av andre finansieringskjelder enn fylkeskommunale midlar. Grunnleggande føresetnader for at eit prosjekt kan realiserast utanom prioriteringsrekkefølgja i investeringsprogrammet er at det ikkje skal: påverke rekkefølgje og framdrift for prioriterte prosjekt. verke negativt inn på den fylkeskommunale økonomien dvs. at det er «sjølvfinansierande» for fylkeskommunen sin del.
For at eit prosjekt skal kunne reknast som «sjølvfinansierande», er det ein føresetnad at det ikkje påverkar den fylkeskommunale økonomien. Med dette legg vi til grunn at prosjektet ikkje skal verke negativt inn på den fylkeskommunale kontantstraumen for heile nedbetalingsperioden eller for enkeltår i perioden. Dette betyr at dersom fylkeskommunen skal ta opp lån for å finansiere prosjektet, må lånekostnader (renter og avdrag) dekkes inn av ekstern finansiering. Prosedyre Sjølv om prosjekt kan realiserast med andre finansieringskjelder enn fylkeskommunale midlar, vil fylkeskommunen vere reell vegeigar. Dette vil mellom anna innebere at fylkeskommunen vil ha det framtidige ansvaret for drift, vedlikehald og rehabilitering. I prosjekt med bompengefinansiering er det òg ein føresetnad at fylkeskommunen stiller garanti for eit bompengelån. For å sikre tilstrekkeleg kontroll og involvering med alle prosjekt som på eit tidspunkt vil vere under fylkeskommunen sitt ansvar, har vi utarbeida ei prosedyre som fastsett prosess og krav knytt til realisering av «sjølvfinansierande prosjekt». Prosedyra er utarbeida ut i frå fylkeskommunen sitt perspektiv som vegeigar og er basert på prosjektmodellen som vart vedtatt av samferdselsutvalet i sak SA-20/17. Prosedyra er å finne i større format i vedlegg 1.
Prosedyra bygger på prinsipp vedtatt i sak SA-20/17: Det er fylkeskommunen som prosjekteigar som skal ta stilling til om prosjektet skal gå vidare til neste fase i prosessen. Ved alle beslutningspunkt i prosjektmodellen, skal fylkeskommunen gjennom politiske vedtak ta stilling til om prosjektet; a) kan godkjennast og fortsette til neste fase b) må auke kvaliteten av føregåande fase før det gis godkjenning for å fortsette til neste fase c) skal stoppast Vurderingane skal gjerast på bakgrunn av underlagsdokument som skal ligge føre for kvar fase. Underlagsdokumenta skal svare på dei fundamentale prosjektspørsmåla: kvifor, kva, korleis, kven, når og kor mykje. Prosedyra klargjer kva for beslutningsunderlag (underlagsdokument og kvalitetssikring) som må vere på plass når, samt kva politisk organ som skal gjere beslutning. Krav til beslutningsunderlag og kvalitetssikring for dei ulike fasane følgjer tabell i vedlegg 1. Generelle krav til prosjekt utanom prioriteringsrekkefølja i investeringsprogrammet (jf. SA-20/17): Underlagsdokument skal vere kvalitetssikra av ekstern og uavhengig aktør før det kan leggjast fram sak til politisk behandling. Kvalitetssikring skal bestillast av fylkeskommunen. Tidspunkt vil vere avhengig av kor modent prosjektet er og vil vere føresatt av tilstrekkeleg kapasitet i administrasjonen. Alle kostnader skal betalast av prosjektet. Prosjektet må sjølv skaffe fram nødvendig underlagsdokument. For å sikre tilstrekkeleg kontroll og involvering med alle prosjekt som på eit tidspunkt vil vere under fylkeskommunen sitt ansvar, skal alle prosjekt gjennom alle fasane i prosedyra. Dette gjeld også for prosjekt som reelt sett har kome lengre i prosessen. Dersom prosjekta har gjort grundig arbeid og allereie har påkrevd underlagsdokumentasjon, vil dei relativt raskt kunne kome vidare i prosjektfase dersom fylkeskommunen støttar valte konsept mv. Berekningsmodell Vi har utarbeida ein forenkla berekningsmodell som kan bidra til å gi ei innleiande vurdering av kostnader og finansiering i kvart enkelt prosjekt. Modellen gir ei forenkla framstilling som kan gi ein peikepinn på om eit prosjekt er i nærleiken av å vere sjølvfinansierande, og er eit utgangspunkt for det vidare arbeidet. Modellen er ikkje bindande for fylkeskommunen og vil kunne bli utvikla vidare. Først når alle relevante forhold som påverkar finansieringa av prosjektet er tilstrekkeleg kvalitetssikra (gjennom KS2, «finansiell KS2» eller tilsvarande), kan fylkeskommunen ta stilling til om prosjektet er sjølvfinansierande.
Berekningsmodellen er å finne i vedlegg 2. Driftsinntekter Frigjorte ferjemidlar Dette dreier seg om netto frigjorte ferjemidlar som kan inngå som finansiering av eit vegsamband. Ved berekning av frigjorte ferjemidlar må vi ta omsyn til både statlege ferjeavløysingsmidlar og netto innsparte ferjemidlar for fylkeskommunen. Retningslinjer for alternativ bruk av ferjetilskot for fylkesvegferjer er fastsett i kommuneproposisjon 2018 (Prop. 128 S (2016-2017) (vedlegg 3). Desse må leggast til grunn ved berekning. Grunnlag for berekning av fylkeskommunale subsidier må ta utgangspunkt i standardar som tek omsyn til frekvens, opningstid og kapasitet for sambandet i ein normalsituasjon. Nasjonal ferjestandard er under utrabeiding og er forventa ferdig i 2018. Om det ikkje vert utarbeidd ein sentral standard, vil fylkeskommunen utarbeide ein eigen standard. Berekningar må gjerast av fylkeskommunen for kvart enkelt prosjekt. Fylkeskommunen vil kunne gjere eit overslag over frigjorte ferjemidlar i tidleg fase for dei potensielle sjølvfinansierande prosjekta i tråd med prosedyra. Endeleg utrekning vil først kunne gjerast i samband med «finansiell KS2» i seinare prosjektfase. Dei statlege ferjeavløysingsmidlane kan etter retningslinjene i kommuneproposisjon 2018 bli utbetalt i inntil 40 år. Fylkeskommunen kan likevel ikkje i sum få kompensert meir enn kostnaden ved det nedlagte ferjesambandet. Tidsperiode for utbetaling av fylkeskommunale ferjesubsidiane bør henge saman med dei statlege ferjeavløysingsmidlane for kvart enkelt prosjekt. Driftskostnader Auka kostnader til drift- og vedlikehald Dette gjeld kostnader utover kostnader ved eit ferjesamband e.l. Drift av veg er knytt til aktivitetar som er nødvendige på vegnettet for at trafikken skal kome fram på ein trygg og effektiv måte frå dag ein. Til dømes brøyting, strøing, vegmerking, reingjering, skilting, skjøtsel av grøntareal, trafikkstyring og trafikkinformasjon. Vedlikehald av vegar er innsats og aktiviteter knytt til den fysiske infrastrukturen på ein måte som mogleggjer trygg og effektiv transport i lengre tid. Dette inneber tiltak for å oppretthald standard på vegdekker, grøfter, bruer, tunnelar, vegutstyr og tekniske anlegg/installasjonar. Auka kostnader til drift og vedlikehald må ta utgangspunkt i erfaringsprisar for ulike vegelement (eks. bru høg/låg, tunnel undersjøisk/land, veg i dagen).
Modellen vil bli utvikla vidare på dette punktet når vi har tilstrekkelege erfaringstal for dei ulike vegelementa. Lånekostnader Lånekostnader (renter og avdrag, og ev. andre kostnader knytt til låneopptaket) blir ført som driftsutgift i rekneskapen til fylkeskommunen. Dersom fylkeskommunen skal ta opp lån for å finansiere prosjektet, er det føresatt at lånekostnader vert dekka ved ekstern finansiering. Netto andre kostnader/ ev. innsparingar Dette dreier seg om differansen i driftskostnader som påløper fylkeskommunen som følge av eit nytt vegsamband. Kan vere auka kostnader eller innsparingar. Netto andre kostnader/ innsparingar må vurderast i kvart enkelt prosjekt. Investeringskostnader Figuren under illustrer normal oppbygging av kostnadsestimatet i vegprosjekter. Vedtatt budsjett er det kostnadsmålet som prosjektet skal styrast etter (styringsramme). Budsjettet vil normalt vere på P50- nivå, dvs 50 prosent sannsynleg at kostnadene vil ligge innanfor dette nivået. Vedtatt kostnadsramme er den øvre ramma for kva prosjektet skal koste. Dersom prosjektet står i fare for å overskride kostnadsramma skal det settast i verk særskilte tiltak for å redusere kostnader, til dømes kutt i prosjektet sitt omfang. Kostnadsramma vert normalt sett til P85, det vil seie det det er 85 prosent sannsynleg at kostnadene vil ligge innanfor dette nivået. Differansen mellom budsjett (styringsramme) og kostnadsramme vert kalla usikkerheitsavsetning. Total investeringskostnad - styringsramme Anslag for den totale investeringskostnaden for prosjektet (P50-nivå). Kostnadsanslaget skal alltid være inklusiv meirverdiavgift. Meirverdiavgifta blir seinare kompensert. Usikkerheitsavsetning Differansen mellom styringsramme (P50) og kostnadsramme (P85).
Reinvestering (rehabilitering) Rehabilitering av bruer og tunnelar kan utgjere store kostnader som vil påverke fylkeskommunen sin økonomi på lang sikt. For at prosjekt utanom prioriteringsrekkefølja ikkje skal påverke den fylkeskommunale økonomien eller framdrift for prioriterte prosjekt, må vi ta høgde for kostnader knytt til reinvestering i berekningane. Her er det differansen mellom «nullalternativet» (kostnader knytt til rehabilitering av eksisterande vegnett, ferjekaier o.l. ) og nytt vegsamband som skal inn i berekningane. Kostnadene må vere knytt til levetid og tilstand for ulike element, og skal ikkje omfatte ev. standardheving. Meir teknisk utstyr i nye tunnelar, vil medføre at rehabiliteringsbehov kommer tidligare enn i gamle tunnelar. Berekningane må baserast på erfaringsprisar differensiert for ulike vegelement (tunnel undersjøisk/ på land, bru høg/låg og veg i dagen). Modellen vil bli utvikla vidare på dette punktet når vi har tilstrekkelege erfaringstal for dei ulike vegelementa. Det må også gjerast vurderingar knytt til kor stor del av rehabiliteringskostnadane som skal reknast i prosjektkostnaden, og korleis denne skal fordelast over levetida på prosjektet. Fylkesrådmannen tilrår at vidare vurderingar av erfaringsprisar knytt til drift, vedlikehald og rehabilitering for ulike vegelement, samt kor stor del av rehabiliteringskostnadane som skal reknast i prosjektkostnaden og fordelinga av desse vert lagt fram for samferdselsutvalet til beslutning. Finansiering Bompengar Alle prosjekt på offentleg veg som skal finansiert med bompengar etter veglova si 27, må godkjennast av Stortinget. Dette gjelder også for bompengeprosjekt som berre omfattar fylkesvegar og/eller kommunale vegar. Berekningar av bompengepotensiale i eit prosjekt skal bygge på trafikktal og - prognoser, og det må tas omsyn til eventuell trafikkvekst som følge av betre tilbod, samt avvising av trafikk på grunn av bompengeavgifta. Det er viktig at alle anslag for utgifter og inntekter er basert på nøkterne og realistiske føresetnader. Gjelda eit bompengeselskap pådrar seg, må ikke vere større enn at den med rimelig sannsynligheit kan innfris innanfor dei føresetnader som vert lagt til grunn for denne type prosjekt. Ved utarbeiding av finansieringsplan må det takast omsyn til kva for usikkerheit som er knytt både til kostnadsoverslag, trafikkprognoser og renteutvikling/ prisstigning. Det må også takast omsyn til at selskapet sin økonomi skal kunne tåle ei meir pessimistisk utvikling enn det som er mest sannsynleg.
Statens vegvesen har utvikla ein berekningsmodell for økonomisk analyse og sensitivitetsanalyse av bompengeprosjekt. Berekning av bompengar som eit prosjekt legg inn i finansieringsplanen skal gjennomførast i samsvar med gjeldande metodar. Per i dag kan det som hovudregel ikkje planleggast med lengre bompengeperiode enn 15 år. Dersom førehandsinnkrevjing er aktuelt, for eksempel ved ferjeavløysingsprosjekt, kan dette kome i tillegg til 15-årsperioden. Dersom økonomien i prosjektet blir svakare enn forventa, kan bompengeselskapet søke om å auke takstane med inntil 20 pst. ut over prisstigninga og/eller forlenge innkrevjingsperioden med inntil 5 år. Garantiansvar for bompengelån For å få best moglege rentebetingelsar er det vanleg at fylkeskommunar stiller garanti for bompengeselskapa sine lån. Dette gjeld både bompengeprosjekt på eigne vegar og statlege vegar i eige fylke. I sum har fylkeskommunane store garantiansvar. Prosjekta som ligg som uprioritert i investeringsprogrammet til Møre og Romsdal fylkeskommune har til saman investeringskostnader på fleire milliardar kroner. Dersom eit eller fleire av desse kan kategoriserast som sjølvfinansierande og vert bygd ut, vil det kunne påføre fylkeskommunen eit stort ekstra garantiansvar. Dess fleire prosjekt ein har garantiansvar for dess større er risikoen for at deler av garantien kjem til gjeldande. Fylkeskommunen må vurdere risiko knytt til fylkeskommunal garanti av bompengelån for kvart enkelt prosjekt. Risikoen er knytt opp mot kor store usikkerheitsmarginar det er lagt inn i bompengeberekninga. Fylkeskommunen må vidare ta stilling til om det er eit tak for kor stort garantiansvar ein er villig til å ta på seg. Tilskot frå kommunar/andre For fleire prosjekt kan anna finansiering gjennom tilskot frå kommunar eller andre vere aktuell. Midlar frå andre finansieringskjelder må dokumenterast med bindande avtalar før dei kan nyttast i finansieringsplanen som vert kvalitetssikra gjennom «finansiell KS2». Det er ein føresetnad at ekstern finansiering er i samsvar med dei rammene fylkeskommunen er bundne av i kommunelov med vidare. Meirverdiavgiftskompensasjon For å kunne nytte kompensasjon av meirverdiavgift til å finansiere prosjektet må fylkeskommunen vere prosjekteigar, dette vil også gjelde for sjølvfinansierande prosjekt. Dersom det skulle vere fleire store prosjekt som er sjølvfinansierande må difor fylkeskommunen ta stilling til eventuell rekkefølgje av prosjekta. I den forenkla berekningsmodellen er meirverdiavgiftskompensasjon anslått til ca. 17 prosent ut i frå erfaringstal. Det er da tatt utgangspunkt i at prosjektet består av investeringar både med og utan mva.
Rentenivå I den forenkla berekningsmodellen er ei kalkulatorisk rente lagt til grunn. Ulike rentenivå kan settast inn og dette vil kunne gi eit bilete på kor høg rente eit prosjekt kan tåle. Nedbetalingstid Kommuneloven 50 nr. 7 bokstav a fastsetter minimumskrav til årlege avdrag. Kravet rettar seg mot samla lånegjeld. Den samla gjelda skal betalast ned med like store årlege avdrag, og avdraga skal minst vere så store at løpetida på samla gjeld ikkje overstiger den vekta levetida på anleggsmidlane. I forskrift om årsrekneskap er det gitt vurderingsreglar for avskriving av anleggsmidlar. Bl.a. skal tunnelar og bruer avskrivast over 40 år. Men som følgje av at vi heile tida vil ha investeringar med lågare levetid enn 40 år vil vi ikkje kome dit at vi kan avdra låna våre over 40 år. For 2017 reknar vi med ei vekta restlevetid for alle anleggsmidlar på nær 28 år. Avdragstid i modellen bør til einkvar tid samsvare med det antall år som blir vedtatt av fylkestinget når det gjelder årets budsjetterte låneopptak. For 2017 er avdragstida satt til 30 år. Oppsummering Grunnleggande føresetnader for at eit prosjekt kan realiserast utanom prioriteringsrekkefølgja i investeringsprogrammet er at det ikkje skal: påverke rekkefølgje og framdrift for prioriterte prosjekt. verke negativt inn på den fylkeskommunale økonomien dvs. at det er «sjølvfinansierande» for fylkeskommunen sin del. «Sjølvfinansierande prosjekt» skal ikkje verke negativt inn på den fylkeskommunale kontantstraumen for heile nedbetalingsperioden eller for enkeltår i perioden. Vi har utarbeida ei prosedyre som fastsett prosess og krav knytt til realisering av «sjølvfinansierande prosjekt». Hovudprinsippet for prosedyra er at det er fylkeskommunen som vegeigar som skal ta stilling til om eit prosjektet skal gå vidare til neste fase i prosessen. Vurderingane skal gjerast på bakgrunn av underlagsdokument som skal ligge føre for kvar fase. Underlagsdokumenta skal svare på dei fundamentale prosjektspørsmåla: kvifor, kva, korleis, kven, når og kor mykje. Prosedyra klargjer kva for beslutningsunderlag (underlagsdokument og kvalitetssikring) som må vere på plass når, samt kva politisk organ som skal gjere beslutning. (Vedlegg 1). Underlagsdokument skal vere kvalitetssikra av ekstern og uavhengig aktør før det kan leggjast fram sak til politisk behandling.
Kvalitetssikring skal bestillast av fylkeskommunen. Tidspunkt vil vere avhengig av kor modent prosjektet er og vil vere føresatt av tilstrekkeleg kapasitet i administrasjonen. Alle kostnader knytt til framskaffing av underlagsdokument og kvalitetssikring skal betalast av prosjektet. For å sikre tilstrekkeleg kontroll og involvering med alle prosjekt som på eit tidspunkt vil vere under fylkeskommunen sitt ansvar, skal alle prosjekt gjennom alle fasane i prosedyra. Dette gjeld også for prosjekt som reelt sett har kome lengre i prosessen. Dersom prosjekta har gjort grundig arbeid og allereie har påkrevd underlagsdokumentasjon, vil dei relativt raskt kunne kome vidare i prosjektfase dersom fylkeskommunen støttar valte konsept mv. Vi har utarbeida ein forenkla berekningsmodell som kan bidra til å gi ei innleiande vurdering av kostnader og finansiering i kvart enkelt prosjekt. Modellen gir ei forenkla framstilling som kan gi ein peikepinn på om eit prosjekt er i nærleiken av å vere sjølvfinansierande, og er eit utgangspunkt for det vidare arbeidet. Berekningsmodellen er å finne i vedlegg 2. Modellen er ikkje bindande for fylkeskommunen og vil kunne bli utvikla vidare. Føresetnader for element i modellen er forklara i saksframlegget. Fylkesrådmannen tilrår at vidare vurderingar av erfaringsprisar knytt til drift, vedlikehald og rehabilitering for ulike vegelement, samt kor stor del av rehabiliteringskostnadane som skal reknast i prosjektkostnaden og fordelinga av desse vert lagt fram for samferdselsutvalet til beslutning. Forslag til vedtak: Fylkestinget vedtar prinsipp og prosedyre for realisering av «sjølvfinansierande prosjekt» slik det går fram av saksframlegget. Vidare vurderingar av erfaringsprisar knytt til drift, vedlikehald og rehabilitering for ulike vegelement, samt kor stor del av rehabiliteringskostnadane som skal reknast i prosjektkostnaden og fordelinga av desse vert lagt fram for samferdselsutvalet til beslutning. Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Arild Fuglseth samferdselssjef Vedlegg 1 Prosedyre for prosess og kvalitetssikring for "sjølvfinansierande prosjekt" 2 Forenkla berekningsmodell 3 Kommuneproposisjon 2018 ferjetilskott