Sak nr. 21/2014 Vedtak av 5. september 2014 Sakens parter Norges Blindeforbund A bank Likestillings- og diskrimineringsnemndas sammensetning: Ivar Danielsen (møteleder) Britt Elin Strand Susann Funderud Skogvang Usman Ivar Shakar Astrid Merethe Svele 1
Saken gjelder Klage fra Norges Blindeforbund av 23. november 2013 over Likestillings- og diskrimineringsombudets (heretter ombudet) uttalelse datert 16. juli 2013. Klagefristen ble oversittet med over tre måneder. Dette reiser spørsmål om klagen er for sent fremsatt. Sakens materielle side knytter seg til A bank sin BankID-løsning for innlogging i nettbanken for bankens kunder. Spørsmålet er om A bank handler i strid med plikten til universell utforming i forbindelse med innlogging i bankens nettbanktjeneste, ved at banken ikke tilbyr kundene en tidsbasert kodebrikke med talende funksjon, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 13 (lov nr. 61/2013). Sakens faktiske forhold A bank-alliansen består av flere selvstendige banker, datterselskaper og forretningsbanker Bankene samarbeider blant annet om IT-drift, systemutvikling og innkjøp. Utvikling og drift av BankID-løsning skjer gjennom samarbeidet i A bank, mens utstedelse og distribusjon av elektronisk BankID til kunder finner sted i den enkelte bank. Tilgang til tjenester i A bank sin nettbank forutsetter at kundene bruker BankID (elektronisk identifisering og signering). Frem til høsten 2012 tilbød banken en engangskodeløsning i tilknytning til BankID, som besto av kundens betalingskort og en kortleser, som hentet frem ny kode fra kortets hip. Løsningen hadde en talefunksjon. På grunn av nye og strengere sikkerhetskrav fra Bankenes Standariseringskontor (BSK), måtte A bank skifte ut engangskodeløsningen, da eksisterende løsning ikke tilfredsstilte de nye kravene. De nye kravene går ut på at den som identifiserer seg skal bevise sin tilstedeværelse ved bruk. Koden skal ha en gyldighetstid. Den tidligere løsningen måtte derfor avløses av en tidsbasert kodeløsning. Den nye tidsbaserte løsningen tilbys både på en fysisk kodebrikke og på smarttelefon samt nettbrett, hvor koden er tilgjengelig i et kort tidsintervall. Dette er i samsvar med de nye kravene. Kravet om at engangskode skal være tilgjengelig i et avgrenset tidsintervall ble innført i 2007 og ble et obligatorisk krav fra 1. juli 2011. Det ble gitt dispensasjon for de bankene som måtte bytte løsning for alle sine kunder. A bank sin dispensasjon gikk ut 31. desember 2012. Ettersom det per i dag ikke tilbys en tidsbasert kodebrikkeløsning med talende funksjon, er det for synshemmede utviklet en løsning som benytter taleteknologi i mobiltelefoner med nettilgang, som virker på samme måte som en talende kodebrikke. Dette er en applikasjonsløsning for smarttelefoner og nettbrett, som ble lansert i 2012. A bank har opplyst at applikasjonen er intuitiv å bruke og er utviklet etter testing utført av synshemmede brukere fra Norges Blindeforbund. Applikasjonsløsningen tilbys alle bankkunder, hvor applikasjonen kan benyttes gjennom bruk av høykontrast lesefunksjon og/eller høyttalende funksjon i smarttelefonen/nettbrettet. A bank har opplyst at kundene via applikasjonen får generert en engangskode som avleses/leses opp på mobiletelefonens høyttaler og engangskoden brukes deretter for pålogging, betaling i nettbanken m.v. Løsningen tilbys både for iphone og androide-telefoner, uavhengig av hvilken mobiloperatør som benyttes. Per 3. februar 2014 var applikasjonen lastet ned til 190 000 mobiltelefoner. Applikasjonen ble benyttet til å generere engangskode til bruk i nettbank minst en gang for 97,5 % av disse mobiltelefonene. Strålfors AS, leverandøren av kodebrikker som A bank har inngått avtale med, tilbyr per i dag ikke tidsbasert kodebrikkeløsning med talende funksjon. Strålfors AS tekniske 2
underleverandør, C, vil utvikle en tidsbasert kodebrikkeløsning med talende funksjon. A bank har opplyst at C senest i juli 2014 har bekreftet å være i gang med utviklingen av en tidsbasert kodebrikke med talende funksjon og at det tas sikte på å ha piloten klar for lansering i løpet av annet kvartal 2015. A bank er ikke kjent med hva dette vil koste. Sparebanken 1 har presisert at det er banken som bærer kostnadene som påløper i denne forbindelse. Det vil ikke påløpe noen ekstra kostnader for kunder som mottar tidsbasert kodebrikkeløsning med talefunksjon. Behandlingen hos Likestillings- og diskrimineringsombudet og videre saksgang B klaget på A bank sin nettbankløsning inn for ombudet i e-poster datert 30. november og 10. desember 2012. Ombudet ga en uttalelse i saken 16. juli 2013, og konkluderte med at A bank ikke handler i strid med plikten til universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 9 (lov nr. 42/2008). I ombudets oversendelsesbrev til partene datert 16. juli 2013 fremgår det at fristen for å bringe ombudets uttalelse inn for nemnda er tre uker fra partene har mottatt brevet. Norges Blindeforbund klaget på ombudets uttalelse 23. november 2013. På dette tidspunktet hadde Blindeforbundet, som interesseorganisasjon, etter avtale med B, gått inn som part i saken. Ombudet har lagt det til grunn. Norges Blindeforbund har opplyst at det ble klaget til ombudet på manglende passordkalkulator i A bank på vegne av Blindeforbundet og flere medlemmer den 30. august 2013. Blindeforbundet var på dette tidspunktet ikke klar over at B hadde sendt egen klage og at denne allerede var behandlet av ombudet. Ombudets uttalelse ble ikke formidlet av B til Blindeforbundet eller var tilgjengelig på ombudets nettsider. Ombudet ønsket ikke å behandle samme sak på nytt. Blindeforbundet ble derfor part i saken etter avtale med B for å kunne klage på vedtaket, slik at forbundets opplysninger også ville bli hensyntatt i vurderingen. Dette skjedde høsten 2013. Blindeforbundet fikk oversendt dokumentene i saken fra ombudet 22. oktober 2013 og klagen fra Blindeforbundet ble sendt til ombudet 23. november 2013, etter at Blindeforbundet hadde vurdert sakens materielle side. Blindeforbundet ber nemnda om å se bort fra oversittelsen av klagefristen. Ombudet tok klagen under behandling og vurderte saken på nytt. Ombudet fant ikke grunn til å endre sin konklusjon og saken ble oversendt nemnda ved brev datert 4. mars 2014. Ettersom klagefristen var oversittet henvendte nemndas sekretariat seg til ombudet med spørsmål om hvilke prosessuelle vurderinger ombudet gjorde i forbindelse med at klagen ble fremmet så sent. I brev til nemnda av 8. august 2014 opplyste ombudet at: «Ombudet legger til grunn at forvaltningslovens frist på tre uker for klage over forvaltningsvedtak ikke gjelder for ombudets uttalelser ettersom ombudets uttalelser ikke er å anse som enktelvedtak. Ombudet har derfor ansett fristen på tre uker for å være veiledende, og har i flere tilfeller gitt fristutsettelser og behandlet klager som er innkommet senere. Det er hensiktsmessig at ombudet gir partene en veiledende frist for å be ombudet om å omgjøre uttalelsen eller bringe saken inn for nemnda, men ombudet må være fleksibel når det gjelder å behandle innsigelser mot uttalelsene. Ombudet har vektlagt at dette er en sak av vesentlig betydning for B, samt at saken har betydning for flere personer, herunder Blindeforbundets medlemmer. Ombudet mener på denne bakgrunn at klagen bør tas til behandling». 3
Saken ble behandlet i nemndas møte 26. august 2014. I behandlingen deltok nemndas medlemmer Ivar Danielsen (møteleder), Britt Elin Strand, Susann Funderud Skogvang. Usman Ivar Shakar og Astrid Merethe Svele. Fra Norges Blindeforbund møtte seksjonsleder, spesialrådgiver og rådgiver. Fra A bank møtte fagsjef for tillitstjenester, rådgiver og advokat. Som observatør fra ombudet møtte Kristel Jüriloo. Nemndas sekretariat var representert ved Else Anette Grannes, Ingeborg Aas og Anette Klem Funderud. Partenes argumenter Norges Blindeforbund har anført at nettbankløsningen til A bank er ikke universelt utformet ved at det ikke er tilgjengelig kodebrikke med talende funksjon. Dette skaper problemer for synshemmede kunder. Blindeforbundet mener at banken handler i strid med plikten til universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. A bank har vist til at det er sikkerhetsmessige grunner til at en talende kodebrikke ikke lenger tilbys kundene. Banken mener at smarttelefonapplikasjonen som tilbys alle bankens kunder, herunder blinde og synshemmede, er å anse som en talende BankID-brikke og at banken dermed oppfyller sin plikt til å sikre universell utforming av nettbankentjenesten etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Subsidiært har A bank gjort gjeldende at det vil være en uforholdsmessig byrde for A bank å sikre universell utforming av nettbanken. Nemndas vurderinger Før nemnda eventuelt kan realitetsbehandle saken, må nemnda ta stilling til spørsmålet om saken skal avvises. Nemndas oppgaver er nærmere angitt i lov om Likestilling- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda 6 (diskrimineringsombudsloven nr. 40/2005). I bestemmelsens tredje ledd annet punkt fremgår det at: «Nemnda skal også avvise en sak dersom vilkårene for å behandle saken ikke er oppfylt». Hva som gjelder av klagefrist på ombudets uttalelser følger ikke direkte av diskrimineringsombudsloven. Spørsmålet er heller ikke omtalt i lovens forarbeider. Det følger imidlertid av forskrift om organisasjon og virksomhet for Likestillings- og diskirimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda 23 (forskrift nr. 1613/2013) at dersom ikke annet er bestemt, gjelder forvaltningsloven for ombudets og nemndas virksomhet. Ombudets uttalelser er ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 (lov av 10. februar 1967) og forvaltningslovens regler om klagefrist gjelder i utgangspunktet ikke. Ombudet praktiserer en tre ukers klagefrist på sine uttalelser, jf. standardisert oversendelsesbrev fra ombudet hvor partene blir orientert om klageadgang og klagefrist. Tre ukers klagefrist følger av en lang og festnet praksis som synes å ha blitt akseptert fra partene i de enkelte sakene og av daværende Barne- og familiedepartementet i forbindelse med utarbeidelsen av diskrimineringsombudsloven. I brev til nemnda av 8. august 2014 opplyser ombudet imidlertid at klagefristen er veiledende. Under forutsetning av at ombudet opererer med en romslig oppreisningspraksis, har nemnda tidligere uttalt at den ikke finner noen grunn til at ombudet endrer sin praksis med en tre ukers klagefrist på sine uttalelser, jf. nemndas saker D1 2007 og 41/2013. 4
Nemndas sak 41/2013 gjaldt en klage som var fremsatt over tre måneder etter ombudets uttalelse. Saken ble av avvist som for sent fremsatt. Med henvisning til sak D1 2007 bemerket nemnda at det ikke forelå opplysninger fra klagers side om at det var anmodet ombudet om fristutsettelse, eller at det hadde vært noen kontakt mellom klageren eller dennes fullmektig og ombudet i perioden fra ombudets uttalelse og frem til klagen ble fremmet. Nemnda la til grunn at saken hadde begrenset prinsipiell interesse og fant at hensynet til den innklagede part tilsa at saken kom til en raskest mulig avklaring. Videre fant nemnda at hensynet til partenes innrettelsesbehov og forutsigbarhet tilsier at det er hensiktsmessig at saker kommer til en endelig avslutning innen rimelig tid. Nemnda la til grunn at parten eller fullmektigen kunne lastes for å ha oversittet fristen, eller for å ha drøyd med klage, og fant heller ikke at det forelå særlige grunner til at klagen blir prøvd. Nemnda legger til grunn at Norges Blindeforbund er trådt inn som part i saken. Ombudet ga en uttalelse i saken 16. juli 2013 og klagefristen var tre uker fra uttalelsen ble mottatt. Ombudet opererer i sitt oversendelsesbrev til partene datert 6. juli 2013 med en frist på tre uker fra mottakelse av uttalelsen. Klagen på ombudets er datert 23. november 2013. Klagefristen er således oversittet med mer enn tre måneder. Spørsmåler er nemnda må avvise saken fordi klagen på ombudets uttalelse er for sent fremsatt. Det er ikke fremlagt opplysninger om at B anmodet ombudet om fristutsettelse, eller at det hadde vært noen kontakt mellom ombudet og Blindeforbundet i perioden fra Blindeforbundet fikk oversendt saken fra ombudet 22. oktober og frem til klagen ble fremmet 23. november 2013. Blindeforbundet har opplyst at klagen ble fremmet så raskt det var mulig etter at Blindeforbundet ble kjent med saken for ombudet. Blindeforbundet brukte en måned å vurdere den før klagen ble fremmet. Nemnda viser til at Norges Blindeforbund er en profesjonell aktør som må forventes å kjenne til gjeldende klagefrister. Uansett er terskelen for å be om fristutsettelse lav og Blindeforbundet har ikke anmodet om utsettelse av klagefristen. Hensynet til den innklagede parts innrettelsesbehov og forutsigbarhet gjør det lite tilfredstillende at saker ikke avsluttes innen rimelig tid. Nemnda legger til grunn at parten kan lastes for å ha oversittet fristen/ for å ha drøyd med klage. Nemnda finner ikke at det foreligger særlige grunner til at denne konkrete klagen likevel blir prøvd. Resultatet av en realitetsbehandling blir i utgangspunktet ikke vektlagt i vurderingen av avvisningsspørsmålet. Nemnda vil likevel bemerke at A bank arbeider med å få en talende kodebrikkeløsning på plass i løpet av andre kvartal 2015. Å skifte leverandør vil være tids- og kostnadskrevende for banken og fremstår som lite hensiktemessig dersom en talende kodebrikkeløsning vil være på plass i løpet relativt kort tid. Det vil av den grunn ikke være av stor praktisk betydning for Norges Blindeforbund at nemnda eventuelt skulle pålegge A bank å velge en annen leverandør. En kodebrikkeløsning med talende funksjon vil uansett ikke være på plass på et tidligere tidspunkt ved et leverandørskifte. Et eventuelt vedtak fra nemnda vil derfor i liten grad kunne bidra til å nedbygge funksjonshemmende barrierer. Klagen fra Norges Blindeforbund over ombudets uttalelse avvises fordi den for sent fremsatt, jf. diskrimineringsombudsloven 6 tredje ledd. 5
Sak 41/2013 Likestillings- og diskrimineringsnemnda har fattet følgende vedtak: Saken avvises, jf. diskrimineringsombudsloven 6 tredje ledd. Ivar Danielsen (møteleder) Britt Elin Strand Susann Funderud Skogvang Usman Ivar Shakar Astrid Merethe Svele 6