Sensorkommentarar til skuleeksamen i forvaltningsrett I, 20. januar 2017 endeleg versjon Sensorkommentarane er utarbeidd i lys av punkt 1.4. i Instruks om opppgåvegjeving og sensur for mastergraden. Her heiter det: «Sensorrettleiinga skal kort gjera greie for kva problemstillingar som det er rimeleg å vente at studentane tek opp. Vidare skal det gjerast greie for kva grunnlag kurset har gjeve for å svara på oppgåva. Så langt det er råd, bør det òg gjevast retningsliner for vurderinga. Ein bør unngå at sensorrettleiinga inneheld ei utførleg framstilling av dei rettsspørsmåla som oppgåva reiser eller kan reise, og på det viset skapar eit urealistisk inntrykk av kva som kan krevjast av studentane.» --------- Spørsmål 1: Er kommunestyret si avgjerd eit enkeltvedtak? Kandidatane må kort slå fast at forvaltningslova kjem til bruk, jf. fvl. 1: «organ for [ ] kommune». Det er ikkje tvilsamt. Det er samstundes klart at kva kommunestyret vel å kalle avgjerda si jf. bruken av ordet «vedtak» ikkje er bindande for korleis dette skal vurderast etter forvaltningslova. Vedtaksomgrepet blir i stor grad brukt breiare av lekfolk enn juristar. Kommunen, som forvaltningsorgan, fell ikkje inn under «private personer» i fvl. 2 første ledd bokstav a. Her kjem likevel unntaksføresegna i siste ledd inn: «Et forvaltningsorgan likestilles med privat rettssubjekt ved anvendelse av første ledd dersom organet har samme interesse eller stilling i saken som private parter kan ha.» Det er difor ikkje grunnlag for å seie at avgjerda ikkje er eit enkeltvedtak. Kommunestyret treff avgjerd om å søkje om rivingsløyve. Dette høver best å karakterisere som ei prosessleiande avgjerd. Ho er klart nok ikkje «bestemmende for rettigheter eller plikter», jf. fvl. 2 første ledd bokstav a. Dette er avgjerande for at vi ikkje står overfor eit enkeltvedtak. Det kan tenkjast situasjonar der rettstryggleiksomsyn gjer seg så sterkt gjeldande at prosessleiande avgjerder må reknast som enkeltvedtak. Fvl. 2 tredje ledd om at mellom anna avgjerder om avvising må reknast som enkeltvedtak, er utslag av ein slik synsmåte. Det same gjeld Rt. 2011 s. 1433, sjå problemformuleringa i avsnitt 42, men unntaksadgangen blir 1
føresett å vere snever. Det er klart at det ikkje er sterke argument for å sjå avgjerda som enkeltvedtak i vår sak og det er slik sett unødvendig å reise problemstillinga. Ganske mange har likevel gjort det, noko som må reknast som eit pluss. Konklusjonen under spørsmål 1 er klar, men reiser likevel utfordringar som føreset godt oversyn over rettsstoffet. Spørsmål 2: Var Peder Ås inhabil? Det er ikkje tvil om at habilitetsreglane kjem til bruk. Peder Ås opptrer i denne samanheng som «tjenestemann» som «treffe[r] avgjørelse» i saken, jf. 6 første ledd. Oppgåveteksten legg klart opp til å ta utgangspunktet i 6 andre ledd: «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Som moment i vurderinga skal «blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til». Det kan vere tenleg å gjere nokre innleiande, korte tolkingsøvingar mellom anna om den terskel som blir markert i lovteksten, før ein går i gang med å drøfte det konkrete saksforhold. Her er det likevel opning for ulike innfallsvinklar. Det bør problematiserast om det er rimeleg å seie at Peder har meir personelege interesser i betre utstyr til brannvesenet via eit eventuelt rivingsoppdrag av Haugenhuset; jf. momentet «særlig fordel for ham sjølv». Den økonomiske fordelen for brannvesenet gjeld ikkje Peder personleg, først og fremst i alle fall. Eit pluss for dei som ser problemstillinga klart. Korleis rollekombinasjonar skal handterast er ikkje direkte omtalt i lovteksten i forvaltningslova. Men i førearbeida blir det lagt til grunn at slike ikkje seg sjølv er nok for inhabilitet etter 6 andre ledd, noko som også er ført i oppgåveteksten. På dette punkt er det strengare reglar i kommunelova 40 nr. 3 første ledd bokstav b. Kommunen må likevel få medhald i at ordlyden ikkje passar heilt godt i vår samanheng. Fokus er nemleg der på at handsaminga til slutt skjer i folkevalgt organ «skal alltid anses som inhabile når saken behandles i folkevalgt organ». I vårt tilfelle er situasjonen motsett: Handsaminga i folkevalt organ skjer før den administrative behandlinga. Her kan det spørjast om føremålet med føresegna tilseier at lovteksten si utforming ikkje bør vere avgjerande: lovteksten er berre utforma med tanke på det mest praktisk førekomande tilfellet. Å sjå denne problemstillinga vil likevel dei færraste gjere, og konklusjonen er heilt underordna. I alle fall kan det spørjast om det at vi er nær ein situasjon som blir ramma av 40 nr. 3 bokstav b kan det vere eit moment i vurderinga etter fvl. 6 andre ledd. Nokon automatisk samanheng er det naturlegvis ikkje. Forvaltningslova er eldst, men føresegna i kommunelova 2
vel eit uttrykk for at oppfatninga av krava til inhabilitet har utvikla seg i strengare retning. Men dette er vanskeleg og det bir eit pluss til dei som ser problemstillinga nokolunde klart. Det må gjerast ei samla vurdering av alle moment. Konklusjonen er som så ofte elles, ikkje så viktig. Spørsmål 3: Hadde Haugenshusets vener rett til innsyn i notatet laga av Peder Ås (på bakgrunn av samtalen han overhøyrde i butikken)? Oppgåveteksten er medviten uklar om spørsmålet bør løysast etter forvaltningslova eller offentleglova. Dette må kandidatane finne ut av sjølve. Haugenhusets vener er klart nok ikkje part i saka, jf. fvl. 18 som føreset at berre den som er part kan krevje innsyn etter dette regelsettet. Då hjelp det ikkje at saka «gjelder» enkeltvedtak, jf. fvl. 3 første ledd og at kapittel 4 i forvaltningslova slik kjem til bruk. Spørsmålet må løysast etter offentleglova. Utgangspunktet er at Haugenhusets vener har rett til dokumentinnsyn, jf. offl. 3. Spørsmålet er om nokon av unntaksføresegnene kjem inn. Unntak for organinterne dokument er heimla i offl. 14. Nedteikning av informasjon som kjem utanfrå ligg litt utanfor føremålet med 14 (som særleg er å gje rom for å kunne tenkje fritt rundt løysinga av ei sak internt), men strengt tatt innanfor ordlyden («utarbeidd for si eiga interne saksførebuing»). Tilsvarande problemstilling vart reist i obligatorisk kursoppgåve (men då knytt til søsterføresegna i fvl. 18a), så dette bør vere ei problemstilling kandidatane kjenner til. Likevel er dette krevjande tematikk for ferske studentar. Det å sjå problemstillinga og at det blir tale om å vekte rettskjeldeargument som trekkjer i ulike retning, er det sentrale. Konklusjonen kan sjølv røynde juristar vere usamde om. Unntak for innsyn i opplysningar underlagt teieplikt er heimla i offl. 13, jf. fvl. 13 første ledd nr. 1: «personlige forhold». Her kan det vere rom for litt ulike innfallsvinklar. Karakteristikken av kommunestyrerepresentantane som «evneveike» er klart nok ikkje ei faktaopplysning som avslører ei funksjonshemming og blir «personlige forhold» av den grunn. Derimot er dette utsegner av politisk art som tilfeldig er fanga opp frå ein reint privat samtale. Førearbeida sitt synspunkt om at forhold som det er vanleg å ville halde for seg sjølv er omfatta av teieplikta, slår då inn. Dette kan vere krevjande å finn ut av, men kandidatane skal også vere vane med å gå inn i teiepliktsvurderingar i etterkant av obligatorisk kursoppgåve. Sensuren har vist at ein del kandidater går inn på spørsmålet om sakshandsamar Peder Ås var omfatta av teieplikta i samband med at han tilfeldig overhøyrde samtalen i butikken, jf. fvl. 13 første ledd («det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om»). Dette er isolert sett eit godt spørsmål, men når Ås først har laga eit notat om saka og slik trekt opplysningane inn som eit element i sakshandsaminga, blir dette underordna. Då vil teieplikta nødvendigvis måtte gjelde. Spørsmålet blir såleis om notatet inneheldt opplysningar om 3
«personlige forhold». Oppgåveteksten legg då også mest nærliggjande opp til at det er dette som skal drøftast, jf. føringa: «om det [notatet] inneholdt informasjon om personlige forhold som var underlagt taushetsplikt». Såleis må det bli eit minus for kandidatar som hoppar over denne problemstillinga, men om grunngjevinga er gjennomtenkt (f.eks. at Ås ikkje var omfatta av teieplikta i butikksituasjonen) bør ikkje trekket vere stort. Spørsmål 4: Var grunngjevinga for vedtaket i samsvar med forvaltningslova 25 tredje ledd? I fvl. 25 tredje ledd heiter det: «De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes.» Lovteksten stiller ikkje språkleg så strenge krav, jf. «bør». Førearbeida understrekar likevel at det er ein klar hovudregel at hovudomsyna skal nemnast. Vidare må rettspraksis trekkjast inn, særleg Rt. 2000 s. 1056 og Rt. 2000 s. 1066. Rettssetninga er at til meir inngripande vedtaket er, til sterkare blir krava til grunngjevinga stilt. Tidvis kan det bli kravd at alle relevante omsyn (ikkje berre hovudomsyna) må nemnast. Spørsmålet er kvar lista skal leggjast i vår sak. Som antyda i føringane treff ikkje inngrepsperspektivet så godt i vår sak. Dette ved at det er kommunen sjølv som er privat part og som ønskjer riving. Haugenhusets vener er ikkje part, jf. 2 første ledd bokstav e, og det tvilsamt om deira interesser er verna når krava til grunngjevinga blir stilt. Hovufokus er på parten / partane sine interesser. Situasjonen er slik sett litt atypisk frå det som er ein vanleg partskonstellasjon, og det peikar i retning av å avdempe krava til grunngjevinga. I vedtaket er det ikkje gått tungt inn i omsyna mot riving. Faktum gjev litt å spele på her, jf. at det kanskje ikkje skal så mykje til for å pusse opp huset og at kommunen no legg opp til å bruke 200 000 kroner på riving. Kandidatane må likevel ikkje gli over i ei vurdering av om vedtaket innhaldsmessig er rett eller gale. (Her kan balansegangen vere vanskeleg.) I utgangspunktet synest grunngjevinga å oppfylle lovens krav ut frå det som er sagt ovanfor. Eit svært krevjande poeng er at kommunen også ser ut til å ha vektlagt tvilsame omsyn med tanke på saklegheit. Det gjeld koplinga av rivingsløyvet til nytt utstyr for brannvesenet. Dette reiser nye spørsmål ved vedtaket, og kan vere eit grunnlag for å skjerpe krava til grunngjevinga, trass at vi står overfor eit lite inngripande vedtak. Poenget har kraft i seg til å vippe konklusjonen i ei anna retning enn antyda ovanfor. Likevel er dette eit svært krevjande poeng som svært få, kan ventast å kome inn på. (Spørsmålet om kva som er usaklege omsyn høyrer heime på Forvaltningsrett II-kurset.) Spørsmål 5: Hadde Haugenhusets vener klagerett? 4
Synpunktet i førearbeida til fvl. 28 er at vurderinga av «rettslig klageinteresse» må avstemmast med rammene for søksmålsinteresse. Tanken er at klageretten må vere minst like vid som søksmålsretten. I dag kan såleis tvistelova 1-4, jf. 1-3, utgjere eit tankemessig referansepunkt for drøftinga, men er klart nok ikkje det rettslege grunnlaget. Ulike moment er utvikla i rettspraksis (særleg knytt til søksmål, men altså også relevant etter fvl. 28) og i juridisk litteratur med tanke på det som er problemstillnga i vår sak: at Haugenshusets vener ikkje har private interesser i saka, men ideelle. Organisasjonen må ivareta det føremål som er truga gjennom vedtaket. Her er det opplagt tilfelle. (Men venesamskipnaden si avsluttande føring er her medvite formulert litt klønete huset har sjølvsagt ikkje sjølvstendige interesser i saka.). Dette er eit heilt sentralt moment om vi samanstiller med tvl. 1-4. Representativitet er eit moment. Her vil mange seie at 10 av 3000 innbyggjarar er lite, men gode grunnar kan tale for å vurdere representativiteten i høve til dei som opptekne av kulturminnevern, ikkje «folk flest». Gjer vi ikkje det vil resultatet raskt bli at minoritetsinteresser fell utanfor klageordninga. Mangel på andre aktuelle organisasjonar i kommunen til å ivareta kulturminneinteresser, er eit klart poeng. Føringa om laus organisering refererer frå eit perspektiv til om partsevne er eit krav for å ha rettsleg klageinteresse, slik som for søksmål. Dette har ikkje vore fokusert i undervisninga, men svaret er uansett truleg nektande. Føringa kan også trekkjast inn meir direkte i rettsleg interesse-vurderinga: svak organisering kan hevdast å svekkje trongen for ei rettsleg avklaring av spørsmålet. Dette kan vere vanskeleg å sjå, og det er tvilsamt kor tungtvegande dette momentet er i denne saka. -------- Om karaktersetjinga: Eksamenstida er fire klokketimar. Omfanget av oppgåva både i tal spørsmål og tekst er ganske stort. På den andre sida blir det spurt om sentrale problemstillingar som er godt dekt under kurset: både i førelesingar, oppgåveskriving og litteratur. Omfanget er difor vurdert som forsvarleg, men det må visast forståing for at det kan oppstå tidsknipe. Det er fleire krevjande element i oppgåva, og det vil venteleg gje god spreiing karaktermessig. Dette er det første reine juskurset på studiet, noko som må takast omsyn til, også ved vurdering for stryk. Lista for ståkarakter må liggje relativt lågt. Elles er det vanskeleg på førehand å seie noko særleg om karaktersettinga. Eg viser til dei allmenne retningslinene som er vedlagt til sensorane. 5
Bjørn Henning Østenstad Kursansvarleg i Forvaltningsrett I 6