RAPPORT 30.11.07 INNHOLD 1. INNLEDNING... 2 2. KONKLUSJONER OG SAMMENDRAG... 2 3. ØVINGSTEMA... 2 4. KRISESTABEN OG DE MATERIELLE RAMMENE.... 3 5. INFORMASJON... 4 6. ØVINGSMOMENTER... 4 6.1 VARSLINGSRUTINENE... 5 6.2 ANSVARS- OG ROLLEFORDELINGEN... 6 6.3 LEDERROLLEN... 6 6.4 OVERSIKT OVER TILGJENGELIGE RESURSER... 6 6.5 INFORMASJONEN/INFORMASJONSOPPLEGGET... 7 6.6 BUDSKAPET ( KOM DETTE GODT FREM?)... 7 6.7 OMSORGEN FOR RAMMEDE OG BERØRTE... 7 6.8 SAMORDNINGEN OG KOORDINERINGEN... 7 6.9 AVTALEOPPLEGG MED POLITI/ANDRE VIRKSOMHETER... 8 6.19 FORHOLDET TIL FULLMAKTER... 8 ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1
1. Innledning Beredskapsøvelsene skal gi kommunen selv og Fylkesmannen innsikt i kommunenes kompetanse og evne til å takle større kriser og ulykker. Fokuset er å øve kommunens kriseledelse. Formålet er å øve kommunen i henhold til det ansvar kommunen har ved større ulykker og hendelser og de rutiner kommunen har for å takle disse. Fylkesmannen gjennomførte beredskapsøvelse i Drammen kommune 30. november 2007. NVE (Norges vassdrags- og energidirektorat) bidro til utviklingen av caset med flomscenariet og deltok også i øvingsstaben. 2. Konklusjoner og sammendrag Kommunen ga inntrykk av å ha et samordnet kriseteam med klar og tydelig ledelse. I hvilken grad informasjon og kommunikasjon mot sektornivået fungerte godt, kom ikke klart frem for øvingsstaben. Diskusjonen i teamet virket veloverveid og å ha et faglig godt nivå. Kommunen var bevisst sitt totalansvar for kommunen og innbyggerne. Det var imidlertid ikke synlig for øvingsstaben om kommunens kriseplanverk ble benyttet eller fulgt, heller ikke om det forelå tilstrekkelige risiko- og sårbarhetsvurderinger på de feltene som ble øvd. Det kom heller ikke klart frem om kommunen benyttet evakueringsplaner for de momentene som ble øvet. I tillegg til å ha alternativer til evakueringssenteret i Drammenshallen, ser det også ut til å være nyttig å vurdere alternativer for Sentralkjøkkenet. Dette kan være vanskelig å erstatte. For kritiske ressurser i kommunens ressursoversikt bør det vurderes planer for alternativer. Kommunens potensial ser bl a ut til å ligge i å vurdere varslingsrutiner, lederrollen og omsorg for rammede og berørte. Dette ifølge spørreundersøkelsen som ble gjennomført umiddelbart etter øvelsen. På enkelte områder samsvarer dette med de øvrige kommentarene. Spørreundersøkelsen viser også at kommunen er en av de som får best karakter på spørreundersøkelsen som gjennomføres ifm alle øvelser Fylkesmannen i Buskerud evaluerer. Likevel er det alltid rom for forbedringer og vi ber om at Drammen kommune tar evalueringen med i læringsprosessen for å bli en enda bedre kommune innen samfunnssikkerhet. En stor og befolkningsrik kommune med mange ressurser vil Fylkesmannen rette ekstra oppmerksomhet mot. Fylkesmannen finner å presisere at øvelsen ikke er å anse som en helhetsvurdering av kommunens totale beredskapsarbeid, og at de vurderinger som ligger til grunn er gjort på generelt grunnlag. Kommunen virker i stand til å kunne takle kriser. 3. Øvingstema Det ble lagt frem to problemstillinger for diskusjon i krisestaben: 1. Problemstilling 200-årsfom, med status mye nedbør over lengre tid og vannføring tilsvarende 10-årsflom. Det er gitt varsel omyterligere store nedbørsmengder og springflo med fare for 200-årsflom de nærmeste 2 3 dagene. Det ble spurt om hvilke tiltak kommunen vil iverksette. Utgangspunktet her vil være kommunens kjennskap til hvilket ansvar de har for informasjon og tiltak som varling, ressursdisponering, evakuering, forebyggende tiltak mv ved bruk av egen beredskapsplan. Kjennskap til utfordringer de forskjellige sektorer og har en løpende kontakt med disse, står sentralt. 2
2. Influensapandemi. Status: Epidemi i landet med mange syke også blant yrkesaktive. Drøftingstemaet er hvilke konsekvenser pandemien vil ha for kommunen og dens virksomhet samt takling av ansvaret for befolkningen og de som oppholder seg i kommunen. Temaene omfatter informasjonsberedskap med varsling internt og til virksomhetene. Her vil kommunens rolle som aktiv medvirker samt bruk av kommunens informasjonsplan og evakueringsplan stå sentralt. Valg av tema er gjort i samarbeid med Drammen kommune. Et av temaene var kjent på forhånd. Begge temaene er vurdert å være relevante for Drammen kommune. 4. Krisestaben og de materielle rammene. Øvelsen er rettet mot den kommunale kriseledelse og mot krisestabens oppgaver, arbeidsform, rutiner mv. For å kunne takle en krise vil de organisatoriske og materielle rammer ha betydning. Kommunen vil være avhengig av en rask situasjonsoversikt for å kunne fokusere på de viktigste utfordringene først. I en slik setting er det naturlig å gå en runde for å høre alle sektorene sin vurdering av hvordan en aktuell hendelse vil ramme Drammen kommune. Selv om vi så en sterk og tydelig kriseledelse under øvelsen, så var det ikke alltid at man fikk tatt hele runden ferdig før man gikk videre på et nytt tema/tiltak. I en stor kommune som Drammen med en kompleks organisasjon, er tverrfaglig dialog avgjørende for å få en god helhetsoversikt. Øvelsen ble gjennomført i et møterom som var tilrettelagt for bruk i beredskapssituasjoner. Siden øvelsen ble gjennomført som en table-top-øvelse, ble ikke de materielle rammene rundt krisehåndteringen øvd, eller berørt. De tekniske og materielle rammene for å belyse situasjonen med blant annet kartbasert informasjon var tilstede. Det var mulig å få kartbilder opp elektronisk på storskjerm. Ulempen med kartløsningen var at denne var basert på kotehøyder. Dette gjorde det vanskelig å synliggjøre flomnivåer. Flomnivåene vil ikke kunne vises riktig dersom de er representert gjennom et flatt lag i et kart. Ifølge hydrologiske modeller vil en flomtopp kunne nå opp til 2 meter over høyest astronomiske vannstand i Drammen sentrum, mens ovenfor Øvre Sund vil flomtoppen kunne bli på opp mot 3 meter. Så et flomnivå vil ikke være et flatt lag f eks representert gjennom en kote-høyde. Flomsonekartene bør man samarbeide med NVE om å få inn i kommunens kartløsninger. Det var i tillegg vanskelig for kontrollstaben å se om man benytter eksisterende planverk i håndteringen av kritiske hendelser. Dette gjelder f eks bruk av lokal pandemiplan. Øvingsstabens inntrykk er at beslutningsgrunnlaget for håndteringen fikk man gjennom diskusjon og nasjonal pandemiplan. Plan for bruk av Drammenshallen som evakueringssenter vet vi eksisterer, men det viste seg også at man har noen utfordringer når man må velge andre steder som evakueringssentre. I tillegg kom det frem at sentralkjøkkenet på Landfalløya kan være en utfordring å erstatte, hvis dette må evakueres. Deltakerne fra kommunen og politistasjonssjefen representerte krisestaben. Varaordfører og fungerende rådmann deltok i staben. Krisestaben ble ledet av fungerende rådmann. Det var en klar arbeidsdeling i staben under drøftingene. Oppgavene ble fordelt slik at kriseledelsen lot en undergruppe gå til andre lokaler. Problemet var at da man fikk behov for å kontakte undergruppen, var ikke disse tilgjengelige på mobiltelefon og man visste ikke hvor de var lokalisert. 3
Loggføring ble foretatt manuelt. Her var også kommunen enig i at loggen bør være synlig på storskjerm ved behov, så elektronisk loggføring vil man jobbe for å få på plass fra kommunens side. 5. Informasjon. Kommunens håndtering av pressen og av henvendelser fra befolkningen er også et øvingsmoment. Det kan skilles mellom mediehåndtering, publikumstjenesten og informasjonsansvarlig. Mediehåndtering og publikumstjeneste ble ikke øvet. Derimot har kommunen en egen informasjonsansvarlig og kommunens forståelse av egen rolle oppfattes som meget god. Grensesnittet mot politiet ble poengtert ift hendelser som går på liv og helse. 6. Øvingsmomenter Øvelsen tar sikte på å prøve ut hvordan de administrative prosessene fungerer i forhold til informasjonsutveksling internt og eksternt, styring av virksomheten, samordning, prioritering, delegasjon og kontroll av desentralisert virksomhet. På bakgrunn av disse forhold er det satt opp 9 punkter for å vurdere kommunens krisehåndtering. Øvingsmomenter er blant annet: - Planlegging av evakuering og mottak, Hvor mange? Hvordan varsle? Hvordan gjennomføre transport (er det syke og skadede)? Har kommunen forhåndsplanlagt egnede steder for mottak? Behov for medisinsk personell, omsorgspersonell? Pårørendemottak? Hvor er aktuelt mottak? - Varsling og informasjon og hvordan den skal gjennomføres Hva er kommunens oppgave/ansvar i forhold til informasjon? Melding til leder av mottak om at tiltaket er igangsatt - Testing av kommunens kapasitet til å fungere mest mulig normalt i en akutt situasjon - Oversikt over kommunens planverk og mulighet til å takle krisene, samt hva er gjort for å forebygge de aktuelle krisene Hvor robust er tjenesteapparatet? Hva kan en forvente av egenansvar i befolkningen? Øvelsen ble avsluttet med en muntlig gjennomgang av inntrykk og tilbakemelding fra de enkelte deltakerne i kommunen og kontrollstab. Det var en overveiende positiv vurdering av kommunens takling av øvelsen. Momentene som er listet opp i pkt 1 10, ble vurdert i eget spørreskjema som ble delt ut til deltakerne fra kommunen og til øvingsstaben etter øvelsen. Observerte hendelser i forhold til øvingsmomentene ble vurdert i en skala fra 1 til 6 fra dårlig til god. Innkomne svar viser at de fleste men ikke alle punkter er observert eller vurdert av alle. Til sammen er der kommet inn 25 besvarte skjemaer, 16 fra kommunen og 9 fra kontrollstaben. De innkomne svarene må ikke vurderes som en fasit på hvor god øvelsen er taklet, men en umiddelbar opplevelse av øvelsen og et inntrykk av hvordan problemene ble taklet. 4
Nedenfor er vist et diagram med gjennomsnittlig vurdering av kommunen, basert på de enkelte øvingsmomentene, skilt på kommunens og øvingsstabens oppfatninger. Diagrammet viser gjennomgående skår over middels og noe variasjon mellom kommunens (5,1) og øvingsstabens (4,8) vurderinger på flere spørsmål. Det er jevnt over høye skår. Kommunen er noe mer positiv enn øvingsstaben. Lederrollen, omsorg for rammede og berørte og varslingsrutiner viser gjennomsnittlig lavest skår. Avtaler med politi og/eller andre virksomheter, samordning og koordinering og ansvar og roller/hva er budskapet, viser gjennomsnittlig høyest skår. 6,0 5,0 4,8 4,7 av øvelsen - Drammen kommune 5,2 5,1 5,1 4,9 4,9 5,0 4,8 4,9 4,9 4,9 4,8 4,6 5,2 5,2 5,0 5,0 5,1 4,7 Tallene basert på spørreskjema delt ut etter øvelsen. 4,0 3,0 2,0 Kommune Øvingsstab 1,0 0,0 Varslingsrutiner Ansvar og roller Lederrollen Oversikt over tilgjengelige resurser Informasjon Hva er budskapet Omsorg for rammede og berørte Samordning og koordinering Avtaler med politi og eller andre virksomheter Fullmakter 6.1 Varslingsrutinene Det er en forutsetning at det er et effektivt og godt system for varsling om farlige hendelser. Varslingsrutinene omfatter både hvordan kommunen mottar varsling av hendelser som kommer utenfra og inn til kommunen, og hvordan varsling skjer internt primært fra krisestaben til de enkelte virksomheter og eventuelt nødvendig feedback fra virksomheter som har kriseløsningsfunksjoner. skriterier: Ble varslingen drøftet og var internvarslingen god? Fulgte kommunen sine beredskapsplaner? I vurdering av varslingsrutinene viste svarene på spørreskjemaene følgende: De i kommunen som hadde observert forholdet oppfattet rutinen som relativt gode. Øvingsstabens vurdering ligger så vidt lavere enn kommunens. Varslingsrutiner Kommune 0 0 0 4 6 2 Øvingsstab 0 0 0 3 3 1 5
6.2 Ansvars- og rollefordelingen Ansvar og rollefordelingen må vurderes så vel i forhold til egen organisasjon, som i forhold til andre samarbeidspartnere. Følgende vurderingskriterier kan settes opp: Internt i organisasjonen o Hvem er leder, tydelighet o Hvem er stedfortreder, tydelighet I forhold til andre o Samarbeid med politi/lrs o Samordning av egne og andres ressurser I vurdering av ansvar og roller viste svarene på spørreskjemaene følgende: Ansvar og roller Spørreskjemaene viser en skår over middels i snitt. Kommunen ga høyere skår enn øvingsstaben. Kommune 0 0 0 1 10 4 Øvingsstab 0 0 0 2 6 1 6.3 Lederrollen Lederrollen kan vurderes ut fra følgende kriterier: Være i forkant hva er det verste som kan skje Iverksette tiltak (for mange bedre enn for få) I stand til å ta raske beslutninger Opptre tydelig; god til å kommunisere Tenke både kortsiktige og langsiktige konsekvens Vise medfølelse med de som er rammet av krisen På dette punktet viser registreringen også en viss men liten variasjon i vurderinger. ene ligger litt over middels fra en samlet vurdering. Kommunen gir noe høyere skår enn øvingsstaben. Lederrollen Kommune 0 0 0 5 8 3 Øvingsstab 0 0 0 2 7 0 6.4 Oversikt over tilgjengelige resurser Oversikt over tilgjengelige ressurser en av de sentrale oppgavene til kriseledelsen og en viktig faktor når det gjelder å kanalisere ressursene der det er mest behov for dem. Det siktes så vel til materielle som personellressurser, både interne og eksterne. I vurdering av oversikt over tilgjengelige ressurser viste svarene på spørreskjemaene følgende: Registreringen viser noe variasjon i vurderingene. Både kommunen og øvingsstaben har vurdert oversikten som god. Oversikt over tilgjengelige resurser 0 2 3 4 5 6 Kommune 0 0 0 4 7 5 Øvingsstab 0 0 0 3 4 2 6
6.5 Informasjonen/informasjonsopplegget Øvingsmomentet kan vurderes i forhold til hvem informasjonen blir gitt til: Til egne ansatte Til publikum Til media Registreringen viser over middels skår. Kommunen og øvingsstaben har relativt sammenfallende vurderinger ut fra en gjennomsnittsvurdering. Informasjon Kommune 0 0 0 2 8 4 Øvingsstab 0 0 0 2 6 1 6.6 Budskapet (kom dette godt frem?) Øvingsmomentet kan vurderes etter følgende kriterier: hvem er målgruppen hvordan nå disse med mitt budskap Besvarelsene på dette punktet viser her noe variasjon i vurderingene. Kommunen gir noe høyere skår enn øvingsstaben. Spørsmål om budskapet er kommet godt frem vurderes som over middels. Hva er budskapet Kommune 0 0 0 5 6 5 Øvingsstab 0 0 1 1 5 2 6.7 Omsorgen for rammede og berørte Øvingsmomentet kan vurderes etter følgende grupper: Direkte berørte: Indirekte berørte: - Savnede - Pårørende / Familie - Levende skadet - Innsatspersonell - Levende uskadet - Hjelpe personell - Døde Besvarelsene på dette punktet viser en viss variasjon. Kommunen er mindre kritisk enn øvingsstaben. I snitt ligger også vurderingene fra øvingsstaben over gjennomsnitt av besvarelsene. Omsorg for rammede og berørte Kommune 0 0 1 4 8 3 Øvingsstab 0 0 0 4 5 0 6.8 Samordningen og koordineringen Øvingsmomentet kan vurderes etter følgende kriterier: Oversikt over materiell og tekniske ressurser Personell Registreringene viser relativt liten variasjon i vurderingene fra kommunens side. Øvingsstaben gir i gjennomsnitt lavere skår enn kommunen. Samordning og koordinering Kommune 0 0 0 0 13 3 Øvingsstab 0 0 0 1 7 1 7
6.9 Avtaleopplegg med politi/andre virksomheter Det vil her være spørsmål om kommunen har nødvendige avtaler med samarbeidspartnere og om disse virker godt nok. Tabellen viser noe variasjon. Kommunen gir høyere skår enn øvingsstaben. Avtaler med politi og eller andre virksomheter Kommune 0 0 0 1 11 4 Øvingsstab 0 0 0 2 5 2 6.19 Forholdet til fullmakter Øvingsmomentet kan vurderes etter hvilke fullmakter som gjelder og om de er tilstrekkelige. Det er en viss variasjon mellom kommunens og øvingsstabens vurdering. Fullmakter Kommune 0 0 0 2 9 3 Øvingsstab 0 0 0 3 3 1 8