Dobbelt statsborgerskap og nasjonalt samhold

Artikkel publisert på www.minerva.as Dobbelt statsborgerskap og nasjonalt samhold Arnfinn Haagensen Midtbøen, Institutt for samfunnsforskning, Oslo Mens Sverige i dag har en av Europas mest liberale statsborgerskapslovgivninger, har Danmark de siste årene valgt å gå i motsatt retning. Norge befinner seg i en mellomposisjon. Hva sier dette om de skandinaviske landenes nasjonale selvforståelser? Må jeg blir ny for å bli norsk? spør tyskfødte Rebekka Borsch i en kronikk i Aftenposten 24. august i år. Borsch undrer seg over at Norge ikke aksepterer dobbelt statsborgerskap. Hun opplever tilhørighet til to land på samme tid og påpeker at dagens lovgivning gir Norge en voksende innvandrerbefolkning som står utenfor sentrale kanaler for samfunnsliv og demokrati. Nesten hver tiende person bosatt i Norge har i dag bakgrunn fra et annet land. Mange av disse vil antakelig, som Borsch, leve med slike doble tilhørigheter Å operere med en udelt lojalitet og tilhørighet til Norge som ett av flere krav for å tilegne seg norsk statsborgerskap, kan for mange oppfattes som urimelig. Kravet om å oppgi opprinnelig statsborgerskap oppleves neppe mindre urimelig av at vårt nærmeste naboland Sverige, i tillegg til en rekke andre vestlige land, i dag aksepterer dobbelt statsborgerskap. På den annen side er tanken om statsborgerskapet som ett og udelelig i høyeste grad levende fremdeles, for eksempel i et av våre andre naboland Danmark. Hva er de ulike holdningene til dobbelt statsborgerskap i de skandinaviske landene et uttrykk for? Er Sveriges aksept for dobbelt statsborgerskap et eksempel på det mange oppfatter som en uunngåelig liberalisering av statsborgerskapslovgivningen i en internasjonalisert tid preget av innvandring og transnasjonale relasjoner? Eller er motstanden mot dobbelt statsborgerskap i Norge og Danmark et uttrykk for det som har blitt betegnet som multikulturalismens krise, der majoritetens selvhevdelsesrett på ny vinner oppslutning? 1

Statsborgerskap i Skandinavia Aksepten for dobbelt statsborgerskap i Sverige var del av den nye svenske statsborgerloven som trådte i kraft i 2001. Den nye svenske loven ble initiert av et ønske om å modernisere lovgivningen i kjølvannet av innvandring og internasjonalisering. Beslutningen om å tillate dobbelt statsborgerskap var én av flere endringer i liberal retning og er ment å signalisere toleranse for de doble identiteter enkeltindivider tar med seg inn i samfunnsfellesskapet. Det gjennomgående hensynet til enkeltindividet har ført til at det i dag kun kreves fem års botid, dokumentert identitet og permanent oppholdstillatelse for å få et svensk statsborgerskap. Mens Sverige i dag har en av Europas mest liberale statsborgerskapslovgivninger, har Danmark de siste årene valgt å gå i motsatt retning. Den svenske holdningsendringen i spørsmålet om dobbelt statsborgerskap ble diskutert i det danske Folketinget i 2002. Med unntak av det sosialistiske partiet Enhedslisten, var det tverrpolitisk enighet blant de danske partiene om å beholde prinsippet om ett statsborgerskap. Ifølge statsviteren Lærke Klitgaard Holm ble det lagt vekt på at kravet om å måtte si fra seg sitt opprinnelige statsborgerskap representerer en sentral identitetsskapende mekanisme, nødvendig for å opprettholde et sosialt og kulturelt fellesskap. Å åpne for dobbelt statsborgerskap ville i et slikt lys bidra til å svekke det nasjonale samholdet, fordi det impliserer en aksept for ulike nasjonale tilhørigheter. Vektleggingen av et nasjonalt samhold på basis av et kulturelt fellesskap har også tjent som grunnlag for skjerpelser i kravene som stilles til å få et dansk statsborgerskap. I dag kreves det blant annet ni års botid, kjennskap til dansk kultur, samfunn og historie, dokumentert språkbeherskelse på meget høyt nivå, samt avleggelse av et troskaps- og lojalitetsløfte. I tillegg må søkeren være økonomisk selvforsørget i den forstand at vedkommende ikke kan ha mottatt sosialhjelp i mer enn ett av de siste fem årene. Med disse endringene står unektelig nye danske statsborgere sterkt rustet til å klare seg i samfunnet både språklig og økonomisk. Dette vil imidlertid skje på majoritetssamfunnets premisser. Samtidig innebærer den restriktive lovgivningen at statsborgerskapets terskel blir høyere, og at gruppen som er ekskludert fra statsborgerskapets privilegier med all sannsynlighet vil vokse med årene. Sett i lys av endringene på statsborgerrettens område i Sverige og Danmark, er ferden mot den nye norske statsborgerloven av 2005 svært interessant. Statsborgerlovutvalgets innstilling (NOU 2000: 32) kjennetegnes av dissens på flere områder. Utvalgets flertall ønsket en liberalise- 2

ring av lovverket, blant annet ved å innføre aksept for dobbelt statsborgerskap, og argumenterte langt på vei i tråd med det svenske komitéutvalget. Mindretallet dro veksel på argumenter fra dansk debatt og ønsket å bevare prinsippet om ett statsborgerskap, i tillegg til å skjerpe kravene for å få norsk statsborgerskap. Interessant nok var det mindretallets synspunkter som fortrinnsvis ble videreført i den daværende Bondevik II-regjeringens forslag til ny statsborgerskapslov i 2004, og som fra 1. september 2006 har vært norsk lov. Den norske statsborgerskapslovgivningen er likevel mer tvetydig enn den svenske og danske. På den ene siden er prinsippet om ett statsborgerskap opprettholdt, botidskravet er på syv år, det er innført et krav om kjennskap til det norske språket og indirekte et krav om samfunnskunnskap ved søknad om statsborgerskap, og et troskapsløfte er reintrodusert som et ledd i en innovasjon i norsk sammenheng: En høytidelig seremoni for personer som er innvilget statsborgerskap. På den andre siden er statsborgerskap i Norge i dag en rettighet, når vilkårene er oppfylt. Dette innebærer en reduksjon av myndighetenes makt til skjønnsmessige avgjørelser og er en liberalisering som overskrider selv den svenske lovgivningen. I tillegg er heller ikke vekten på det nasjonale fellesskap, som i Danmark, tatt helt ut: Deltakelse i den norske seremonien, og med det avleggelsen av troskapsløftet, er frivillig og opp til den enkelte å vurdere verdien av. Den nye norske statsborgerloven kan dermed sies å befinne seg i et spenningsfelt mellom liberale idealer om individets frihet på den ene siden, og tilslutning til noen felles nasjonale verdier definert av majoritetssamfunnet, på den andre. Nasjonale selvforståelser Hvordan kan de betydelige forskjellene mellom Sverige, Danmark og Norge fortolkes? Statsborgerskapslovgivning er reguleringen av et av nasjonalstatens konstituerende elementer: Dens befolkning. Definert som et verktøy for utøvelse av suverenitetsprisnippet, kan et lands statsborgerskapslovgivning vurderes som et uttrykk for en nasjonal selvrepresentasjon nasjonalstatens definisjon av seg selv. Lovgivningen vil dermed være et uttrykk for grunnleggende forestillinger og normative oppfatninger om hva som skal til for å skape samhold innenfor rammene av nasjonalstaten. I praksis er det eneste som kreves for å bli svensk statsborger i dag fem års botid og legalt opphold i landet. Det eksisterer ingen krav til oppslutning om noen kulturelle verdier definert av majoriteten snarere skal den raske absorberingen i det svenske statsfellesskapet virke som en 3

spore til aktiv deltakelse på samfunnets politiske og sosiale arenaer. På denne måten kobles statsborgerskapslovgivningen direkte til svensk integrasjonspolitikk, ved at statsborgerskapet betraktes som et middel til integrasjon i det svenske samfunnet. Den liberale lovgivningen bærer preg av en sivil, rettighetsbasert forståelse av nasjonen det som gjerne kalles demos i faglitteraturen. Limet i det flerkulturelle samfunnet utgjøres i en slik modell av en felles oppslutning om rettsstaten og demokratiet, og dermed en oppslutning om grunnleggende politiske verdier. Aksepten for dobbelt statsborgerskap i den nye svenske statsborgerloven kan tolkes i lys av dette: Når nasjons- og lojalitetsaspektene ved statsborgerskapet tones ned, svekkes argumentene mot dobbelt statsborgerskap mens argumentene for tilgang til fulle politiske rettigheter for flest mulig mennesker blir styrket. I Danmark har statsborgerskapslovgivningen beveget seg i meget restriktiv retning de siste årene, og økonomisk selvforsørgelse, språkbeherskelse, kjennskap til dansk kultur og historie, og en avlagt troskapsed til det danske samfunnet, er bare deler av de tersklene som må overskrides for å aksepteres som dansk. Lovgivningen er i påfallende grad basert på majoritetssamfunnets premisser. Innpass i det nasjonale statsfellesskapet krever ensidig tilpasning til den danske nasjonalstaten og statsborgerskapet forstås som sluttresultatet av en vellykket integrasjonsprosess. I motsetning til den svenske demos-forståelsen av nasjonen, minner den danske nasjonsforståelsen om en etnos-modell, der kjernen i fellesskapet mellom samfunnsborgerne forstås som en felles oppslutning om historiske og kulturelt betingede verdier. Den kontante avvisningen av dobbelt statsborgerskap er tegn på denne økende kulturelle forståelsen av det nasjonale fellesskapet i Danmark. Den norske statsborgerskapslovgivningen befinner seg i en mellomposisjon vis-à-vis Sverige og Danmark. Innvandrere med syv års botid gis i dag retten til norsk statsborgerskap i bytte mot at de oppgir sitt opprinnelige statsborgerskap og dokumentert kjennskap til det norske språket. Dette signaliserer en dobbelthet som også finnes i den norske integrasjonspolitikken: Man ønsker å styrke det nasjonale fellesskapet ved å kreve oppslutning om verdier definert på majoritetssamfunnets premisser, men innvilger samtidig individer retten til å verne om en viss kulturell forskjellighet. Den norske nasjonsforståelsen posisjonerer seg dermed mellom en kulturnasjonal og en liberal forståelse av det nasjonale fellesskap mellom etnos og demos. Statsborgerlovutvalgets splittelse i spørsmålet om dobbelt statsborgerskap kan tolkes som et uttrykk for tvetydigheten som ligger i den norske nasjonsforståelsen. 4

Den nasjonale vendingen De store forskjellene som eksisterer på statsborgerrettens område mellom de skandinaviske landene i dag, og i særdeleshet de ulike holdningene til dobbelt statsborgerskap, kan synes forunderlige. Norge, Sverige og Danmark samarbeidet gjennom store deler av 1900-tallet om å danne en ensartet statsborgerskapslovgivning. Samarbeidet var dels et utslag av ønsket om å tilrettelegge for migrasjon innen regionen, dels et forsøk på å unngå tilfeller av nettopp doble statsborgerforhold. Det statsborgerrettslige samarbeidet mellom de skandinaviske landene opphørte imidlertid i 1979 få år etter at den nye innvandringen var et erkjent faktum. Siden den gang har Norge, Sverige og Danmark gradvis beveget seg i ulike retninger på områder som berører eller berøres av innvandring. Møtet med den flerkulturelle utfordringen satte søkelyset på majoritetssamfunnets verdier og identitet og avnormaliserte nasjonen som en definert størrelse. Nasjonen selv ble tatt opp til forhandling og gjort til gjenstand for endring. Og i denne endringsprosessen ligger en maktkamp om definisjoner. Sveriges aksept for dobbelt statsborgerskap kan betraktes som kulminasjonen av en gradvis endring av den svenske nasjonsforståelsen siden den nye innvandringens begynnelse. Helt fra 1970-tallet, da Sverige ble et foregangsland i utviklingen av multikulturalistisk politikk, har landet tilrettelagt for ivaretakelsen av etniske minoriteters kulturelle tradisjoner samtidig som man har satset på en inkluderende politikk for innlemming i nasjonen gjennom en liberal statsborgerskapslovgivning. På 1990-tallet var det tendenser til en lignende liberalisering i en rekke europeiske land, blant annet som en følge av at Europarådskonvensjonen av 1997 for første gang i internasjonal rett fristilte konvensjonsstatene i spørsmålet om dobbelt statsborgerskap. Ved inngangen til det 21. århundret ser det imidlertid ut til at denne liberaliseringsprosessen er i ferd med å stoppe opp, eller endog reverseres. Nederland innførte eksempelvis dobbelt statsborgerskap gjennom en reform i 1992, men har gått tilbake til prinsippet om ett statsborgerskap. Også på andre statsborgerrettslige områder er det klare tendenser til økt restriktivitet i flere europeiske land. Ifølge migrasjonsforskeren Ulf Hedetoft er det forholdene i Danmark som kan betraktes som representative for utviklingen på innvandringsfeltet i dag, mens Sverige snarere kan sies å tjene som eksempel på multikulturalismens krise. 5

Paradoksalt nok kan multikulturalismens vektlegging av etniske minoriteters rett til kulturbevaring sies å ha beredt grunnen for en styrking av majoritetskulturen. Som sosiologen Grete Brochmann har påpekt: Hvis man forsvarer retten til at minoritetskulturer er noe som bør bevares, er det vanskelig å argumentere mot at det samme gjelder majoritetskulturen. Norge er også en del av denne større utviklingen. Den nye norske statsborgerloven bærer preg av en majoritet som har blitt tryggere på sin egen makt til å definere hvem som til enhver tid har statsborgerskapets privilegier innen rekkevidde, og hva nye statsborgere skal inkluderes i. Forestillinger om nasjonen har blitt revitalisert idet nye linjer for samhørighet innenfor landegrensene skal trekkes, og der noen felles kjerneverdier er forsøkt etablert for å skape en ramme av likhet i kulturelt mangfoldige nasjonalstater. Men hva innebærer alt dette for Rebekka Borsch? Må hun bli ny for å bli norsk? Det er lite som tyder på en snarlig endring i holdningen til dobbelt statsborgerskap i Norge. Man står med bena plantet midt i en internasjonal trend og Norge har aldri hatt en tradisjon for å gå motstrøms på innvandringsfeltet. I overskuelig fremtid må personer som lever med doble tilhørigheter i Norge oppgi sitt opprinnelige statsborgerskap, og dermed formelt kutte følelsesmessige bånd som i alle tilfeller vil fortsette å eksistere, eller akseptere at den norske nasjonen ikke har plass til dem. Eller flytte til Sverige. 6