KTRU /16 Kontrollutvalget Arbeidsgiveransvar for kontrollutvalgets sekretariat GYSP EKTRU-0224-201532061-5 Bakgrunn: Forretningsutvalget behandlet saken «Arbeidsgiverfunksjoner på bystyresiden bystyret, forretningsutvalget, ordfører, bystyredirektør og kontrollutvalget» i møtet 09.02.16 sak 43-16 og fattet følgende vedtak: 1. Forretningsutvalget tar sak om arbeidsgiverfunksjoner på bystyresiden til orientering. 2. De vedlagte prinsipper legges til grunn for videre detaljering. 3. Forretningsutvalget ber om at Bystyrets kontor i samarbeid med sekretariat for kontrollutvalget utarbeider forslag til delegasjonsstruktur fra bystyrets til kontrollutvalget ihht beskrivelsen i saken, med nødvendige presiseringer av praktisk oppfølging av leder/nestleder og sekretariat for kontrollutvalget. 4. Forretningsutvalget ber om at Bystyrets kontor utarbeider sak som presiserer forretningsutvalgets og ordførers arbeidsgiveransvar og oppfølgingsansvar overfor folkevalgte som er godtgjort i heltids- eller deltidsstillinger. 5. Forretningsutvalget ber om at Bystyrets kontor utarbeider sak som presiserer hvordan arbeidsgiverfullmaktene og den praktiske oppfølgingen av bystyredirektøren og byombudet skal ivaretas. Kontrollutvalget behandlet vedtaksskriv fra saken i møtet 16.02.16 sak 13-16 Saker til gjennomsyn. Følgende fremkommer i saksprotokollen under «Utvalgets behandling»: «Utvalgets medlemmer drøftet dokumentene ( ) Leder Robert Monsen (H) tar kontakt med bystyredirektøren i forbindelse med utarbeidelse av delegasjonsreglementet, og vil være kontrollutvalgets kontaktperson slik etterspurt i dokumentet «Politisk tilsyn og kontroll utarbeidelse av opplæringsopplegg» om kontaktperson fra kontrollutvalget/sekretariatet.» I saken i forretningsutvalget fremgår følgende: «Det er behov for videre detaljering på følgende områder: Det finnes ikke et delegeringsvedtak vedrørende arbeidsgiverfullmakter fra bystyret til kontrollutvalget i Bergen kommune. Det finnes ingen beskrivelse av forretningsutvalgets og ordførers arbeidsgiveransvar og oppfølgingsansvar overfor folkevalgte som er godtgjort i hel- eller deltidsstillinger.» «Bestillingen» i første kulepunkt vil være en egen sak for kontrollutvalget. «Bestillingen» i andre kulepunkt er en generell sak for alle de frikjøpte politikerne som utøver funksjoner og verv, f.eks. ledere og nestledere i andre komiteer. Bystyrets politikere og ordfører, har det overordnede 1
arbeidsgiveransvar i kommunen. Som en del av dette arbeidsgiveransvaret behandler og vedtar politikerne arbeidsgiverpolitikken med mål, strategier og personalreglement som skal være retningsgivende for kommunens ansatte. Hvilket arbeidsgiveransvar politiske ledere (ordfører og gruppeledere) har overfor de øvrige folkevalgte, og hvor langt dette i så fall skal strekkes, er et åpent spørsmål. En politiker er en folkevalgt, ikke en vanlig ansatt i kommunen. Bystyrets kontor administrerer det politiske systemet (beslutningssystemet) i kommunen. Kontoret er direkte underlagt ordfører og bystyret, og er ikke en del av byrådets stab. Kontoret skal bidra til politisk styring av kommunen. Dette innebærer bl.a. å sørge for at de formelle prosessene fungerer, og at det legges til rette for aktive politiske prosesser. Oppgavene utføres på vegne av bystyret og ordføreren, herunder å administrere arbeidsgiveransvar for folkevalgte. Dette er en sak som må fremmes av ordføreren v/bystyredirektøren. Saksutredning Etter koml. 77 nr. 9 skal bystyret sørge for sekretærbistand til kontrollutvalget. I lovens spesialmotiver i Ot.prp.nr. 70 (2002-2003) s. 107 fremgår det at det må sørges for tilfredsstillende sekretærbistand til utvalget. Kontrollutvalgets sekretariat vil være utvalgets operative ledd og skal etter oppdrag fra utvalget sørge for at det blir foretatt tilsyn med administrasjonen og revisjonen. I NKRFs bok «Tilsyn og revisjon i kommunal sektor» fremgår følgende om sekretariatet på side 102: «Det er påfallende mangel når det gjelder regulering av prosedyren for valg av sekretariat kontra revisjon. Vi finner det logisk å legge til grunn samme behandlingsmåte for begge funksjonene, jf. koml. 78 nr. 3 og 4. I høringsnotatet av 26. juni 2012 om endringer i inndelingsloven finner man støtte for dette. Fra høringsnotatets kap. 7 Val av revisor og serkretariatsmodell for kontrollutvalet (side 30) siteres følgende: «Sekretariatet er ein sentral ressurs for kontrollutvalet, som det er rimeleg at kontrollutvalet får seie si meining om.»» I forskrift for kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner kap. 7 17 står; Der en har ansatt egen revisjon i kommunen eller fylkeskommunen, avgir kontrollutvalget innstilling til kommunestyret eller fylkestinget om saker om ansettelse, suspensjon, oppsigelse eller avskjed av ansvarlig revisjon. Der det er egen revisjon i kommunen eller fylkeskommunen, foretar kontrollutvalget ansettelse, suspensjon, oppsigelse og avskjedigelse av revisjonens øvrige personale når slik myndighet ikke er delegert til revisor. Dette vil si at i saker som gjelder ansettelsesforholdet til egen revisor, avgir kontrollutvalget innstilling til bystyret. Bystyret kan ikke legge denne innstillingsretten til annet organ. Med andre ord kontrollutvalget skal alltid inn som innstillende organ i forhold til bystyret i slike saker. Etter sekretariatets vurdering bør denne saken tas opp til behandling i kontrollutvalget. Og det er også utvalget som skal legge saken frem for bystyret (være saksordfører). Bakgrunnsinformasjon Slik det fremgår over har kontrollutvalget i kommuner med egen ansatt revisor oppgaver knyttet til ansettelse, suspensjon, oppsigelse og avskjedigelse av ansvarlig revisor. I saker som gjelder ansettelsesforholdet til ansvarlig revisor avgir kontrollutvalget innstilling til bystyret. I saker som gjelder øvrige ansatte i revisjon har kontrollutvalget ansettelsesmyndighet, dersom denne myndigheten ikke er delegert til revisjonssjefen. 2
Kontrollutvalgets oppgave er å forestå det løpende tilsyn med den kommunale forvaltningen på vegne av bystyret. Kontrollutvalget har tilsyn med ordfører og politiske utvalg under bystyret og med kommunens virksomhet ledet av byrådets leder. I hovedsak bygger kontrollutvalget sitt tilsyn på de kontrollaktiviteter som blir utført og rapportert av den eksterne revisjonen. Noen av tilsynsoppgavene kan utføres av kontrollutvalgets eget sekretariat. Kontrollutvalget med dets sekretariat og revisjonen skal være «totalt» uavhengig av kommunens administrasjon, og de er kun underlagt bystyret selv. På den måten sikres det at den som kontrollerer er uavhengig av den som kontrolleres. I prinsippet utøver bystyret sitt tilsynsansvar via to styringslinjer den administrative kontrollen gjennom byrådet, og den folkevalgte kontrollen gjennom kontrollutvalget. Figuren under viser dette. kretariatet for Kontrollutvalget Problemstilling Hvem kan ha arbeidsgiveransvar, anvise og foreta lønnsforhandlinger for kontrollutvalgets sekretariat? Vurderinger Bestemmelsene rundt kontrollutvalgets sekretariat er hjemlet i forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 20; Kommunestyret eller fylkestinget skal sørge for at kontrollutvalget har sekretariatsbistand som til enhver tid tilfredsstiller utvalgets behov. Sekretariatet skal påse at de saker som behandles av kontrollutvalget er forsvarlig utredet og at utvalgets vedtak blir iverksatt. Sekretariatet skal være uavhengig av kommunens eller fylkeskommunens administrasjon og av den eller de som utfører revisjon for kommunen eller fylkeskommunen. Sekretariatsfunksjonen kan ikke legges til kommunens eller fylkeskommunens administrasjon. Den som utfører revisjonsoppgaver for den aktuelle kommunen eller fylkeskommunen, kan ikke utøve sekretariatsfunksjoner for kontrollutvalget. Det samme gjelder medlemmer av kontrollutvalget eller kommunestyret eller fylkestinget i den aktuelle kommunen eller fylkeskommunen. Den som utfører sekretariatsfunksjon for kontrollutvalget er direkte underordnet kontrollutvalget og skal følge de retningslinjer og pålegg som utvalget gir. Administrasjonssjefen har innenfor 3
kontrollutvalgets myndighetsområde ikke instruksjons- eller avgjøringsmyndighet overfor sekretariatet. Kommunal og regionaldepartmentet har i brev av 02. januar 2012 bekreftet Norges kommunerevisorforbunds uttalelse om at arbeidsgiveransvaret for kontrollutvalgets sekretariat i utgangspunktet ligger hos bystyret, jf. kommuneloven 6, og at den bare kan delegeres til kontrollutvalget. Med andre ord er det slått fast at arbeidsgiveransvaret for sekretariatet ikke kan legges til ordfører. Begrunnelsen for deres konklusjon er følgende: «( ) Det nære sambandet mellom kontrollutvalget og dets sekretariat, som juridisk har kommet til uttrykk bl.a. i spesialbestemmelsen i offentleglova 16 første ledd d) andre setning. ( ) Det forhold at kontrollutvalget på kommunestyrets/fylkestingets vegne «skal føre det løpende tilsyn med den kommunale og fylkeskommunale forvaltning», jf. kommuneloven 77 nr. 1.første setning. Denne tilsynsoppgaven gjelder alle organer og personer i kommunen/fylkeskommunen, også de folkevalgte. Dermed er også ordfører underlagt kontrollutvalgets kontroll, og det er nødvendig at kontrollutvalgets sekretariat er uavhengig i forhold til ordføreren. ( ) Kontrollutvalget og dets sekretariat regnes også som et eget organ i arkivlovens forstand og skal i følge departementet og riksarkivet ha sitt egen separate arkiv. Kontrollutvalget har det overordnede arkiv og systemansvar for kontrollutvalgets arkiv, dette ansvaret kan i følge departementet og riksarkivaren ikke delegeres til administrasjonen. I følge riksarkivaren har kontrollutvalgets sekretariat et selvstendig ansvar for å oppfylle de krav som følger av arkivloven med forskrifter. Arkivet må være satt opp slik at sekretariatet har eksklusiv tilgang og råderett over sitt arkivmateriale så lenge det er i aktivt bruk.» Kommunal og regionaldepartementet har i brev datert 18.06.2007 til Bergen kommune sagt følgende vedrørende sekretariatets rolle; «sekretariatet for kontrollutvalget vil i forbindelse med sitt arbeid som saksforbereder og iverksetter for kontrollutvalget være å regne som en del av kontrollutvalget selv». I en tolkningsuttalelse (brev av 04.04.2013) fra kommunal og regionaldepartementet til Trondheim kommune vedrørende arbeidsgiveransvar for sekretariatene fremgår: «Kontrollutvalgets tilsynsansvar etter loven og forskriften vil omfatte ordføreren og bystyresekretariatets leder. Departementet mener derfor det vil være i strid med regelverket dersom sekretariatsfunksjonen legges til personer som er underlagt disse, jf. begrunnelsen for at sekretariatsfunksjonen ikke kan legges til administrasjonen.» Bestemmelsen rundt revisjon er hjemlet i kommunelovens 78 79: 78 nr 3; Kommunestyret eller fylkestinget avgjør selv om kommunen eller fylkeskommunen skal ansette egne revisorer, delta i interkommunalt samarbeid om revisjon, eller inngå avtale med annen revisor. Vedtaket treffes på grunnlag av innstilling fra kontrollutvalget. Kommentar: Denne beslutningsmyndigheten kan ikke delegeres. 78 nr 4; Kommunestyret eller fylkestinget velger selv revisor. Vedtaket treffes på grunnlag av innstilling fra kontrollutvalget. Kommentar: Dette arbeidet kan ikke delegeres til andre organ. 4
78 nr 5; Kommunens eller fylkeskommunens revisor skal rapportere resultatene av sitt arbeide til kontrollutvalget. Kommentar: Kontrollutvalget skal altså alltid inn som innstillende organ i forhold til bystyret i slike saker. (f.eks. forvaltningsrevisjonsrapporter, selskapskontrollrapporter og øvrige kontrollrapporter). 79 Revisors uavhengighet; Den som foretar revisjon for en kommune eller fylkeskommune kan ikke ivareta revisjons- og kontrolloppdrag for kommunen eller fylkeskommunen dersom revisor eller dennes nærstående har en slik tilknytning til revidert eller kontrollert virksomhet, den ansatte eller tillitsmenn, at dette kan svekke revisors uavhengighet eller objektivitet. Det samme gjelder dersom det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til revisors uavhengighet eller objektivitet ved gjennomføring av oppgavene. Kommentar: Uavhengighetskravet vil både gjelde revisors faktiske uavhengighet, for eksempel dersom revisor har stått ansvarlig for posteringer eller disposisjoner som skal kontrolleres, og andre forhold som kan svekke omverdenens tillit til revisjonens og kontrollenes utførelse. Avgjørende vil være revisors nærhet og avhengighet til den reviderte virksomheten. For revisorer som er tilsatt i kommunen vil forvaltningslovens regler om inhabilitet gjelde ved siden av bestemmelsen om uavhengighet. Revisjonsforskriftens 15 Dokumentasjon av uavhengighet; Den som foretar revisjon skal løpende vurdere sin uavhengighet. Oppdragsansvarlig revisor skal hvert år, og ellers ved behov, avgi en skriftlig egen vurdering av sin uavhengighet til kontrollutvalget. Kommentar: I merknaden til denne paragrafen har departementet pekt på at revisor først må identifisere trusler mot uavhengigheten. Deretter må revisor vurdere om truslene er av betydning for revisors uavhengighet. Uavhengighet og objektivitet er grunnleggende for at revisor skal kunne utøve sin funksjon på en tilfredsstillende måte. I NKRFs bok «Tilsyn og revisjon i kommunal sektor» fremgår bl.a. følgende om habilitet og uavhengighet sekretariatsfunksjonens: «Sekretariatsfunksjonen må organiseres og utføres på en slik måte at ordningen ikke kommer i konflikt med de alminnelige habilitetskrav som følger av forvaltningsloven 6. Den som skal utøve sekretariatsoppgaver for kontrollutvalget, må selv vurdere om det ligger innenfor rammen av forvaltningslovens bestemmelser om inhabilitet, og eventuelt bestemmelsene om revisors uavhengighet og objektivitet, å utøve en slik funksjon. Departementet understreker i rundskriv H- 15/04 av 21. juni 2004 «at det vil være uheldig for tilliten til kontrollutvalgets uavhengighet, om det kan reises spørsmål ved om utvalgets saker er forberedt av personer hvis uavhengighet det kan stilles spørsmål ved»» I utgangspunktet ligger all kommunal myndighet hos bystyret, jf. kommuneloven 6. Slik myndighet kan bare ligge andre steder dersom dette følger av egen lovbestemmelse eller myndigheten er gyldig delegert fra bystyret. Med andre ord arbeidsgiveransvaret for kontrollutvalgets sekretariat ligger i utgangspunktet hos bystyret. Uansett oppstår spørsmålet om hvem myndigheten kan delegeres til. Bystyret har ikke behandlet noen sak der arbeidsgiveransvaret for kontrollutvalgets sekretariat er delegert. Ivaretakelsen av arbeidsgiverrollen i dag er utydelig. 5
Revisors og sekretariatets uavhengighet, som anses å være en av grunnpilarene innen tilsyns og kontrollfunksjonen, er avgjørende for omverdenens tillit til kontrollutvalgets arbeid. Uavhengigheten anses å bestå av to dimensjoner faktisk uavhengighet og tilsynelatende uavhengighet. Disse dimensjonene påvirkes av et samspill mellom finansielle, organisatoriske og personlige forhold mellom den som reviderer og den som blir revidert, og i den forbindelse forberedelse og tilrettelegging av saker til kontrollutvalget. Begge former for uavhengighet må være ivaretatt for at revisor kan sies å være uavhengig. Nordland fylkeskommune har gjennomført en undersøkelse i flere kommuner/fylkeskommuner og bl.a. funnet at: for sekretariatene lå arbeidsgiveransvaret hos kontrollutvalget for revisor var arbeidsgiveransvaret i de fleste tilfeller lagt til kontrollutvalget og i noen kommuner/fylkeskommuner var ansvaret litt mer utydelig. lønnsforhandlingene for fylkes/kommunerevisor og sekretariatslederne ble i noen tilfeller gjennomført av kontrollutvalget. Noen gjennomførte ikke lønnsforhandlinger da disse to stillingene var direkte plassert i hovedtariffavtalens kap 3. Og noen hadde egne politiske forhandlingsutvalg som forhandlet/fastsatte/regulerte lønn for revisor og sekretariat. der de hadde flere ansatte i sekretariatene/revisjonene foretok enten kontrollutvalget eller sekretariatsleder/fylkesrevisor/kommunerevisor lønnsforhandlingene og hadde arbeidsgiveransvar for det øvrige personalet. anvisningsmyndigheten for kontrollutvalgets budsjett var enten lagt til kontrollutvalgets leder eller delegert til sekretariatslederne. kontrollutvalgets leder sine regninger ble enten anvist av sekretariatet eller ordfører. I en fylkeskommune ble kontrollutvalgets medlemmer og sekretariatsleders personlige regninger anvist av administrasjonen. kontrollutvalgets regnskaper ble i noen kommuner/fylkeskommuner revidert av ekstern revisjon andre hadde en ordning der bare revisjonens regnskap ble revidert eksternt. Det er viktig at en får på plass en ordning der uavhengigheten til sekretariatet blir ivaretatt, jf. lov og forskrift. Dette er også avgjørende for å sikre tilliten til kontrollutvalgets uavhengighet. Det er uheldig om det kan reises spørsmål ved om kontrollutvalgets saker er forberedt av personer hvis uavhengighet det kan stilles spørsmål med. Et viktig moment i vurderingen er også at revisor skal rapportere resultatene av sitt arbeide til kontrollutvalget jf. kommuneloven 78, ikke til ordfører. Kontrollutvalget har også ansvar for å påse at kommunen blir revidert, herunder påse at revisjonen blir gjennomført innenfor de rammer som fylkestinget setter i medhold av kommunelovens 76 og 78. Vi viser til kommunelovens 6 og kommunelovens 77 79, samt forskrift for kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner. Kontrollutvalget skal etter disse bestemmelsene innstille til bystyret i saker som omhandler revisjonen og sekretariatet. Det vises også til saksutredningen og til at kontrollutvalgets leder og nestleder er frikjøp i hhv 25 % og 15 % stilling og vil kunne utføre arbeidsgiverfunksjonen. Det daglige arbeidsgiveransvaret på bystyrets vegne kan tillegges leder. Vurdering og fastsetting av lønnsbetingelser mv. kan foretas av kontrollutvalgets leder og nestleder i fellesskap og i samarbeid med ordfører. Forslag til vedtak: 6
Kontrollutvalget tar opplysningene om arbeidsgiveransvaret for kontrollutvalgets sekretariat til orientering og sender saken til bystyret for behandling. Innstilling til bystyret: 1. Bystyret vedtar at utøvelsen av det daglige arbeidsgiveransvaret på bystyrets vegne delegeres til leder av kontrollutvalget. 2. Bystyret vedtar at i saker som gjelder ansettelsesforholdet til sekretariatets leder avgir kontrollutvalget innstilling til bystyret. 3. Bystyret vedtar at i saker som gjelder øvrige ansatte i sekretariatet har kontrollutvalget ansettelsesmyndighet, dersom denne myndigheten ikke er delegert til sekretariatsleder. 4. Bystyret vedtar at vurdering og fastsetting av lønnsbetingelser mv. for kontrollutvalgets sekretariat foretas av kontrollutvalgets leder og nestleder i fellesskap og i samarbeid med ordfører. Dato: 14. april 2016 ****** Ikke skriv eller endre det som står ******* ****** på de 4 linjene. ******* ****** Elektronisk godkjenning ******* ****** flettes inn her ******* 7