KPMG Law Telephone +47 04063 Advokatfirma AS Fax +47 21 09 29 45 P.O. Box 7000 Majorstuen Internet www.kpmg.no Sørkedalsveien 6 Enterprise NO 912 056 880 MVA N-0306 Oslo Finansdepartementet postmottak@findep.no Deres ref. Vår ref. PS.TL.FKE.li 3. august 2017 Ansvarlig advokat: Fredrik Klebo-Espe Høringsuttalelse - Forslag til endringer i rentebegrensningsregelen 1. Innledning Vi viser til Finansdepartementets høringsnotat 4. mai 2017 vedrørende endringer i rentebegrensningsregelen. Finansdepartementets forslag innebærer en utvidelse av den gjeldende rentebegrensningsregelen for selskap som inngår i et konsern ved at den også vil omfatte renter på gjeld til eksterne långivere. Vi tillater oss å fremkomme med følgende synspunkter på forslagene i høringsnotatet. 2. Oppsummering - Forslaget rammer unødvendig vidt. - Behovet for en endring som inkluderer eksterne renter kontra potensielle negative virkninger av en slik endring synes ikke være tilstrekkelig utredet. - Fradragsrammen bør økes til 30 %. - Reglenes anvendelsesområde bør avklares. - Unntaksregelen bør være EBITDA-basert. - Unntaksregelen bør utvides for å skjerme ordinære låneforhold og bør forenkles. - Det bør vurderes å gjøres særskilt unntak for offentlig-privat-samarbeid. 3. Generelle kommentarer til regelens formål og virkning 3.1. Reglens formål Endringsforslaget innebærer at et norsk selskap som er del av et konsern vil i den grad netto rentekostnader overstiger 25 % av skattemessig EBITDA bli nektet fradrag også for en andel av eksterne rentekostnader, uavhengig av om gjelden er garantert av nærstående. Som det fremgår av høringsnotatet, er forslaget søkt lagt opp i tråd med de anbefalinger som gis i OECDs arbeid for å motvirke skatteomgåelser og EUs Direktiv av 12. juni 2016 mot skatteomgåelser.
I henhold til Finansdepartementets høringsnotat side 41 er formålet bak rentebegrensningsregelen "først og fremst å hindre flernasjonale konsern i å flytte overskudd fra norske selskap til konsernselskap i lavskatteland gjennom skattetilpasning", eller såkalt overskuddsflytting. Formålet med forslaget er på den andre siden ikke å redusere fradraget for "ordinære rentekostnader". Den foreslåtte regelen skiller imidlertid ikke mellom renter på gjeld som er forretningsmessig begrunnet og renter på gjeld som er skattemessig motivert. På tross av at det uttalte formålet med regelen er overskuddsflytting til lavskatteland spesifikt, gjøres det heller ikke noe unntak for konsern som ikke har investeringer i lavskatteland. Endringen til å inkludere avskjæring av eksterne renter synes derfor å ramme utover det som er regelens uttalte formål. Det vil. kunne være forskjellige forretningsmessige behov for ekstern gjeldsfinansiering i en norsk konsernspiss enn i et underliggende operativt selskap. Også hvilken fase et konsernselskap er i vil kunne ha betydning for selskapets gjeldsgrad. Der et utenlandsk konsern har nye investeringer i Norge, vil det norske selskapet i mange tilfeller ha behov for låneopptak i en oppstartsfase, og slike låneopptak vil som regel ikke være motivert av overskuddsflytting. Andre hensyn kan også spille inn slik som f.eks. ulik risiko lokalt og globalt, tilgang til kapital og regulatoriske forhold. For å skjerme ordinære forretningsmessig låneforhold, foreslår Finansdepartementet å innføre en unntaksregel ved at gjeldsnivået i det norske selskapet eller det norske konsernet sammenlignes med gjeldsnivået i konsernet globalt. Der den norske egenkapitalandelen tilsvarer eller er tilnærmet lik egenkapitalandelen globalt vil skattyter kunne kreve fradrag for renter utover 25 % av skattemessig EBITDA. Det er etter vårt syn tvilsomt om unntaksregelen vil være tilstrekkelig treffsikker til å skjerme ordinære låneforhold. Det fremgår også av høringsnotatet at Finansdepartementet er klar over at ordinære låneforhold vil rammes av endringene. Begrunnelsen oppgis å være at det er utfordrende å utforme regler som hindrer overskuddsflytting gjennom rentefradraget, som ikke har uønsket virkninger for forretningsmessig velbegrunnet virksomhet og som er relativt enkle administrativt. Det kan virke som om Finansdepartementet i sitt forslag har lagt mer vekt på å begrense fradragsretten generelt enn å gjøre reglene treffsikre. I tillegg kan reglene etter vårt syn vanskelig sies å være enkle å forholde seg til, verken for skattemyndigheten eller skattyter. Basert på det ovennevnte er vi av den oppfatning at forslaget slik det er utformet rammer for vidt til å kunne sies å være i tråd med regelens uttalte formål. Vi mener derfor at det bør være betydelig rom for (i) å forenkle reglene og (ii) å gjøre reglene mer treffsikre, innenfor de rammer og anbefalinger som er trukket opp internasjonalt. 3.2. Utredning av behov for og virkninger av å nekte eksterne renter I høringsnotatet legger Finansdepartementet til grunn at det "ikke er tvilsomt at flernasjonale konsern flytter overskudd ut av normalskatteland som Norge gjennom ved å plassere uforholdsmessig høy andel gjeld, inkludert ekstern gjeld, i sine selskap i normalskatteland". Etter vårt syn er det imidlertid uklart i hvilken grad renter på ekstern gjeld som ikke er garantert av nærstående bidrar til skattemotivert overskuddsflytting. Det fremgår ikke direkte av høringsnotatet hvorvidt det er gjort noen konkrete vurderinger av om dette er et reelt problem i norsk sammenheng. 2
Heller ikke effekten av det å innføre en slik regel synes å være utredet, verken for bedriftene, eller for kapitalmarkedene generelt. Etter vårt syn vil det å inkludere eksterne renter favne vidt og vil ventelig ha en betydelig skatteeffekt for norske selskap. Endringsforslaget vil dermed kunne ha en uheldig effekt på investeringsviljen til både norske og utenlandske investorer, noe som også til dels erkjennes i høringsnotatet. Særlig tror vi det vil kunne ramme hardt i konsern med norsk konsernspiss som periodisk og av rene forretningsmessige grunner kan være høyt belånt. I Meld. St. 4 (2015-2015) uttalte Finansdepartementet at man ville utrede alternative løsninger for å hindre at reelle låneforhold rammes av rentebegrensningsregelen. Vi er ikke kjent med at det er foretatt noen slik utredning. De foreslåtte endringene kan på bakgrunn av ovennevnte forhold synes noe forhastet. Behovet for en ren sjablongregel for å kunne avskjære eksterne renter med en snever og lite anvendelig unntaksregel sett opp mot eventuelle negative konsekvenser av en slik sjablongregel, bør etter KPMGs syn derfor utredes nærmere. 4. Kommentarer til regelens tekniske utforming 4.1. Definisjon av konsern og konsernregnskap Den foreslåtte regelen omfatter alle selskap eller innretninger som inngår i et konsernregnskap eller som "kan inngå" i et konsernregnskap etter IFRS. Videre refererer unntaksregelen i det foreslåtte syvende ledd til selskap som inngår i et konsernregnskap utarbeidet i samsvar med norsk regnskapslovgivning, IFRS, eller regnskapslovgivningen i et EØS-land. Etter vårt syn vil koblingen til en regnskapsteknisk konserndefinisjon gi regelen et videre anvendelsesområde enn nødvendig. Videre mener vi at det bør presiseres hva som menes med at innretningen "kan inngå" i et konsernregnskap. Under enhver omstendighet bør det være full overlapp mellom hovedregelens og unntaksregelens anvendelsesområde. KPMG foreslår at regelens anvendelsesområde i stedet knytter seg mot et konkret eierkrav. Dette vil være i tråd med skattelovens øvrige bestemmelser, f.eks. konsernkravet for konsernbidrag i skatteloven 10-4. Et slikt eierkrav bør da sees opp mot bestemmelsens formål som er at bestemmelsen skal hindre skattemotivert overskuddsflytting, og samtidig i minst mulig grad redusere fradragsretten for rentekostnader på ordinære lån. I tilfeller der en eier har en lav kontrollerende eierandel vil eiere med aksjeminoritet ikke ha en interesse av at overskudd flyttes ut av selskapet, hvilket i praksis innebærer at det er liten risiko for overskuddsflytting. For å unngå at ordinære låneforhold rammes, bør eierkravet for å være omfattet av rentebegrensningsregelen derfor ligge vesentlig høyere enn 50 %. I den grad Finansdepartementet fastholder at konsernkravet skal knyttes opp regnskapstekniske forhold, bør regelen begrenses til norske selskap som inngår i konsern som faktisk avlegger konsernregnskap. Vi vil også bemerke at hvilke innretninger som skal utarbeide / inngå i et konsernregnskap etter IFRS dels beror på konkrete avveininger (jf. IFRS 10). Det vil etter vårt syn være lite hensiktsmessig at norske 3
skattemyndigheter skal kunne overprøve de regnskapstekniske vurderinger som er gjort av selskapet og dets revisor. Unntaksregelen i syvende ledd bør også endres slik at de selskaper / innretninger som anses å falle inn under hovedregelen vil gis mulighet til å påberope seg unntaksregelen. Det forutsetter at begrensningene knyttet til aksepterte regnskapsspråk fjernes. Den foreslåtte avgrensning innebærer at norske selskap som inngår i konsern hvor regnskapet utarbeides i samsvar med øvrige regnskapsstandarder, herunder nevnes særlig US GAAP, Japan GAAP og kinesisk GAAP, risikerer å ikke få fradrag på rentekostnader på tross av at de har en høyere egenkapitalandel enn konsernet globalt. Dette synes være i strid med hensynene bak unntaksregelen. Til sist bør det avklares hvilket konsernregnskap som danner grunnlag for sammenligningen under unntaksregelen. 4.2. Fradragsbegrensningen Ved innføringen av rentebegrensningsregelen ble skattytere nektet fradrag for interne rentekostnader som oversteg 30 % av skattemessig EBITDA. Dette ble redusert til 25 % med virkning fra og med 2016. Hvis rentebegrensningsregelen utvides til også å omfatte eksterne renter for konsernselskap, bør fradragsrammen etter vårt syn økes til 30 %. Dette er i tråd med reglene slik de er i Finland og Tyskland og vi kan ikke se at det er grunn til å ha en strengere praksis enn land med sammenlignbare regler. En høyere fradragsramme vil også kunne begrense at fradrag for rentekostnader på forretningsmessig begrunnede lån avskjæres. 4.3. Balansebasert kontra EBITDA-basert unntaksregel Etter vårt syn bør en unntaksregel utformes som en global EBITDA-regel, da dette er i tråd med regelverket for øvrig. Alternativt kan det innføres som en supplerende EBITDA-basert sikkerhetsventil. Den resultatbaserte fradragsbegrensning i gjeldende og foreslåtte 6-41 tar utgangspunkt i selskapets gjeldsbetjeningsevne. På den annen side vil et selskaps egenkapitalandel i mange tilfeller ha begrenset betydning for et selskaps gjeldbetjeningsevne. Som eksempel vises til at det i tynn kapitaliseringssaker legges stor vekt på et selskaps kontantstrøm, herunder ratioen mellom EBITDA og gjeld. Selskapets egenkapitalandel vil i mindre grad vektlegges. 1 Bakgrunnen for at Finansdepartementet ikke har gått inn for en EBITDA-basert regel synes i hovedsak å være at en slik regel vil være mer sårbar for manipulasjon av regnskapet. Etter vårt syn overvurderer Finansdepartementet gjennomgående risikoen for at regnskapene manipuleres. En slik manipulasjon vil være i strid med regnskapsrettslige prinsipper under NGAAP, IFRS og øvrige regnskapsstandarder vi er kjent med. Dersom Finansdepartementet fastholder en balansebasert unntaksregel, bør fradrag for renter tillates i tilfeller hvor det norske konsernselskap har en egenkapitalgrad over et absolutt nivå. Etter vårt syn bør det der hvor egenkapitalandelen i det norske selskapet eller det norske konsernet overstiger 40 % normalt være liten risiko for overskuddsflytting. En slik unntaksregel vil bidra til å skjerme ordinære låneforhold. I tillegg vil et slik terskelnivå bidra til å forenkle reglene og kunne gjøre rapportering mindre omfattende og dermed lette den administrative byrden for skattytere og for skattemyndighetene. 1 Se blant annet artikkel av Sten Frode OIsen i Revisjon og Regnskap (No. 7/2015) 4
Vi er også av det syn at terskelbeløpet bør økes til et høyere nivå, som for eksempel i Tyskland eller Storbritannia, henholdsvis EUR 3 millioner eller GBP 2 millioner. 4.4. Sammenligning av regnskap, samt oppgave- og dokumentasjonsplikt For å påberope seg unntaksregelen vil norske selskaps- eller underkonsernregnskap etter forslaget måtte omarbeides dersom konsernregnskapet utarbeides etter et annet regnskapsspråk. I tillegg innebærer forslaget at det må gjøres nærmere bestemte justeringer i det norske selskapets balanse. Omarbeidelse av regnskap vil kunne være svært ressurskrevende og innebære en betydelig administrativ byrde for skattytere. I tillegg er de foreslåtte justeringene i praksis svært komplekse, herunder identifisering av mer- og mindreverdier som kan tilskrives et norsk selskap. Finansdepartementet legger videre opp til en omfattende og svært streng oppgave- og dokumentasjonsplikt ved at revisor i tillegg til å godkjenne skjema vedlagt selvangivelsen også må godkjenne justerte selskapsregnskaper og konsernregnskaper. KPMG stiller seg svært kritisk til utformingen av regelen på dette punkt. Finansdepartementet synes i sitt forslag ikke ta tilstrekkelig hensyn til det betydelige merarbeidet som i mange tilfeller vil være nødvendig for at revisor skal kunne avgi en slik godkjennelse. Vi bemerker at disse utfordringene og tilhørende merkostnader primært vil ramme flernasjonale konserner. Dette kan etter vårt syn framstå problematisk etter EØS-avtalen, noe som taler for at reglene bør forenkles, og dokumentasjonskravene lettes. 4.5. Endring av unntaksregelen Etter KPMGs syn vil enkelte endringer i den foreslåtte unntaksregelen, utover de overnevnte, i større grad skjerme ordinære låneforhold, og dermed gjøre regelen mer treffsikker. For å sikre at mindre avvik, f.eks. grunnet valutasvingninger, ikke innebærer avskjæring av fradragsretten for ordinære rentekostnader, bør det også tillates et større avvik enn 2 % mellom det norske selskapets/konsernets egenkapitalandel og konsernets globale egenkapitalandel. Ytterligere er vi kritiske til at en slik regel innebærer en fullstendig avskjæring dersom det norske selskapets egenkapitalandel er mer enn 2 % lavere enn konsernet globalt. Unntaket er basert på en anerkjennelse av at det i enkelte næringer og virksomheter vil være forretningsmessig naturlig med en høyere grad av fremmed finansiering. Det er vanskelig å se hvorfor den norske delen av konsernet ikke skal kunne kreve fradrag for renter på gjeld opptil konsernets samlede gjeldsgrad. Dette vil også bidra til å nøytralisere at en mindre endring i det norske selskapets eller konsernets egenkapitalandel vil kunne medføre fullstendig tap av fradragsrett. En slik endring bør kunne gjennomføres med mindre justeringer av forslagets lovtekst. 4.6. Særlige unntak for allmennyttige infrastrukturprosjekter Det er fra politisk hold ytret ønske om å benytte såkalte offentlig-privat-samarbeid ("OPS") som virkemiddel for organisering av utbygging, drift og vedlikehold av transportinfrastruktur, se blant annet 5
Meld. St. 25 (2014 2015). Forberedelse er per dags dato igangsatt for tre OPS-prosjekter som antas vil kreve samlede investering på ca. NOK 20 mrd. 2 OPS innebærer i korte trekk at én privat kontraktspart får ansvar for gjennomføringen av utbygging, drift og vedlikehold, og får betalt for dette i henhold til kontrakt. OPS-prosjekt innebærer i sin natur at den private part påtar seg betydelige finanseringskostander gjennom lånefinansiering av utbyggingen. Ved å nekte fradrag for eksterne renter vil det å anvende OPS som et virkemiddel for fremtidige OPS-prosjekter kunne bli svært utfordrende for private aktører. Dette vil være i strid med regjeringens uttalte samferdselspolitikk. Sett i lys av at OPS-prosjekter utføres sammen med offentlig sektor vil risikoen for overskuddsflytting i slike tilfeller være lav, og en økt skattebelastning vil bare føre til økte utbyggingskostnader for staten. Slik vi ser det bør infrastruktur OPS-prosjekter derfor på nærmere fastsatte vilkår unntas fra rentebegrensningsregelen. Herunder bør renter på eksterne lån helt eller delvis være fradragsberettiget. Som det fremgår av høringsnotatet vil dette være i tråd med EU-direktivet samt britiske rentebegrensningsregler. Et slik unntak synes også å være i tråd med OECDs BEPS-anbefalinger knyttet til allmennyttige offentlige prosjekter. 4.7. Ikrafttredelse Etter vårt syn fremstår det problematisk at regelen innføres med virkning for inntektsåret 2018. For skattytere med avvikende regnskapsår kan dette inntektsåret allerede være påbegynt og vil derfor kunne være problematisk opp mot at regelen gis tilbakevirkende kraft. Vennlig hilsen KPMG Law Advokatfirma AS 2 https://www.vegvesen.no/vegprosjekter/om+vegprosjekter/ops-ppp 6