NOTAT Til Fra Dato Ansvarlig advokat Kultur- og kirkedepartementet SIMONSEN Advokatfirma v/ advokat Espen TØndel 25. januar 2007 Espen Tøndel HØRINGSUTTALELSE - 0 ORGANISERINGEN AV STATLIGE VIRKEMIDLER PÅ PA FILMOMRÅDET i INNLEDNING På vegne av Videobransjens Felleskontor AS (heretter VFK) inngis herved høringsuttalelse angående Einarsson-utvalgets rapport om organiseringen av de statlige virkemidlene på filmområdet. 2 OPPSUMMERING AV VIDEOBRANSJENS FELLESKONTOR A/S' SYN VFK anser seg tilfreds med dagens organisering av FILM&KINO og de arbeidsoppgavene organisasjonen er ansvarlig for. VFK er videre tilfreds med rammeverket for fordeling av avgiftsmidlene, hvor FILM&KINO som er en organisasjon med representasjon fra de berørte parter vedtar bruken av disse midlene innenfor de rammer som forskrift om film og videogram setter, jf. 3-2. Fordelingen av overskudd i NKFF, som overføres årlig til Kinofondet, samt fordeling av fremtidige avgiftsmidler bør etter VFKs oppfatning skje gjennom FILM&KINO og under enhver omstendighet innenfor det eksisterende formål for bruk av avgiftsmidlene i dag. Avgiften er betalt av aktører i kino- og videobransjen, og bør fordeles rettferdig mellom disse aktører. Oppsparte midler i Kinofondet kan etter vår oppfatning neppe brukes til ett enkelt formål. Dette vil føre til en skjev fordeling mellom aktørene i bransjen. Fremtidige avgiftsinntekter bør ikke benyttes til andre formål enn de som ligger til grunn for innkreving av avgiften. Avgiftsstrukturen for elektronisk salg og utleie av videogram bør være teknologinøytral, dvs at avgiften på elektronisk distribusjon vil måtte behandles ulikt om det er salg eller utleie som finner sted, slik det gjøres ved ren fysisk distribusjon. VFK savner videre fokus på viktigheten av å bekjempe piratkopiering. Dette arbeidet er ikke nevnt i utvalgets rapport. Dette anses å være et svært viktig innsatsområde fremover særlig med hensyn til å drive informasjonsarbeid blant publikum og grensesettere (skole/universitet, foreldre osv). Høringsuttalelse Videobransjens Felleskontor.doc
3 BAKGRUNN 3.1 OM VFK VFK ble stiftet i 1992 av Norske Videohandleres forbund og Norsk Videogramforening, og eies med lik andel av disse to organisasjonene. VFK representer således bransjeinteressene for så vel distributører som forhandlere (salg og utleie) av videogrammer. VFK arbeider ovenfor offentlige myndigheter, bransjeorganisasjoner, iverksetter tiltak mot piratkopiering, styrker kompetansenivået i bransjen samt at man har fokus på å tilpasse seg den teknologiske utviklingen. Videobransjen er sannsynligvis den sterkeste kulturspreder for film i Norge ved at man gjennom salg og utleie av DVDer når frem alle deler av Norge også der det ikke finnes kino. 3.2 VIDEOBRANSJENS REPRESENTASJON I FILM&KINO VFK er representert i FILM&KINO med ett styremedlem. Utvalgets rapport foreslår enkelte endringer i organiseringen av FILM&KINO og omfattende endringer i bruken av de midler som ligger i NKFF og som pt. administreres av FILMKINO. En omorganisering av virkemiddelapparatet vil ha stor betydning også for VFK. Bruken av de midler som administreres av FILM&KINO vil i vesentlig grad påvirke VFKs arbeid og videobransjen i sin helhet mht å ha tilgang, slik som i dag, til midler hvor bransjen kan sette fokus på sentrale problemstillinger og behov for dem. 3.3 AVGIFTEN TIL NORSK KINO - OG FILMFOND (NKFF) Gjennom lov om film og videogram (lov nr. 21 av 15. mai 1987) er den som driver fremvisning og omsetning av film i næring forpliktet til å betale en avgift til NKFF. Denne avgiften avløste den tidligere avgiften for offentlig fremvisning av film, som ble innkrevet og disponert av kommunene. Videre erstatter avgiften den tidligere frivillige avgiften av kinoenes bruttoinntekt som fra 1970 finansierte NKFF1. 3.3.1 Avgiftens formål Av forarbeidene til film- og videogramloven2, fremgår det at formålet med avgiften er å gi økte midler til kopiering og distribusjon av film. Det legges vekt på at en del av midlene skal gå til videogramformål, og da i første rekke distribusjon av videogram. Den uttrykkelige presiseringen av at videobransjen skulle tilgodeses gjennom bruk av avgiftsmidlene må ses i sammenheng med at videobransjen gjennom vedtagelsen av filmog videogramloven ble pålagt delansvar for finansieringen av NKFF ved å betale avgift for omsetning av videogram. Lovgivers forutsetning ved innføring av avgiften var derfor at pengene i NKFF skulle gå tilbake til de som bidro med avgiften, nemlig kinoer, distributører og forhandlere. FILM&KINO har i hele perioden lagt vekt på dette prinsippet i fordelingen av midlene. ' Jf. Ot.prp.nr.20 (1986-1987) pkt 4.3.3 2 Jf. Ot.prp.nr.20 (1986-1987) pkt 4.3.3 Høringsuttalelse Videobransjens Felleskontor.doc 2/9
3.3.2 Avgiftens størrelse - bakgrunnen for omleggingen i 2000 og den videre utvikling (a) Bakgrunnen for endringen Ved innføringen av avgiften i 1987 tilsvarte den 2,5 % av bruttoomsetningen for den enkelte kino eller forhandler. Dette ble endret med virkning fra 20003, hvor avgiften for så vidt gjelder omsetning av videogram (avgiften for kinoen ble ikke endret) ble endret til å tilsvare en flat avgift på NOK 3,504 per videogram samt at den ble lagt på distributørene og ikke lenger forhandlerne. Det fremgår av Ot. prp.nr.78 (1996-1997) pkt. 3.5.4 at bakgrunnen for endringen var et ønske om å forenkle innkrevingen av avgiften (våre understrekninger): "For omsetning av videogram held regjeringa fast vedframlegget om at avgifta til NKFF skal betalast som ein fast kronesum gjennom merke på kvart videogram. Ved å knyte avgifta til merket, må avgifta betalast før videogrammet kan omsetjast. Dette vil løyse problema knytte til inndriving av avgifta. IfØlgje en rapport som var utarbeid for KKL hausten 1995, var den totale brutto omsetningen av videogram i 1994 rekna til om lag 750 mill. kroner eks. mva. Dette ville gitt ei inntekt til NKFF på 18.6 mill. kroner. NKFF fekk i 1994 inn om lag 13,1 mill. kroner frå videobransjen. IfØlgje rapporten var det altså 5,5 mill. kroner som aldri vart betalt inn til fondet. Omsetninga når det gjeld utleige har dei seinare åra gått noko ned. 11996 var totalomsetninga for sal- og utleigevideo hos forhandlarane vurdert til om lag 700 mill. ekskl. meirverdi, noko som skulle gitt eit inntekt på om lag 17,5 mill. korner til NKFF. Inntekta i 96 var som nemnt 15,6 mill. kroner. Hovedgrunnen til auken i inntekta sammenligna med omsetningen, er ifølgje NKFF betre innkrevjingsrutiner dei seinare år. Omlegginga vil også innebere administrative forenklingar i NKFF. På same måten som for gebyret for registrering, vil avgifta bli refundert for ubrukte merke som blir levert attende til Statens filmtilsyn. Dei nærare reglane om dette vil bli fastsette i forskrift. " Det ble ikke forutsett noen Økning av inntektene til NKFF som følge av omleggingen av avgiftsstrukturen. Dette fremkommer klart av Innst.O.nr.40 (1997-1998) (våre understrekninger): "Regjeringen foreslår at avgiften til NKFF skal betales som en fast kronesum gjennom merket på hvert videogram. Dette vil lette innkrevingen av avgiften fordi den kreves inn fra distributør og ikke den enkelte forhandler. Det innebærer også administrative forenklinger i NKFF. Inntekten til fondet skal bli den samme som i dag. " 3 Forarbeidene til endringen er Ot.prp.nr. 8 (1997-1998), jf. Ot.prp.nr.78 (1996-1997), Innst.O.nr.40 (1997-1998) og Besl.O.nr.50 (1997-1998). 4 Beløpet er fastsatt i St.prp.nr. 1 (1999-2000) Høringsuttalelse Videobransjens Felleskontor.doc 3/9
(b) Den senere utvikling av omsetningen av videogram SIMONSEN I år 2000 visste man at økningen i omsetningen av videogram ville fortsette. Ingen kunne imidlertid forutsi den relativt sett sterke veksten DVD-omsetningen fikk. Først på slutten av 2002 kunne man konstatere at DVD var den raskest voksende nye forbrukerteknologien på markedet. Imidlertid førte formatkrig og distribusjon via andre kanaler, først og fremst Internett, til at prisene på DVD-plater sank ikke ubetydelig da markedet begynte å presse prisene for å konkurrere med de nye formatene og distribusjonsmåtene. Figur 1 viser utviklingen av inntekter til NKFF fordelt på inntekter fra henholdsvis kinoog videobransjen: Figur 1 (Kilde: FILM&KINO) (c) Oppsummering Den sterke økningen i salg av DVDer samt det forhold at man gikk over til avgift pr tittel har bidratt til at innbetalingene til NKFF har blitt vesentlig høyere enn noen forutså og også vesentlig høyere enn det som ved siste lovendring var skissert som det nivået avgiften burde ligge på. Dette har i vesentlig grad bidratt til at Kinofondets balanse per utgangen av 2005 var på om lag NOK 112.000.000. Høringsuttalelse Videobransjens Felleskontor.doc 4/9
3.3.3 Bruk av avgiftsmidlene Regnskapene til FILM&KINO viser at de årlige avgiftsmidlene fordeles på ulike tiltak innenfor kino- og videobransjen. Figur 2 viser gjennomsnittlig fordeling av tilskudd til ulike tiltak i perioden 2000-2005. Figuren viser at avgiftsmidlene fordeles forholdsvis jevnt på ulike tiltak innenfor bransjen, med en naturlig variasjon for mer eller mindre kapitalintensive bransjer. FILM&KINO har derfor så langt fulgt opp lovgivers forutsetning med avgiften, nemlig at midlene fordeles til de ulike formål angitt i forskift om film og videogram. Praksisen viser også at det ikke er områder som har blitt tilgodesett spesielt på bekostning av andre selv om video er det området som har fått minst. Fordelinger til ulike tiltak fra FILM&KINO 2000-2005 (gjennomsnitt) 31 1 % 17% 16% Rikslansering av film Kvalitetsfilm a Barnefilm o Lokale film- og kinotiltak iodcloo 10% 12% 13% Video Festivaler Tekniske bransjetiltak Figur 2 (Kilde: FILM&KINO) 3.3.4 Oppsummering Midlene i NKFF går tilbake til bransjen, fordelt av FILM&KINO etter søknad. Videobransjen har i stor grad fått det de har søkt om, og VFK er tilfreds med dagens ordning med fordeling av midlene i NKFF. Videobransjen har bidratt med en stor del av de midlene som i dag ligger i Kinofondets balanse. Det er av avgjørende betydning at disse midlene må settes av til fremtidens utfordringer - nye formater, nye distribusjonsmåter, digitalisering av kino og piratkopiering, og ikke brukes til ett enkelt formål alene som vil tilgodese de ulike aktører i bransjen på ulik måte. Høringsuttalelse Videobransjens Felleskontor.doc 5/9
4 BRUK AV AVGIFTSMIDLENE 4.1 BRUK AV KINOFONDETS MIDLER TIL DIGITALISERING AV KINOEN Utvalgets flertall foreslår å bruke midlene som ligger i NKFF ved utgangen av 2007 til å digitalisere kinoene. Utvalget antar at disse midlene vil være tilstrekkelige til å finansiere en ikke uvesentlig del av en full digitalisering av norske kinoer. (a) Oppsparte fondsmidler VFK mener at det å bruke de akkumulerte midlene i NKFF til å finansiere digitaliseringen av kinoene vil legge en uforholdsmessig stor del av finansieringen på bidragsyterne til fondet. Gjennom den sterke økningen i DVD-salget, og omleggingen av avgiftsstrukturen til å beregnes som en fast avgift per videogram, har videobransjen bidratt med en stor del av fondet. Etter VFKs oppfatning vil NKFF og derved videobransjen bidra med en uforholdsmessig stor del av kostnadene forbundet med digitalisering av kinoene. Dersom alle akkumulerte midler i NKFF per utgangen av 2007 brukes til dette formålet, har videobransjen problemer med å se hvor det blir av det "spleiselaget" som det vises til i utvalgets rapport på s. 55. Det vesentligste av investeringen vil i realiteten gjøres av videobransjen. Selv om en digitalisering av kinoene vil kunne ha synergieffekter for videobransjen, vil fordelingen av finansieringsbyrden bli uakseptabelt skjev dersom utvalgets forslag legges til grunn. (b) Avgiftens formål Det vises videre til formålet med avgiften til NKFF. Helt siden videobransjen ble pålagt avgiftsplikt i 1987 har forutsetningen vært av pengene som betales inn skal distribueres tilbake til de som betaler avgift. Ordningens legitimitet hviler på denne forutsetningen. Dette har vært lovgivers oppfatning, jf. sitatet ovenfor fra forarbeidene til film- og videogramloven5, og dette har vært praktisert av bransjen gjennom FILM&KINOs fordeling av midlene. Å bruke alle pengene i NKFF til å digitalisere kinoene vil være et vesentlig brudd på lovgivers forutsetning om at avgiftsmidlene skal gå tilbake til de som betaler avgiften, samt bransjens forventning om hva pengene skal brukes til. At en begrenset andel av midlene benyttes, ref spleiselaget, er VFK fullt ut enig i. (c) Hjemmelsgrunnlag VFK legger til grunn at det ikke er tilstrekkelig med en forskriftsendring for å fordele de oppsparte midlene, men at fordelingen er avhengig av et vedtak av NKFFs landsmøte. Dette vedtaket må etter vår mening holde seg innenfor lovgiverens og kino- og videobransjens forutsetning om at avgiftsmidlene skal fordeles tilbake til de som bidrar med avgiften. VFK stiller seg derfor meget kritisk til det å bruke det samlede overskudd av avgiften til ett enkelt formål. Avgiften ble innkrevd på grunnlag av bestemmelsene i film- og videogramloven og tilhørende forskrift. Loven og forskriften foreskriver en rekke formål som avgiftsmidlene skal tilgodese. FILM&KINO har fulgt opp denne forutsetningen, og bevilget midler til mange ulike formål. Å bruke midler som er innkrevd med den 5 Jf. Ot.prp.nr.20 (1986-1987) pkt 4.3.3 Høringsuttalelse Videobransjens Felleskontor.doc 6/9
nåværende hjemmel til å tilgodese et så snevert formål som digitalisering representerer, krever en grundigere vurdering og utredning av hjemmelsgrunnlaget for en slik fordeling. Selv om digitalisering av kinoene formelt sett kan falle innenfor den vide formålsangivelsen i forskriften og formålsangivelsen i NKFFs vedtekter, vil bruk av alle avgiftsmidlene til ett enkelt formål etter vårt syn være i strid med loven og forskriften, som etablerer prinsippet om at midlene skal komme alle bransjeaktører til gode, og FILM&KINOs praktisering av denne forskriften. (d) Sikre bransjens konkurransedyktighet Videobransjen har opplevd en sterk omsetningsøkning i de seneste årene. De tiltak FILM&KINO har iverksatt har blant annet bidratt til dette. Det samme har det faktum at videobransjen har mottatt midler fra Kinofondet som har blitt benyttet av bransjen til å fremme fokus på film. Dette har følgelig også bidratt i vesentlig grad til det overskudd som ligger i NKFF og Kinofondet. Det er imidlertid i dag atskillig usikkerhet om videobransjens fremtid. Nye formater konkurrerer om forbrukerel og distributørers oppmerksomhet. Nye distribusjonskanaler på Internett, direkte fra produksjonsselskap til forbruker, truer med å gjøre de tradisjonelle distributørene og forhandlerne til et overflødig ledd i omsetningskjeden. Store deler av de avsatte midlene er derfor nødvendige for å iverksette tiltak og kampanjer for å sikre bransjens konkurransedyktighet vis-å-vis alternative distribusjons- og forhandlingskanaler. I tillegg til dette kommer problemet med piratkopiering som helt åpenbart har rammet og vil ramme bransjen hardt. Det er grunn til å tro at omfanget av ulovlig kopiering og distribuering av film er på begynnerstadiet i Norge. Som følge av filmfilers størrelse har dette problemet til nå vært noe begrenset, sammenlignet med de utfordringer musikkbransjen har vært stilt ovenfor. Stadig høyere hastigheter på bredbånd til forbrukere, kombinert med en økende grad av teknologisk innsikt i befolkningen, gjør imidlertid at piratkopiering og distribusjon via Internett av film vil bli enda mer utbredt i årene som kommer. Musikkbransjen har allerede erfart - på den harde måten - at det er umulig å konkurrere med "forhandlere" som tilbyr gratis tilgjengelig materiale, og sliter stadig med tap som følge av ulovlig piratkopiering og distribusjon av musikk via Intemett. Deler av de avsatte midlene er nødvendige for å iverksette informasjonskampanjer og andre tiltak som tar sikte på å redusere omfanget av piratkopiering. Det å ta ondet ved roten og drive holdningsskapende arbeid anses av videobransjen som særdeles viktig og riktig. FILM&KINO har satt av midler fra NKFF som skal bidra til finansieringen av digitaliseringen. VFK innser at deler av de oppsparte midlene må brukes til digitalisering, og støtter bruk av en del av de oppsparte avgiftsmidler på denne prosessen, i samsvar med de vedtak om dette som måtte fattes i FILM&KINO. Å pålegge FILM&KINO å bruke alle fondsmidlene vil imidlertid fullstendig sette til side de andre interesser som FILM&KINO er satt til å ivareta. Høringsuttalelse Videobransjens Felleskontor.doc 7/9
4.2 BRUK AV FREMTIDIGE AVGIFTSMIDLER Utvalget uttaler seg på s. 55-57 om bruken av fremtidige avgiftsmidler. (a) Finansiering av norsk filmproduksjon Utvalgets flertall uttaler på s. 55 i rapporten at det er "naturlig at alle som viser norskfilm også bør ha et ansvar for å finansiere norsk filmproduksjon". Forslaget er lite konkret med hensyn til hvor mye og hvordan en slik finansiering av filmproduksjon skal skje. VFK er likevel på et generelt grunnlag skeptiske til en slik bruk av avgiftsmidlene. Støtte til produksjon av film i Norge må være, slik det har vært hittil, et statlig ansvar. Bruken av avgiftsmidlene, så vel oppsparte som fremtidige innkrevde, er nødvendige for å sikre kino- og videobransjen gode vilkår også i fremtiden. Nye distribusjonskanaler og det økende problemet med piratkopiering vil fortsette å utfordre både kino- og videobransjen. Hvis avgiftsinntektene fra salg og leie av video vil gå ned som følge av nye formater, vil avgiftsmidlene være nødvendige for det videre arbeid for bransjen. (b) Digitalisering Utvalget foreslår videre å sette av en del av avgiften til NKFF for å finansiere digitaliseringen av kinoen dersom midlene som ligger i Kinofondet ved utgangen av 2007 ikke er tilstrekkelig. VFK er i utgangspunktet ikke enige i at oppsparte midler skal brukes til digitaliseringen i det omfang som er foreslått. Dersom det i tillegg skal brukes av fremtidige avgiftsinntekter, vil den samlede finansieringsbyrden som legges på kino- og videobransjen bli svært uforholdsmessig og desto mer byrdefull for videobransjen. I realiteten er det videobransjen som vil finansiere mesteparten av digitaliseringen, dersom utvalgets forslag til finansiering legges til grunn. VFK mener at dagens ordning, hvor FILM&KINO vedtar bruken av avgiftsmidlene, derunder til digitalisering, må opprettholdes. En organisasjon med representasjon fra bransjene vil sikre legitimiteten til fortsatt innkreving av avgiften på et nivå som i dag (som langt overstiger det som var forutsatt i sin tid) og hvordan avgiftsinntektene brukes. (c) Fordeling av avgiftsmidler mellom FILMKINO og det statlige virkemiddelapparatet Utvalget legger opp til at fremtidige avgiftsmidler skal fordeles mellom FILM&KINO og det statlige virkemiddelapparatet. VFK vil i denne forbindelse fremheve særskilt at fordelingsnøkkelen må utformes slik at midler som fordeles til andre formål enn de som tilgodeser film- og videobransjen og som i dag ivaretas av FILM&KINO, tas av andre midler enn avgiftsinntektene. En annen løsning vil bryte med det prinsipp som ligger til grunn for avgiften, nemlig at pengene skal gå tilbake til de som betaler avgiften. Bruk av midlene til produksjonsstøtte eller andre formål som faller utenfor FILM&KINOs arbeidsområde og utenfor de kilder som midlene kommer fra vil kunne ødelegge avgiftens legitimitet og svekke FILM&KINOs økonomiske evne til å ivareta film- og videobransjens interesser. Høringsuttalelse Videobransjens Felleskontor.doc 8/9
Fordelingsnøkkelen bør etter VFKs oppfatning av hensynet til forutberegnelighet for bransjens aktører fastsettes i forskrifts form, og ikke vedtas hvert år i statsbudsjettet. 5 ENDRINGER AV ORGANISASJONEN AV VIRKEMIDDELAPPARATET Videobransjen er tilfreds med at utvalget ikke foreslår store endringer i FILM&KINOs ansvarsområde og oppgaver når det gjelder arbeidet for videobransjen. 6 ELEKTRONISK SALG OG LEIE AV VIDEOGRAM Utvalget legger opp til en endring av avgiftsberegningen for elektronisk salg og leie av videogram (såkalt "Video-on-Demand" eller "VoD"). Utvalget anbefaler at avgiftsgrunnlaget endres fra dagens ordning med at avgiften beregnes per tittel per server, til å komme på nivå med avgift på salg og leie av videogram. VFK ønsker en avgiftsstruktur som er teknologinøytral. Dette innebærer en differensiering av avgiften mellom elektronisk salg og elektronisk utleie av videogram. VFK viser til at elektronisk utleie av film er en forretningsmodell som finner økende fotfeste i Norge. Det er viktig med en teknologinøytral avgiftsmodell som sikrer like rammebetingelser for deltakere i samme bransje. For tradisjonelt salg og utleie av videogram betales det en avgift per videogram. Det betyr at en forhandler som driver salg av videogram betaler en avgift per salg (gjennom merkeordningen), mens en som driver utleie betaler en avgift en gang for hvert eksemplar han tilbyr for utleie. VFK ønsker at denne avgiftsstrukturen skal gjelde også for elektronisk salg og leie av videofilm. Det innebærer at det for elektronisk leie av videofilm kun bør betales avgift per tittel per server, selv om det teknisk sett fremstilles en midlertidig kopi av videogrammet hos kunden. For salg av film via Internett, hvor kunden får lastet ned en digital kopi av filmen, uten tidsbegrensning, er det naturlig at det betales en avgift per nedlasting. vennlig hilsen IMONSEN- o atfir A Es Pa Tøndel er Høringsuttalelse Videobransjens Felleskontor.doc 9/9