ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehageloven Askim kommune 2015
Innhold Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Askim kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 3. Tema: Kommunens ansvar som barnehagemyndighet... 5 3.1 Rettslig krav... 5 3.2 Fylkesmannens observasjoner... 7 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 8 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 9 4. Endelig rapport... 9 Vedlegg 1 Dokumentasjon... 10 Vedlegg 2 Oversikt over navn og funksjon på de som er intervjuet... 11
Sammendrag Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn med Askim kommune som barnehagemyndighet. Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk. Fylkesmannen har undersøkt hvordan kommunen fører tilsyn med barnehagen i kommunen, jf. barnehageloven 16. I tillegg til den generelle tilsynspraksisen, har vi undersøkt hvordan kommunen fører tilsyn med pedagogbemanningen i barnehagen og kravene til politiattest. Kravene til pedagogbemanning er fastsatt i barnehageloven 18 og forskrift om pedagogisk bemanning, mens krav om politiattest er fastsatt i barnehageloven 19 og forskrift om politiattest i henhold til barnehageloven. Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Dette gjør vi ved å kontrollere at kommunen overholder rettslige krav. Dersom tilsynet avdekker lovstridig praksis, skal kommunen rette opp dette. Tilsynet er gjennomført ved å gjennomgå dokumentasjon fra Askim kommune, Trippestadlia barnehage og Misjonskirken barnehage, og ved å intervjue personer fra kommunen og barnehagene. Kommunen har tidligere mottatt en foreløpig rapport. Denne ble gjennomgått på sluttmøte i kommunen. Kommunen har hatt anledning til å kommentere den foreløpige rapporten. Fylkesmannen har i tilsynsrapporten ikke konkludert med lovbrudd. Tilsynet avsluttes dermed ved oversendelse av denne rapporten.
1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 02.05.15 til dags dato gjennomført tilsyn med barnehagemyndigheten i Askim kommune. Denne tilsynsrapporten inneholder Fylkesmannens observasjoner og konklusjoner i tilsynet. Fylkesmannen har ikke konkludert med lovbrudd i dette tilsynet. 2 Om tilsynet med Askim kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven er et lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrift fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven 8 første ledd for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk, herunder barnehageloven 16 som gir kommunen adgang til å føre tilsyn med barnehagene, belyst gjennom o barnehageloven 18 første og annet ledd om krav til pedagogisk leder o forskrift 16. desember 2005 om pedagogisk bemanning o barnehageloven 19 om politiattest o forskrift 16. desember 2005 om politiattest i henhold til barnehageloven Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Kommunens tilsyn med barnehagene er sentralt i barnehagemyndighetens arbeid med å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunens tilsyn er dermed også et sentralt tilsynstema for Fylkesmannen. Kontroll med pedagogbemanningen i barnehagene er viktig med tanke på den kvaliteten barnehagene tilbyr. Politiattester er et viktig tema i kommunens myndighetsutøvelse, for å ivareta barnehagebarnas beskyttelsesbehov. Svikt på dette området kan få alvorlige følger for barn.
2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Tilsynets gang Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon, datert 02.02.15 Dokumentasjon og redegjørelse mottatt 02.03.15, samt ettersending av ytterligere dokumentasjon 16.03.15. Brev med dagsorden for tilsynet, datert 11.03.15 Åpningsmøte og intervjuer 19.03.15 Foreløpig rapport 08.04.15 Sluttmøte 10.04.2015 Frist for tilbakemelding på foreløpig rapport 24.04.15 Endelig rapport 18.05.15 og avslutning av tilsyn Oversikt over de dokumenter som er lagt til grunn i tilsynet finnes i vedlegg 1. Oversikt over de som ble intervjuet kommer fram i vedlegg 2. 3. Tema: Kommunens ansvar som barnehagemyndighet 3.1 Rettslig krav Barnehageloven 8 første ledd lyder: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 16 om tilsyn lyder: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. I stedet for eller i tillegg til stenging av virksomheten, kan kommunen bruke økonomiske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager dersom krav etter 14 a, eller forskrift i medhold av samme bestemmelse, ikke er overholdt. Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 fører kommunen tilsyn med barnehagene i kommunen. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får det de har krav på etter ulike regelverk, og at foreldrene skal føle trygghet når barna oppholder seg i barnehagen. Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) angir at tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen skal ved godkjenningen og
gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med forskrifter. I dette ligger at kommunen har tre virkemidler til rådighet for å påse regelverksetterlevelse; godkjenning, veiledning og tilsyn. Kommunen må bruke disse virkemidlene slik at brudd på gjeldende regelverk avdekkes og følges opp. Kommunens dobbeltrolle som eier og myndighet kan være en balansegang for kommunen. I Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) ble det uttrykt at det er et mål at loven skal være et godt hjelpemiddel i håndteringen av denne oppgaven. Departementet mente det var viktig at kommunens oppgaver som barnehagemyndighet ble tydeliggjort i loven. Klargjøringen av myndighetsrollen i 8 skal forebygge eventuelle habilitetskonflikter mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. Kommunens dobbeltrolle stiller store krav til ryddighet. Barnehageloven 18 lyder: Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Barnehageloven 18 bestemmer at pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning eller annen likeverdig utdanning. Departementet uttaler i merknadene til loven at personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen og at utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med lov og rammeplan. Med hjemmel i barnehageloven 18 har departementet utarbeidet forskrift om pedagogisk bemanning. Etter forskriften 1 skal det være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. Reglene gir ikke adgang for en praksis med utgangspunkt i en beregnet prosentandel av en pedagogstilling pr. barn. Ved beregning av antall pedagoger en barnehage trenger, skal man ta utgangspunkt i det totale antallet barn i barnehagen og ikke telle barn som er til stede samtidig. Barnehageloven 19 lyder: Den som skal ansettes fast eller midlertidig i barnehage skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven 39 første ledd. Barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet kan kreve politiattest som nevnt i første ledd for andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller har vesentlig innflytelse på barnehagens drift. Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot mindreårige er utelukket fra fast eller midlertidig ansettelse i barnehager. I andre tilfeller må konsekvensene av merknader på politiattesten vurderes i det enkelte tilfellet. Departementet gir nærmere forskrifter om gjennomføring av denne paragrafen.
Barnehageloven 19 første ledd fastsetter at alle som skal ansettes i barnehage skal legge fram politiattest som nevnt i politiregisterloven 39 første ledd (barneomsorgsattest). Barnehageloven 19 er nylig endret. Endringen trådte i kraft 1. august 2013. Av barnehageloven 19 annet ledd framgår det at barnehageeier og kommunen som barnehagemyndighet også kan kreve politiattest fra andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen eller har vesentlig innflytelse på barnehagens drift. Det framkommer av Prop 120 L (2012-2013) at dette ikke innebærer noen generell plikt til å fremlegge politiattest for alle som oppholder seg regelmessig i barnehagen. Det er kommunen og barnehageeier som innenfor regelverkets skjønnsmessige rammer bør vurdere hvilke personer som skal levere politiattest. Det sentrale vurderingstemaet vil etter Prop 120 L (2012-2013) være om oppholdet gir direkte kontakt med barna, og om vedkommende vil oppholde seg i barnehagen jevnlig eller over tid. Eksempler på personer det vil kunne være aktuelt å kreve politiattest for, er personer med vaktmesteroppgaver og personer som gir spesialpedagogisk hjelp. Departementet oppsummerer at det må legges avgjørende vekt på beskyttelseshensynet og tillitshensynet i vurderingen av hvilke personer som skal fremlegge politiattest. Nærmere regler for innhenting og behandling av politiattester finner vi i Forskrift 16.12.2005 om politiattest i henhold til barnehageloven. 3.2 Fylkesmannens observasjoner Det fremkommer i kommunens delegasjonsreglement og av intervjuene at i Askim kommune er tilsynsansvaret etter lov om barnehager delegert direkte fra rådmann til barnehagefaglig rådgiver. Barnehagefaglig rådgiver rapporterer resultater av tilsynsaktivitetene til virksomhetsleder, som rapporterer videre til rådmann via tertialrapporter. Kommunen har dokumentert flere aktiviteter hvor de skaffer seg informasjon om risikoen for lovbrudd og behovet for tilsyn og veiledning i barnehagene: Kommunen inviterer til barnehageforum ca 6 ganger per år. Her deltar alle styrerne i barnehagene i Askim kommune. I følge kommunen har dette møtet et faglig fokus og det informeres om lovendringer og saker som har betydning for barnehagens drift, pedagogikk og økonomi. Kommunen inviterer til oppvekstledernettverk som samles 1 gang pr mnd. Her deltar både kommunale og ikke-kommunale barnehager og fokuset er tidlig innsats og hvordan virksomhetene kan samarbeide for å bedre barns oppvekstvilkår i Askim. Kommunen har utarbeidet en informasjonsbrosjyre om tilsyn til forelde i ikkekommunale og kommunale barnehager, denne gir informasjon til foreldrene om at det foretas tilsyn i barnehagene og om foreldrenes rett og mulighet til å ta opp forhold som bekymrer dem i barnehagen Ulike prosjekter som kvalitetskjennetegn, innertier`n 5, kraftsjelnettverk, mangfold, sjumilsteget og stat.ped. Dokumenttilsyn og stedlige tilsyn Kommunen har utarbeidet en plan for tilsyn, gjeldene fra 2013. I denne planen fremkommer det at kommunen gjennomfører ulike typer tilsyn; dokumenttilsyn i form av kontroll av årsregnskap, årsmeldinger, rapporteringer 1/4 og 1/9 og årsplaner, anmeldte tilsyn og uanmeldt tilsyn. Planen beskriver hvilke barnehager som får stedlig tilsyn og hvilke tilsyn kommunen skal gjennomføre i løpet av året. Kommunen har lagt opp til stedlig tilsyn i barnehagene hvert 3 år. Dette fremkommer i en rulleringsplan for perioden 2013-2016.
Det fremkommer av dokumentasjon at kommunen har følgende rutiner når det gjelder skriftlighet ved stedlig tilsyn: Kommunen sender varsel om tilsyn til barnehagene minst 1 mnd før gjennomføring, hvor det beskrives hvilken type dokumentasjon barnehagen skal sende inn og hvilke temaer og spørsmål tilsynsmyndigheten vil spørre om Kommunen sender foreløpig rapport og varsel om pålegg til barnehagene med frist for å uttale seg Kommunen sender endelig tilsynsrapport etter en vurdering av barnehagenes kommentarer. Kommunen gir frist for lukking Kommunen lukker tilsynet dersom barnehagene har rettet opp lovbruddet, eller følger opp med brev frem til avvikene er lukket Kommunen har også rutine i forhold til uanmeldte tilsyn. Det fremkommer av dokumentasjon at kommunen har gjennomført ett uanmeldt tilsyn etter flere bekymringsmeldinger fra foreldre og andre i tilsynsperioden. Det fremkommer av dokumentasjon og intervjuer at kommunen vurderer sin tilsynsplan som noe ambisiøs. De opplyser at de ikke har gjennomført dokumenttilsyn 1/4 og 1/9, samt gjennomgang av årsplan etter planen. Øvrige tilsynsaktiviteter er gjennomført i henhold til planen. Av dokumentasjon og intervjuer framkommer det at kravene til politiattest etter 19 i barnehageloven er tema for kommunens tilsyn med barnehagene. Kommunen etterspør barnehagens rutiner for oppfølging av politiattest og om alle ansatte har levert politiattest. Videre fremkommer det at barnehagene som ble intervjuet har rutiner for håndtering av politiattester og at alle må ha levert politiattest før de starter arbeidsforholdet. Det fremkommer videre av dokumentasjon og intervjuer at kommunen og barnehagene også har vurdert hvorvidt det er nødvendig at andre som oppholder seg i barnehagen leverer politiattest. Det fremkommer av dokumentasjon og intervjuer at kravene til pedagogisk bemanning i barnehageloven er tema for kommunens tilsyn med barnehagene. Dette er tema både ved stedlige tilsyn og ved dokumenttilsyn etter årsmelding den 15.12. I tilsendte tilsynsrapporter fremkommer det at kommunen ved flere anledninger har oppdaget for lav pedagogisk bemanning, og dette har blitt fulgt opp ved varsel om pålegg og pålegg. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Kommunen er lokal barnehagemyndighet og har etter barnehageloven 8 en plikt til å «gi veiledning og påse regelverksetterlevelse». I forarbeidene til barnehageloven er dette ytterligere presisert: «kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven». I dette ligger at kommunen har tre virkemidler til rådighet for å påse regelverksetterlevelse: godkjenning, veiledning og tilsyn. I barnehageloven 16 første ledd fremgår at «Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov.» I henhold til forarbeidene til barnehageloven innebærer tilsynsansvaret at
kommunen gjennom veiledning og pålegg skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Loven setter ingen spesifikke krav til metode eller hyppighet. Det er kommunen som skal ta stilling til hvilket virkemiddel den vil benytte for å påse regelverksetterlevelse. Kravet til å påse regelverksetterlevelse gjennom veiledning og tilsyn innebærer imidlertid at kommunene må kunne vise hvordan de anvender sine virkemidler og hvorfor de har valgt denne løsningen, for å oppfylle kravet i 8. Kommunen oppgir i sin redegjørelse at de skaffer seg informasjon om risikoen for lovbrudd og behovet for tilsyn og veiledning i barnehagene ved plan for tilsyn, hvor både stedlige tilsyn og dokumenttilsyn inngår. Videre har de gitt ut en informasjonsbrosjyre til foreldrene og de inviterer både kommunale og ikke-kommunale barnehager til barnehageforum, oppvekstlederforum, kvalitetskjennetegn og andre prosjekter. Gjennom dokumentasjon og intervjuer bekreftes det at kommunen foretar vurderinger av de ulike bestemmelsene i barnehageloven, og at kommunen konkluderer på lovlig/ikke lovlig i de ulike tilsynene. Gjennom tilsynsrapporter og muntlig formidler kommunen vurderinger og konklusjoner i tilsynet til tilsynsobjektet. Det fremgår videre av dokumentasjon og intervjuer at kommunen følger opp tiltak for å rette lovbruddene og at retting av lovbrudd dermed iverksettes. Når det gjelder pedagogisk bemanning, vurderer vi at kommunen har flere måter å kontrollere dette på. I tillegg til at man i det stedlige tilsynet etterspør antall pedagoger opp mot antall barn kontrollerer kommunen pedagogtettheten også når de godkjenner årsmeldingene. Askim kommune har også hatt politiattest etter barnehageloven 19 som tema i de stedlige tilsynene. I dokumentasjon fremkommer det at kommunen har oppdaget mange lovbrudd på dette tema, og dette blir fulgt opp tett fra kommunen frem til retting av lovbruddet. Etter vår vurdering har kommunen gode rutiner som er egnet til å påse at barnehagene følger regelverket om pedagogisk bemanning og politiattest. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Etter en helhetsvurdering anser Fylkesmannen at Askim kommune ivaretar sitt ansvar for å påse regeletterlevelse i barnehagene gjennom veiledning og tilsyn, jf. barnehageloven 8 og 16. 4. Endelig rapport Fylkesmannen har i denne rapporten ikke konstatert lovbrudd. Rapporten inneholder derfor ingen frist for retting. Tilsynet med Askim kommune avsluttes med denne tilsynsrapporten. Moss 18.05. 2015 ------------------------- --------------------------- Tilsynsleder Revisor
Vedlegg 1 Dokumentasjon Organisasjonskart Årsmelding 2013 Årsmelding Askimbarnehagen 2013 Delegasjonsreglement Stillingsbeskrivelse barnehagefaglig rådgiver Tilsynsplan Informasjonsbrosjyre til foreldre/foresatte om tilsyn Tilsynsoversikt etter tilsyn av årsmeldinger 2014 Kontroll av bemanning basert på rapportering sept 2013 Planlegging av tilsyn våren 2014 Brev til styrere i kommunale og private barnehager datert 12.06.12 Tilsynsrapporter fra 2012, 2013 og 2014 Rutiner politiattest Trippestadlia og Misjonskirken barnehage Oversikt over antall barn og pedagogisk bemanning i Trippestadlia og Misjonskirken barnehage Dokumentasjon mottatt under intervju Delegering av fullmakt fra rådmann til virksomhetsleder barnehage «Kvalitetskjennetegn i Askimbarnehagen» Årsmelding Askimbarnehagen 2014 Dokumentasjon mottatt etter intervju Oversikt over politiattester i Askim kommune
Vedlegg 2 Oversikt over navn og funksjon på de som er intervjuet Navn Tittel Intervju Åpningsmøte Sluttmøte Synnøve Rambek Rådmann X Trond Kalhagen Virksomhetsleder X X X Askimbarnehagen Sissel Martinsen Barnehagefaglig rådgiver X X Cathrine Bjerke Styrer Trippestadlia X X X Bakker barnehage Anne-Beate Eiers representant X X X Leistad Misjonskirken barnehage Elin Bergendahl Styrer Misjonskirken barnehage telefonintervju