Byrådssak 165/17 Utvidet panteordning til utskifting av ikke rentbrennende ildsteder i Bergen kommune. Forslag til forskrift om forbud mot bruk av ildsteder uten dokumentert sikkerhet mot forurensning, Bergen kommune PEVI ESARK-8340-201602659-22 Hva saken gjelder: I denne saken foreslår byrådet å bevilge 50 millioner kroner til utvidet panteordning for utskifting av ikke rentbrennende ildsteder for å bedre luftkvaliteten i Bergen. Dette vil kunne bidra til at 10.000 gamle ovner skiftes ut. I en egen sak til bystyret vil byrådet senere foreslå en forskrift om forbud mot bruk av ildsteder uten dokumentert sikkerhet mot forurensning i Bergen kommune fra 1. januar 2021. Byrådet fattet i den forbindelse følgende vedtak i møtet 29.03.17 i sak 1090-17: «Forslag til nye lokale forskrifter hva angår «Ny feie- og tilsynsordning» og «Forbud mot ildsteder uten dokumentasjon», sendes på høring for senere fremleggelse for bystyret.» 1. Innledning Vedfyring som oppvarmingskilde i Norge er økende, ref Statistisk Sentralbyrå (SSB). Dette er en ønsket utvikling som følge av at ved er et klimanøytralt brensel. Men mye av vedfyringen skjer med for liten oksygentilførsel, noe som gir ufullstendig forbrenning og høye utslipp av partikler. De gamle vedovnene slipper ut i snitt 12 ganger så mye partikler som nye rentbrennende ovner. Partikkelutslippet fra vedfyring kan derfor reduseres kraftig ved å skifte ut gamle forurensende ovner med nye rentbrennende ovner. Helseskadelige stoffer i vedfyringsrøyk Svevestøvspartiklene i vedfyringsrøyk er stort sett fine og ultrafine forbrenningspartikler. Små partikler vil kunne nå de fineste forgreninger i luftveiene og lungeblærene, hvor de kan gjøre skade og føre til luftveislidelser. Dette har ført til nye og strengere grenseverdier for svevestøv fra 1. januar 2016. Vedfyring i Bergen Ifølge tall fra SSB utgjør utslipp fra vedfyring over 60 % av det totale utslippet av partikler i Norge. I Bergen blir mye av veden brent i gamle vedfyrte ildsteder eller åpne peiser. Brannvesenet har for 2016 registrert 39.170 ikke rentbrennende ildsteder i Bergen. I en brukerundersøkelse Bergen brannvesen gjennomførte i 2016 i forbindelse med ny feie - og tilsynsordning ble det spurt om hvor ofte ildstedet var i bruk i fyringssesongen. 23,94 % svarte da at ildstedet er i daglig bruk, mens 36,70 % svarte at det er i bruk ukentlig. 8,65 % svarte at ildstedet ikke er i bruk, og de resterende bruker det månedlig eller sjeldnere. 1
I samme brukerundersøkelse svarer 33 % at de har et ikke rentbrennende ildsted. Dette er et tall som er høyt med tanke på at det er 20 år siden det ble forbudt å selge ikke rentbrennende ildsteder. Utskifting av gamle ikke rentbrennende ildsteder har i første rekke effekter overfor svevestøv på kalde vinterdager med inversjon. Det er på slike dager vedfyring er mest intensiv. De gamle ikke rentbrennende ildstedene har store utslipp, mens de nye rentbrennende ildstedene er nesten utslippsfrie, og slipper ut 82 % mindre svevestøv. Nansensenteret Nansensenteret med støtte fra GC Rieberfondene og i samarbeid med geofysisk institutt har forsket på effekten av temperaturinversjoner på luftkvaliteten i Bergen. I 2016 ble denne kunnskapen anvendt i en studie for Bergen og Omland havnevesen, for å studere hva som skjer med utslippene som ligger ved kai i Bergen. Rapporten fra denne studien finnes her: https://www.nersc.no/node/17783 I denne studien ble også bidrag fra vedfyring analysert. I rapporten konkluderes det med at det er behov for bedre bakgrunnsdata for reelle utslipp fra vedfyring, inkludert forbruksmønster. Videre konkluderes det med at basert på modellresultatene i studien, antar Nansensenteret at utslippene fra vedfyring er betydelig overestimert. Det er behov for mer kunnskap, og i forbindelse med arbeidet med ny tiltaksutredning for bedre luftkvalitet i Bergen skal det også utarbeides modelleringer for utslipp og spredning av svevestøv. Dersom det viser seg at det er behov for ytterligere kunnskap om spredningsmønster mm vil det bli invitert til ny anbudsrunde for dette på et senere tidspunkt. 2. Utvidet panteordning til utskifting av ikke rentbrennende ildsteder i Bergen kommune Det anbefales at utvidet panteordning til utskifting av ikke rentbrennende ildsteder skal omfatte hele kommunen, da det ikke foreligger godt nok datagrunnlag for måling av luftkvalitet utover eksisterende stasjonære målestasjoner. Utskifting av gamle ikke rentbrennende ildsteder vil ha effekt over et større område og virke inn på byens bakgrunnskonsentrasjon. Tiltaket vil også ha en brannforebyggende effekt ved at gamle ildsteder byttes ut til nye og mer brannsikre oppvarmingskilder. Bevaringsverdige ildsteder fra før 1940 Det er kjent at ovner fra før 1940 har generelt sett bedre effekt enn ovner produsert i perioden 1945 til 1996. Utfordringen med alle disse ildstedene er at de ikke har noen dokumentasjon på sikkerhet og miljø. Ildsteder etter 1997 er sikkerhets- og miljøtestet. Brannvesenet er opptatt av at ildstedene er brannsikre og trygge i bruk. Å sette inn en «etterbrenner» i et eldre ildsted vil føre til høyere temperatur i ildstedet, og eldre ildsteder har ingen dokumentasjon på om ildstedet tåler dette. Høyere strålevarme vil også kunne føre til flere branner i forhold til avstand til brennbart materiale. Med hensyn til bevaringsverdige ildsteder har det i tidligere vrakpantordninger vært løsninger for disse. Som eksempel kan nevnes at husstander får vrakpant, og installerer ny ovn. Det bevaringsverdige ildstedet plomberes, og står fortsatt i huset, men brukes ikke. En slik ordning kan videreføres for bevaringsverdige ildsteder. Gjennomføring og kontroll Byrådet ønsker at brannvesenet bruker sine erfaringer til å administrere og følge opp ordningen. 2
Pressemeldinger og informasjonskampanjer vil skje i samarbeid med kommunens informasjonsavdeling. Riktig bruk av vedovnen og riktig opptenning er viktig i forhold til å redusere forurensning, slike temaer vil derfor ha stort fokus i brosjyrer og informasjon til kommunenes innbyggere. I plan- og bygningsloven er det krav til dokumentasjon av alle byggevareprodukter. Dette betyr at et dokumentert ildsted er både sikkerhets- og miljøtestet, med andre ord har det lavere risiko og er i tillegg rentbrennende. Brannvesenet vil kreve dokumentasjon på innlevert gammelt ildsted som tidligere. Montering av gamle ildsted er forbudt, også flytting av egne ildsteder innenfor egen bolig. Brannvesenet vil gjennom ordinært tilsyn med fyringsanlegg spesielt følge opp husstander som har fått tilskudd, og kontrollere at gamle ildsteder ikke er blitt montert på nytt. Det vil være en klausul i tilsagnet om at kommunen kan kreve tilskuddet refundert dersom kriteriene for tilskudd ikke er fulgt opp. Informasjon Brannvesenet vil bistå med å sende ut ekstra og målrettet informasjon til ulike grupper som bør få mulighet til å skifte ut ovn, eksempelvis til beboere i den tette trehusbebyggelsen. Riktig opptenning og fyring med tørr ved er viktig. Dette betyr at det må sette inn tiltak som kan bidra til læring og endret atferd på dette punktet. Bergen brannvesen informerer daglig om riktig opptenning og fyring på besøk hjemme hos folk, både ved feiing og tilsyn. Det blir også sendt ut informasjonsbrosjyrer om riktig vedfyring, samt at det gis informasjon via hjemmesider og sosiale medier som facebook og twitter. Her er eksempel på informasjon på Bergen brannvesens hjemmeside: https://www.bergen.kommune.no/omkommunen/avdelinger/bergen-brannvesen/1846/9559/article-61030 Byrådets anbefaling Forskning har vist at det er større helsefare knyttet til lavere konsentrasjoner av svevestøv enn tidligere antatt. Dette har ført til nye og strengere grenseverdier for svevestøv fra 1. januar 2016, og grensen for lovlig forurensning er senket. Dette betyr at kommunen som forurensningsmyndighet må sørge for at forurensingsnivåene ikke overskrider de nye grenseverdiene. Når det gjelder utslipp fra mindre fyringsanlegg er det for 2017 bevilget 4 millioner kroner til panteordning for utskifting av gamle forurensende ildsteder. Dette var en dobling i forhold til i fjor. Denne potten er allerede brukt opp og vil ikke være tilstrekkelig på kalde vinterdager med inversjon når vedfyring er mest intensiv. Byrådet vil derfor anbefale å bevilge 50 millioner kroner ekstra til panteordning for utskifting av gamle forurensende ildsteder for å bedre luftkvaliteten i Bergen, med dekning i kommunens generelle disposisjonsfond, og med følgende budsjettjustering: Art Tjeneste Ansvar Beløp 194010 Bruk av 36020 Klima og 070220 Klimaseksjonen - 50 000 000 disposisjonsfond miljøtiltak 147010 Overføring til andre 36020 Klima og miljøtiltak 070220 Klimaseksjonen + 50 000 000 Det forutsettes at det opprettes et eget disposisjonsfond til formålet med overføring fra kommunens generelle disposisjonsfond (2.56.00.01), samt bruk av eget prosjektnummer (M755), for å lette oppfølgingen av tiltaket. Gjenstående beløp på disposisjonsfond ved utgangen av 2017 overføres til bruk i påfølgende år. 3
3. Forslag til forskrift om forbud mot bruk av ildsteder uten dokumentert sikkerhet mot forurensning, Bergen kommune Det vil snart komme et nasjonalt forbud mot oljefyrer. I forbindelse med dette forbudet vil byrådet foreslå et tilsvarende lokalt forbud mot fyring i ikke rentbrennende ildsteder. Med dette menes en forskrift om forbud mot bruk av ildsteder uten dokumentert sikkerhet mot forurensning, kfr byrådssak 1090-17. Kommuner som ønsker å innføre restriksjoner på bruken av vedfyring har i dag rettslig hjemmel til dette i forurensningsforskriften 7-4 (4). Forutsetningen er at det foreligger fare for overskridelser av grenseverdiene for svevestøv, og at vedfyring i kommunen samlet sett bidrar til høye konsentrasjoner av svevestøv. Det er bystyret som i forurensningsforskriften 7-4 (4) er gitt myndighet til å gi forskrifter og fatte enkeltvedtak som regulerer utslippene av svevestøv fra vedovner i kommunen. Reguleringen kan være midlertidig, permanent eller kun iverksettes på dager med høy luftforurensning. Slike forskrifter og/eller enkeltvedtak kan for eksempel regulere bruken av ikke rentbrennende ildsteder og stille krav til rensing av utslippene. Bystyrets myndighet er imidlertid begrenset, slik at det ikke kan vedtas restriksjoner på vedfyring i kommunen dersom det medfører at kapasiteten på det lokale eller nasjonale strømnettet overbelastes. I hvilken grad vedfyringsrestriksjoner vil kunne ha slik betydning vil avhenge av hvor omfattende restriksjoner som pålegges, eksisterende nettkapasitet i området mm, og må derfor vurderes konkret av den enkelte kommune. For å sikre at lokale forskrifter ikke skaper slike problemer skal utkast til forskrift sendes på høring til Olje- og Energidepartementet og det lokale nettselskapet. Enkeltvedtak om vedfyringsrestriksjoner kan påklages til Miljødirektoratet iht forurensningsforskriften 7-12. Forvaltningsansvaret for en lokal forskrift etter forurensningsloven kan delegeres til brannsjefen, kfr eksempelvis forskrift om nedgravde oljetanker: https://lovdata.no/dokument/ov/forskrift/2000-05-03-4954 Forslag til forskrift er utarbeidet i samarbeid med Bergen brannvesen og er koordinert med brannvesenets arbeid med ny forskrift om feie- og tilsynstjenester i Bergen kommune. Forslag til forskrift om forbud mot bruk av ildsteder uten dokumentert sikkerhet mot forurensning, Bergen kommune følger denne saken som vedlegg 1. Fagnotat fra helsevernenheten Helsevernenheten i Etat for helsetjenester har utarbeidet et fagnotat der de uttaler seg om et mulig forbud mot bruk av ildsteder uten dokumentert sikkerhet mot forurensning. Fagnotat fra helsevernenheten «Uttalelse til forslag om forbud mot gamle ildsteder «datert 7. april 2017 følger saken som vedlegg 2. Helsevernenheten er positiv til at en prioriterer å få skiftet ut alle gamle ildsteder fordi disse bidrar til luftforurensning og da spesielt svevestøv. Men helsevernenheten peker også på at et generelt forbud mot bruk av gamle vedovner vil kunne bety at f.eks. eldre mennesker med dårlig økonomi, (typisk minstepensjonister) ikke vil ha økonomi til enten å skifte ut sine ovner eller installere alternative varmekilder. 4
Mange i denne gruppen bor i eldre, trekkfulle og dårligere isolerte hus. Dersom de ikke har andre oppvarmingsmuligheter vil dette kunne føre til sykdom og i verste fall død pga av kulden. Videre pekes det på at det i Norge foreligger statistikk som tyder på at det er en sammenheng mellom kulde og at eldre og syke dør. Helseeffekter knyttet til svevestøv og mulige konsekvenser for eldre ved innføring av forbud er nærmere omtalt i notatet fra byrådsavdeling for helse og omsorg, vedlegg 2. Helsevernenheten ber om at forholdene som er beskrevet i fagnotatet tas hensyn til ved innføring av et forbud mot bruk av ildsteder uten dokumentert sikkerhet mot forurensning. Byrådets anbefaling Helseskader knyttet til lokal luftforurensing og særlig svevestøv er godt dokumentert. Byrådet vil derfor anbefale en lokal forskrift som forbyr fyring i ikke rentbrennende ildsteder. Med dette menes en forskrift om forbud mot bruk av ildsteder uten dokumentert sikkerhet mot forurensning. Byrådet har startet prosessen med å få innført en forskrift som skal gjelde fra 2021 med å følge retningslinjene som er beskrevet i denne saken. Byrådet vil samarbeide med helsevernenheten for å unngå uønskede hendelser knyttet til sårbare grupper ved innføring av et forbud, jamfør fagnotat fra helsevernenheten, vedlegg 2. Bystyret vil til høsten få fremlagt den nye forskriften på dette området til vedtak. Hovedtemaet i denne sak er godkjennelse og finansiering av en utvidet panteordning for å bytte ut gamle, ikke-rentbrennende ildsteder med rentbrennende. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Oppgaver for Bergen bystyre 2015-2019. Sist endret i Bergen bystyre 21.9.16, sak 236-16. 4.2 Politiske enkeltsaker: Enkeltsaker som innebærer prinsipielle politiske avveininger og/eller avviker fra vedtatte planer innenfor alle områder som er delegert. Gjeldende budsjettfullmakter for byrådet, pkt 2.1 Generelt: «Justeringene må ikke medføre vesentlige avvik fra de premisser som ligger til grunn for bystyrets budsjettvedtak.» Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret vedtar å utvide panteordningen for å bytte ut gamle, ikke-rentbrennende ildsteder til nytt rentbrennende ildsted og miljøvennlig røykfri oppvarming som f.eks. fjernvarme, varmepumpe og solcellepanel med kr 50 mill. til dette formålet. Bystyret vedtar budsjettjustering i tråd med sakspremissene. Ordningen omfatter hele Bergen kommune. 2. Engangsbeløpet som tilstås ved utskifting av ikke-rentbrennende ildsteder som er installert før 1998 - eksempelvis åpne peiser, oljefyrte ildsteder og vedovner - er kr 5.000. 3. Bystyret viser til at forslag til Lokal forskrift om forbud mot bruk av ildsteder uten dokumentert sikkerhet mot forurensning i Bergen kommune er sendt på høring jf. byrådssak 1090/17. Bystyret vil be om å få fremlagt sak der en fastsetter lokal forskrift på dette området høsten 2017. Dato: 2. mai 2017 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder 5
Julie Andersland byråd for byrådsavdeling for klima, kultur og næring Vedlegg: Forslag til forskrift om forbud mot bruk av ildsteder uten dokumentert sikkerhet mot forurensning, Bergen kommune Fagnotat fra helsevernenheten datert 7. april 2017 6