Rapport fra kommunetilsyn 24. og 25. august 2016 om lokal luftkvalitet

Transkript

1 Saksbehandler, innvalgstelefon Eric Backer-Røed, Vår dato Deres dato Vår referanse Deres referanse Bergen kommune Postboks BERGEN Rapport fra kommunetilsyn 24. og 25. august 2016 om lokal luftkvalitet Rapportnummer: R.FMHO Kontaktpersoner ved tilsynet: Fra virksomheten: Eva Britt Isager Fra Fylkesmannen i Hordaland: Eric Backer-Røed Resultater fra tilsynet Rapporten omhandler anmerkninger som ble presentert i Bergen kommune under sluttmøtet 1. november Tilsynet ble gjennomført 24. og 25. august 2016 som en systemrevisjon. Fylkesmannen i Hordaland ga to anmerkninger under revisjonen; Bergen kommune har ikke utredet effektive tiltak for å redusere utslipp til luft fra mindre fyringsanlegg Bergen kommune har ikke tatt inn luftkvalitet som en del av kommunens internkontroll Vi ber Bergen kommune sende en tilbakemelding til anmerkningene innen 31. januar Med hilsen Kjell Kvingedal miljøvernsjef Eric Backer-Røed senioringeniør Rapporten er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: Telefaks: Miljøvern- og klimaavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: E-post: fmhopostmottak@fylkesmannen.no Internett:

2 1. Informasjon om virksomheten Organisasjonsnr.: Besøksadresse: Rådhusgaten 10 Telefon: Bransjenr. (NACE-kode): Offentlig administrasjon tilknyttet næringsvirksomhet og arbeidsmarked Kontrollert anlegg Navn: Bergen kommune Adresse: Postboks 7700, 5020 BERGEN Kommune: Bergen E-post: 2. Bakgrunn I 2011 opprettet EFTAs overvåkningsorgan ESA en sak mot Norge fordi flere byer brøt med EU sine krav til lokal luftkvalitet i luftkvalitetsdirektivet. Kravene har blitt iverksatt i forurensningsforskriften kapittel 7. Den 2. oktober 2015 ble Norge dømt i EFTA-domstolen for brudd på luftkvalitetsdirektivet. Dette er første dom avsagt mot Norge på miljøområdet i EFTA-domstolen. Norge ble dømt for overskridelser av grenseverdiene for NO2, PM10 og SO2, og for ikke å ha utarbeidet tilfredsstillende tiltaksplaner når grenseverdiene var brutt. Riksrevisjon har også gjennomført en undersøkelse av myndighetenes arbeid for å sikre god luftkvalitet i byområder. I rapporten, Dokument 3:3 ( ) publisert i 2015, kritiserer Riksrevisjonen både stat og kommune, og poengterer at kommunens etterlevelse og Miljødirektoratets oppfølging av forurensningsforskriften kapittel 7 ikke er god nok. Av Riksrevisjonens anbefalinger, trekkes det frem at Miljødirektoratet må forsterke sin veiledning og oppfølging av kommunene som forurensningsmyndighet. Både EFTA-dommen og Riksrevisjonens konklusjoner tyder på svakheter både hos kommune og stat i forvaltningen av lokal luftkvalitet. Et kommunetilsyn vil kunne bidra til en bedre kartlegging av utfordringer kommunene har i arbeidet for å sikre god luftkvalitet. 3. Tilsynets omfang Rapporten er utarbeidet etter en revisjon i Bergen kommune, i perioden 24. og 25. august Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet for inneværende år. Tilsynet fokuserer på overholdelse av krav og rapporten beskriver anmerkninger som ble avdekket under kontrollen. Formålet med tilsynet er å vurdere om det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet fungerer tilfredsstillende og om virksomheten har en tilfredsstillende styring med aktiviteter og utstyr som har betydning for det ytre miljø. Fylkesmannen har blant annet undersøkt om; virksomhetens system for internkontroll er hensiktsmessig og dekkende aktiviteter utføres slik som beskrevet og uttalt virksomheten når sine mål og driver sin virksomhet innenfor egne rammer og de rammene som myndighetene har satt Revisjonsrapport R.FMHO Side 2 av 9

3 Revisjonen ble gjennomført ved; å granske dokumenter å intervjue sentralt plasserte personer i organisasjonen Tema for kommunetilsynet Tilsyn med lokal luftkvalitet er hjemlet i forurensningsloven 48 a Statlig tilsyn med kommunene, som sier at Fylkesmannen kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av sine plikter. Tilsynet skal belyse hvordan kommunen sikrer at oppgavene til myndighetsutøvelse i forurensningsforskriften kapittel 7 blir ivaretatt. Kommunens oppfølging av eget forurensningsansvar som anleggseier var ikke gjenstand for dette tilsynet. Følgende tema var omfattet av tilsynet: kommunens kjennskap til luftforurensningssituasjonen o kilder som påvirker forurensningssituasjonen o måling og annen kartlegging o beredskap og rutiner tiltak som kan settes inn for å forbedre luftkvaliteten o tiltaksutredninger o samordning av anleggseiere o bruk av myndighet for å sikre gjennomføring av tiltak informasjon og varsling o oppdatert informasjon om luftkvaliteten til publikum, eventuelle data og rapporter o varsling av høy luftforurensning og brudd på alarmterskler Formålet med tilsynet er også å få en bedre forståelse for utfordringene i kommunens arbeid med lokal luftkvalitet. Resultatene fra tilsynsaksjonen vil danne grunnlag for å vurdere behovet for å forbedre regelverk og veiledning. Definisjoner Avvik: Manglende etterlevelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov. Anmerkning: Et forhold som tilsynsetatene mener er nødvendig å påpeke for å ivareta ytre miljø, men som ikke omfattes av definisjonen for avvik. 4. Offentlighet i forvaltningen Denne rapporten vil være tilgjengelig for offentligheten via Fylkesmannen i Hordaland sin postjournal på jf. offentlighetsloven. 5. Avvik Vi fant ingen avvik under revisjonen. Revisjonsrapport R.FMHO Side 3 av 9

4 6. Anmerkninger Anmerkning 1 Bergen kommune har ikke utredet effektive tiltak for å redusere utslipp til luft fra mindre fyringsanlegg Bergen kommune har overholdt gjeldende grenseverdier for årsmiddel av svevestøv (PM2,5) uten å gjennomføre omfattende tiltak. Grenseverdiene ble skjerpet fra 1. januar Ytterligere skjerping skal vurderes av nasjonale miljømyndigheter fra 2020, basert på et oppdatert kunnskapsgrunnlag som skal utarbeides i Den gjennomsnittlige bakgrunnskonsentrasjonen av svevestøv (PM2,5) i byområder skal ikke overstige 15 µg/m 3 som årsmiddel. Innen 2020 skal årsmiddelverdien ikke overskride 9,3 µg/m 3. Nytt nasjonalt mål for svevestøv er fra 1. januar 2017 satt til 8,0 µg/m 3 som årsmiddel for PM2,5. En hovedkilde til luftforurensing fra svevestøv (PM2,5) er privat vedfyring. De fysiske og kjemiske egenskapene til partiklene som genereres gjennom vedfyring skiller seg fra forbrenningspartikler fra bilmotorer. Partikler fra vedfyring har et vesentlig høyere innhold av tjærestoffer (PAH). I Bergen kommune var det i 2014 registrert rundt gamle vedovner og oljefyrte ovner. Samlet utgjør det et årlig utslipp på rundt 304 tonn svevestøv (PM2,5). Forskning viser at svevestøv (PM2,5) er helseskadelig ved langt lavere verdier enn tidligere antatt. Bergen kommune hadde før en panteordning for utfasing av gamle vedovner i inversjonsområder. Nye rentbrennende ovner reduserer utslipp av svevestøv med over 80 prosent. Ordningen ble gjeninnført i 2015 med en avsetning på 2 millioner kroner. I budsjettet for 2017 er dette økt til 4 millioner kroner. Vrakpanten per ovn er 5000 kroner, altså et tilskudd til utskifting av om lag 400 ovner i året. Med denne utskiftingstakten vil det ta flere tiår å skifte ut de resterende ovnene. Utover dette tiltaket oppfordres det til frivillig utskifting av vedovner. Kommunen gir ikke pålegg gjennom enkeltvedtak om utskifting av gamle ovner. Kommunen har ikke innført lokal forskrift for å regulere utslipp fra mindre fyringsanlegg slik det er hjemmel til i 7-4 fjerde ledd i forurensningsforskriften. Selv om Bergen kommune ikke bryter forskriften er det klart at sentrale myndigheter vil senke grenseverdiene for svevestøv (PM2,5) vesentlig innen kort tid. Fylkesmannen kan ikke se at kommunen er i stand til å møte disse kravene med de tiltakene som ligger på bordet i dag. Revisjonsrapport R.FMHO Side 4 av 9

5 Anmerkning 2 Bergen kommune har ikke tatt inn luftkvalitet som en del av kommunens internkontroll Kommunen som forvalter av forurensningsloven har ikke en lovpålagt plikt til å føre internkontroll etter lovens bestemmelser. Internkontroll sikrer at kommunen arbeider systematisk for å sikre at det ikke skjer avvik på vesentlige områder. Under tilsynet har vi vurdert kommunens arbeid etter kapittel 7 i forurensningsforskriften med utgangspunkt i internkontroll. Vi ser at det på flere områder er forbedringspunkter. Internkontroll vil kunne sikre at det ikke skjer avvik på vesentlige områder. Mål I det fremlagte materialet fremgår det ikke klart hvilke miljømål kommunen har satt seg for arbeidet med luftforurensning. For at internkontrollen skal kunne fungere som et verktøy i virksomhetens arbeid med å forbedre ytre miljø, er det viktig å sette seg konkrete mål for arbeidet. Målene bør etterfølges av en handlingsplan med effektive tiltak for å nå målene. Mål skal dokumenteres skriftlig. Når vedtatte tiltak er utført skal ledelsen vurdere om målene er nådd eller ikke. Kunnskap/kompetanse Kommunen kan ikke vise til en plan for kompetanseutvikling med et system for å sikre at ansatte har den kompetansen de trenger. Det ble under intervjuene gitt uttrykk for at det i stor grad er opp til de enkelte ansatte å sørge for egen kompetanseutvikling. Risikovurdering Kommunen gjennomfører risikoanalyser i hver byrådsavdeling, men gjennomfører ikke en systematisk risikovurdering av hele kommunen som forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet. Avvikssystem Midlertidig driftsstans på kommunens målestasjoner blir loggført, men ikke ført som avvik. Det er ikke innført et formalisert vaktsystem som fanger opp driftsstans. Kontroller viser at 40 prosent av biler med piggdekk i sentrum ikke betaler piggdekkgebyr. Revisjonsrapport R.FMHO Side 5 av 9

6 7. Andre forhold Forurenset byluft er tidvis et stort problem for befolkingen i Bergen. Problemet er størst i kalde perioder vinterstid med inversjon med overskridelser av tiltaksgrensen for NO2. Det har også vært overskridelser av grenseverdien for årsmiddel av NO2 i tre av de siste seks årene. Hovedkildene til forurensningen er vegtrafikk og utslipp fra mindre fyringsanlegg. I årene 2010, 2012 og 2013 ble grenseverdiene for årsmiddel av nitrogendioksid (NO2) overskredet. Senest i januar 2016 ble tiltaksgrensen som tillater overskridelser i maksimalt 18 timer over 200 µg/m 3 NO2 overskredet. Gjennom forurensningsforskriften kapittel 7 er kommunen pliktig til å etablere målestasjoner, gjennomføre målinger av byluften og sikre gjennomføring av tiltak ved overskridelse av grenseverdiene. Kommunen skal og sørge for nødvendige tiltaksutredninger for å bedre luftkvaliteten. Forskriften gir kommunen anledning til å gi nødvendige pålegg for å sikre overholdelse av kravene. Bergen kommune har utarbeidet fire tiltaksplaner og arbeidet aktivt for å få flere virkemidler i lovverket for å redusere luftforurensningen. Miljødirektoratet har pålagt kommunen å sende en revidert tiltaksutredning for NO2 innen 1. juni Denne delen av tiltaksplanen har ikke vært tema under revisjonen. Vegtrafikk er den største kilden til lokal luftforurensning. Utslipp fra vegtrafikk er regulert gjennom krav til kjøretøyet i kjøretøyforskriften som er hjemlet i vegtrafikkloven, mens vegloven regulerer planlegging, bygging, drift og vedlikehold av vegnettet. Felles for disse regelverkene er at de ikke regulerer utslipp av forurensende stoffer til luft. Dette innebærer at kommunens myndighet til å sette restriksjoner for og gi pålegg til vegtrafikken er begrenset. Bortvisning av skip i havnen har også vist seg vanskelig å administrere. Bergen kommune har likevel, i samarbeid med andre myndigheter, iverksatt en rekke tiltak som datokjøring, tidsdifferensierte bompengesatser og beredskapstakst. Effekten av tidsdifferensierte bompengesatser og beredskapstakst er ikke kjent da disse ble innført etter sist vinter. Det pågår lovarbeid for å gi kommunene hjemmel til lavutslippssone og kjøretøydifferensierte bompengesatser. Fra kommende vinter er egenkravet til innføring av tiltak i Bergen redusert fra tre dager med varslet forurenset luft til to dager. Bergen og Omland Havnevesen arbeider for å bygge ut landstrøm ved flere kaianlegg. 8. Gjennomføring Revisjonen omfattet følgende aktiviteter: Formøte 23. juni forberedende møte for å planlegge revisjonen. Intervjuer 24. og 25. august, 6 personer ble intervjuet Sluttmøte 1. november oppsummering med presentasjon av resultatene. I vedlegg 1 har vi satt opp en oversikt over deltakerne på revisjonen. Revisjonsrapport R.FMHO Side 6 av 9

7 9. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for revisjonen var: aktuelle lover og forskrifter korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige driften og til forhold av betydning for lokal luftkvalitet I vedlegg 2 har vi satt opp en liste over dokumenter som var spesielt viktige som dokumentunderlag. Revisjonsrapport R.FMHO Side 7 av 9

8 VEDLEGG 1 Deltagere ved revisjon i Bergen kommune august 2016 I tabellen under har vi satt opp en oversikt over funksjonene til de personene som deltok under formøtet, intervjuer og sluttmøtet. Navn Funksjon Formøte Intervju Sluttmøte Harm-Cristian Tolden kommunaldirektør, Byrådsavdeling X X X for klima, kultur og næring Eva Britt Isager klimasjef, Klimaseksjonen X X X Per Vikse spesialrådgiver, Klimaseksjonen X X Eva Hille informasjonsdirektør, Seksjon X X informasjon Per Fauske overingeniør, Helsevernenheten X Øyvind Haga fagdirektør, Trafikketaten X Fylkesmannen sin revisjonsgruppe: Kjell Kvingedal, revisjonsleder Eric Backer-Røed, saksbehandler Ingrid Torsnes, saksbehandler Revisjonsrapport R.FMHO Side 8 av 9

9 VEDLEGG 2 Dokumentunderlag for revisjon i Bergen kommune 24. og 25. august 2016 Nedenfor har vi satt opp en liste over dokumenter som var spesielt viktige som dokumentunderlag for revisjonen, og som går utover lover forskrifter og lignende. - Tiltaksutredning for bedre luftkvalitet i Bergen, januar Luftkvalitet i Bergen Tilbakemelding på gjeldende tiltaksutredning, Miljødirektoratet 12. februar Beredskapsplan for episoder med høy luftforurensning, Bystyrets vedtak 20. april Innføring av datokjøring i Bergen sentrum ved akutt forurensning etter forskrift med hjemmel i vegtrafikklov 18. juni 1965 nr. 4 7 annet ledd, 12. januar 2016 Revisjonsrapport R.FMHO Side 9 av 9