2017-04-19 1 (9) Nasjonal kommunikasjonsmyndighet Postboks 93 4791 Lillesand Sent elektronisk til firmapost@nkom.no Kontaktperson Frode Lillebakken 41319027 frode.lillebakken@telia.no Referanse 2017-03-01 Nexia rapport Anvendelse av 700 MHz-båndet Samfunnsøkonomisk analyse 1. Innledning Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) er gitt i oppgave å utrede den nærmere anvendelse av frekvensressursene i 700 MHz-båndet, samt å forberede en tildeling av disse ressursene. Nkom har i denne forbindelse bedt konsulentselskapene Nexia Management Consulting AS og Menon Economics AS heretter omtalt samlet som Nexia om å utarbeide en rapport hvor det ses nærmere på hvordan dupleksdelen i 700 MHz-båndet kan anvendes på en måte som gir mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene, herunder hvilken anvendelse som er den mest gunstige i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Konkret har spørsmålet vært om deler av båndet bør reserveres for nød- og beredskapsetatene for bygging av et dedikert nett, eller om etatenes behov istedenfor bør tilfredsstilles gjennom offentlige mobilnett. Nexias rapport «Anvendelse av 700 MHz-båndet Samfunnsøkonomisk analyse» ble gjort offentlig tilgjengelig 1. mars i år, og Nkom har bedt om at eventuelle innspill til rapporten foreligger innen 19. april. Telia Norge AS (Telia) vil i det følgende benytte anledningen til å kommentere rapporten. Før det knyttes nærmere kommentarer til Nexias vurderinger, vil Telia innledningsvis først gi uttrykk for generell støtte til rapportens hovedkonklusjon. Denne går ut på at hele dupleksdelen av 700 MHz-båndet (2 x 30 MHz) bør gjøres tilgjengelig for offentlige mobilnett. Tilgang til hele ressursen vil bidra til at frekvensressursene kan utnyttes effektivt i samfunnsøkonomisk forstand, med resultat at de offentlige mobilnettene blir bygget ut med bedre kapasitet og dekning enn i et alternativt scenario der kun deler av ressursen gjøres tilgengelig for offentlige mobilnett. Samtidig vil samfunnet ikke pådra seg unødvendige dupliseringskostnader knyttet til et dedikert nødnett, mens nødog beredskapsetatene til enhver tid vil kunne anvende moderne nett. Telia mener videre at nød- og beredskapsetatenes aller mest effektivt vil løses ved å spille på flere offentlige mobilnett, men at betydelige ex-ante forpliktelser knyttet til frekvensene vil kunne skape samfunnsøkonomisk ineffektivitet. Avslutningsvis kan det for øvrig bemerkes at rapportens konklusjoner samsvarer godt med regjeringens politikk når det gjelder fremtidig bruk av ressursene i 700 MHz-båndet og hvordan nød- og beredskapsetatenes behov for mobilt bredbånd bør løses. Det vises i denne sammenheng til den såkalte «Ekomplanen» 1, hvor bl.a. heter at «700 MHz-båndet vil komplementere dagens 800 MHz-nett og øke kapasiteten betydelig i frekvensbånd som er viktig for å sikre god flatedekning og bedre innendørsdekning» 2, og hvor det gis gir uttrykk for at regjeringen fremover vil «[A]arbeide for at de offentlige ekomnettene i størst mulig grad skal kunne bære framtidige tjenester for nød- og beredskapsetatene.» 3 1 Meld. St. 27 (2015-2016) 2 Jf. Kap. 28, s. 181 3 Jf. Pkt. 28.1, s. 182 Selskapsinformasjon Telia Norge AS Postboks 4444 Nydalen 0403 Oslo, Norge Organisasjonsnr.: 981 929 055 Kontonummer: 7058.06.71290
2017-04-19 2 (9) 2. Nærmere begrunnelse for Telia sitt syn 2.1 Et dedikert nødnett er ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt At hele ressursen skal anvendes til offentlige mobilnett, betyr implisitt at det etter Nexias mening ikke bør bygges et dedikert LTE Nødnett med basis i disse ressursene, men at nød- og beredskapsetatenes behov for mobilt bredbånd derimot bør løses ved bruk av de offentlige mobilnettene. Dette er Telia også enig i. Dette skyldes for det første at et dedikert nødnett vil innebære at kostnader til utbygging og drift av nett dupliseres. Som det redegjøres for i dette brevet er også kostnadsdifferensen mellom å tilfredsstille nødog beredskapsetatenes behov gjennom et dedikert nett og gjennom offentlige nett trolig vesentlig større enn det Nexia har lagt til grunn. Samtidig synes den eventuelle mernytten for nød- og beredskapsetatene svært begrenset og usikker, sammenliknet med dersom behovet tilfredsstilles gjennom offentlige nett. Telia mener også at det er gode muligheter for at nød- og beredskapsetatene faktisk kan oppnå mest effekt og nytte gjennom å benytte offentlige mobilnett, både på kort og ikke minst lengre sikt. Det kan i denne sammenheng for eksempel pekes på at nød- og beredskapsbrukernes behov kan bli vesentlig raskere tilfredsstilt gjennom bruk av de kommersielle mobilnettene. Kommersielle nett kan i prinsippet tas i bruk umiddelbart, mens lanseringen av et dedikert nett i ytterste konsekvense vil kunne bli forskjøvet til etter at ressursene blir gjort tilgjengelig etter 2021. Videre vil nød- og beredskapsbrukerne kunne oppnå større trygghet og fleksibilitet ved å bruke flere kommersielle nett, og ikke bare ett dedikert nett. Og til sist vil det representere en fordel ved bruk av de kommersielle nettene at disse også har ressurser utover 700 MHz-båndet tilgjengelig, hvilket bl.a. reduserer risikoen for kapasitetsproblemer. For det andre er trafikken som vil gå i et eventuelt dedikert nødnett begrenset. Dette innebærer at de allokerte frekvenser ikke vil utnyttes effektivt i et dedikert nødnett trafikken alene forsvarer på ingen måte bruk av 2 x 10 MHz. På den annen side vil en allokering av frekvenser til et dedikert nødnett innebære at dekningen og kapasiteten i de offentlige nettene blir dårligere enn den ellers ville vært noe som innebærer redusert nytte for samfunnet for øvrig. Dette representerer en betydelig samfunnsøkonomisk (alternativ)kostnad knyttet til å allokere frekvenser til et dedikert nødnett. For det tredje er de kommersielle mobilnettene kontinuerlig under utvikling. Nye applikasjoner som gir nye muligheter og funksjoner, bygges stadig inn. Dersom nød- og beredskapsetatene benytter offentlige mobilnett vil etatene dermed umiddelbart kunne få glede av den tekniske utviklingen som skjer. I motsatt fall vil nød- og beredskapsetatene være prisgitt det offentliges investeringsvilje for å stadig kunne bruke et moderne nett. Videre er en rekke av kostnadene knyttet til modernisering av nett faste. Dette innebærer at man ved et dedikert nødnett vil duplisere kostnader ved modernisering. Merkostnadene for de offentlige nettene av å tilby nye tjenester til nød- og beredskapsetatene vil dermed på den annen side være lav. Et dedikert nødnett vil dermed innebære betydelige dupliseringskostnader, redusere nytten som skapes i offentlige mobilnett, og raskt kunne bli utdatert. Basert på dette mener Telia at det må være udiskutabelt at det er samfunnsøkonomisk effektivt å løse nød- og beredskapsetatenes behov gjennom offentlige mobilnett. At dette er mest effektiv understøttes også av at de aller fleste land har valgt å løse nød- og beredskapsetatenes behov gjennom offentlige nett. 2.2 Samfunnsøkonomiske effektivitet avhenger av hvordan nød- og beredskapsetatenes behov løses gjennom offentlige mobilnett Det finnes en rekke måter å løse nød- og beredskapsetatenes behov gjennom offentlige mobilnett. Dette drøftes i begrenset grad i Nexia rapporten, og vurderes som en svakhet. Selv om nærmest alle tenkelige varianter der etatenes behov løses i offentlige mobilnett vil være mer effektive i samfunnsøkonomiske forstand enn et dedikert nødnett, finner Telia det viktig å understreke at det også er av vesentlig betydning
2017-04-19 3 (9) for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten hvordan nød- og beredskapsetatenes behov løses gjennom offentlige mobilnett. Overordnet mener Telia, som også Nexia skisserer i sin vurdering av lønnsomhet, at det bør legges opp til at nød- og beredskapsetatene opererer som en virtuell mobiloperatør med eget kjernenett dvs. som en MVNO. Videre mener Telia at det må legges opp til en løsning der etatene ikke låser seg til ett mobilnett, men i stedet bevarer muligheten til å utnytte den samlede infrastrukturen. En løsning der etatene kontinuerlig kan spille på hele infrastrukturkapasiteten vil redusere sårbarheten dersom det skulle oppstå problemer med ett nett. Følgelig vil det i mindre grad, enn om etatene låser seg til ett nett, være nødvendig å foreta investeringer for å sikre ekstraordinær robusthet i nett. Kostnadene som er knyttet til å tilby funksjonalitetene som nød- og beredskapsetatene har behov for er på den annen side svært begrensede. Det at nød- og beredskapsetatene benytter flere nett vil dermed i svært begrenset grad medføre dupliseringskostnader. Videre vil det å binde seg til en leverandør redusere fleksibiliteten til å finne løsninger som mest kostnadseffektivt løser etatenes behov. Dette fordi også i dette tilfellet vil det være behov for noen investeringer for å løse nød og beredskapsetatenes behov, eksempelvis investeringer i dekning. Differansen mellom en netteieres kommersielle betalingsvilje for å sikre dekning i et slikt område og den faktiske kostnaden til å sikre dekningen, vil på en eller annen måte belastes det offentlige. 4 Kostnaden som må bæres av det offentlige vil dermed kunne minimeres dersom eksempelvis dekningen i hvert enkelt område bygges av den netteieren som har størst kommersiell betalingsvilje for dekning i det aktuelle området. Dette kan imidlertid ikke oppnås dersom nød- og beredskapsetatene velger å knytte seg til en enkelt leverandør. Følgelig vil de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til å løse etatenes behov i offentlige mobilnett kunne bli høyest dersom etatene knytter seg til ett nett. Robusthet av nettene sikres ikke utelukkende gjennom fysiske tiltak på basestasjonene. Eksempelvis har høy batterikapasitet på basestasjoner ingen verdi dersom transmisjonsnettet går ned. I dag skjer tilnærmet all transmisjon gjennom Telenor sitt nett, eller som Lysne-utvalget skriver i NOU 2015:13 om Digtal sårbarhet sikkert samfunn: «Telenors kjerneinfrastruktur inngår som en komponent i nær sagt alle digitale verdikjeder» og at «Et utfall i denne får derfor alvorlige og samtidige konsekvenser på de aller fleste samfunnsområder, og for alle kritiske samfunnsfunksjoner» 5 Lysne-utvalget konkluderte som kjent på denne bakgrunn med at det derfor burde legges til rette for flere transmisjons- og kjernenett: «Utvalget vil derfor anbefale at det arbeides mot et målbilde der minst én tilleggsaktør har et landsdekkende kjernenett som er på samme nivå som Telenors med hensyn til dekning, kapasitet, fremføringsdiversitet, redundans og uavhengighet.». Regjeringen har fulgt utvalgets anbefaling, og satt av midler i Nasjonal Transportplan for å motivere til utbygging av nye transmisjons- og kjernenett. 6 I en tenkt situasjon der nødog beredskapsetatene knytter seg til Telenor, vil imidlertid Telia sitt insentiv til å investere i transmisjon begrenses, samtidig som nød- og beredskapsetatene ikke vil få økt robusthet av eventuelle investeringer Telia likevel foretar seg. Endelig vil valget av hvordan etatenes behov løses i offentlige mobilnett ha betydning for konkurransen i markedet for å levere mobilkommunikasjon til forbrukere og myndigheter. Dette påpeker også Nexia i sin 4 Hvordan det belastes det offentlige vil avhenge av en rekke faktorer, men kostnaden kan slå ut i lavere auksjonsverdi på frekvenser, høyere betaling for nød- og beredskapsetatenes trafikk etc. 5 Jf. NOU 2015:13, s. 16. 6 Meld.St. 33 (2016-2017) s. 254: "Regjeringen legger derfor til grunn 80 mill. kr i første del av planperioden til å etablere en pilot for alternativt kjernenett. Pilotprogrammet skal demonstrere sikkerhetsbehovet og det kommersielle grunnlaget for å investere i alternative kjernenett. Målet for programmet er å etablere et fungerende marked for alternative kjernenett, som samfunnskritiske virksomheter og andre brukere kan benytte for å øke sikkerheten i sine tjenester."
2017-04-19 4 (9) rapport, ved å gi uttrykk for at det kan være uheldig for konkurransen i markedet dersom én mobiltilbyder blir valgt som hovedleverandør til nød- og beredskapsetatene. 7 Dersom nød- og beredskapsetatene knytter seg til en bestemt aktør, vil denne aktøren kunne benytte dette i sin markedsføring. Det vil da kunne danne seg en persepsjon av at aktøren som betjener nød- og beredskapsetatene tilbyr en vesentlig høyere kvalitet enn øvrige aktør. Denne persepsjonen vil i sin tur åpne for at aktøren kan ta høyere priser, selv om de faktiske kvalitetsforskjellene som er relevant for forbrukere og bedrifter er helt neglisjerbar. Myndighetene har over lengre tid vært opptatt av å sikre infrastrukturkonkurranse, og har blant annet lagt til rette for utbygging av et tredje landsdekkende mobilnett. Effektiv infrastrukturkonkurranse er imidlertid ikke utelukkende et spørsmål om antall nett. Vel så viktig er det at nettene er forholdvis jevnbyrdige, slik at de for kundene fremstår som relevante alternativ. Telia har gjennom betydelige investeringer de siste årene lyktes i å redusere det faktiske kvalitetstapet til Telenor sitt nett, og har også investert betydelig i markedsføring for å opplyse forbrukerne om dette. ICE er på sin side i gang med oppbygningen av det tredje nettet. Dersom nød- og beredskapsetatene knytter seg til ett nett, fremstår det imidlertid som sannsynlig at Telenor vil være den aktøren som vil bli valgt. I så fall vil Telenor også være den aktøren som får betalt for å sikre dekning i områdene der Telenor ikke allerede har dekning, men som nød- og beredskapsetatene er avhengig av dekning. Dette vil i så fall bidra til å reversere den siste tids utvikling mot mer likeverdige nett og dermed begrense infrastrukturkonkurransen. 2.3 Forpliktelser kan skape ineffektivitet Telia har videre merket seg det som sies i forbindelse med hovedkonklusjonen om at mobiloperatører som tildeles frekvenser i 700 MHz-båndet samtidig bør pålegges å legge til rette for nød- og beredskapsbrukerenes behov. Dette fordi Nexia vurderer at det eksisterer en risiko for at en realisering utelukkende basert på offentlige kjøp vil gi en dyr eller utilfredsstillende løsning. Det redegjøres imidlertid ikke for hvorfor Nexia har kommet til denne konklusjonen. I den forbindelse er det verdt å merke seg at netteierne trolig vil være villige til å strekke seg langt for å få etatene til å bruke sine nett også i en situasjon uten forpliktelser. Dette gjelder særlig siden det å betjene nød- og beredskapsetatene som en MVNO ikke vil være forbundet med den risiko for kannibalisering på egen sluttbrukervirksomhet som en knyttet til å gi kommersielle MVNO-er tilgang. I sin tur innebærer dette at nød- og beredskapsetatene også i en situasjon uten forpliktelser for netteierne vil besitte betydelig kjøpermakt. Prinsipielt er dermed Telia av den oppfatning at levering av tjenester til nød- og beredskapsetatene må baseres på kommersielle avtaler. Dette fordi krav og pålegg ikke i utgangspunktet bidrar til å fjerne samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til å løse etatenes behov. Det er kun et spørsmål om hvor kostnaden skal belastes. Krav og forpliktelser kan imidlertid skape samfunnsøkonomisk ineffektive løsninger. Dette skyldes for det første at mulighetene til å finne effektive løsninger gjennom forhandlinger begrenses. Videre kan det være utfordrende for myndighetene å se og ta innover seg de faktiske kostnadene knyttet til ulike krav. Dette innebærer at det kan bli stilt krav som reduserer den samfunnsøkonomiske effektiviteten. Endelig er det verdt å merke seg at selv om ex-ante krav i teorien kan bidra til å redusere den direkte betalingen for å løse etatenes behov, så vil kostnadene kunne manifestere seg på andre områder eksempelvis i form av lavere proveny fra frekvensauksjoner eller dårligere tilbud til øvrige brukere av nettene. Dersom det likevel besluttes at det skal inntas vilkår i frekvenstillatelsene av hensyn til å legge til rette for nød- og beredskapsbrukerne, vil Telia under enhver omstendighet påpeke viktigheten av at eventuelle krav i denne sammenheng må fremstå som forholdsmessige. Dette innebærer at kravene ikke må strekke seg lenger enn det som er strengt nødvendig for at nød- og beredskapsetatene sikres en mulighet til å komme til enighet med eierne av mobilnettene. Kravene må også være utformet slik at det legges til rette 7 Jf. pkt. 7.2, s. 44
2017-04-19 5 (9) for at nød- og beredskapsetatene faktisk kan og vil benytte flere mobilnett, samtidig som dette skjer til lavest mulig samfunnsøkonomiske kostnader. Til sist må kravene ikke strekke seg lengre enn det som er strengt nødvendig for å tilfredsstille nød- og beredskapsetetenes spesielle behov mht. sikkerhet, robusthet, mv. Som allerede nevnt, er Telia av den oppfatning at bruk av de kommersielle nettene i utgangspunktet vil gi nød- og beredskapsetatene sikkerhetsgevinster som vanskelig vil kunne oppnås ved bygging av et dedikert nett. Nexia skisserer at det bør knyttes forpliktelser til frekvensene, men gjør ingen vurderinger av hvilke forpliktelser som kan være aktuelle. Dette fremstår som underlig, da Nexia i rapportens kapittel 7 vurdere kvaliteten på mobilnettene, bl.a. i forhold til dekningsomfang, kapasitet, robusthet og sikkerhet. Dersom Nexia hadde drøftet mulige forpliktelser, ville det vært lettere for interessenter å komme med innspill på alternativet der det knyttes forpliktelser til frekvensene. 3. Rapporten I rapporten konkluderes det som allerede nevnt med at: (i) hele dupleksdelen av 700 MHz-båndet bør tildeles offentlige mobilnett; (ii) det bør ikke realiseres et dedikert LTE Nødnett med basis i disse ressursene, men nød- og beredskapsetatenes behov bør istedenfor tilfredsstilles gjennom bruk av de offentlige mobilnettene; og (iii) det bør inntas vilkår i frekvenstillatelsene som skal tildeles av hensyn til å legge til rette for nød- og beredskapsbrukernes behov for mobilt bredbånd. Begrunnelsen for ovennevnte konklusjon er sammensatt, og oppfattes kort oppsummert å være at ovennevnte løsningsalternativ både er vesentlig billigere og har høyere nytteverdi enn et løsningsalternativ der deler av ressursen avsettes og anvendes til bygging av et dedikert LTE Nødnett. Dette sammenfaller med Telias vurderinger som er redegjort for under punkt 2 i dette høringssvaret. I rapporten vurderes også ovennevnte løsningsalternativ opp mot et alternativ der hele ressursen tildeles offentlige mobilnett, men uten at det samtidig gis pålegg til nye tillatelsesinnehavere om å legge til rette for nød- og beredskapsbrukernes behov. Selv om ethvert pålegg om tilrettelegging representerer en kostnad, legges det i rapporten likevel til grunn at Staten gjennom å stille vilkår i tillatelsene vil få en økt trygghet for at man kommer frem til en tilfredsstillende løsning hva gjelder nød- og beredskapsbrukernes behov for mobilt bredbånd. Telia mener imidlertid at forholdene legger til rette for at nød- og beredskapsetatene uansett vil kunne komme frem til gode løsninger med eierne av offentlige mobilnett, og vil derfor oppfordre til å være varsom med å stille krav som setter normale markedsmekanismer ut av spill jf. redegjørelsen under 2.3 i dette høringssvaret. 4. Telias kommentarer I det følgende vil Telia knytte noen kommentarer til utvalgte vurderinger i Nexia rapporten 4.1 Prissatte effektivitetsvirkninger 4.1.1 Sendestasjoner Det vises til rapporten punkt 6.3 om Nytte og kostnadskomponenter, hvor det under overskriften Sendestasjoner gjøres en nærmere vurdering av hvor mange sendestasjoner, med tilhørende kostnader, som etter Nexias oppfatning må etableres under de ulike løsningsalternativene (utfallene). Telia slutter seg til det Nexia skriver om at antall sendestasjoner er den viktigste kostnadsdriveren ved bygging av mobilnett. Videre gis det tilslutning til det som skrives om at det vil representere en stor kostnadsbesparelse for utbygger å kunne gjenbruke eksisterende sendestasjoner i mobilnettet fremfor å måtte bygge helt nye i forbindelse med at frekvensene i 700 MHz-båndet skal tas i bruk.
2017-04-19 6 (9) Telia har imidlertid flere merknader til rapportens vurderinger på dette punktet, som oppsummert vil føre til at det må legges til grunn en vesentlig større kostnadsforskjell mellom de ulike alternativene enn hva som følger av rapporten, dvs. mellom alternativene der det skal bygges et dedikert LTE Nødnett (i rapporten omtalt som "utfall 1" og "utfall 2") og alternativene der nød- og beredskapsetatenes skal løses ved bruk av de offentlige mobilnettene (i rapporten omtalt som "utfall 0" og "utfall 3"). For det første vil gjenbruksandelen være vesentlig større for utfall 0 og utfall 3 enn for utfall 1 og utfall 2. Mer konkret, og dersom det skal realiseres et dedikert LTE Nødnett med basis i egne 700 MHz-frekvenser, så vil gjenbruk av, eller samlokalisering i eksisterende sendestasjoner i de offentlige mobilnettene forutsette at det faktisk er plass i antenneanlegget til nye antenner for LTE Nødnett. Dersom nød og beredskapsetatenes behov motsetningsvis skal tilfredsstilles gjennom bruk av de ordinære mobilnettene, vil plass derimot ikke spille noen avgjørende rolle tatt i betraktning at mobiloperatøren allerede benytter såkalte multiband-antenner, dvs. det vil ikke være behov for å utplassere enda en antenne for å kunne ta frekvensene i 700 MHz-båndet i bruk. Videre, og tatt i betraktning ovennevnte om bruk av multiband-antenner i de offentlige mobilnettene, så vil det være vesentlig høyere kostnader ved å etablere et dedikert LTE Nødnett med basis i egne 700 MHzfrekvenser som følge av at man da vil pådra seg kostnader til ny antenne, leiekostnader, høyere installasjonskostnader og i ytterste konsekvens kostander til utvidelse av eksisterende eller bygging av helt ny antennemast. Kostnaden ved å realisere nød- og beredskapsetatenes behov i de offentlige mobilnettene vil til sammenligning kunne begrense seg til en software-oppgradering. For det tredje, og forutsatt utfall 2 med bygging av dedikert LTE Nødnett i viktige områder, blir det etter Telias oppfatning misvisende å legge til grunn gjennomsnittskostnader for byggingen av de 500 dedikerte nødnettstasjonene. Bakgrunnen for dette er at kostnadene for disse stasjonene trolig vil bli høyere som følge av at stasjonene skal etableres i "viktige områder". Telias erfaring er at kostnadsnivået for etablering av sendestasjoner er vesentlig høyere i byer og tettsteder enn i mer grisgrendte områder. Dette bl.a. som følge av høyere leiepriser hos grunneierne der sendestasjonen skal utplasseres. Telia slutter seg også til det som skrives i rapporten om at 4000 sendestasjoner for utfall 1, dvs. for bygging av landsdekkende dedikert LTE Nødnett, må anses som et forsiktig anslag. Sagt på en annen måte, har Telia vanskelig for å se hvorfor utfall 1 krever om lag 2000 færre sendestasjoner enn øvrige utfall. Justering av antall sendestasjoner for utfall 1 vil bidra til at kostnadsforskjellene mellom de ulike utfallene som vurderes i rapporten blir større. Til sist, og under henvisning til det som sies i rapporten om at det er lagt inn en årlig kostnad forbundet med drift og reinvesteringer av sendestasjoner på rundt 20 prosent for alle utfallene, vil Telia kort bemerke at slike kostnader åpenbart vil bli høyere for et selvstendig eller dedikert LTE Nødnett enn for et kommersielt mobilnett med oppgave også å tilfredsstille nød- og beredskapsetatenes behov. Oppsummert, og selv om det i rapporten allerede konkluderes med svært store kostnadsforskjeller mellom de ulike alternativene/utfallene, må ovennevnte etter Telias oppfatning føre til at kostnadsforskjellene mellom alternativene som forutsetter bygging av dedikert LTE Nødnett med basis tildelte ressurser i 700 MHz-båndet på den ene siden, og alternativene som forutsetter at nød- og beredskapsetatene bruker de ordinære mobilnettene på den andre, i praksis trolig vil være enda større. Det vektlegges i denne sammenheng at kostnader til bygging av sendestasjoner er en av de viktigste kostnadsdriverne ved bygging av mobilnett. Forannevnte vil etter Telias oppfatning, styrke Nexias konklusjon og begrunnelse om at det er mye billigere for samfunnet å realisere neste generasjons Nødnett i offentlige mobilnett enn å bygge et dedikert LTE Nødnett med basis i egne frekvensressurser. 4.1.2 Aksessnett Det vises til rapporten punkt 6.3 om Nytte og kostnadskomponenter, hvor det under overskriften Aksessnett gjøres en nærmere vurdering av aksessnettkostnadene som vil påløpe for de ulike utfallene.
2017-04-19 7 (9) Telia slutter seg til at utfall 1 bygging av dedikert LTE Nødnett med landsdekning vil ha vesentlig høyere aksessnettkostnader enn øvrige utfall, herunder til at allerede etablert aksessnett i de kommersielle mobilnettene generelt sett er dimensjonert til også å kunne håndtere eventuell trafikk fra nød- og beredskapsbrukere. Telia stiller derimot spørsmålstegn ved at aksesskostnadene for både utfall 3 og 2 omtrent er sammenfallende og vil ligge på et sted mellom 200 og 400 millioner kroner. Slik Telia vurderer det, vil det være vesentlig større kostnadsforskjell mellom utfall 3 og utfall 2 mht. aksesskostnader, bl.a. som følge av at utfall 2 krever bygging av hele 500 nye sendestasjoner, og ikke bare 60 som for utfall 3, jf. også det som er sagt ovenfor om kostnader for sendestasjoner. 4.1.3 Auksjonsverdi Det vises til rapporten punkt 6.3 om Nytte og kostnadskomponenter, hvor det under overskriften Auksjonsverdi gjøres en nærmere vurdering av hvordan de ulike utfallene vil påvirke statens inntekter fra de aktuelle frekvensene. Telias kommentar til vurderingene knytter seg til at auksjonsverdien for utfall 0 (referanseutfallet) og utfall 3 er estimert til å være tilsvarende. Etter Telias oppfatning vil auksjonsverdien for utfall 3 hvor det skal inntas forpliktelser overfor nød- og beredskapsbrukerne, være lavere enn for referanseutfallet (utfall 0) hvor det ikke skal inntas forpliktelser. Enhver forpliktelse for å legge til rette for nød- og beredskapsetatenes bruk av offentlige mobilnett vil representere en kostnad som budgiverne i auksjonen vil ta hensyn til ved utformingen av sine bud. Videre vil måten frekvensene tilrettelegges på i auksjonen også spille inn, dvs. hvordan båndet deles inn, om det skal gjelde frekvenstak og hvordan dette eventuelt skal utformes, hvordan auksjonen skal designes, mv. Telia vil i forhold til auksjonsverdi, også knytte en kommentar til det som sies på s. 11 i rapporten om at ressursene i 700 MHz-båndet som eventuelt blir avsatt brukt til etablering av et dedikert LTE Nødnett, på et senere tidspunkt kan tenkes å bli frigjort gjennom en ny auksjon dersom det etter videre utredning og politisk behandling skulle vise seg at bygging av et eget radionett likevel ikke skulle være ønskelig. Etter Telias vurdering, vil det fremstå som svært uheldig for både auksjonsverdien og for auksjonsdeltakerne dersom man først gjennomfører en auksjon av 2 x 20 MHz i 700 MHz-båndet, for deretter og på et senere tidspunkt å komme tilbake med en ny auksjon av resterende 2 x 10 MHz. Usikkerheten som vil gjelde på auksjonstidspunktet mht. om resterende ressurser i båndet vil bli frigjort på et senere tidspunkt, vil kunne påvirke interessen for å delta i auksjonen og verdivurderingene som den enkelte deltaker skal gjøre i denne sammenheng. Videre vil en auksjon av deler av båndet avsløre den enkelte deltakers verdsetting av ressursene, hvilket igjen vil kunne påvirke en eventuell auksjon nummer to. Endelig, dersom det går lang tid mellom auksjonen avsluttes og myndighetene eventuelt kommer til at et dedikert nødnett ikke er hensiktsmessig, vil eierne av de offentlige mobilnettene kunne ha gjennomført investeringer som ikke ville vært nødvendig dersom hele ressursen hadde blitt allokert til offentlige mobilnett i første omgang. 4.2 Ikke-prissatte effektivitetsvirkninger 4.2.1 Dekning Det vises til rapporten punkt 7.1 om nyttevirkninger knyttet til kvaliteten på mobilnettet, hvor det under overskriften Dekning gjøres en vurdering av opplevd dekning for nød- og beredskapsbrukerne for de ulike utfallene basert på i hvor stor grad det foretas en rettet utbygging for å tilfredsstille deres behov. Telias kommentar til vurderingene i rapporten er at det er vanskelig å se begrunnelsen for hvorfor utfall 1 skal ha samme "karakter" som utfall 2 og utfall 3, dvs. «+». Etter Telias vurdering vil det representere en mer korrekt karaktersetting å bedømme dekningen til utfall 2 og 3 til «++», ganske enkelt fordi nød- og
2017-04-19 8 (9) beredskapsbrukerne trolig vil oppleve en vesentlig bedre dekning med utfallene der man baserer seg på offentlige mobilnett med over 6000 sendestasjoner. I utfall 1 er det kun lagt til grunn om lag 4000 sendestasjoner. I tillegg til ovennevnte er det etter det Telia kan se, ikke lagt vekt på at man for utfall 2 og utfall 3 umiddelbart vil oppnå god dekning, mens det for utfall 1 vil ta tid å etablere et LTE Nødnett med basis i 700 MHzfrekvensene. De offentlige mobilnettene i Norge er bygget ut med svært god dekning, noe nød- og beredskapsbrukerne vil kunne nyte godt av fra første stund, herunder i tiden før 700 MHz-frekvensene faktisk er tatt i bruk. Tilsvarende vil ikke gjelde for utfall 1. 4.2.2 Prioritet og tilgjengelighet Det vises til rapporten punkt 7.1 om nyttevirkninger knyttet til kvaliteten på mobilnettet, hvor det under overskriften Prioritet og tilgjengelighet gjøres en vurdering av prioritet og tilgjengelighet for nød- og beredskapsbrukerne under de ulike utfallene. I rapporten gis utfall 1, utfall 2 og utfall 3 samme "karakter", dvs. «+», mens utfall 0 bedømmes til «0». Etter Telias vurdering kan det argumenteres for at utfall 3 skal ha en bedre karakter enn øvrige utfall. Årsaken til det er kort forklart at tilgjengeligheten i utfall 3 etter all sannsynlighet vil være vesentlig bedre enn i øvrige utfall tatt i betraktning at de offentlige mobilnettene ikke bare baserer seg på spektrum i 700 MHz-båndet (2 x 10 MHz), men i tillegg også på ytterligere spektrumsressurser i 800, 900 og 1800 MHzbåndene, samt i 2 og 2,6 GHz-båndene, mv. Denne forskjellen bør slik Telia ser det, gi utslag i vurderingene ved at utfall 3 gis karakteren «++». 4.2.3 Funksjonalitet Det vises til rapporten punkt 7.1 om nyttevirkninger knyttet til kvaliteten på mobilnettet, hvor det under overskriften Funksjonalitet konkluderes med at utfall 1, utfall 2 og utfall 3 skal bedømmes likt mht. funksjonalitet for nød- og beredskapsbrukerne, dvs. «+». Etter Telias vurdering vil funksjonaliteten i utfall 3 trolig bli vesentlig bedre enn i utfall 1 og 2 som følge av det vil være konkurranse mellom de kommersielle tilbydere mht. å implementere og ta i bruk ny funksjonalitet i nettet. Tilsvarende konkurransepress vil ikke bli etablert om man velger å etablere et dedikert LTE Nødnett med basis i egne frekvensressurser. I et statlig LTE Nødnett vil det normalt ta lengre tid å skaffe til veie midler for implementering av ny funksjonalitet. Forskjellen bør reflekteres ved at utfall 3 gis karakteren «++». 4.2.4 Oppsummering av ikke-prissatte effekter Det vises til rapporten punkt 7.1 om nyttevirkninger knyttet til kvaliteten på mobilnettet, hvor det under overskriften Oppsummering av ikke-prissatt brukernytte per utfall hvor de ikke-prissatte effektene også vektes for andre brukergrupper enn nød- og beredskapsbrukerne. Telia vurderer det som en svakhet at denne analysen begrenser seg til nytten i en krisesituasjon. Dersom frekvenser allokeres til et dedikert nødnett, vil dekningen og kapasiteten i offentlige mobilnettene bli dårligere enn den ellers ville vært. Dette vil redusere nytten for alle brukere av de offentlige mobilnettene i normalsituasjonen og bør derfor hensyntas i en fullstendig samfunnsøkonomisk analyse. 4.3 Indirekte ikke-prissatte effekter 4.3.1 Potensielle uheldige konkurransevridninger Det vises til rapportens punkt 7.2, nærmere bestemt til vurderingene under overskriften Potensielle uheldige konkurransevridninger hvor Nexia som nevnt innledningsvis, påpeker faren for uønskede
2017-04-19 9 (9) konkurransevridende effekter dersom man velger ett av de offentlige mobilnettene som bærer av fremtidig trafikk fra nød- og beredskapsbrukerne. Telia deler synspunktet om at det vil være uheldig for konkurransen om én av mobiltilbyderne blir valgt som hovedleverandør av tjenester til nød- og beredskapsbrukerne. Slik Telia ser det det, vil ikke det å spre dette oppdraget på flere mobiloperatører nødvendigvis øke statens utgifter ved eventuelt tjenestekjøp, jf. redegjørelsen under 2.2. En slik fremgangsmåte vil dessuten bidra til at kvaliteten til mobilnettene generelt blir høyere. 5. Oppsummering Telias gjennomgang viser kort oppsummert at utslagene til fordel for realisering av neste generasjons nødnett i de offentlige mobilnettene fremfor bygging av et dedikert LTE Nødnett med basis i egne frekvenser, skulle ha vært større enn hva som legges til grunn i rapporten. Sagt på en annen måte, vil det trolig være enda dyrere enn hva som er lagt til grunn i rapporten å bygge et dedikert LTE Nett, samtidig som realisering av nød- og beredskapsbrukernes behov i offentlige mobilnett sannsynligvis vil gi en høyere brukernytte generelt sett. Telias gjennomgang støtter således opp under Nexias konklusjonen om at hele frekvensressursen i dupleksdelen av 700 MHz-båndet bør tildeles offentlige mobilnett. Ett tilleggsmoment i denne sammenheng som ikke er vektlagt i rapporten, er verdien det har at hele ressursen i 700 MHz-båndet settes av til kommersiell bruk i relasjon til utbyggingen av neste generasjons mobilnett (5G). 8 Frekvensene i 700 MHz-båndet er forventet å være det første båndet under 1 GHz som støtter 5G-terminaler. Dersom ikke hele ressursen (2 x 30 MHz) allokeres til kommersiell bruk, vil følgene trolig bli en langt senere introduksjon av 5G utenfor byer og tettsteder. Med vennlig hilsen Telia Norge AS Frode Lillebakken Juridisk direktør 8 http://rspg-spectrum.eu/wp-content/uploads/2013/05/rpsg16-032-opinion_5g.pdf