Agder Sekretariat Sekretariat for kontrollutvalg i Agder Postboks 120 4491 Kvinesdal Bankkonto: 3080 32 25660 Organisasjonsnr.: 988 798 185 SIRDAL KOMMUNE KONTROLLUTVALGET Til kontrollutvalgets medlemmer Morten Ovedal, leder Anja Ovedal Anne Grethe Liland Reidun Byberg Haughom, 1.varamedlem (møter bare etter nærmere innkalling) INNKALLING TIL MØTE I KONTROLLUTVALGET Tid: Fredag 22. juni 2012 kl. 09.00 Sted: Rådhuset, formannskapssalen SAKSLISTE: Sak 06/12 Møtebok fra 11.05.2012 Sak 07/12 Overordnet analyse - drøfting Referatsaker: Fast post: Revisor orienterer Eventuelt Sirdal, 15. juni 2012 Morten Ovedal Leder Kjell Ivar Hommen Utvalgssekretær Eventuelle forfall bes meldt til Kjell Ivar Hommen, tlf. 975 10298. Kopi sendt til: Ordfører, rådmann og revisor Eierkommuner: Audnedal, Bygland, Bykle, Evje og Hornnes, Farsund, Flekkefjord, Hægebostad, Iveland, Kvinesdal, Lindesnes, Lyngdal, Mandal, Marnardal, Sirdal, Valle, Åseral Ansatte: Daglig leder Kjell Ivar Hommen Telefon: 38 35 14 09 Mobiltelefon: 97 51 02 98 E-post: kjell.ivar@asekretariat.no Saksbehandler Willy Gill Telefon 38 35 52 77 Mobiltelefon 90 95 62 46 E-post: willy.gill@asekretariat.no
Agder Sekretariat Kontrollutvalget i Sirdal kommune Sak nr. 07/12 Møtedato: 22.06.2012 Saksbehandler: kih Sak 07/12 OVERORDNET ANALYSE drøfting I møte den 2. september 2011 gav kontrollutvalget revisjonen i oppdrag å gjennomføre en overordnet analyse av kommunens virksomhet for å kunne identifisere hvilke sektorer og områder som det er behov for og ønskelig å ha med i en plan for forvaltningsrevisjon. Denne planen skal være vedtatt av kommunestyret innen utgangen av 2012. Revisjonen vil i møtet drøfte og få innspill fra kontrollutvalget på områder/forhold som kan være aktuelle å se nærmere på i analysen. Sender med Plan for forvaltningsrevisjon som ble vedtatt i forrige periode til orientering.
Agder Sekretariat PLAN FOR FORVALTNINGSREVISJON SIRDAL KOMMUNE 2008 2011 Oktober 2008
SAMMENDRAG Kontrollutvalget har på bakgrunn av en overordnet analyse laget en plan for forvaltningsrevisjon for perioden 2008-2011. Planen angir hvilke områder som kontrollutvalget forslår at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon på. Planen skal vedtas av kommunestyret. I pkt. 1 redegjøres det for lov- og forskriftsgrunnlaget for overordnet analyse og forvaltningsrevisjon. Det er i pkt. 2 og 3 beskrevet hva som er hovedutgangspunktet for analysen, gjennom kommunelovens overordnede mål iht.. Kommunerevisjonen Vest, Vest-Agder IKS har hatt ansvaret for å gjennomføre den overordnede analysen, som danner grunnlaget for planen. På grunnlag av analysen er det foreslått en rekke aktuelle prosjekter (pkt. 5). Imidlertid er det begrensninger i hvor mange som kan gjennomføres i perioden, og kontrollutvalget har derfor satt opp et forslag til en prioritering (pkt. 6). Til slutt (pkt. 7) beskrives den videre prosessen i arbeidet. Agder Sekretariat 2
1 Innledning Kommuneloven har med virkning fra 1.7.2004 fått et nytt kapittel 12 med endrede bestemmelser for internt tilsyn, kontroll og revisjon. Det er også vedtatt to nye forskrifter i tilknytning til lovendringene forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner og forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. - med virkning fra samme dato. Regelverket inneholder nye bestemmelser vedrørende forvaltningsrevisjon, og introduserer nye elementer som plan for forvaltningsrevisjon og overordnet analyse. Den overordnede analysen legges frem for kontrollutvalget som grunnlag for å utarbeide en plan for forvaltningsrevisjon. Planen skal legges frem for kommunestyret. Dette fremgår av forskrift om kontrollutvalg 10: Kontrollutvalget skal minst en gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter. Det er kontrollutvalget som etter det nye regelverket har ansvaret for at det utføres forvaltningsrevisjon i kommunen. Dette framgår av kommunelovens 77, nr. 4. Forvaltningsrevisjonens innhold er ytterligere utdypet i forskrift om revisjon 7, første ledd: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger, Herunder om a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) regelverket etterleves, d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd. Forvaltningsrevisjonen er med andre ord et viktig verktøy for kommunens øverste politiske organ for å føre tilsyn og kontroll med kommunens totale forvaltning og de resultater som oppnås. Kapittel 5 i forskrift om kontrollutvalg inneholder utfyllende bestemmelser om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon. Ifølge forskriftens 9 er det kontrollutvalgets ansvar å påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Av departementets merknader til paragrafen framgår det at det i siste instans påhviler kommunestyret å sørge for at det blir mulig for kontrollutvalget å oppfylle forskriftens krav på dette punktet, blant annet ved å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget. Agder Sekretariat 3
2 Risiko- og vesentlighetsvurderinger. Begreper. Den overordnede analysen er bygd på risiko- og vesentlighetsvurderinger. Risiko er sannsynligheten for at en uønsket hendelse skal oppstå, eller at kommunens målformuleringer ikke nås. Vesentlighet har å gjøre med hvor store konsekvenser det vil ha dersom det negative inntreffer. Dette kan også framstilles slik: Mål for den kommunale virksomheten Risikofaktorer som kan medføre uønskede hendelser som kan hindre måloppnåelse Risikovurdering: o Konsekvensene dersom hendelsen inntreffer o Sannsynlighet for at hendelsen inntreffer Risikoreduserende tiltak Vesentlighetsvurdering Dette er en forholdsvis omfattende analyse som fordrer en grundig gjennomgang av tjenesteområdene. Vi har bare i begrenset omfang benyttet dette utgangspunktet. 3 Overordnet perspektiv Selve begrepet overordnet analyse indikerer at analysen må ta utgangspunktet i kommunens virksomhet på et overordnet plan. Med utgangspunkt i kommuneloven 1 kan kommunens virksomhet fra et overordnet perspektiv deles inn i følgende tre kategorier: Legge til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre Stå for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale fellesinteresser Bidra til en bærekraftig utvikling 1. Fungerer lokaldemokratiet som forutsatt i kommuneloven? Risiko- og vesentlighetsvurderingene vil her for eksempel være knyttet til spørsmålet om i hvor stor grad administrasjonen realiserer vedtak fattet av folkevalgte organer, om sakene som legges fram for folkevalgte organer er tilfredsstillende utredet, og om kravene i forvaltningsloven og offentlighetsloven overholdes. Vurderingene kan også gjelde spørsmålet om sakene legges fram på en måte som treffer de folkevalgte som målgruppe. 2. Produserer kommunen de tjenestene innbyggerne har krav på, og skjer produksjonen på en rasjonell og effektiv måte? Dette punktet innbefatter det meste av kommunens økonomiske aktivitet og gjelder kommunens ytelse av tjenester overfor innbyggerne. Kravet til de kommunale tjenestene finnes nedfelt i ulike lover og forskrifter. De mest sentrale lovene er opplæringsloven, barnehageloven, sosialtjenesteloven, kommunehelsetjenesteloven, barnevernloven, plan- og bygningsloven og brann- og eksplosjonsvernloven. Her vil det innenfor rammen av en overordnet analyse være aktuelt å vurdere risiko og vesentlighet i forhold til om kommunen oppfyller de krav til de ulike tjenestene som framgår av lovverket, både når det gjelder omfang og kvalitet, og om produksjonen skjer på en rasjonell og effektiv måte. 3. Bidrar kommunen gjennom sin virksomhet til en bærekraftig utvikling? Her vil risiko- og vesentlighetsvurderingen fokusere på kommunens virksomhet i et framtidsrettet utviklingsperspektiv. Først og fremst stammer uttrykket fra kravet om å ta miljømessige hensyn i den kommunale planleggingen/ utviklingen. Agder Sekretariat 4
4 Overordnet analyse Den mest aktuelle målsettingen i forhold til den analysen som er gjennomført, er målsetting 1 og 2. Målsetting 3, om å bidra til en bærekraftig utvikling, vurderes ikke i denne analysen, da dette vil bli et for omfattende arbeid. Den overordnede analysen er basert på dokumentgjennomgang og en analyse av Kostratall. Dokumentene som er gjennomgått er i hovedsak kommuneplanens samfunnsdel 2006-2018, økonomiplan 2008-2011, og årsregnskapet og årsmeldingen for 2007. videre har det vært samtaler med ordfører og rådmann, samt med kommunens regnskapsrevisor om hans erfaringer fra regnskapsrevisjon. Kommunerevisjonen Vest, Vest-Agder IKS har hatt ansvaret for å gjennomføre den overordnede analysen. Plan for forvaltningsrevisjon legges derfor fram på bakgrunn av den analysen som er gjennomført. Mer konkrete problemstillinger vil bli formulert når prosjektene er vurdert. Det legges derfor opp til at kommunestyret velger områder som det skal utføres forvaltningsrevisjon på. 5 Plan for forvaltningsrevisjon forslag til prosjekter 5.1 Funksjonsdyktig kommunalt folkestyre. Kommunestyrets vedtak På dette området kan man tenke seg at et prosjekt blir gjennomført med en eller flere av disse problemstillingene. 1. Gjennomgang av delegert myndighet. Kontroll av om bruk av myndighet er i henhold til delegasjonsvedtak. 2. En vurdering av om kommunal saksbehandling er i henhold til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. 3. En vurdering av om dokumenter som er unntatt offentlighet skulle vært offentliggjort. 4. Vurdere kommunens rutiner for å hindre at personopplysninger feilaktig blir offentliggjort.. Hvis noen av disse risikofaktorene skulle inntreffe vil dette ha store konsekvenser for det lokale demokratiet. I tillegg vil det kunne få andre konsekvenser, eksempelvis store økonomiske konsekvenser. For å ta et eksempel til målsetting 2; hvis kommunen står foran en stor investering, er det viktig at det er foretatt en grundig konsekvensutredning i forkant. Manglende utredninger i forhold til hvordan investeringen vil belaste kommunens økonomi i årene framover, kan få nesten katastrofale følger. 5.2 Rasjonell og effektiv forvaltning av ressursene overholdelse av lover og forskrifter I følge kommuneloven skal kommunen ha en rasjonell og effektiv forvaltning. For å sikre dette må kommunen ha god måloppnåelse, etterlevelse av lovverk, riktig oppfølging av vedtak, god økonomistyring og optimal produktivitet. Krav til kommunale tjenester finnes nedfelt i ulike lover og forskrifter. Det blir i overordnet analyse gjort risiko- og vesentlighetsvurderinger i forhold til om kommunen oppfyller de krav til ulike tjenester som fremgår av lovverket, både når det gjelder omfang og kvalitet, og om produksjonen gjøres på en rasjonell og effektiv måte. Agder Sekretariat 5
5.2.1 Innkjøp Lov og forskrift om offentlige anskaffelser angir et komplisert og detaljert regelverk, og det har i den senere tid blitt stadig større fokus på offentlige anskaffelser. I Sirdal kommune har alle enhetene innkjøpsmyndighet, og de skal følge kommunens retningslinjer og lov om offentlige anskaffelser. Kommunen er med i et innkjøpsnettverk med kommuner i Rogaland. I tillegg har kommunen inngått egne rammeavtaler. Lov om offentlige anskaffelser kan være vanskelig å praktisere, og det er flere saker nå enn tidligere som blir klagd inn for KOFA, som er klageorganet i slike saker. 5. Et mulig forvaltningsrevisjonsprosjekt kan være å vurdere eksisterende rutiner og foreta kontroll av om større anskaffelser er i samsvar med rutiner og lov om offentlige anskaffelser. 5.2.2 Kostra Det er ikke bestandig like enkelt å definere hvilke kostnader som hører hjemme på de forskjellige Kostra-artene og Kostra-funksjonene. Det brukes derfor skjønn i de forskjellige områdene, noe som eksempelvis kan skape større forskjeller mellom kommunene enn det i realiteten er. Risikoen for at kostra-tallene ikke er riktige, viser seg ofte å være stor. Det er ikke bestandig at det får så store konsekvenser, men i den grad tallene legges til grunn for viktige avgjørelser, vil det kunne få store konsekvenser. Kommunestyret har vedtatt en målsetting om at netto driftsresultat bør tilsvare minst 50% av netto investeringsinntekter. For å nå dette målet må det i følge økonomiplanen for 2008-2011 igangsettes tiltak for effektivisering eller økte inntekter. Bruk av Kostra i en slik effektiviseringsprosess kan bidra til bedre innsikt i bruk av ressurser på de ulike tjenesteområdene. Pålitelige Kostra-tall er da en forutsetning. 6. Et forvaltningsrevisjonsprosjekt hvor en gjennomgår om data rapporteres riktig til Kostra kan være fornuftig. 5.2.3 Produktivitet Produktivitet sier noe om sammenhengen mellom ressursbruk og mengde tjeneste som blir levert. Ved å måle produktivitet forsøker en å svare på om virksomheten produserer uten å sløse med ressursene. Sirdal kommune har ikke konkrete produktivitetsmål, men Kostra-tall viser at kommunen for mange tjenester har høye kostnader per produsert enhet sammenlignet med gjennomsnittet for landet og Vest-Agder. 7. Mulig forvaltningsrevisjonsprosjekt kan være å undersøke om ressursbruk, tjenestetilbud og produktivitet er annerledes i Sirdal enn i kommuner det er naturlig å sammenligne seg med. 5.2.4 Sentraladministrasjonen Det er i overordnet analyse funnet noen områder hvor det kan være aktuelt med en nærmere gjennomgang: Finansforvaltning Kommuneloven bestemmer at kommunestyret har det overordnede ansvar for kommunens finansforvaltning og skal selv fastsette nærmere regler for finansforvaltningen. Rådmannen er ansvarlig overfor kommunestyret for at forvaltningen foregår på en betryggende måte. Det er nødvendig at administrasjonen har klare fullmakter fra kommunestyret å forholde seg til. Agder Sekretariat 6
8. At finansforvaltningen i kommunen er i tråd med kommuneloven, finansforskriften og kommunestyrets retningslinjer er et viktig område for gjennomføring av tilsyn og kontroll, og kan være et aktuelt område for forvaltningsrevisjon. Journalføring og saksbehandling Kommunen innførte i 2007 et nytt elektronisk sak-arkivsystem. Dette systemet skal gi en oversikt over innkomne saker, og sikre at disse blir behandlet. Det er også dette systemet som avgjør om dokumenter blir journalført og gjort tilgjengelig for offentligheten. 9. En aktuell forvaltningsrevisjon kan være en gjennomgang og rutiner til dette systemet for å vurdere om det fungerer i samsvar med lov og intensjon. Lønnsrutiner Lønnsutgiftene er den største utgiftsposten til kommunen. Det er viktig å ha gode rutiner på området for å sikre lav risiko for feil. Det har i den senere tid vært en utfordring for kommunens administrasjon å følge opp alle rutiner på en tilfredsstillende måte. 10. En grundig gjennomgang av rutiner og oppfølging av rutiner på lønnsområdet kan være et aktuelt forvaltningsrevisjonsprosjekt. Bruk av overtid Overtidsforbruket er høyt i Sirdal kommune. I 2007 utgjorde overtid nesten 3,3 millioner kroner. 11. Et aktuelt forvaltningsrevisjonsprosjekt kan være å se nærmere på overtidsbruken. Godtgjørelse til politikere Den overordnede analysen har avdekket at de vedtatte retningslinjer for godtgjørelse til politikere kan bli oppfattet på ulike måter, noe som igjen betyr at politikere mottar ulik godtgjørelse for like forhold. 12. En gjennomgang av praktiseringen av retningslinjene for godtgjørelse til folkevalgte kan være et aktuelt forvaltningsrevisjonsprosjekt. Kraftfond Kommunen har et kraftfond som pr. 31.12.2008 utgjorde 14,2 millioner kroner. Administrativt er næringsarbeidet delt i en bedriftsrettet og en strategisk del. Den bedriftsrettede delen administreres av Sirdalsvekst KF. 13. Et aktuelt forvaltningsrevisjonsprosjekt kan være å han en gjennomgang av om kraftfondet brukes i henhold til vedtatte retningslinjer. 5.2.5 Oppvekst og levekår Skole Oppvekst og levekår har ansvaret for barnehager, skoler, helse, sosial, pleie- og omsorg og kultur/fritid. Det fremgår av analysen at det ved gjennomgang av Kostra-tall viser seg at Sirdal kommune har større andel timer spesialundervisning i prosent av læretimer totalt sammenlignet med gjennomsnittet i Vest-Agder og landet for øvrig. 14. Det kan være aktuelt å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt knyttet til kommunens bruk og vurderinger av spesialundervisning. Agder Sekretariat 7
Pleie/omsorg Denne enheten består av hjemmebasert omsorg og Sirdalsheimen. Analysen har spesielt tatt for seg rutinene omkring disponeringen av beboernes kontantytelser fra Folketrygden når disse ikke er i stand til å disponere egne midler. Generelt utgjør oppbevaring av verdisaker og disponering av beboernes midler en risiko. 15. Et aktuelt forvaltningsrevisjonsprosjekt kan være en kartlegging og etterlevelse av kommunens rutiner for behandling av kontanter og verdisaker for beboerne, og om det finnes noe system for vurdering av om beboerne på Sirdalsheimen er i stand til å disponere kontantytelsen fra Folketrygden selv. Sosialtjenesten Sosialtjenestens hovedoppgave er sosialt arbeid, barnevern, samarbeid med helsetjenesten om rusarbeid, og saksbehandling i forhold til tilskuddsordninger som startlån, bostøtte og utbedringstilskudd. Ut fra Kostra-tall er driftsutgiftene til sosialtjenesten i Sirdal vesentlig høyere i Sirdal enn i sammenlignbare kommuner. Sirdal har en større andel sosialhjelpsmottakere som får stønad i seks måneder eller mer enn andre kommuner, og driftsutgiftene til hver sosialhjelpsmottaker er høy. 16. Aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekt innenfor sosialtjenesten kan være å se på problemstillinger knyttet til ressursutnyttelse og stønadsbruk. 5.2.6 Teknikk, landbruk og miljø Enhetene arealforvaltning, teknisk drift og eiendomsforvaltning ligger under dette området. Teknisk drift Enheten har ansvaret for drift, forvaltning og nybygg innen vann og avløp. Dette er krevende ansvarsområder fordi det er stor utbygging av hytter i kommunen, og et stort antall tilkoplinger til vann og avløpsnett for eksisterende hytter. Kommunen kan etter loven ikke kreve høyere gebyr for disse tjenestene enn selvkost. 17. Mulig forvaltningsrevisjonsprosjekt kan være om Sirdal kommune følger retningslinjene for beregning av selvkost. Kostra-tall viser at Sirdal kommune skiller seg ut når det gjelder driftsutgifter til kommunale veier. 18. Et mulig forvaltningsrevisjonsprosjekt er å undersøke hvorfor Sirdal har så høye utgifter per kilometer vei sammenlignet med andre kommuner. Eiendomsforvaltning Enhetens hovedoppgave er drift, renhold og vedlikehold av kommunens eiendomsmasse med tilhørende uteområder. I tillegg har enheten prosjektansvar for investeringsprosjekter. Organisering og styring av eiendomsforvaltningen kan være avgjørende for å få en kostnadseffektiv forvaltning og drift av kommunens eiendommer. 19. Mulig forvaltningsrevisjonsprosjekt kan være å vurdere om kommunen har et tilfredsstillende system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. Det er etterslep i vedlikeholdet av bygningsmassen i forhold til vedlikeholdsplanene. Formålet med vedlikehold er å gjennomføre tiltak for å opprettholde kvaliteten eller forsinke Agder Sekretariat 8
forringelsen av eiendommer. Utsettelse av vedlikehold er kortsiktig og fører til økte kostnader i det lange løp, mens planlagt vedlikehold har en preventiv virkning og forbygger skader. Manglende vedlikehold kan gi utslag i form av sykdom, dårlige prestasjoner, mistrivsel og mangel på motivasjon for de som har sitt daglige virke i bygg med store vedlikeholdsmessige mangler. 20. Et mulig forvaltningsrevisjonsprosjekt kan være å undersøke hvilke økonomiske konsekvenser utsatt vedlikehold har for kommunen, samt hvilke konsekvenser utsatt vedlikehold har for brukerne. 6 Kontrollutvalgets forslag forvaltningsrevisjonsprosjekter I sitt møte den 25. august 2008 hadde kontrollutvalget en presentasjon og drøfting av prioriteringer av de aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekt. Kontrollutvalget foreslår følgende prioritering av prosjekt: 1. Brukes Kraftfondet i henhold til vedtatte retningslinjer (13) 2. Undersøke om ressursbruk, tjenestetilbud og produktivitet er annerledes i Sirdal kommune enn i de kommuner de ønsker å sammenligne seg med (6) 3. Grundig gjennomgang av rutiner og oppfølging av rutiner på lønnsområdet (10) 4. Prosjekt knyttet til ressursutnyttelse og stønadsbruk innen sosialtjenesten (16) 5. Vurdere kommunens rutiner for å hindre at personopplysninger feilaktig blir offentliggjort(4) 6. Vurdere eksisterende rutiner og foreta kontroll av om større anskaffelser er i samsvar med rutiner og lov om offentlige anskaffelser (5) 7. Vurdere om kommunens saksbehandling er i henhold til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven (2) 8. Gjennomgang av delegert myndighet. Kontroll av om bruk av myndighet er i henhold til delegasjonsvedtak (1) 7 Gjennomføring Etter at kommunestyret har vedtatt hvilke områder det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon på, sendes planen tilbake til kontrollutvalget for videre oppfølging. Kontrollutvalget vedtar problemstillinger, prosjektplan og ressurser, og om det i så fall skal gjennomføres foranalyse. Rapport etter gjennomført forvaltningsrevisjon legges fram for kommunestyret. Hvis forutsetningene skulle endre seg, kan kontrollutvalget gjøre endringer i planen. Årsaken til endringen rapporteres til kommunestyre i kontrollutvalgets årsmelding. Agder Sekretariat 9