Notat fra utvalget til konsultasjonsordningen mellom staten og KS om tjenesteproduksjon og ressursinnsats

Notat fra utvalget til konsultasjonsordningen mellom staten og KS om tjenesteproduksjon og ressursinnsats Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) er bedt om å lage et notat om utviklingen i kommunesektorens tjenesteproduksjon og ressursinnsats til konsultasjonsmøtet den 2. mai 2007 mellom staten og KS. Notatet beskriver kort utviklingen i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon med vekt på utviklingen fra 2005 til 2006. Utviklingen beskrives i hovedsak gjennom kvantitative indikatorer for tjenesteproduksjonen, som eksempelvis antall barnehageplasser, antall årstimer i grunnskolen, antall elever og lærlinger i videregående opplæring og antall mottakere av pleieog omsorgstjenester. I vedlegg er det gjort nærmere rede for utviklingen. Det er betydelige problemer forbundet med å finne egnede indikatorer for omfanget av tjenesteproduksjonen i kommunesektoren. Det gjelder særlig utviklingen i kvaliteten på tjenestene som ytes. I dette notatet fokuseres det på kvantitative mål for tjenesteyting. Notatet viser at det har vært en sterk økning i tjenestetilbudet innen barnehage, en viss økning innenfor pleie og omsorg og en svak økning i grunnskolen i 2006. Innenfor videregående opplæring har det vært en kraftig økning i elevtallet, som i første rekke kan henføres til den demografiske utviklingen. Som følge av problemene med å finne egnede indikatorer, må tallene tolkes med varsomhet. Utviklingen i tjenestetilbudet må i tillegg til befolkningsveksten og barnehagereformen ses i sammenheng med kommunesektorens økonomiske situasjon. Sektoren har i perioden 2004-2006 hatt en vesentlig høyere inntektsvekst enn i de tre foregående årene, noe som har bidratt til høyere aktivitet i sektoren. Deler av inntektsveksten i perioden er imidlertid også benyttet til å styrke kommunesektorens økonomi og dekke inn tidligere underskudd, etter flere år med svak økonomi og ubalanse mellom inntekter og utgifter. Kommunale tjenester Barnehagedekningen økte fra 63 prosent i 2001 til i overkant av 80 prosent i 2006. Hovedforklaringen er den sterke barnehageutbyggingen i perioden 2001-2006, men også færre barn i barnehagealder har bidratt til økt dekningsgrad. I løpet av perioden har nærmere 43 000 flere barn fått plass i barnehage, hvorav 11 600 i løpet av fjoråret. I tillegg har en stadig større andel av barna heldagsplasser, slik at kapasitetsveksten har vært enda høyere. Av de nye barnehageplassene i 2006 ble om lag 6 av 10 etablert i privat regi. Samlet sett drives nå nærmere halvparten av barnehageplassene av private. Elevtallet i grunnskolen gikk ned i 2006 etter å ha økt hvert år siden 2001. Antall årstimer til undervisning økte, men omfanget av spesialundervisning er på sin side noe redusert fra 2005. Innen pleie og omsorg er det økende behov knyttet til at det blir flere eldre over 90 år. Samtidig blir det stadig flere yngre mottakere (mottakere under 67 år). De siste årene har antall mottakere av hjemmetjenester under 67 år økt betydelig mer enn befolkningsveksten skulle tilsi, og nærmere hver tredje mottaker tilhører nå denne aldersgruppen. For de eldre er tjenestetilbudet utvidet i takt med befolkningsveksten. Det skjer imidlertid en vridning fra institusjonsbaserte tjenester til omsorgsboliger og hjemmebaserte tjenester, samtidig som det 1

blir relativt flere mottakere over 90 år. Ressursinnsatsen i form av antall årsverk har økt kraftig i løpet av 2006. Økningen er på 3 900 nye årsverk, som tilsvarer en vekst på 3,5 prosent. For barnehage, grunnskole og pleie og omsorg har utvalget fått gjennomført beregninger av i hvilken grad kvantitative mål på tjenesteproduksjonen har økt i takt med ressursinnsatsen målt ved antall årsverk. For dette formålet er det konstruert en kvantitetsindikator for hver sektor. Beregningene gir som resultat at det i pleie- og omsorgssektoren var en klar nedgang i kvantitetsindikatoren per årsverk i 2006, mens det innenfor barnehage- og grunnskolesektoren har vært mindre er. Resultatene må tolkes med betydelig varsomhet, blant annet fordi det er forbundet med betydelige problemer å etablere en god indikator for omfanget av den samlede tjenesteproduksjonen i pleie- og omsorgssektoren med hensyn til kvalitet, pleietyngde m.v. Fylkeskommunale tjenester Videregående opplæring er den største sektoren i fylkeskommunene. Antall 16-18 åringer har økt kraftig i flere år, og den demografiske utfordringen er som følge av dette større for fylkeskommunene enn for kommunene. Fylkeskommunene har utvidet tjenestetilbudet ved å øke undervisningskapasiteten. Til tross for at det blant 16-18-åringene er en stadig større andel som tar videregående opplæring, var elevtallsveksten i 2006 svakere enn befolkningsutviklingen blant unge skulle tilsi. Dette skyldes at det er rapportert færre voksne i videregående opplæring. Veksten i antall lærerårsverk har vært noe mindre enn veksten i elevtallet. En økt andel elever fikk førstevalget oppfylt i 2006, mens det året før var en nedgang. 2

Vedlegg: Beregninger av produksjon og ressursbruk i kommunesektoren 1 Innledning En vesentlig del av kommunesektorens tjenesteproduksjon består av nasjonale velferdstjenester rettet mot bestemte aldersgrupper av befolkningen, først og fremst barnehager, grunnskole, videregående opplæring og pleie og omsorg. Kapittel 2 starter derfor med å gi en beskrivelse av den demografiske utviklingen i siden 2001. Deretter beskrives utviklingen i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon i samme periode. Utviklingen beskrives i hovedsak gjennom kvantitative indikatorer for tjenesteproduksjonen som antall barnehageplasser, antall årstimer i grunnskolen, antall elever og lærlinger i videregående opplæring og antall mottakere av pleie- og omsorgstjenester. Kapittel 2 presenterer også dekningsgrader hvor indikatorene for tjenesteproduksjonen relateres til behovet eller størrelsen på målgruppene. I tråd med etablert praksis defineres aldersgrupper som målgrupper. Eksempelvis måles barnehagedekningen ved andelen barn i alderen 1-5 år som har plass i barnehage. For enkelte tjenester vil det være vanskelig å avgrense målgruppen. Pleie- og omsorgssektoren har et økende antall yngre brukere, mens dekningsgradene ofte relateres til antall eldre. Videre er det slik at ikke alle i samme aldersgruppe har behov for eller ønske om å benytte den aktuelle tjenesten. Med unntak for grunnskole som er obligatorisk for alle, vil det typisk være slik at full behovsdekning nås ved en lavere dekningsgrad enn 100 prosent. Hva som skal betraktes som tilfredsstillende dekningsgrad, er et politisk spørsmål. I kapittel 3 presenteres beregninger som illustrerer i hvilken grad kvantitative indikatorer på tjenesteproduksjonen har økt i takt med ressursinnsatsen målt ved antall avtalte årsverk. Beregningene omfatter barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. 2 Utvikling i demografi og tjenesteyting 2001-2006 2.1 Demografisk utvikling Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i tjenestebehovet. Den demografiske utviklingen i perioden 2001-2006 beskrives i tabell 13.1. Tabell 13.1 Demografisk utvikling 2001-2006 2001 2005 2006 Absolutt Barnehager: Antall barn 1-5 år 301 900 290 800 289 300-1 500-0,5 Antall barn 1-2 år 119 500 115 600 115 900 300 0,3 Grunnskole: Antall barn 6-15 år 602 500 622 700 621 800-900 -0,1 Videregående opplæring: Antall unge 16-18 år 159 200 179 500 186 800 7 300 4,1 Barnevern: Antall barn og unge 0-17 år 1 067 500 1 092 700 1 096 000 3 300 0,3 Pleie- og omsorg: Antall eldre 67-79 år 408 100 390 300 391 600 1 300 0,3 Antall eldre 80 89 år 174 600 185 100 186 300 1 200 0,7 Antall eldre 90 år og over 26 800 30 800 31 900 1 100 3,5 Antall eldre 67 år og over 609 600 606 200 609 700 3 500 0,6 Antall innbyggere 1-18 år og 67 år og over 1 673 200 1 699 200 1 707 600 8 400 0,5 Antall innbyggere i alt 4 524 100 4 640 200 4 681 100 40 900 0,9 Kilde: Statistisk sentralbyrå 3

Nedgangen i antall barn i barnehagealder i perioden gjør det isolert sett lettere å oppnå målsettingen om full barnehagedekning, men regionvise variasjoner rundt demografi, flyttemønster o.l. gjør at det vil kunne være store geografiske forskjeller. Økningen i barne- og ungdomskullene i perioden betyr, foruten økt etterspørsel etter skoleplasser, også økt etterspørsel etter barnevernstjenester. Antall eldre i alt (67 år og over) har økt, og veksten er relativt sett sterkest i aldersgruppen over 90 år. Innbyggertallet i de viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester (dvs. barn og unge i alderen 1-18 år og innbyggere over 67 år) økte med 2,1 prosent fra 2001 til 2006, mens antall innbyggere i alt økte med 3,5 prosent. Målt i forhold til den samlede befolkningen er derfor andelen innbyggere som normalt etterspør sentrale velferdstjenester, blitt redusert. Denne sammenstillingen fanger imidlertid ikke opp at den kraftige økningen i antall eldre over 80 år og i antallet hjemmetjenestemottakere under 67 år bidrar til økt etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester selv om antall eldre i alt har gått ned. For 2006 indikerer utvalgets beregninger at merkostnadene knyttet til den demografiske utviklingen var nær 1,8 mrd kroner eller 0,9 prosent, forutsatt samme standard og dekningsgrader som i 2005. Ifølge Statistisk sentralbyrås (SSB) framskrivninger vil antall barn i barnehagealder og i grunnskolen reduseres noe de neste fem årene, mens antall elever i videregående opplæring vil fortsette å øke. I de eldre aldersgruppene vil det bli flere eldre mellom 67 og 79, mens det vil være en liten nedgang i antall eldre mellom 80 og 89 år. Aldersgruppen over 90 år vil fortsette å øke. Etter 2010 vil antallet i aldersgruppen 67-79 år øke kraftig. Det knytter seg imidlertid usikkerhet til befolkningsframskrivningene. 2.2 Kommunale tjenester Barnehager Tabell 13.2 Utvikling i barnehagesektoren 2001-2006 (private og kommunale) 2001 2005 2006 Absolutt Produksjon: Barn med plass i barnehage i alt: 192 400 223 400 235 000 11 600 5,2 - herav andel med plass i kommunal barnehage 60,0 52,9 52,2-0,7-1,3 Barn 1-2 år med plass i barnehage 45 000 62 300 71 700 9 400 15,1 Dekningsgrad: Andel 1-5 år med plass 63,2 76,0 80,4 4,4 5,8 Andel 1-2 år med plass 37,6 53,9 61,9 8,0 14,8 Andel barn med heltidsplass (41 timer eller mer per uke) 57,3 68,8 74,6 5,8 8,4 Ressursinnsats: Antall årsverk 40 800 50 300 55 400 5 100 10,1 Kilde: Statistisk sentralbyrå Barnehagedekningen økte fra 63 prosent i 2001 til i overkant av 80 prosent i 2006. Hovedforklaringen er den sterke barnehageutbyggingen i perioden 2001-2006, men også færre barn i barnehagealder har gjort det lettere å oppnå økt dekning. I løpet av perioden har nærmere 43 000 flere barn fått plass i barnehage, hvorav 11 600 i løpet av fjoråret. Av de nye barnehageplassene i 2006 ble omlag 6 av 10 etablert i privat regi. Samlet sett drives nå om lag 48 prosent av barnehageplassene av private. 4

De fem siste årene har det vært en økning i andelen heldagsplasser. Det betyr at kapasitetsveksten har vært større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på. Siden 2004 er det publisert ventelistetall for barnehagene. Selv med sterk utbygging de siste årene, har nedgangen i ventelistene vært beskjeden. Anslag tyder på at om lag 15 800 barn sto på venteliste ved inngangen til 2007, mot 15 400 barn ved inngangen til 2005. Dette er imidlertid et usikkert anslag. Økningen i etterspørselen de senere årene må ses i sammenheng med lavere priser, men kan også ha skyldes at bedre tilgang på barnehageplasser og et bedre arbeidsmarked kan ha gjort at flere foreldre søker om plass for barna sine. Grunnskole Tabell 13.3 Utvikling i grunnskoleopplæring 2001-2006 (private og kommunale) 2001 2005 2006 Absolutt Produksjon*: Elever i alt i grunnskolen 601 800 619 600 618 700-900 -0,1 Antall elever med plass i SFO 121 900 133 300 137 600 4 300 3,2 Dekningsgrad: Andel elever 6-9 år med plass i SFO 49,0 52,3 55,5 3,2 6,1 Ressursinnsats: Årsverk av undervisningspersonale 53 500 52 200 52 800 600 1,2 Årstimer til undervisning i alt** 33 461 900 33 550 000 33 792 100 242 100 0,7 - Derav årstimer til spesialundervisning 5 197 100 4 980 700 4 804 400-176 300-3,5 Andre årstimer *** 4 396 600 3 961 700 4 406 300 444 600 11,2 Årstimer til undervisn. i alt per elev** 55,6 54,1 54,6 0,5 0,9 Årstimer til spesialundervisning per elev 8,6 8,0 7,8-0,3-3,4 Gruppestørrelse****: Alle årstrinn 13,3 14,0 14,0 0,0 0,0 1-7 årstrinn 12,8 13,5 13,5 0,0 0,0 8-10 årstrinn 14,4 15,1 15,2 0,1 0,7 Kilde: Statistisk sentralbyrå, Grunnskolens informasjonssystem (GSI) * Alle tall for produksjon, dekningsgrad og ressursinnsats er fra GSI. Elevtallene inkl. elever 1-10 trinn og elever i spesialundervisningsgrupper, samt elever i egne undervisningsgrupper for språklige minoriteter. Elever i frittstående skoler er inkludert i tallene. ** Begrepene årstimer og årstimer per elev kan illustreres gjennom et eksempel. På en skole med 10 lærere hvor alle underviser 26 timer per uke i 38 uker, vil antall årstimer ved skolen være 9 880 (10x26x38). Og dersom skolen har 135 elever, blir årstimer per elev 73,2 (9 880/135). *** Andre årstimer inkl. bl.a timer til sosialpedagogiske tjenester/rådgiver, kontaktlærertjeneste for elevråd, kontaktlærer, pedagogisk veiledning, utvikling med mer. **** Indikatoren viser beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse ved å se på forholdet mellom elevtimer og lærertimer. Elevtimer er det samlede antall timer elevene har krav på etter forskriftsfestet fag- og timefordeling, herunder eventuelle kommunale tillegg til nasjonal norm. Lærertimer er det samlede antall timer lærerne underviser. Selv om antall elever i en gitt undervisningssituasjon vil variere innenfor den enkelte skole og det enkelte årstrinn, gir indikatorene et bilde av hvor mange elever som i gjennomsnitt befinner seg i undervisningssituasjonen til den enkelte lærer. Elevtallet i grunnskolen gikk ned i 2006 etter å ha økt hvert år siden 2001. Antall årsverk av undervisningspersonale og antall årstimer til undervisning økte fra 2005 til 2006. Som følge av dette har årstimer til undervisning i alt per elev økt. Omfanget av spesialundervisning er på sin side noe redusert fra 2005, men må ses i sammenheng med økningen i årstimer totalt og at det kan ha vært en forskyvning av timer fra spesialundervisning til mer tilpasset opplæring. 5

I overkant av halvparten av barna mellom seks og ni år hadde i 2006 plass i skolefritidsordningen (SFO). Andelen gikk opp med over tre prosentpoeng i 2006 etter å ha vært relativt stabil siden 2002. Pleie og omsorgstjenester Tabell 13.4 Utvikling i pleie- og omsorgssektoren 2001-2006 (private og kommunale) 2001 2005 2006 Absolutt Produksjon: Antall mottakere av hjemmetjenester i alt 161 200 164 600 171 700 7 000 4,3 Antall mottakere av hjemmetjenester under 67 år 39 800 50 200 53 800 3 600 7,2 Antall mottakere av hjemmetjenester 67-79 år 43 900 36 400 36 300-100 -0,2 Antall mottakere av hjemmetjenester 80-89 år 63 900 62 800 64 500 1 700 2,6 Antall mottakere av hjemmetjenester over 90 år 13 600 15 300 16 300 1 100 7,1 Antall beboere i institusjon 41 900 40 700 40 300-400 -1,0 Kommunalt disponerte omsorgsboliger, i alt 23 200 25 600 27 700 2 100 8,3 Dekningsgrad: Andel 80 år og over som er brukere av institusjonsplasser 14,6 14,2-0,4-2,7 Andel 67 år og over som er brukere av hjemmetjenesten 19,9 18,9 19,2 0,3 1,7 Andel 80 år og over som er brukere av hjemmetjenesten 38,4 36,2 37,0 0,9 2,4 Ressursinnsats: Årsverk i alt * 111 000 114 900 3 900 3,5 Kilde: Statistisk sentralbyrå * Årsverksstatistikken er registerbasert personellstatistikk fra KOSTRA. Statistikken baserer seg i hovedsak på Rikstrygdeverkets Arbeidstaker/Arbeidsgiverregister. SSB supplerer A/A-statistikken med tall fra andre registre. Innrapportering til A/A-registeret skjer løpende gjennom året. Registerstatistikk gir ikke mulighet til å skille ut vikarer. Årsverk er beregnet ut fra avtalt arbeidstid. Innen pleie og omsorg er det økende behov knyttet til at det blir flere eldre over 90 år. Samtidig blir det også flere yngre mottakere (mottakere under 67 år). Det samlede antallet mottakere av hjemmetjenester har økt i perioden fra om lag 161 200 i 2001 til 171 700 i 2006, en økning på 4,3 prosent. Utviklingen viser at antall yngre mottakere i perioden har økt betydelig mer enn befolkningsutviklingen skulle tilsi. Veksten har vært på hele 35 prosent siden 2001, og nærmere hver tredje mottaker tilhører nå denne aldersgruppen. Blant de eldre har det i samme periode vært en nedgang i antall mottakere i alderen 67-79 år på 17 prosent, mens antall mottakere i aldersgruppen 80-89 år er omlag uendret. Gruppen av brukere over 90 år har på sin side økt med om lag 20 prosent. Samlet sett viser utviklingen en betydelig i hvilke grupper som benytter de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene. Endring i sammensetningen av brukergruppen med flere brukere blant yngre og de eldste kan tyde på økt pleietyngde blant brukerne. I perioden 2001-2006 har antallet beboere i institusjon avtatt svakt. Det har blant annet sammenheng med en bevisst satsing i kommunene på mer bruk av omsorgsboliger og hjemmebaserte tjenester og mindre bruk av sykehjemssopphold som omsorgstilbud. Ser en antall plasser i sykehjem og pleie- og omsorgsboliger i perioden under ett, har tilbudet økt noe. Færre institusjonsplasser gjenspeiles også i at en mindre andel av befolkningen over 80 år bor i institusjon. 6

For de eldre er altså tjenestetilbudet utvidet i takt med befolkningsveksten, men det skjer en vridning fra institusjonsbaserte tjenester til omsorgsboliger og hjemmebaserte tjenester, samt i retning av relativt flere mottakere over 90 år. Ressursinnsatsen i form av antall årsverk har gått kraftig opp i løpet av 2006. Økningen er på 3 900 nye årsverk, som tilsvarer en vekst på 3,5 prosent. 2.3 Fylkeskommunale tjenester Videregående opplæring er det største ansvarsområdet i fylkeskommunen. Netto driftsutgifter til videregående opplæring utgjorde i 2006 om lag 64 prosent av fylkeskommunenes samlede netto driftsutgifter. Tabell 13.5 Utvikling i videregående opplæring 2001-2006 (private og kommunale) Absolutt 2001 2005 2006 Produksjon: Antall elever i videregående opplæring og fagskoleutdanning i alt 162 300 185 200 191 900 6 700 3,6 Antall elever i fylkeskommunale videregående skoler 171 100 174 000 2 900 1,7 Antall lærlinger 29 600 31 300 33 800 2 500 8,0 Andel grunnkurselever med førstevalget oppfylt 74,9 81,4 6,5 8,7 Andel elever som fullførte videregående opplæring i løpet av 5 år 67,7 Dekningsgrad: Andel 16-18 åringer som er i videregående opplæring (elever og lærlinger) 88,3 90,1 90,9 0,8 0,9 Andel av elevene som er 20 år eller eldre 10,1 8,9-1,2-11,9 Ressursinnsats: Lærerårsverk i alt, fylkeskommunale skoler* 24 100 24 400 300 1,2 Tjenesteproduksjon ift. årsverkinnsatsen: Elever i fylkeskommunale skoler per lærerårsverk* 7,1 7,2 0,0 0,4 * Fra og med 2004 er årsverkstatistikken registerbasert personellstatistikk i KOSTRA, Statistikken er sammenlignbar med statistikken fra tidligere år som er innhentet fra STS (Statens tjenestemannsregister). Tidsserien for avtalte lærerårsverk går ikke lengre tilbake enn 2004. Tallene for 2005 og 2006 er korrigert i etterkant av publiseringen av de foreløpige KOSTRA-tallene 15. mars 2007 og avviker derfor fra tallene som SSB publiserte medio mars. Korrigeringen skyldes at data for yrkeskoder er bedret, etter at stilling fra PAI etter hvert erstattes av yrkeskode fra NAV Aa-registeret (dette påvirker tallet for 2005) samt ulik avgrensning av videregående opplæring for avtalte årsverk og antall elever i 2005 og 2006 (dette påvirker tallet for 2006). Antall elever og lærlinger i alt har økt med i underkant av 34 000 fra 2001 til 2006, noe som reflekterer den sterke veksten i antallet unge mellom 16 og 18 år. Til tross for at en stadig større andel av 16-18-åringene tar videregående opplæring, var elevtallsveksten noe lavere enn befolkningsutviklingen blant unge skulle tilsi. Dette skyldes at færre voksne tar videregående opplæring. Parallelt med den sterke elevtallsveksten har det fra 2005 til 2006 også vært en økning i antall lærerårsverk, men den prosentvise økningen i lærerårsverkene har vært noe lavere enn økningen i antall elever. En betydelig høyere andel av grunnkurselevene fikk oppfylt førstevalget sitt i 2006 sammenlignet med 2005. 3 Utviklingen i tjenesteproduksjon i forhold til årsverksinnsatsen i kommunene Kommunesektoren er en sentral produsent av nasjonale velferdstjenester. Produktivitets- og effektivitetsutviklingen i sektoren vil blant annet avhenge av i hvilken grad økt ressursinnsats bidrar til mer og bedre tjenester. Men fordi det er vanskelig å etablere fullstendige mål på utviklingen i tjenesteproduksjonen, er det også vanskelig å måle produktivitet og effektivitet. Tidligere i dette notatet er det presentert en rekke kvantitative indikatorer for 7

tjenesteproduksjonen som antall barnehageplasser, antall årstimer i grunnskolen og antall mottakere av pleie- og omsorgstjenester. Det finnes også relevante kvalitetsindikatorer som brukertilfredshet, karakterer og andel enerom i institusjon, men det er vanskelig å etablere et sett av indikatorer som fanger opp aspekter ved kvalitetsbegrepet. I det følgende studeres utviklingen i kvantitative mål på tjenesteproduksjonen i forhold til utviklingen i antall årsverk innen barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. Den sentrale indikatoren er forholdet mellom et kvantitativt mål på tjenesteproduksjonen og antall avtalte årsverk, og omtales som kvantitetsindikator per årsverk. En økning i kvantitetsindikatoren per årsverk betyr at det kvantitative målet på tjenesteproduksjonen har økt relativt mer enn årsverksinnsatsen, mens en reduksjon betyr at tjenesteproduksjonen har økt relativt mindre enn årsverksinnsatsen. Det er av betydelig interesse å undersøke om utviklingen i tjenesteproduksjon holder tritt med årsverksinnsatsen, men utviklingen i kvantitetsindikatoren per årsverk vil ikke nødvendigvis gi uttrykk for produktivitetsutviklingen. Utviklingen i kvantitetsindikator per årsverk vil overvurdere produktivitetsutviklingen i situasjoner hvor kvaliteten reduseres, og undervurdere produktivitetsutviklingen i situasjoner hvor kvaliteten øker. I beregningene er det benyttet avtalte årsverk. 1 Det innebærer at også de ansatte som er fraværende som følge av sykdom eller fødselspermisjon, inngår i tallene. Avtalte årsverk sier dermed noe om hvor mange som er ansatt til å gjøre jobben, både fast ansatte, ekstrahjelper, og vikarer. Kvantitetsindikatoren for produksjon per årsverk, slik den brukes i dette kapitlet, sier derfor ikke nødvendigvis noe om hvor mye som blir produsert av dem som faktisk er på jobb, men indikerer kun hva som produseres i forhold til de ressursene samfunnet bruker. Det betyr at også er i forholdet mellom antall ansatte og antallet som er på jobb utgjør en potensiell feilkilde i beregningene. For eksempel vil en vekst i sykefravær som gjør det nødvendig å benytte vikarer undervurdere utviklingen i kvantitetsindikatoren per utført årsverk. Beregningene av utviklingene i tjenesteproduksjon per årsverk fra 2005 til 2006 er basert på endelige KOSTRA-tall for 2005 og foreløpige KOSTRA-tall for 2006. Dataene for 2006 er oppblåste nasjonale tall basert på ureviderte KOSTRA-tall fra nærmere 90 prosent av kommunene. 2 Beregningene tar utgangspunkt i ett eller flere kvantitative mål for tjenesteproduksjonen for den enkelte sektor. Endringene i indikatorene for tjenesteproduksjon og ressursinnsats i de ulike sektorene, er vist i tabell 13.6. For barnehagesektoren benyttes korrigerte oppholdstimer i kommunale barnehager som kvantitetsmål på tjenesteproduksjonen. Korrigerte oppholdstimer fanger opp utviklingen i antall plasser, gjennomsnittlig oppholdstid og det forhold at de yngste barna er mer ressurskrevende enn de eldste. Målt på denne måten har produksjonen i barnehagesektoren økt med 8,7 prosent 1 Avtalte årsverk defineres litt ulikt i ulike sektorer. For pleie og omsorg omfatter avtalte årsverk alle ansatte som har inngått skriftlig arbeidsavtale om ansettelse utover én uke. For barnehage og grunnskole registreres avtalte stillinger. Deltid er omregnet til heltid (normalårsverk). 2 Tilsvarende beregninger for tidligere år er basert på reviderte KOSTRA-tall for enkeltkommuner, og hvor kommuner som ikke hadde innrapportert samtlige data og kommuner med ekstreme observasjoner var utelatt fra beregningene. 8

fra 2005 til 2006, mens årsverksinnsatsen økte med 8,4 prosent. Kvantitetsindikatoren per årsverk økte således med 0,3 prosent. I grunnskolen benyttes antall lærertimer til undervisning og antall elever i SFO som kvantitetsmål på tjenesteproduksjonen, der de relative vektene for de to indikatorene er henholdsvis 94,7 og 5,3 prosent. Antall lærertimer økte med 0,7 prosent fra 2005 til 2006, og antall elever i SFO med 3,2 prosent, noe som medfører at den samlede kvantitetsindikatoren for grunnskole økte med 0,9 prosent. Antall årsverk økte med 1,0 prosent, og kvantitetsindikatoren per årsverk ble redusert med 0,2 prosent. I pleie- og omsorgssektoren er antall brukere av hjemmetjenester og antall beboere i institusjon benyttet som kvantitetsmål på tjenesteproduksjonen, med vekter på henholdsvis 53,8 og 46,2 prosent. Fra 2005 til 2006 var det en vekst i antall brukere av hjemmetjenester og en reduksjon i antall institusjonsbeboere. Med de nevnte forutsetningene økte indikatoren for samlet produksjon med 1,9 prosent, mens antall årsverk økte med 3,5 prosent. Kvantitetsindikatoren per årsverk ble således redusert med 1,7 prosent. Det har altså vært en svak økning i kvantitetsindikatoren per årsverk i barnehagesektoren, en svak reduksjon i grunnskolen og en klar reduksjon i pleie og omsorg. Det er grunn til å tro at beregningene undervurderer utviklingen i sistnevnte sektor i forhold til utførte årsverk. For det første har det, spesielt i første halvår av 2006, vært en økning i sykefraværet i forhold til 2005, noe som medfører at arbeidsinnsatsen målt i utførte årsverk øker prosentvis mindre enn årsverksindikatoren som er benyttet i beregningene. For det andre kan en økning i andelen brukere av hjemmetjenester over 90 år og under 67 år tilsi at den gjennomsnittlige pleietyngden har økt. Dersom økt pleietyngde har resultert i flere timer hjelp per bruker, vil de produksjonsindikatorer som er benyttet her undervurdere veksten i tjenesteproduksjonen. Disse begrensningene ved beregningsopplegget gjør at den beregnede utviklingen i produksjonen i forhold til ressursinnsatsen må tolkes med varsomhet. Tabell 13.6: Endring fra 2005 til 2006 i indikatorer for tjenesteproduksjon og ressursinnsats i kommunene* 2005-2006 Barnehager Kvantitetsindikator 8,7 Korrigerte oppholdstimer 8,7 Årsverk 8,4 Kvantitetsindikator per årsverk 0,3 Grunnskole Kvantitetsindikator 0,9 Årstimer til undervisning 0,7 Elever i SFO 3,2 Årsverk 1,0 Kvantitetsindikator per årsverk -0,2 Pleie og omsorg Kvantitetsindikator 1,9 Antall brukere av hjemmetjenester 4,3 Antall beboere i institusjoner -1,0 Årsverk 3,5 Kvantitetsindikator per årsverk -1,6 *Vektene er basert på budsjettandeler 2005. I grunnskolen er lærertimer gitt en vekt på 0,947 og antall elever i SFO en vekt på 0,053. I pleie- og omsorgssektoren er antall brukere av hjemmetjenester gitt en vekt på 0,538, mens beboere i institusjoner er gitt en vekt på 0,462. 9