Utslipp fra bensin- og dieselkjøretøy MILJØ- OG HELSEKONSEKVENSER 2438 2008
Forord Vegtrafikken er en betydelig og voksende kilde til klimagassutslipp i Norge. Hvis vi ikke setter inn ytterligere tiltak vil vegtrafikken utgjøre 23 prosent av de nasjonale utslippene i 2020. Samtidig er veitrafikk den viktigste kilden til dårlig luftkvalitet i større tettsteder og byer. Utslipp av NO 2 og svevestøv medfører risiko for helseskader som økt forekomst av ulike former for luftveislidelser. Svevestøv kan også medføre hjerte- og karsykdommer og økt dødelighet. Forurensningen fra vegtrafikken peker derfor klart på behovet for en rekke tiltak som reduserer både klimagassutslipp og lokal luftforurensning. Det er nødvendig med mindre kjøretøyer, alternativ kjøretøyteknologi og overgang til andre transportformer. Denne rapporten tar ikke mål av seg til å svare på hele problemstillingen med forurensning fra biltrafikk, men er avgrenset til å sammenligne miljø- og helseproblemene ved utslipp fra nye bensin- og dieseldrevne personbiler. Underveis i prosessen har vi mottatt innspill fra Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet og Vegdirektoratet. Den endelige rapporten med de avveiningene og vurderingene som er presentert står for SFTs regning. SFT, Oslo, september 2008. Sigurd Tremoen Avdelingsdirektør, kjemikalieavdelingen 2
Innhold Sammendrag... 4 1. Bakgrunn... 6 2. Diesel- og bensinbiler - utslippskrav og trender i Norge... 7 2.1 Antall bensin og diesel personbiler i Norge... 7 2.2 Europeiske krav til utslipp fra diesel- og bensinbiler... 9 3. Veitrafikkens bidrag til helseeffekter av lokal luftforurensning... 10 3.1 Svevestøv (PM 10 og PM 2,5 )... 10 3.1.1 Helseeffekter av svevestøv... 10 3.1.2 Eksponering for svevestøv... 12 3.2 Nitrogendioksid (NO 2 )... 12 3.2.1 Helseeffekter av NO 2... 12 3.2.2 Eksponering for nitrogendioksid... 13 3.3 Bensin- og dieselbilers bidrag til lokal luftforurensning... 13 4 Veitrafikkens bildrag til klimagassutslipp... 14 4.1 Veitrafikk er en stor og økende kilde til klimagassutslipp... 14 4.2 Nasjonale og internasjonale klimapolitiske målsetninger... 15 5. Vurdering av samfunnsøkonomiske kostnader for utslipp fra diesel og bensinbiler. 16 5.1 Verdsetting av CO 2 -utslipp... 16 5.2 Verdsetting av partikkelutslipp... 16 5.3 Verdsetting av NO 2 -utslipp... 16 5.4 Samfunnsøkonomiske kostnader for bensin- og dieselbiler... 17 5.4.1 Ulike samfunnsøkonomiske kostnader mellom by og land... 18 5.5 Diskusjon... 20 6. Vurderinger av ettermontering av partikkelfilter på dieselkjøretøy for å redusere lokale utslipp... 21 6.1 Kan partikkelfiltre øke NO 2 andelen?... 21 7. Implikasjoner for virkemiddelbruk... 22 Vedlegg 1... 23 3
Sammendrag All biltrafikk medfører helse- og miljøproblemer. Valget mellom bensin og diesel innbærer med dagens teknologi at det er nødvendig å balansere hensynet til lokal luftkvalitet opp mot utslipp av klimagasser som bidrar til global oppvarming. Klimagassutslippene fra veitrafikk utgjorde 18 % av de nasjonale utslippene i 2006, og dersom det ikke gjennomføres ytterligere tiltak vil denne andelen øke til 23 % i 2020. Veitrafikk vil da være den største kilden til klimagassutslipp i Norge. Veitrafikk er også den viktigste kilden til dårlig luftkvalitet i større tettsteder og byer. Utslipp av NO 2 og særlig svevestøv medfører risiko for helseskader i form av økt forekomst av ulike former for luftveislidelser. Svevestøv kan også medføre hjerte- og karsykdommer og økt dødelighet. I en by som Oslo bidrar eksos til rundt 90 % av konsentrasjonen av nitrogendioksid, og 15 til 70 % av partikler avhengig av sted og tid 1. Dieselbiler har høyere utslipp av NO 2 og partikler enn bensinbiler. Fra neste år kommer Euro5-kravene som stiller samme utslippskrav til partikler for bensin- og dieselbiler. Når det gjelder kravene til utslipp av NO x vil disse skjerpes både for bensin- og dieselbiler, men likevel vil kravene til utslipp fra bensinbiler være tre ganger strengere enn for dieselbiler. En betydelig skjerping av eurokravene, særlig for dieselbiler, har medført en kraftig utslippsreduksjon fra det enkelte kjøretøy. Bensinbiler har høyere utslipp av CO 2 enn dieselbiler. For 20 av de mest vanlige nye personbilmodellene har bensinbiler 25 % høyere CO 2 -utslipp enn tilsvarende modell med dieselmotor. For å veie utslipp av klimagasser mot lokal luftforurensning har vi utført samfunnsøkonomiske beregninger basert på utslipp fra et utvalg av nye biler (med utslippskrav fra 2009). Verdien av reduserte CO 2 -utslipp er satt ut fra forventninger om framtidig kvotepris, moderat anslått til 300 kr/tonn. Kostnader for utslipp av partikler og NO 2 er basert på tidligere anslag fra ECON-rapporten Beregning av miljøkostnader for transport og marginalkostnaden for å oppfylle den norske NO x -forpliktelsen etter Göteborgprotokollen. Kostnaden for utslipp av partikler og NO 2 er henholdsvis er 1050 og 50 kroner per kg. I tillegg til utslipp av partikler og NO 2 gir veitrafikk utslipp av flere ikke verdsatte stoffer. Vi har også manglende kunnskap om helseeffekter ved de aller minste forbrenningspartiklene. Disse forholdene medfører usikkerhet i beregningene. Under de forutsetningene vi har lagt til grunn er hovedkonklusjonen at fordelen av reduserte CO 2 -utslipp som følge av diesel er høyere enn kostnadene ved de økte utslippene av partikler og NO x. Dette gjelder også i en følsomhetsberegning der vi har satt høyere verdsettingsanslag for NO x og partikler for å vurdere en bysituasjon. Her øker de samfunnsøkonomiske kostnadene for dieselbiler på grunn av høyere helsekostnader for utslipp av NO x og partikler, men fremdeles vil bensinbiler ha noe høyere kostnader. Det er noe usikkerhet i verdsettingsanslagene av NO x og partikler. Imidlertid er det ikke urealistisk at en framtidig kvotepris kan bli 600 kr/tonn CO 2 innen 2020, langt høyere enn vi har lagt til grunn. Dette vil forsterke hovedkonklusjonen ytterligere. 1 Oslo kommune og Statens vegvesen, 2004: Tiltaksutredning. Luftkvalitet i Oslo 4
På bakgrunn av anbefalingen i en rapport fra TØI foreslo SFT i februar 2008 en tilskuddsordning i de største byene for å redusere partikkelutslipp fra en økende andel dieselbiler. I etterkant av denne anbefalingen ble det en diskusjon om ettermonterte partikkelfiltre kunne øke NO 2 -utslippene. SFT har fått gjennomført en vurdering av dette ved AVL Motortestcenter i Sverige. Denne rapporten konkluderte med at det er stor usikkerhet når det gjelder endring i NO 2 -utslippene som følge av ettermontering. SFT har også avdekket høyere priser og lavere tilgjengelighet for ettermontering enn det som tidligere lå til grunn. Trolig vil en mer direkte målrettet tilskuddsordning mot bestemte flåter, for eksempel busser, være en mer hensiktsmessig løsning. Det er viktig å få frem at partikkelfiltre er et effektivt tiltak for å redusere svevestøv. I følge Folkehelseinstituttet og WHO er det sterkere dokumentasjon på negative helseeffekter fra partikkelutslipp enn fra utslipp av NO 2. Vurderingen av miljø og helsekonsekvenser peker på noen forhold som er relevante for utviklingen av videre virkemidler: Avgiftsomleggingen i 2007, hvor CO 2 -utslippet ble et element i engangsavgiften, har gitt en betydelig reduksjon i utslipp av klimagasser pr kjørt km fra nye biler. Denne avgiftsomleggingen førte også til økt luftforurensning. Eldre dieselbiler forårsaker langt større lokale luftforurensninger enn nye dieselbiler. Dette er særlig et problem i bynære områder. Det derfor sentralt å få på plass virkemidler som reduserer kjøring med eldre dieselbiler. Det er fornuftig å iverksette tiltak i områder der problemene med lokal luftforurensning er særlig store. Et eksempel her er etablering av lavutslippssoner. Etablerte tiltak som økt piggfriandel og redusert fart virker, og kan utnyttes i enda større grad. EU har vedtatt en målsetning om å nå et gjennomsnittlig CO2-utslipp på 120 g/km for alle nye personbiler som markedsføres i EU-området innen 2012. Dette gjør behovet for ytterligere tiltak tydelig, og peker på behovet for å utforme virkemiddelbruken slik at den premierer kombinasjonen av biler og drivstoff som gir de aller laveste utslippene i større grad enn per i dag. Det er viktig å legge til rette for kjøretøy med lavere utslipp en konvensjonelle diesel- og bensinbiler. 5
1. Bakgrunn SFT har på forespørsel fra Miljøverndepartementet vurdert miljø- og helsekonsekvensene av utslipp fra bensin- og dieselkjøretøy, og eventuelle effekter ved ettermontering av partikkelfilter. SFT har mottatt innspill fra Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet og Vegdirektoratet underveis i arbeidet. Den endelige rapporten med de avveiningene og vurderingene som er presentert står for SFTs regning. Vi har avgrenset rapporten til å dreie seg om lette kjøretøy. Tunge kjøretøy er i all hovedsak dieselkjøretøy. Vi har også avgrenset sammenligningen av diesel- og bensinbiler til å dreie seg om nye kjøretøy (Euro 5). 6
2. Diesel- og bensinbiler - utslippskrav og trender i Norge 2.1 Antall bensin og diesel personbiler i Norge Ved utgangen av 1970 var det registrert drøyt 4 800 dieseldrevne personbiler i Norge. Ved utgangen av 1990 talte dieselbestanden knapt 49 000 biler, eller en andel på 3 prosent. Figur 1 illustrerer at andelen dieselbiler av førstegangsregistrerte personbiler øker fra slutten av 1990-tallet mens bensinandelen avtar. Nedgangen i bestanden av bensindrevne biler begynte i 2004, men dette året bare med 1 100 biler. Fra 2005 til 2006 var nedgangen nesten 18 000 personbiler. Andelen dieseldrevne personbiler utgjorde 19 prosent av den totale personbilbestanden per 31. desember 2006 (SSB, 2008). Figur 1 Antall førstegangsregistrerte personbiler etter drivstofftype Kilde: SSB, 2007 Figur 2 viser salg av drivstoff fordelt på bensin og autodiesel fra 1950-årene og frem til i 2006. Figuren viser en økende trend i salget av autodiesel, mens bensinsalget avtar særlig fra 2001. 7
Figur 2 Salg av bensin og autodiesel 1952-2006. 1000 liter Kilde: SSB, 2007 Fra 1. januar 2007 ble engangsavgiften lagt om ved at CO 2 -utslipp erstattet slagvolum som en av tre avgiftskomponenter i engangsavgiften. Dieselbiler kom gunstigere ut enn bensinbiler fordi dieselbiler gjennomgående har lavere CO 2 -utslipp enn bensinbiler. Denne omleggingen førte til en økning i andel solgte personbiler med dieselmotor. Ved inngangen til juli 2007 var tre av fire nye personbiler som ble solgt i Norge utstyrt med dieselmotor. I tillegg til avgiftsomleggingen har trolig også andre årsaker vært medvirkende til den økende andelen av dieselbiler i nybilsalget. Dieselmotoren har gjennomgått en teknologisk utvikling i løpet av det siste tiåret. Ikke bare har dieselmotorene blitt sterkere og enda mer effektive. De har også blitt mindre støyende, og vibrerer mindre enn tidligere. Økende etterspørsel etter dieselbiler har ført til at det tilbys mange flere modeller med dieselmotor enn tidligere, og utvalget er større for kundene. Avgiftsomleggingen medførte at gjennomsnittlig CO 2 -utslipp fra nye biler ble redusert. Tabell 1 viser at gjennomsnittlig CO 2 -utslipp per kilometer for nye biler ble redusert fra 2006 til 2007, imidlertid fortsatte ikke nedgangen fra 2007 til 2008. Tabell 1 Gjennomsnittlig CO 2 -utslipp (g/km) per kjøretøy Gjennomsnittlig CO 2 -utslipp (g/km) per kjøretøy 2006 177,1 2007 158,8 2008 158,7 (OFV og SFT, 2008) 8
2.2 Europeiske krav til utslipp fra diesel- og bensinbiler Utslipp fra både tunge og lette kjøretøy er fastsatt på bakgrunn av eurokrav. Dieselbiler har gjennomgående hatt høyere utslipp av NO 2 og partikler enn bensinbiler. Eurokravene setter kun CO-krav til kjøretøyene, ikke egne CO 2 -krav. Tabell 2 og 3 viser eurokravene for henholdsvis diesel og bensinbiler. Med dagens Euro 4-krav kan dieselbiler slippe ut tre ganger mer NO x og 10 ganger mer partikler enn bensinbiler. For kjøretøy med Euro 5-standard (gjeldende fra 2009) kan dieselog bensinbiler slippe ut samme mengde partikler per km. Euro 5-kravet til NO x er tre ganger strengere for bensinbiler (0,06) enn for dieselbiler (0,18). Euro 6-kravene som vil gjelde fra 2014 skjerper kravene til NO x -utslipp fra dieselbiler (0,08). Til sammenligning vil NO x -kravet for bensinbiler ikke skjerpes fra Euro 5-kravet (0,06 g/km) for Euro 5 og Euro 6 bensinbiler. Bensinbiler uten direkte innsprøytingen i motoren vil ha vesentlig lavere partikkelutslipp enn eurokravet. Gjennomsnittlig partikkelutslipp fra bensinbiler vil derfor være lavere enn det som er angitt i tabell 3. Tabell 2 Eurokrav for diesel personbiler Utslipp (g/km) Klasse År Partikler CO HC NO x EURO 1 1992 0,18 3,16 HC+NOx:1,13 EURO 2 1996 0,08 1,00 HC+NOx: 0,70 EURO 3 2000 0,05 0,64 HC+NOx: 0,56 EURO 4 2005 0,025 0,50 0,50 HC+NOx: 0,30 EURO 5 2009 0,005 0,50 0,25 HC+NOx: 0,25 EURO 6 2014 0,005 0,50 0,18 HC+NOx: 0,17 0,08 Tabell 3 Eurokrav for bensin personbiler Utslipp (g/km) Klasse År Partikler CO HC NO x EURO 1 1992-2,72 HC+NOx: 0,97 EURO 2 1996-2,2 HC+NOx: 0,5 EURO 3 2000-2,3 0,20 0,15 EURO 4 2005-1,0 0,10 0,08 EURO 5 2009 0,005 1,0 0,10 0,06 EURO 6 2014 0,005 1,0 0,10 0,06 9
3. Veitrafikkens bidrag til helseeffekter av lokal luftforurensning Veitrafikk er den viktigste kilden til dårlig luftkvalitet i større byer og tettsteder i Norge. Det er flere komponenter fra veitrafikk som bidrar til å forringe luftkvaliteten, men det er først og fremst utslippene av svevestøv (PM 10, PM 2,5, PM 0,1 ) og nitrogendioksid (NO 2 ) som i dag gir redusert luftkvalitet og som kan medføre negative helsemessige virkninger. I tillegg gir veitrafikk utslipp av CO, hydrokarboner (bl.a VOC er som PAH og benzen), tungmetaller og dioksin. NO x -utslipp kan også bidra til dannelse av ozon. I en by som Oslo bidrar eksos til rundt 90 % av konsentrasjonen av nitrogendioksid, og 15 til 70 % av partikler avhengig av sted og tid. I tillegg har eurokravene (spesielt Euro 4) som setter krav til NO x og partikler, bidratt til at direkteutslippet av NO 2 fra dieselbiler har økt, sannsynligvis på grunn av renseutstyr. Dette er trolig en av årsakene til at grenseverdiene for NO 2 (time og årsmiddel) i forurensningsforskriften overskrides i en rekke byer og til dels viser en økende trend, selv om det samlede NO x -utslippet er blitt redusert. I tillegg har den økende andelen dieselbiler sannsynligvis bidratt til denne økningen. I beskrivelsen nedenunder er det kun fokusert på eksponering befolkningen utstettes for i større byer og tettsteder. Det er ikke tatt hensyn til konsekvenser av langtransportert luftforurensning, eller eventuelle effekter forurensning fra veitrafikk kan ha på natur og miljø. 3.1 Svevestøv (PM 10 og PM 2,5 ) Svevestøv er en betegnelse på partikler som holder seg i lufta over en viss periode. Svevestøv betegnes PM (Particulate Matter) og med et tall som angir størrelsen (aerodynamisk diameter) i mikrometer (µm). Disse partiklene er så små at de kan pustes inn. De største av disse partiklene avsettes i øvre luftveier. Mindre partikler med diameter under 2,5 µm (PM 2,5 ) kan følge med luften vi puster helt ned i lungene. Kilder til eksponering av svevestøv er i hovedsak veitrafikk. Vedfyring er også en bidragsyter i en del byer og tettsteder om vinteren. Beregninger for Oslo har vist at veitrafikk bidrar med over 70 % av eksponeringen veinært. Utslipp fra veitrafikk er eksosutslipp, samt veistøv som dannes og virvles opp langs veibanen. Dersom en ser på nasjonale utslipp i tonn er vedfyring en vesentlig større bidragsyter enn veitrafikk, det er imidlertid befolkningseksponeringen som er relevant ved vurdering av helsekonsekvenser av lokal luftkvalitet. Det har blitt iverksatt tiltak for å redusere veistøv i enkelte større byer i Norge i de senere årene, noe som har medført at konsentrasjonen av PM 10 har blitt redusert i disse byene, for eksempel Oslo. Tiltakene er i hovedsak rettet mot dannelse av veistøv (de grovere fraksjoner av svevestøvet), det vil si at konsentrasjonen av PM 2,5 i stor grad forblitt uforandret da kildene til denne type støv i hovedsak er eksos, vedfyring og langtransportert luftforurensning. 3.1.1 Helseeffekter av svevestøv Fastsatte nasjonale mål og forskriftsfestede grenser er basert på en samfunnsøkonomisk vurdering, og ikke kun en helsemessig vurdering. Nasjonalt folkehelseinstitutt har i samarbeid med SFT fastsatt luftkvalitetskriterier for PM 10 som ligger lavere enn de nasjonale målene og de forskriftsfestede grenseverdiene. 10
Det er foretatt flere hundre befolkningsstudier av sammenhengen mellom eksponering for svevestøv og helsekonsekvenser over kort tid. Resultatene fra internasjonale studier viser at en ikke kan utelukke negative helseeffekter selv ved relativt lave luftforurensingsnivåer, tilsvarende de som kan forekomme i Norge. Både korttids- og langtidseksponering forverrer allerede eksisterende sykdom, mens langvarig eksponering for høye nivåer kan også settes i sammenheng med utvikling av sykdom. Kortidseksponering for luftforurensninger gir økt forekomst av dødsfall og antall sykehusinnleggelser for luftveis- og hjerte-karsykdommer. Det finnes nå også studier som viser sammenheng mellom eksponering for svevestøv og helseeffekter etter veldig kort tid (timer), spesielt på forekomsten av hjerteinfarkt. Færre studier har sett på effektene av langvarig eksponering for svevestøv. Økningen i risiko for tidlig dødsfall er betydelig høyere ved langvarig eksponering (uker, måneder, år) enn kortidseksponering. Også i norske studier har man funnet sammenhenger mellom eksponering for luftforurensninger og forekomst av dødsfall av lunge- og hjerte-karsykdommer. Nanopartikler, PM 0,1 Biltrafikken og spesielt dieselkjøretøy som tradisjonelt har hatt har større partikkelutslipp enn bensinbiler, slipper ut svevestøv av meget liten størrelse fra eksosrøret. Partiklene er mindre enn 100 nm i diameter, som oftest rundt 30 nm (enkeltpartiklene på bildet). Disse partiklene bidrar lite til vekten av støvet men dominerer det totale antallet partikler i luften. Partiklene vil med avstand fra veien slå seg sammen til større partikler (som på bildet). Kliniske undersøkelser på mennesker viser responser også hos friske mennesker på partikkeltall slik de kan forekomme i trafikken. Andre undersøkelser knytter dieselpartikler til forsterket allergisk reaksjon og muligens også til utvikling av allergi. I befolkningsundersøkelser har det vært vanskelig å skille denne fraksjonen av svevestøvet fra andre størrelsesfraksjoner, men et økende antall studier finner sammenhenger mellom helseutfall og trafikknær eksponering for luftforurensning. Det foreligger foreløpig ingen grenseverdier, retningslinjer fra WHO eller luftkvalitetskriterier for denne fraksjonen (PM 0,1 ) av svevestøvet. Det mangler også måleserier for PM 0,1. 11
Undersøkelser på betydningen av svevestøv fra ulike typer kilder tyder på at svevestøv fra trafikk kan ha større betydning enn andre kilder når det gjelder helseeffekter. Det mangler data som kan indikere hvilke type komponenter i svevestøvet som har størst betydning for helseutfall. Folkehelseinstituttet har satt i gang undersøkelser på dette. Det mangler også undersøkelser både av eksponering og mulige effekter av PM 0,1. Derfor er ikke den typen partikler inkludert i vurderingen, selv om trafikken og spesielt dieselbiler som tradisjonelt har større partikkelutslipp enn bensinbiler, bidrar betydelig til denne forurensningen. 3.1.2 Eksponering for svevestøv I 2005 ble mer enn 250 000 mennesker i Oslo og Trondheim utsatt luftforurensning over det nasjonale målet 2 for svevestøv (PM 10 ) (St.meld. nr. 26, 2006-2007). Det ble også målt overskridelser av de nasjonale målene i mange øvrige større byene og tettstedene. Det var også overskridelser av forskriftsfestede nivåer, som er mindre strenger enn nasjonale mål, i flere byer og tettsteder i 2006 og 2007. Luftforurensninger kan være en helserisiko for sårbare grupper som personer med luftveissykdommer, hjerte- karsykdommer, eldre, barn og fostre. I tillegg opplever rundt 850 000 personer i Norge daglige plager av luftforurensninger 3. 3.2 Nitrogendioksid (NO 2 ) Nitrogenoksider (NO x ) forekommer i luften som ulike gasser eller salter av nitrat. Av disse stoffene har NO 2 størst helsemessig betydning. Den viktigste kilden til dannelsen av NOx er forbrenning av organisk materiale ved høy temperatur. Utslippene av NO x stammer hovedsakelig fra trafikk, med dieselkjøretøyer som stor bidragsyter. Langtransportert NO x kan også være en betydelig kilde. Målinger viser at det fortsatt er overskridelser i flere byer. Ny renseteknologi for kjøretøy har medført at NO x utslippene nasjonalt har gått ned, mens NO 2 konsentrasjonene i norske byer har vært stabile eller svakt økende siden først på 1990-tallet. Økt antall dieselbiler antas også å forklare denne trenden, fordi eurokravene for dieselbiler tillater høyere utslipp av NO x enn bensinbiler og fordi tungtransport med dieselkjøretøy har økt betydelig. 3.2.1 Helseeffekter av NO 2 Den helsemessige betydningen av eksponering for svevestøv er i følge Verdens helseorganisasjon (WHO) større enn betydningen av NO 2. I noen befolkningsstudier har man imidlertid funnet sammenhenger mellom eksponering for NO 2 og forekomst av helseutfall som luftveis- og hjertekarsykdom, og påfølgende dødelighet, men man har foreløpig ikke klart å skille effektene av NO 2 fra effektene av andre komponenter. Studier av langvarig eksponering for NO 2 fra innendørs kilder kan tyde på sammenhenger med helseutfall også ved lave konsentrasjoner over lang tid. I undersøkelser på mennesker og dyr er det vist at NO 2 gir negative helseeffekter. I kliniske undersøkelser utløser NO 2 små reduksjoner i lungefunksjon hos forsøkspersoner med en mild form for astma ved konsentrasjoner som forekommer i forurensningsepisoder. Dette indikerer at NO 2 kan ha uavhengige effekter på luftveiene. 2 Det nasjonale målet: Døgnmiddelkonsentrasjonen av svevestøv skal ikke overskride 50 µg/m3 mer enn 7 dager per år innen 2010. 3 Folkehelseinstituttet, TØI og SFT (2007). Helseeffekter av luftforurensning i byer og tettsteder i Norge. 12
I motsetning til svevestøv, kan det se ut til at det finnes en terskelverdi for når helseeffekter kan inntreffe. Luftkvalitetskriteriene for langtidsmidler fra Folkehelseinstituttet er derfor et halvårsmiddel på 40 µg/m3. 3.2.2 Eksponering for nitrogendioksid For NO 2 er det i hovedsak forskriftens årsmiddelverdi (2010) som overskrides i Norge. Flere byer ligger over dette kravet, og nivåene har vært noe økende de siste årene (St.meld. nr. 26, 2006-2007). Fremskrivninger viser at i 2010 vil omtrent 15000 personer være eksponert for nivåer over den forskrifsfestede årsmiddelverdien for NO 2. Det er noe usikkerhet knytte til beregningene. Fordi mange personer er eksponert for nivåer som ligger rundt årsmiddelverdien kan små endringer i konsentrasjonsnivå gi store utslag i befolkningseksponering. Det er også fastsatt et nasjonalt mål knyttet til overskridelse av timeverdier, men færre byer har problemer med å overholde dette nivået. Målet for nitrogendioksid (NO 2 ) som gjelder fra 2010 kan likevel bli vanskelig å nå ved spesielle hotspots i flere byer. 3.3 Bensin- og dieselbilers bidrag til lokal luftforurensning For nye biler som tilfredsstiller Euro 5-kravene, er forskjellen mellom bensin- og dieselbiler mindre. Det stilles her samme krav til partikkelutslipp, det vil si at alle dieselbiler selges med partikkelfilter. SFT har ikke utdypende informasjon om hvordan partikkelfiltre reduserer de minste partiklene. Hovedkonklusjonen fra et stort forskningsprosjekt i EU 4 viser imidlertid at partikkelfiltre reduserer partikler i hele størrelsesfraksjonen, det vil si både større og mindre fraksjoner (PM 10 og PM 0,1 ). Selv om eurokravet er det samme for dieselbiler og bensinbiler med direkte innsprøyting, ligger mange bensinbiler langt under eurokravet. NO x -bidraget fra dieselbiler vil fortsatt være høyere enn fra bensinbiler, men forskjellen minskes i Euro 5 og videre i Euro 6. 4 Boulter et al 2005 Characterisation of Exhaust Particulate Emissions from Road Vehicles 13
4. Veitrafikkens bildrag til klimagassutslipp 4.1 Veitrafikk er en stor og økende kilde til klimagassutslipp Veitrafikk utgjør den klart største kilden til utslipp av klimagasser fra transportsektoren. Figur 3 viser utviklingen i utslipp av klimagasser fra vegtrafikk. Siden 1980 har utslippene fra veitrafikk økt med over 70 prosent. Utslippene fra vegtrafikk var på ca. 10 millioner tonn og utgjorde dermed ca. 18 % av de totale utslippene av klimagasser i Norge i 2006. På grunn av forventet økning i transportmengde, er utslippene fra vegtrafikken forventet å øke til ca. 13,6 millioner tonn CO 2 -ekvivalenter i 2020 dersom det ikke gjennomføres ytterligere tiltak. De vil da utgjøre ca. 23 % av de totale nasjonale utslippene og være den største kilden til klimagassutslipp. Figur 3 Utslipp av klimagasser (mill tonn) fra vegtrafikk 1980-2006 Tabell 4 viser utviklingen i de totale klimagassutslippene for bensin- og dieselkjøretøy fordelt på lette og tunge kjøretøy. For hele kjøretøysparken samlet har utslipp fra bensinbiler har gått litt ned i perioden fra 2000, mens utslipp fra dieselbiler har økt kraftig. Årsaken er overgang til flere dieselkjøretøy. 14
Tabell 4 Totale CO 2 -utslipp (mill tonn) for bensin og dieselkjøretøyer Utslippskilde 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Veitrafikk 8,55 9,07 9,17 9,32 9,63 9,81 10,08 Bensinkjøretøyer 4,94 5,13 5,09 5,03 4,99 4,80 4,60 Lette kjøretøy: bensin 4,90 5,09 5,04 4,97 4,93 4,73 4,53 Tunge kjøretøy: bensin 0,03 0,04 0,05 0,05 0,06 0,07 0,07 Dieselkjøretøyer etc. 3,53 3,85 3,98 4,19 4,54 4,90 5,36 Lette kjøretøy: diesel etc. 1,38 1,58 1,71 1,84 2,06 2,38 2,72 Tunge kjøretøy: diesel etc. 2,15 2,27 2,27 2,34 2,48 2,52 2,65 Motorsykkel moped 0,09 0,09 0,10 0,10 0,11 0,11 0,11 Motorsykkel 0,06 0,07 0,07 0,08 0,08 0,08 0,08 Moped 0,02 0,02 0,02 0,03 0,03 0,03 0,03 (SFT, 2008) 4.2 Nasjonale og internasjonale klimapolitiske målsetninger I tillegg til nasjonale og internasjonale utslippsmål i klimapolitikken har EU vedtatt et mål om å nå et gjennomsnittlig CO2-utslipp på 120 g/km for alle nye personbiler som markedsføres i EU-området innen 2012. Det er utfordrende å sette en verdi på CO 2 -utslippene slik at de kan balanseres mot skader knyttet til lokal luftforurensning. Det er stor usikkerhet knyttet til de konkrete skadene som oppstår som følge av global oppvarming. Det lange tidsperspektivet bidrar også til at det vanskelig lar seg sette en eksakt verdi på skaden av CO 2 -utslipp fra den norske bilparken i dag. En mer hensiktsmessig tilnærming er å finne fram til en verdi på CO 2 -utslipp ut fra målsettingene som er satt i klimapolitikken. CO 2 -avgiften og kvoteprisen kan si noe om hvordan skaden knyttet til klimaendringer er verdsatt. Helt konkret må Norge kjøpe kvoter for differansen mellom de faktiske nasjonale utslippene i perioden 2008-12 og vår nasjonale utslippsforpliktelse i henhold til Kyotoprotokollen. Kvoter med levering i desember 2008 er blitt omsatt for om lag 160 kr pr tonn CO2. Høyeste CO 2 -avgift i Norge er på bensin og utgjør 354 kr pr tonn CO 2. Det er fastsatt ambisiøse målsettinger for klimapolitikken for Norge og EU. Under forutsetning om at andre industriland forplikter seg tilsvarende og at de økonomisk mest utviklede utviklingslandene bidrar, er EU villig til å forplikte seg til å redusere utslippene med 30 % innen 2020 sammenlignet med 1990. Den norske regjerningen har i St meld nr 34 Norsk Klimapolitikk foreslått at Norge skal kutte de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990, skjerpe sin Kyotoforpliktelse med 10 prosentpoeng til 9 prosent under 1990-nivå og være karbonnøytralt i 2050. Det kan forventes at CO 2 -prisen vil komme til å øke betraktelig som følge av disse målsettingene, men det er knyttet stor usikkerhet omkring hva fremtidig kvotepris vil bli. Spesielt vil framtidig CO 2 -pris avhenge av politikkutformingen, - hvor mye man tillater av fleksible mekanismer som kvotehandel og tiltaksgjennomføring i utviklingsland, utbygging av kjernekraft og statlige subsidier. Det er ikke urealistisk at framtidig kvotepris vil kunne bli 600 kr pr tonn CO 2 innen 2020. 15
5. Vurdering av samfunnsøkonomiske kostnader for utslipp fra diesel og bensinbiler Eksterne kostnader ved veitrafikk er knyttet til kø, ulykker, veislitasje, forurensninger (klimagassutslipp, lokale og regionale luftforurensninger, støy). Her har vi kun gjort verdsettinger for samfunnsøkonomiske kostnader for CO 2 -utslipp og lokal luftforurensning (partikler og NO x ). Vi har sett på et utvalg av de 20 av de mest vanligste nye bilmodellene og gjort en parvis sammenligning CO 2 -utslippet per kilometer for diesel- og bensin (se vedlegg 1). Gjennomsnittlig CO 2 -utslipp er 156,48 g/km for dieselbilene og 195,37 g/km for bensinbilene. I gjennomsnitt har altså dieselbilene 80,1 % av CO 2 -utslippet til samme modell med bensinmotor. 5.1 Verdsetting av CO 2 -utslipp Kostnadene fra CO 2 -utslipp avhenger av hvilket ambisjonsnivå som det legges til grunn for klimapolitikken og dermed også hvor høyt CO 2 blir priset. På bakgrunn av drøftingen i kapittel 4 er det lagt til grunn en CO 2 -pris på 300 kr/tonn. 5.2 Verdsetting av partikkelutslipp Utslipskravene for partikler er like for euro 5 diesel og bensin personbiler. Verdsettingsanslagene for partikkelutslipp er usikre. Helsekostnadene for utslipp er avhengig av blant annet konsentrasjonsnivå og bosetningsmønster. Dette kan endre seg over tid. Det er også stor forskjell i skadekostnad avhengig av om verdsettingen skjer på bakgrunn av tapte leveår eller verdien på et statistisk liv. Det er også store kostnadsforskjeller mellom utslipp i storbyer, byer eller tettsteder. I denne beregningen er det brukt 1050 kr pr kg partikler som kostnadsestimat. Dette er basert på ECONs anbefaling i Beregninger av miljøkostnader for transport 5, som igjen baserer seg på SFTs rapporten Marginale miljøkostnader ved luftforurensning 6, og gir et gjennomsnitt av skadekostnaden i Drammen/Stavanger og andre tettsteder og mellom verdien av tapte menneskeliv og tapte leveår. I tillegg er det utført følsomhetsberegninger med høyere og lavere verdsetting for å gjenspeile kostnadene mellom by og land. Kostnader knyttet til dannelse og oppvirvling av veistøv er ikke tatt med fordi de antas å være like for bensin- og dieselbiler. Det er heller ikke tatt hensyn til eventuell klimaeffekt fra partikler. 5.3 Verdsetting av NO 2 -utslipp I SFT-rapporten Marginale kostnader ved luftforurensning skadekostnader og tiltakskostnader 7 er de marginale helseskadekostnadene knyttet til NO 2 i de store byene beregnet til å være mellom ca 2,7 og 120 kroner pr. kg NO 2 -utslipp. Som for partikler, er det også for NO 2 knyttet en del usikkerhet til verdsettingen. For NO 2 -utslipp er skadekostnadene 5 ECON (2001): Beregning av miljøkostnader for transport, Rapport 81/01 6 Statens forurensningstilsyn (2005): Marginale miljøkostnader ved luftforurensning 16