Dato: 5. november 2010 BEBY /10 Bergen bystyre Privat forslag om opprettelse av et lobbyregister for byrådet og bystyrets organer TSSC BYST-0238-200916966-11 Hva saken gjelder: Representanten Hallgeir Utne Hatlevik(A) fremsatte 20.11.2009 følgende private forslag om opprettelsen av et lobbyregister for publikumskontakt med bystyrerepresentanter, bystyrets administrasjon og byråds avdelinger: "1. Bystyret ønsker å opprette et lobbyregister for at byens innbyggere skal få større mulighet for innsyn i de prosessene som fører fram til viktige kommunale vedtak." Forslaget har vært til vurdering av byrådet som ikke finner å å kunne anbefale at det opprettes et eget lobbyregister. Bystyredirektøren har også foretatt en vurdering av forslaget med utgangspunkt i rettslige spørsmål knyttet til registrering og lagring av opplysninger, hva et slikt register eventuelt skal inneholde og hvem som skal ha ansvar for et slikt register. På grunnlag av alle disse aspektene vil ikke bystyredirektøren anbefale at det opprettes et slikt register på nåværende tidspunkt. Selv om det er gode argumenter for å gjøre det, vil kostnadene ved å etablere et slikt register og holde det vedlike, ikke kunne forsvares. Det er også andre mer prinsipielle og rettslige argumenter mot å etablere en slik ordning og det er heller ikke enkelt å trekke tydelige grenser for hva som skal være med i et slikt register Det er allerede en stor grad av åpenhet i forholdet mellom publikum, politikere og administrasjon som ivaretas med de alminnelige regler om saksbehandling i forvaltningsloven og de krav og påbud om åpenhet i forvaltingen som offentlighetsloven setter med hensyn til innsyn i saksdokumenter. Det er spørsmål hvilken praktisk nytte et lobbyregister vil ha utover at informasjon om kontakt mellom publikum, politikere og administrasjon samles på et sted. Det må da også settes av ressurser, både økonomiske og personellmessige, til å drifte og vedlikeholde et slikt register. I tillegg kommer det forhold at folkevalgte og administrasjon vil få et merarbeid ved å skulle rapportere inn til registeret. Bystyredirektøren vil på denne bakgrunn ikke anbefale at det opprettes et lobbyregister for byrådet og bystyrets organer. 1
Forslag til innstilling til bystyret Det opprettes ikke et lobbyregister for byrådet og bystyrets organer. Roar Kristiansen bystyredirektør Tom S. Skare Juridisk rådgiver Vedlegg Privat forslag fra Hallgeir U. Hatlevik datert 20.11.2009 Byrådets vurdering av forslag om opprettelse av et lobbyregister for byrådet og bystyrets organer datert 03082010 2
Saksutredning: I det fremsatte private forslaget fra representanten Hallgeir U. Hatlevik begrunnes forslaget om å etablere et lobbyregister med bl.a. følgende: "Gjennom innføring av byparlamentarismen i Bergen og avvikling av bydelsstyrereformen har Bergen Bystyre delegert en omfattende beslutningsmyndighet til Byrådet. Byrådet har og overtatt ansvar for både den saksforberedende myndighet for saker som er til politisk behandling i Bystyret og bystyrets organer og den iverksettende myndighet for samme type saker. Administrative beslutningsprosesser som er tillagt byrådet er mindre gjennomsiktlige enn politiske beslutningsprosesser. Særlig for bergenserne er det vanskelig å få innsyn og å holde oversikt. Det er en demokratisk rett å henvende seg til Bergen kommune for å legge fram sin sak og sine forslag til løsning i store og små saker som enten skal opp til administrativ eller politisk beslutning. Samtidig skal bergensere flest ha mest mulig innsyn i de virkelige beslutnings- og påvirkningsprosessene. Så å si alle bystyreorgan med beslutningsmyndighet har åpne møter. Byrådet har ikke det. Det er derfor viktig at alle har innsynsrett og at det er gjennomsiktlighet når det gjelder kommunikasjon mellom byrådet og de som ønsker å påvirke byrådets beslutninger i viktige saker. For å fremme innsyn og gjennomsiktighet bør det derfor opprettes et lobbyregister. I første omgang er det naturlig at dette avgrenses til de sentrale organene i Bergen kommune. Et lobbyregister bør inneholde informasjon om hvem som tar kontakt med politikere eller deres ansatte rådgivere for å påvirke utfallet av en sak. Registeret bør føres på en slik måte at det framgår hvem som tar kontakt og om dette resulterer i møtevirksomhet eller utveksling av skriftlig informasjon. Registeret bør ikke omfatte henvendelser som er av slik personlig art at de vil falle naturlig inn under taushetspliktbestemmelsene i helse- og sosiallovgivingen. Hvert kommunalt organ må føre sin del av lobbyregisteret på en måte som likner på den vanlige, offentlige postjournalen. Det skal oppgis hvilken kommunal sak eller hvilket tema som hver henvendelse handler om. Hele lobbyregisteret bør til enhver tid være tilgjengelig i papirform og på Bergen kommunes nettsted. Det er naturlig at bystyregruppene også omfattes av lobbyregisteret. Her må det imidlertid gjøres ei avgrensing mot det som er hvert partis organisasjonsmessige behandling av en sak og det som er henvendelser utenfra for å påvirke partiet." Det private forslaget har vært til vurdering av byrådet som ikke finner å kunne anbefale at det opprettes et eget lobbyregister. Byrådet skriver bl.a. følgende: "Er det behov for et lobbyregister i Bergen kommune? I forhold til EU er det i kommunal virksomhet en betydelig større grad av transparens i beslutningsprosesser. Det er også relativt stor forskjell mellom type beslutninger som fattes i en kommune og de beslutninger som fattes i f eks EU og i Stortinget. I en kommune er en stor del av virksomheten regulert i lover og annet regelverk. Dette innebærer at ekstern påvirkningsmulighet i mange saker er svært begrenset. Påvirkning av beslutningstakere gjennom møter og diskusjoner er en del av det 3
politiske arbeid. Å lage et register der alle folkevalgte registrerer sine møter og diskusjoner med mulige parter/ interessenter i utfallet av en sak, vil være vanskelig å gjennomføre. En slik registreringsordning vil også sterkt kunne gripe inn i måten en folkevalgt utfører sitt verv på Byrådet ser behovet for en størst mulig grad av åpenhet rundt beslutningsprosesser i kommunen. Som et ledd i en slik åpenhet legges byrådenes ukeplaner ut på nettet. Byrådet er også i gang med et arbeid hvor en mer systematisk registrer henvendelser om møter som kommer som e-post, for å gjøre denne type informasjon tilgjengelig for allmennheten. Det er henvendelser som blir registrert ikke hva som faktisk har vært diskutert i de møter som finner sted. Dersom slik registrering av møter også gjøres av heltidspolitikerne på bystyresiden, vil en et stykke på vei kunne oppfylle deler av intensjonen om et lobbyregister, uten å pålegge alle folkevalgte et unødig ekstraarbeid. En vil også unngå oppbygging av nye administrative funksjoner som et formelt lobbyregister vil kreve. Konklusjon Byrådet finner ikke å kunne anbefale at det opprettes et eget lobbyregister i Bergen kommune. Byrådet vil vise til de vurderinger av denne ordningen som fremgår av merknader fra Stortingets Presidentskap ved behandling av sak om å opprette et slikt register i Stortinget." Bystyredirektøren har foretatt en vurdering av forslaget med utgangspunkt i rettslige spørsmål knyttet til registrering og lagring av opplysninger, hva et slikt register eventuelt skal inneholde og hvem som skal ha ansvar for et slikt register. Registrering: Rettslig sett er det noen begrensninger for å registrere opplysninger om publikums kontakt med politikere og eller administrasjon. - Med politikere forstås i denne sammenheng alle som er valgt til Bergen bystyre og i tillegg partisekretærer og politiske rådgivere. - Med administrasjon forstås byrådet, politiske rådgiver/sekretærer, kommunalråder, kommunaldirektører og andre innen administrasjonen som har beslutningsmyndighet i enkeltsaker. -Med publikum forstås privatpersoner, med eller uten partsinteresser, lag, foreninger, utbyggere og andre pressgrupper eller andre som vil fremme sin sak eller som vil rådføre seg med, eller påvirke politikere eller administrasjon. Personopplysninger. Det er mulig å unnlate å registrere personopplysninger, men kun registrere det forhold at er blitt kontaktet og hva kontakten dreide seg om. Man vil da ikke få opplysninger om hvem eller hvilke grupper som kontakter de folkevalgte; men kun hvilke saker det gjelder. 4
I den grad kontakten er skriftlig, vil likevel allmennheten kunne få informasjon om hvem som har tatt kontakt ved å begjære innsyn i sakens dokumenter. For at et register skal fungere etter sin hensikt må man vite hvilken krets av privatpersoner, lag, foreninger, utbyggere og andre pressgrupper eller andre som vil fremme sin sak vis a vis politikere eller ansatte i bystyreadministrasjon eller byrådsavdelinger. I utgangspunktet skal det foreligge et såkalt "informert samtykke" fra de(n) som blir registrert. Det vil si at i den grad det dreier seg om personopplysninger, dvs. opplysninger som kan knyttes til en enkeltperson, skal den eller de som kontakter bystyrerepresentanter og eller administrativt ansatte informeres om at henvendelsen vil bli registrert i et register og hvilke opplysninger dette vil være. De(n) som tar kontakt må avgi et frivillig, utrykkelig og informert samtykke til at man godtar behandling av opplysninger om seg selv. Se personopplysningsloven (pers.l.) 2 nr.1 jfr. nr.7. Personopplysninger kan likevel registreres uten et informert samtykke hvis " behandlingen er nødvendig for.å utøve en oppgave av allmenn interesse.." Det blir en skjønnsvurdering hvorvidt registreringen i et lobbyregister er en oppgave av allmenn interesse. Se pers.l. 8 bokstav d). Hvis man legger til grunn at det er i allmennhetens interesse at Bergen kommune har et lobbyregister for å skape åpenhet omkring publikums kontakt med bystyrerepresentanter, byråder, byrådsavdelinger og eller bystyrets administrasjon vil det ikke være nødvendig å operere med et såkalt informert samtykke. Det vil, med hjemmel i 8 bokstav d) være mulig å registrere personopplysninger i et lobbyregister uten samtykke eller informasjon til den registerte. Varighet - Forbud mot å lagre unødvendige personopplysninger Hovedregelen er at personopplysninger ikke skal lagres lenger enn det som er nødvendig for formålet, Jfr. pers.l. 11 bokstav e. I henhold til pers.l. 28 skal den behandlingsansvarlige ikke lagre personopplysninger lenger enn det som er nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen. Formålet med et lobbyregister må være at allmennheten får innsyn i hvilken kontakt det er mellom politikere, byrådet og dets avdelinger og eventuelt bystyreadministrasjonen. Det kan tenkes at lagringstiden for informasjon settes til maksimalt fire år; sammenfallende med en valgperiode. For publikums kontakt med byrådsavdelinger og bystyreadministrasjonen bør opplysninger ikke lagres utover den periode hvor sak(ene) er under behandling og en viss periode, f.eks. et år, etter at endelig vedtak i saken er fattet. Dette kan strengt tatt være avvikende fra fire års regelen, men av hensyn til sakens parter, klageadgang og allmennhetens behov for innsyn vil det være nødvendig at man ikke sletter informasjon og personopplysninger før en tid etter at saksbehandlingen er avsluttet; uavhengig av tidsfaktoren. 5
Registerets innhold I henhold til pers.l. 11 settes det en del krav til behandling av personopplysninger. o Personopplysninger kan bare nyttes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet o Personopplysningene kan ikke brukes til senere formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen, uten at den registrerte samtykker. o Det er et vilkår at opplysningene er tilstrekkelige og relevante for formålet med behandlingen o Opplysningene må være korrekte og oppdaterte Hvor går grensen for når forhold skal meldes til lobbyregisteret? I videste forstand kan et lobbyregister omfatte all skriftlig og muntlig kommunikasjon mellom politikere, administrasjon og publikum om et saksforhold eller på generell basis. All skriftlig informasjon vil, med mindre det er unntatt offentlighet eller er underlagt taushet, være tilgjengelig for allmennheten; uten at man trenger et lobbyregister. Hvis man velger å ikke registrere muntlige eller mer uformelle henvendelser, men kun skriftlige henvendelser vil man miste den delen av informasjonen som er vanskeligst å fange opp. Velger man en modell hvor ikke muntlig kommunikasjon faller inn under det som skal registreres vil det kunne hevdes at lobbyregisteret ikke fungerer fullt ut etter sin hensikt; da det nettopp er muntlige henvendelser som ikke fanges opp av det alminnelige arkivsystem og som ikke journalføres. Det er og mulig å opprette et lobbyregister hvor kun muntlig uformell kommunikasjon mellom publikum og politikere eller administrasjon rapporteres. Et register hvor kun muntlig kommunikasjon rapporteres vil ha et begrenset omfang og vil være forholdsvis enkelt å administrere. For å få et optimalt register bør flest mulig henvendelser knyttet til en sak legges inn i registeret. Men det vil ikke være hensiktsmessig å registrere henvendelser av generelle karakter, da dette naturlig faller inn under den alminnelige kontakt som publikum og politikere og eller administrasjon skal ha. Med henvendelser av generell karakter menes her henvendelser som ikke er vinklet mot en konkret sak som skal til, eller er til, politisk og eller administrativ behandling. Hvem skal ha ansvar for oppretting, føring av, og oppdatering av et slikt register? Et frivillig lobbyregister kan etableres etter samme modell som for det såkalte "Økonomiregisteret" i Bergen kommune; hvor politikere og administrasjon selv avgir informasjon og legger dette inn i systemet; med andre ord egenrapportering. En frivillig ordning vil langt på vei sikre at intensjonen om åpenhet vis a vis allmennheten ivaretas. De som innrapporterer informasjonen må også ha ansvar for å oppdatere og for sletting av informasjon. Det er p.t. ikke kjent hvilket omfang lobbyvirksomhet har vis a vis folkevalgte og administrasjon, men det må legges til grunn at det vil kreve noe ekstraarbeid både for folkevalgte og administrasjon. For å følge lovens pålegg om at personopplysninger skal fjernes når det ikke lenger er påkrevet vil man kunne legge inn elektroniske varslingsrutiner i systemet eller ha en hyppig manuelloppfølging. 6
Det må legges opp til at politikere og administrasjon selv bearbeider og innrapporterer all informasjon som naturlig hører hjemme i et slikt register. Informasjonen kan sendes til registeransvarlig ved Bystyrets kontor som legger informasjonen inn i en database (SRU) i Bksak som kan gjøres tilgjengelig via Bergen kommunes hjemmesider. Med erfaring fra "økonomiregisteret" vil det anslagsvis være behov for en 5 til 10 % ressurs for å drifte registeret, som må stilles til rådighet for å kunne legge inn mottatt informasjon i registeret. Det vil være nødvendig å leie eksterne ressurser, som erfaringsmessig vil bruke mellom tre og fire måneder, på å utvikle et register. Kostnaden med dette kan anslås til mellom kr.300.000,- og kr.400.000,-. Oslo kommune og Kristiansand kommune har vurdert spørsmål om å innføre et lobbyregister men har kommet til at det ikke er behov for et slikt register. Stavanger kommune og Tromsø kommune har ikke hatt spørsmål om å innføre lobbyregister til vurdering. Det er ikke kjent om noen andre kommuner har slike registre. Bystyredirektøren vil bemerke at et lobbyregister vil kreve økonomiske og personellmessige ressurser, og dette må veies opp mot nytten man har av et slikt register. Informasjonsflyten mellom publikum og politikere/administrasjon er meget godt ivaretatt gjennom offentlighetslovens krav og påbud, og det er ikke uten videre klart at det er behov for register av dette slaget. Offentlighetsloven går meget langt i å innrømme allmennheten innsyn i dokumenter til og fra kommunen. Det vil i all hovedsak være den rest av uformell, muntlig kontakt som kunne være av interesse å få kartlagt. Det er ikke grunn til å anta at denne uformelle kontakten har noe omfang i Bergen kommune. I og med at rapporteringen til et lobbyregister må være frivillig er det langt fra sikkert at registeret ville fungere etter sin hensikt. Det vises både til de vurderinger som er gjort av Stortinget, Oslo kommune og byrådsleders avdeling. Bystyredirektøren vil, på bakgrunn av det som er anført ovenfor, ikke anbefale at det etableres et lobbyregister i Bergen kommune. 7