Evaluering av offentleglova KMD, Helsfyr 5. april 2016, Senioranalytiker Tor Egil Viblemo, Oxford Research
KJERNEKOMPETANSE Akademisk grundighet samt teoretisk og metodisk dybde som kreves i samfunnsvitenskapelig forskning. Forskning Kommunikasjon Kommunikasjon basert på de høyeste journalistiske standarder. Strategi Strategisk forståelse på nivå med toppledere.
GEOGRAFISK FOKUS Nasjonalt, nordisk og europeisk fokus I Norge, Danmark, Finland, Sverige og Latvia er vi ledende innen våre områder. Vi samarbeider tett på tvers av de nordiske land. Del av sterke og veletablerte europeisk nettverk Gjør oss i stand til å utføre studier basert på etablerte vitenskapelige standarder og hente informasjon fra alle europeiske land. ENSR (European Network for Social and Economic Research) EES (European Evaluation Society)
Evalueringer Utredninger Analyser TEMATISK FOKUS
Oppdraget Utvalgte hovedfunn Diskusjon og vurderinger Disposisjon
Evalueringsrapporten Her kan rapporten lastes ned: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/innsyn-iforvaltningen/id2469874/ http://www.oxford.no/
Demokrati, rettssikkerhet og opplyst offentlighet Prinsippene: Demokrati, kontroll og sannhet De store og viktige samfunnssakene innsyn og kontroll med forvaltningen Innsyn i det daglige
Nytte (betydning Kostnader (ulemper) Offentleglova
Noen har sms sammen
Viktige beslutninger for samfunnet «Nigeriabåtene
Vannverkssaken Korrupsjon
Tidstyv? Dokumentflom
Praktisk utfordring?
Oppdraget Ekstern evaluering. Praktiseringen av Offentleglova i: Staten (statlig forvaltning), fylkeskommunene og kommunene Selvstendige rettssubjekter
Metode Dokumentstudier Intervjuundersøkelser Kartleggingsskjemaer (fakta) Statistikk og registerdata OEP og registrerte data fra forvaltningen Registreringsskjemaer om innsynsbegjæringer i kommunene og fylkeskommunen
Evalueringsmodell Evalueringsmodell (hvilken kunnskap ønsker vi) Den lov- og regelbaserte modellen Den målbaserte modellen Den kontekstbaserte modellen I praksis ikke skarpt skille mellom modellene
Den lov- og regelbaserte modellen Den målgruppebaserte modellen Den kontekstbaserte modellen Evalueringsform Målorientert Prosess-orientert Målorientert Evalueringsfokus Loven, lovanvendelse, klager, anmeldelse Målgruppenes kunnskaper, normer og adferd Kontekstuelle forhold i relasjon til og parallelt med loven Datagrunnlag Tidsseriedata Intervjuer, holdningsdata F.eks. intervjuer Metode Tilgjengelig material Intervjuundersøkelser Analyseform avhengig av kontekstuelle variabler Utvalg Aktuell lov Tilfeldig utvalg i primære målgrupper Kilde: Sverdrup 1999; 2003 og 2014 Utvalg i hht. Kontekstuelle variabler
Fungerer offentleglova? Loven virker ulikt i ulike forvaltningsenheter, mellom ulike ansatte og i ulike kontekster Kompetanse Etterspørsel Makt
Organisering og teknologi Kompetanse Etterspørsel? Medias rolle Forutsetninger
Arkiv og journalføring Samspill arkiv, saksbehandlere og teknologi Digitalisering, forhåndsklassifisering og tilgjengelighet Ulikheter i praksis når det gjelder interne dokumenter sentralforvaltningen Hva som skal journalføres. SMS og «atypiske» dokumenter i lokalforvaltningen
Kompetanse Kompetanse juss, praktisk håndverk? Erfaringsbasert? Kritisk masse med saker? Spesialisering? Betydningen av kvalitetssikringsprosedyrer Opplæring og prosedyrer
Kontekstuelle faktorers betydning Samspill melllom offentleglova og andre kontekstuelle faktorer. Tilgjengelighet og innsyn. Systemer for offentlig elektronisk postjournal OEP Aktører og etterspørsel Journalister som drivere Kommersielle aktører
Hva er vanskelig? Unntak og skjønn Saksbehandlingstid Konkrete eksempler på vanskelige saker og innsynssituasjoner Sammenstillinger ( 9, Taushetsplikt og «forretningshemmeligheter»)
Omgåelser?
Omgåelser? Det er identifisert noen omgåelser av offentleglova. Vet ikke omfanget av omgåelser Toppledere i organisasjonen.
Risiko og læring Forutsetninger for læring (bedre kunnskapsgrunnlag og internkontroll. Bedre statistikk) Identifikasjon av risiko For mye og for lite innsyn? Offentlighetskultur
Innsyn i tall (for virksomheter med i OEP) Omfang journalposter Omfang innsynsbegjæringer Helt eller delvis innsyn eller avslag? Saksbehandlingstid innsynsbegjæring
Økt tilgjengeliggjøring Tilgjengeliggjøring Mindre innsynskrav? Trolig
Omfang journalposter 3 500 000 3 000 000 2 500 000 2 000 000 1 500 000 1 000 000 500 000 0 2010 2011 2012 2013 2014 Antallet journalposter Virksomheter som har brukt OEP siden 2010
Utvikling i antall innsynskrav 250000 200000 150000 100000 50000 0 2008 (EPJ) 2010 2011 2012 2013 2014 Alle Virksomheter som har brukt OEP siden 2010
Andel innsynskrav for virksomheter med ulikt oppstartsår 10 % 9 % 8 % 7 % 6 % 5 % 4 % 3 % 2 % 1 % 0 % 2010 2011 2012 2013 2014 virksomheter fra 2010 virksomheter fra 2011 virksomheter fra 2012 virksomheter fra 2013
Innsynskrav utvalgte departementer Antall registrerte innsynskrav i noen utvalgte departementer. Kilde: OEP 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 8083 7016 6600 5954 6052 5894 5938 5954 5686 5433 5435 4654 4911 5175 4098 3157 3733 3447 3697 3384 2 436 2194 2300 2300 2194 1108 1246 1 222 735 211 2010 2011 2012 2013 2014 Olje- og energidepartementet Utenriksdepartementet Justis- og beredskapsdepartementet Kulturdepartementet Gjennomsnitt alle departement Gjennomsnitt underligennde statlige organer (etat direktorat mv)
Flere journalposter, flere innsynskrav
Omfanget journalposter og innsynsbegjæringer Stor mengde journalposter blir produsert. I 2014 var det over 3 millioner journalposter Nesten en tredobling av innsynskravene fra 2008 til 2014 (69 621 med EPJ i 2008 til 198 153 med OEP i 2014) Sterk økning ved innføring av OEP. Utflating i perioden 2011-2014.
Helt, delvis innsyn eller avslag?- departementer Utvikling i total innsynsandel departementer. 90% 80% 70% 72% 69% 71% 74% 75% 77% 60% 50% 40% Delvis innsyn Helt innsyn Innsyn avslått 30% 20% 18% 19% 19% 17% 17% 16% 10% 10% 12% 9% 9% 8% 7% 0% 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Innsynsandel departementer 2014 Innsynsandel departementer i 2014 (n-10) 100% 90% 80% 86% 91% 79% 78% 83% 70% 60% 59% 65% 56% 66% 67% 50% 40% 30% 20% 10% Journalfører organinterne dokumenter i OEP 0% ASD BLD JD KLD KUD KMD HOD LMD NFD FIN Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nei Nei Nei Usikkert
Organinterne dokumenter Fører virksomheten organinterne dokumenter i OEP? (n-16) Kilde: Factsheet til departementene 9 8 7 6 5 4 3 8 7 2 1 0 Ja Nei Vet ikke 1
KMD innsynsbegjæringer i organinterne dokumenter Utvikling i innsynsbegjæringer i organinterne dokumenter i KMD. Kilde: KMDs interne statistikk 246 271 157 190 87 101 118 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 0
KMD innsyn Utvikling i innsyn i organinterne dokumenter i KMD. Kilde: KMDs interne statistikk 85% 90% 68% 69% 70% 65% 70% 15% 10% 32% 31% 30% 35% 30% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Innsyn innvilget Unntatt offentlighet
FIN saksbehandlingstid innsynsbegjæringer Saksbehandlingstid pr innsynsbegjæring i Finansdepartementet 2008-2014 100% 75% 68% 68% 81% 79% 73% 77% 79% 50% 25% 32% 32% 19% 21% 27% 23% 21% 0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Behandlet innen 1-3 dager Behandlet etter 3 dager
Klager på innsynsbegjæringer Antall klager på innsyn i departementene. Kilde: Statistikk fra departementene 60 50 53 48 50 40 30 20 10 0 36 30 27 24 25 22 15 15 13 12 4 1 1 ASD BLD FIN KD KMD KUD LMD NFD U D 2013 (n-187) 2014 (n-189)
Oppsummering innsynsandeler Stabilt over tid Variasjon mellom departementene Antar forskjellige saker Ulikt om interne dokumenter journalføres (Merk for øvrig endring i arkivforskriften i 2015)
Antall innsynsbegjæringer og avslag på innsynsbegjæringer i 2008 til 2014 for kommuner og fylkeskommuner Kommunene Antall innsynsbegjæringer Antall avslag Gjennomsnitt Median Gjennomsnitt Antall gjennomsnitt 2014 240 (N=26) 34 4 (N=16) Antall gjennomsnitt 2008 62 (N=13) 10 3 (N=8) Fylkeskommunene Antall gjennomsnitt 2014 207 (N=13) 131 7 (N=8) Antall gjennomsnitt 2008 186 (N=6) 17 4 (N=3) Kilde: Oxford Research Merknad: Antall innsynsbegjæringer og antall avslag på innsynsbegjæringer i 2008 og 2014. Oppgitt i gjennomsnittlig antall og medianverdi for kommuner og fylkeskommuner i 2008 og 2014. Data er innhentet ved hjelp av survey og intervju blant utvalgte kommuner og alle landets fylkeskommuner høsten 2015. Bare halvparten av kommunene hadde tall for 2008. Median 1 2 6 1
Innsynsbegjæringer i kommunene etter størrelse Kommuner (N=41) 2008 2014 Gjennomsnitt Totalt Kommuner uten data Gjennomsnitt Totalt Kommuner uten data Små (N=19) Middels (N=17) Store (N=5) 6,4 45 5 24,5 270 1 149,5 598 9 194,9 2144 2 78,5 157 3 1121,2 5606 0 Kilde: Oxford Research AS
Er offentleglova en «tidstyv»? «Tidstyv-begrepet» De «normale» typiske innsynsakene synes ikke å være veldig tidkrevende Variasjon i arbeidsmengde og dokumentmengde. Aktivitetene for saksbehandler er typisk: Gjennomgang av dokumenter og vurdering Eventuell sladding Eventuell kvalitetssikring/spørsmål til leder
Behandling av klager på avslåtte innsynskrav Opplæring i bruk av OEP i offentlige virksomheter Behandling av innsynskrav fra allmennhenten Administrasjon og drift Kvalitetssikring og publisering av journalposter Kostnader OEP/EPJ Etablering av postjournal
Kostnader OEP Beregnet totalkostnaden for EPJ var 133,9 mill.kr i 2008/2009. Kostnadene er i 2014-kroner slik at de er sammenlignbare med OEP. Totalkostnaden for OEP var 338,3 mill. kroner i 2014. Dette gir en merkostnad ved OEP på 204,4 mill. kroner. Usikkerhet i beregningene.
Kostnader OEP Særlig behandlingen av innsynskrav og kvalitetssikring har økt kostnadene med OEP. Det er viktig å presisere at tidsbruk per innsynskrav er redusert, men at det er omfanget av innsynskrav som er økt, og som er kostnadsdriveren i dette tilfellet. Sammenlignet med EPJ går det i dag noe mer tid med til å kvalitetssikre og publisere journalposter. Dette skyldes i hovedsak en ekstra kvalitetssikring forbundet med tagging av navn.
Praktisering i selvstendige rettssubjekter Lav kunnskap i virksomhetene Opplevd som unødig ressursbruk Få innsynsbegjæringer journalistene benytter seg ikke av muligheten
Omfang omfattet av offentleglova Hvor mange av de selvstendige rettssubjektene er omfattet av gjeldende lov? Organisasjonsform Interkommunalt selskap - IKS 261 Statsforetak - SF 7 Stiftelser - STI Mulig omfattet av lov 1193 til 1546 Særlovsforetak - SÆR 40 til 60 Andre selskapsformer, som aksje- og allmennaksjeselskap 400 til 1000 Samlet estimat 2000 til 2900 Kilde: Enhetsregisteret / Aksjonærregisteret
Hvem faller utenfor loven? Minst 327 aksjeselskaper som ellers ville vært omfattet av loven basert på samlet offentlig aksjemajoritet, faller utenfor grunnet kravet om administrative ansatte. Selskapene hadde en samlet omsetning på 6,8 mrd. NOK i 2013.
Refleksjoner og spørsmål Loven virker ulikt i ulike forvaltningsenheter, mellom ulike ansatte og i ulike kontekster Kompetanse, teknologi og kontroll? Behov for bedre statistikkføring, internkontroll Kunnskapsbehov. Monitor offentlighet. Spesialundersøkelser visse temaer, slik som 9 og innsyn i søkerlister Hvilke endringer bør gjøres i loven?
Behov for sanksjoner? «offentlighetsloven er i praksis en lov om rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter, så langt forvaltningen ikke opplever dette som problematisk» - Bernt om offentlighetsloven i Lov og ret 1996. Kilde: Jensen og Sjue (2009): side 33.
Et blikk utenfor Norge Omfattende diskusjoner i Danmark Den danske offentlighetsloven skal gjennomgås Den danske Ombudsmannen skal evaluerer loven i 2017