Fylkesmennenes tilsyn med kommunal beredskapsplikt Beredskapspliktseminar på NUSB 26.-28. mars 2012 1
Første av mange plansjer.. Agenda: historikk kommuneloven om tilsyn om utkast til veiledning skjermingsverdig informasjon 2
Litt beredskapstilsyns historikk? - 1992 plankontroller kontroll av forløperen til SBS i kommunene Den gml. Fylkesmannens beredskapsinstruks (21.9.1979) ga fylkesmennene rett til å føre tilsyn med beredskapsplanleggingen i kommunene men kommunene hadde ingen plikt til å ta i mot dem St.meld. nr. 24 (1992-93) Det fremtidige sivile beredskap internkontroll og tilsyn utpekt som fremtidige arbeidsmetoder i det sivile beredskap og forutsatte en generell beredskapsplikt 1998: Systemrevisjon i fire kommuner i fylket 3
Litt beredskapstilsyns historikk.. 1999-2004: tilsyn i ¼ av kommunene i fylket hvor tema for tilsynene er kommunens systemer og rutiner for å ivareta samfunnssikkerhet og beredskap i de ordinære plan- og styringssystemene det systematiske arbeidet NOU 2004: 17 Statlige tilsyn med kommunesektoren (Aasland - utvalget), Ot. prp. nr. 97 (2005-2006) om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner mm. (statlige tilsyn med kommunesektorer). DSB følger opp med krav om at tilsynene skal være risikobasert og ut fra en kost-nytte vurdering 2005-2006: Tilsyn (og andre aktiviteter) på bakgrunn av en vurdering av risikoutsatthet 4
Litt historikk - fortsetter 2007: Fylkesmannen skal ha gjennomført minst et beredskapstilsyn i hver kommunene i løpet av de fire siste år 1. mars 2007 trer kapittel 10 a i kommuneloven i kraft: statlig tilsyn med kommunen, og forutsetter kontroll med oppfyllelse av plikter pålagt i lov og forskrift Siden bestemmelser om beredskapsplikt ikke foreligger, faller Fylkesmanns tilsynsgrunnlag bort 2008-2009: Fylkesmannen skal veilede og foreta en systematisk gjennomgang og vurdering av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i kommunene. 5
Litt historikk fortsetter.. 2010:Fylkesmannen skal veilede og føre tilsyn med samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i kommunene jf. lov av 17. juli 1953 nr 9 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og sivilforsvaret 15b dvs. bare med kravet til beredskapsplaner 2011-2012 Tilsyn med kommunenes samfunnssikkerhetsarbeid skal gjennomføres minimum hvert fjerde år 6
Beredskapstilsyn (kronologi) Fra 1998 til 2006 Fylkesmannen førte tilsyn med kommunene jf. Fylkesmannen beredskapsinstruks. Mye fokus på veiledning og forbedringspunkter 2007 Endringer i kommuneloven medførte at fylkesmannens tilsynsrett falt bort pga manglende lovforankring 2010 Kommunal beredskapsplikt trer i kraft, fylkesmannens beredskapstilsyn hjemles i lov 7
Kontroll med samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i kommunen Fylkesmannens virkemidler for kontroll med samfunnssikkerhet og beredskap i kommunene: Tilsyn med kommunen Innsigelse til planer etter plan og bygningsloven 8
Statlige tilsyn med kommunene Kommuneloven kap. 10 A gir generelle regler om statlige (Fylkesmannen) tilsyn med kommuner og fylkeskommuner Reglene gir rammer, prosedyrer og virkemidler for statlige tilsyn Bidrar til at tilsynet blir med oversiktlig, ensartet og formålstjenlig Beredskapsplikten er en særlov, som gir regler for hvilke oppgaver eller områder det skal føres tilsyn med sivilbeskyttelsesloven 29 forskrift om kommunal beredskapsplikt 10 9
Tilsyn som styringsvirkemiddel Om statlige tilsyn etter kommuneloven er et nødvendig og hensiktsmessig virkemiddel skal vurderes i tilknytning til fire sentrale hensyn og verdier: Rettssikkerhet Bærekraftig utvikling Samfunnssikkerhet Det kommunale folkestyret og en formålseffektiv offentlig ressursbruk Fylkesmannens tilsyn iht. beredskapsplikten er mao. nødvendig og hensiktsmessig 10
Lovlighetstilsyn Fylkesmannens tilsyn skal være et lovlighetstilsyn, dvs. at Kontroll av om aktiviteter og beslutninger i kommunene er i samsvar med lovpålagte plikter/oppgaver (dvs. kommunepliktene). Herunder beredskapsplikten Tilsynet kan ikke overprøve kommunens forvaltningsskjønn 11
Kontroll og veiledning I bestemmelsene om tilsyn skiller kommuneloven tydelig mellom veiledning og kontroll, og det ikke skal gis veiledning som ledd i tilsynet, men veiledning kan gis på kommunens etterspørsel, og at det er klart når fylkesmannen har den ene eller andre rollen det forhindrer ikke Fylkemannen å veilede på andre arenaer Samtidig er det et mål å innrette statleg tilsyn slik at det i tillegg til å kontrollere og korrigere avvik frå lovkrav også medverkar til meir langsiktig læring og kvalitetsforbetring i den kommunale tenesteproduksjonen og i kommunanes utføring av lovpålagde oppgåver (Meld. St. 12 (2011-2012) Stat og kommune styring og samspel) NB: For å få til en god utvikling må fylkesmennene strekke dette målet så langt som mulig 12
Tilsynstyper og metoder Type Planlagte tilsyn Hendelsesbaserte tilsyn Metoder Systemrevisjon Inspeksjon Områdeovervåkning 13
Men det finnes mange andre benevnelser, f.eks: landsomfattende tilsyn systemrettet tilsyn samordnet tilsyn egeninitierte tilsyn plankontroll dokumenttilsyn selvmeldingstilsyn uanmeldte tilsyn aksjoner raid risikobaserte tilsyn 14
Systemrevisjon Fylkesmennenes tilsyn med beredskapsplikten skal primært føres som systemrevisjon. Metoden forutsetter at kommunene selv tar ansvar for å følge opp kravene i beredskapsplikten Tilsynet legger vekt på lovligheten av kommunene oppfølging av beredskapsplikten, om kommunens oppfølging er forsvarlig og tilstrekkelig. Tilsynet skal fokusere på hvordan kommunen arbeider, og om dette er systematisk og helhetlig og om arbeidet kan dokumenteres. 15
Systemrevisjon Systemrevisjon er den førende statlige tilsynsmetoden sterkere vekt på det forebyggende enn andre tilsynsmetoder samtidig arbeidskrevende for begge parter Systemrevisjon oppleves som en hensiktsmessig og lærende innretning av tilsynet, sammenliknet med andre former for tilsyn Kilde: NIBR 2011:28 Systemrevisjon ansvarliggjør styringssystemet, og er ikke bare et rent tilbakeskuende tilsyn NIBR 2011:28) Embetene har brukt denne metoden som utgangspunkt for sine tilsyn med samfunnssikkerhet og beredskap siden 1998 16
Andre aktuelle tilsynsmetoder/typer Hva med andre planlagte tilsyn som gjennomføres som systemrevisjon? landsomfattende tilsyn: DSB velger for eksempel tema og utvalg risikobasert tilsyn: kommunene FM fører tilsyn med velges ut på bakgrunn av risikovurdering samordnet tilsyn: tilsyn som er koordinert med andre tilsyn eller gjennomføres samtidig som andre tilsyn med kommunen Dokumenttilsyn: systemrevisjon til grunn men uten tilsynsbesøket Inspeksjon: en planlagt, men en avgrenset kontroll for eksempel undersøke om kriseledelsesplanen er i tråd med kravene 17
Utkast til veiledning i systemrevisjon Det er et mål at tilsynene skal være oversiktelige enhetlige forutsigbare målrettede og effektive Selv om krav til kommunen og tema for tilsyn er spesielt, skal metoden være innrettet slik at Fylkesmannen kan samordne sin tilsynsaktivitet med andre tilsyn med andre kommuneplikter 18
Tilsyn med beredskapsplikten Kommunen har et særlig viktig oppdrag i å ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet. Beredskapsplikten krever at kommunen arbeider systematisk og helhetlig, og på tvers av sektorene for å ivareta oppdraget Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere og understøtte kommunens oppdrag 19
Fylkesmann planlegging og oppfølging FM har flere virkemidler for understøtte kommunene. Planlegging og gjennomføring at tilsyn må sees i sammenheng med til de øvrige virkemidlene. I tillegg må det tas hensyn til: Status på kommunenes oppfølging av beredskapsplikten Krav fra DSB Andre tilsyn ved embetene Oppfølging etter tilsynet Fylkesmannen må lage seg et system for å holde på kommunen til avvik er lukket 20
Fase 1 Oppstart av tilsyn Etablere tilsynsgruppe og utpeke tilsynsleder Aktuelle tema, problemstillinger og kriterier på bakgrunn av kjennskap til kommunen og siste gjennomførte tilsyn Avgrensing av tilsynet tema og organisasjon Varsel om tilsyn Innhenting av dokumenter for tilsynet Rammer for tilsynsbesøket Etablere dialog med kommunen 21
Fase 2 Forberede tilsynsbesøket Dokumentasjonsgjennomgangen: På bakgrunn av tema og omfang av tilsynet tas det utgangspunkt i lov og forskrift, og den dokumentasjonen kommunen har utarbeidet Et nyttig bakteppe kan være et helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid og utarbeidelse av kriterier FM vil gjøre funn som er viktige å følge opp under tilsynsbesøket Utarbeide verktøy til tilsynsbesøket bakgrunn av dokumentasjonsgjennomgangen: tilsynsplan sjekkliste/intervjuguide plan for ev. verifikasjon 22
Fase 3 Tilsynsbesøket åpningsmøtet samle informasjon gjennom: intervjuer for å bekrefte/bedømme informasjonen som er samlet gjennom dokumentgjennomgangen ev. verifikasjoner tilsynsgruppen vurderer den faktiske informasjonen opp tilsynets tema, og konstaterer revisjonsfunn, videre formulere avvik og anmerkninger med henvisninger i lov og forskrift sluttmøte funn beskrives ev. avvik og anmerkninger presenteres 23
Fase 4 Rapportering og oppfølging FM utarbeide foreløpig rapport til kommunen avvik og anmerkninger skal være de samme som på sluttmøtet Kommunen sender sine kommentarer til rapporten Endelig rapport ferdigstilles, godkjennes og distribueres Kommunen presenterer plan for oppfølging av ev. avvik Fylkesmannen må vurdere om kommunens plan er tilfredsstillende for å følge krav i lov og forskrift og etablerer dialog for å understøtte kommunen i arbeidet Kommunen varsler Fylkesmannen når arbeidet er gjennomført iht. plan FM kan konstatere at avvik er lukket 24
Avvik brudd på lov og forskrift DSB regner med at Embetene vil finne mange avvik, det er helt naturlig. avvik må forankres i bestemmelsene til kommunal beredskapsplikt avvik må være i forhold til tema/avgrensing av tilsynet DSB og FM må arbeide for enhetlighet i vurdering og beskrivelse av avvik Oppfølgingen er viktig: Kommunens avvik skal lukkes i dialog med Fylkesmannen Fylkesmannen har også en veiledningsrolle som er viktig å benytte 25
Veiledningsrollen Ikke bland tilsyn og veiledning! I kraft av å være tilsynsmyndighet har Fylkesmannen en generell plikt til å veilede kommune til å forklare hva lov og forskrift gir av plikter Veiledningen skal ikke forveksles med rådgivning. Fylkesmannen må unngå å ende opp med å føre tilsyn med seg selv og sitt eget arbeid. med andre ord må man være forsiktig med å gå for langt i rådgivningen. 26
Pålegg Dersom kommunen ikke har rettet avvik iht. oppfølgingsplanen, skal Fylkesmannen gi pålegg om å rette forholde/forholdene. Før pålegg benyttes, bør Fylkesmannen vurdere vesentligheten av avviket, og hvilke virkning dette kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Fylkesmannen skal ha et system for å samordne de ulike påleggene fra alle statlige tilsyn med kommunene Et pålegg er å regne som et vedtak iht. forvaltningsloven og følger bestemmelsene der Kommunen kan klage på vedtaket. Fylkesmannen gir sine kommentarer til klagen, og sender klagen videre til: JD som er klageinstans 27
Beredskapsplikten, tilsyn og skjermingsverdig informasjon I utgangspunktet er all informasjon offentlig Men i oppfølgingen av beredskapsplikten kan det være informasjon på ulike områder som kan være sensitiv og bør skjermes for innsyn fra omverdenen. Dette er forhold FM bør gjøre kommunen oppmerksom på under på tilsynsbesøket FM må også være varsom med slik informasjon i planlegging, gjennomføring og rapportering av tilsyn Samtidig bør viktige arbeidsdokumenter, for eksempel kriseledelsesplan, varslingslister og plan for krisekommunikasjon utformes på en slik måte at de kan være lett tilgjenglig for de som måtte trenge dette. 28
ROS og skjermingsverdig informasjon Funn fra ROS-analyse bidrar til at sikkerhetsutfordringer kan adresseres på en riktig måte og fulgt opp Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at systematisk sammenstilling av sårbarhetsinformasjon (selv fra åpne kilder) kan bidra til at man eksponerer skadelig og skjermingsverdig informasjon som i seg selv kan utgjøre en utilsiktet risiko. I kommunens ROS er et nærliggende eksempel at hvis et E-verk gir sensitiv informasjon om kraftforsyningen, vil kommunen være forpliktet til å etterleve kravene om å beskytte informasjonen iht. energiloven 9-3. Det samme gjelder alle som måtte få tilgang til dokumentet som inneholder denne informasjonen. 29
Hva nå? Nå er det viktig at Fylkesmennene kommer i gang! DSB vil: utarbeide ny utgave av tilsynsveilederen på bakgrunn av innspill fra dere den vil være under stadig utvikling fremover ferdigstille maler og oversikt over noen kriterier vurdere andre tilsynsverktøy 30
Problemstillinger, tilbakemeldinger og spørsmål? skal DSB legge til rette for landsomfattende tilsyn? hvis ja: i stedet for eller i tillegg til fylkesmennenes egne tilsyn andre tilsynsmetoder/typer? skal fylkesmannen for eksempel godkjenne en ROS-analyse eller beredskapsplan ifm lukking av et avvik? SPØRSMÅL 31