Fafo, 15. januar 2012: Sammenfatning av hovedtemaer i kommende rapport Lovfestet minstelønn: Norden og Europa De nordiske faglige hovedorganisasjonene har bedt Fafo gjennomføre en studie av problemstillinger knyttet til lovfestet minstelønn i Europa. Landsorganisasjonene i Norge, Sverige og Danmark, SAK og ASÍ ønsker både en analyse av hvordan minstelønnsordninger er utformet på og virker i andre europeiske land, og en sammenfatning av hvilke forhold ved de nordiske arbeidsmarkedene som kan virke dempende på behovet for lovfestet minstelønn. Forskningsarbeidet bygger videre på en tidligere Fafo-analyse av minstelønn. 1 Arbeidet pågår, og vil bli sluttført i løpet av januar 2012. I det følgende gis en foreløpig sammenfatning av hovedtemaene i rapporten. Bakgrunn På europeisk nivå både i ETUC og Europaparlamentet argumenteres det for å innføre en EU-basert regulering eller koordinering når det gjelder nasjonal lovfestet minstelønn. Det har blitt lansert ideer om at alle EU-land bør pålegges å ha en ordning som sikrer alle arbeidstakere for eksempel 50 prosent av gjennomsnittslønnen eller 60 prosent av medianlønnen i landene. Bakgrunnen er sterk bekymring for veksten i andelen fattige arbeidstakere working poor i enkelte land, samt økt lavlønnskonkurranse og forekomst av sosial dumping i kjølvannet av EU-utvidelsene i 2004 og 2007. Finans- og eurokrisa har skapt ytterligere bekymring for et mulig press mot nasjonale minstelønnsordninger. Lovfestet minstelønn betyr én lovfestet timelønnssats for alle voksne arbeidstakere. Innretningen varierer mellom landene, men det er noen fellestrekk: Minstelønnen bestemmes vanligvis ut fra levekostnader, ikke lønnsnivået i en bransje eller sektor. Nivået på en lovfestet minstelønn ligger som regel vesentlig under både avtalemessige minstelønnssatser og lønnsnivået i arbeidsmarkedet. Fagbevegelsen på kontinentet og på de britiske øyer er stort sett positive til lovfestet minstelønn. Mens organisasjonsgraden og tariffavtaledekningen ennå var høy, tok TUC i Storbritannia og DGB i Tyskland avstand 1 Lismoen, H. og Stokke, T.Aa. (2005) Lovfestet minstelønn i Norge? Fafo-notat 2005:13 1
fra forslag om lovfestet minstelønn. Argumentene gikk først og fremst på partenes autonomi, og at en nasjonal minstelønn ville underminere kollektive forhandlinger. Skiftet av standpunkt hadde basis i en erkjennelse av at lavlønnsproblemene ikke lot seg løse gjennom kollektive forhandlinger eller eksisterende allmenngjøringsordninger (Tyskland). I Norden er fagbevegelsen unisont mot lovfestet minstelønn. Oppfatningene på arbeidsgiversiden varierer. Dansk Arbejdsgiverforening avviser lovfestet minstelønn på prinsipielt grunnlag. Aktører på arbeidsgiversiden i Sverige og Norge er mer positive. I Norge argumenterer NHO med at minstelønn kan være et sikkerhetsnett for de som faller utenfor det organiserte arbeidslivet, mens Virke (tidligere HSH) legger vel så mye vekt på at én minstelønnssats er enkel å kommunisere og at en slik ordning griper mindre inn i konkurransefriheten enn allmenngjøring av tariffavtaler. I Sverige hevder den største landsforeningen Teknikföretagen mer offensivt at en nasjonal minstelønn må settes uavhengig av tariffavtalenes minstelønnssatser og dermed fremme konkurranse i arbeidsmarkedet. Minstelønnsregulering i Europa Per i dag har 20 av 27 EU-land lovfestet minstelønn, med satser som ligger på om lag 30 til 50 prosent av landenes gjennomsnittslønn. I tillegg har de fleste land ordninger for allmenngjøring av tariffavtaler. Tabell 1. Allmenngjøring, tariffavtaledekning, organisering og minstelønn i Europa Allmenngjøring Omfang av Tariffavtaledekning Arbeidstaker- Lovfestet Annet av tariff- avtaler mulig allmenngjørinsjonsgrad 2007 nes organisa- 2007 minstelønn Belgia x Høyt 96 % 54 % x Bulgaria x Ikke brukt 25 % 21 % x Danmark 82 % 68 % Estland x Lavt 22 % 13 % x Finland x Høyt 90 % 71 % x Frankrike x Høyt 95 % 8 % x Hellas x Høyt 85 % 23 % x Irland x Lavt 44 % 35 % x Italia 80 % 33 % x Kypros 75 % 62 % x Latvia x Ikke brukt 20 % 16 % x Litauen x Ikke brukt 12 % 14 % x Luxembourg x Lavt 60 % 40 % x Malta 57 % 57 % x 2
Nederland x Høyt 82 % 21 % x Norge x Lavt 72 % 55 % Polen x Ikke brukt 35 % 14 % x Portugal x Høyt 62 % 18 % x Romania x Høyt 34 % x Slovakia x Lavt 35 % 24 % x Slovenia x 100 % 41 % x x Spania x Høyt 80 % 15 % x Storbritannia 35 % 29 % x Sverige 92 % 74 % Tjekkia x Lavt 44 % 21 % x Tyskland x Lavt 63 % 20 % Ungarn x Lavt 35 % 18 % x Østerrike x Lavt 99 % 32 % x Kilde: Stokke 2010 Lovfestet minstelønn Lovfestet nasjonal minstelønn har en lang historie i europeisk arbeidsliv. Hovedformålet med de fleste minstelønnsordninger som eksisterer i Europa i dag har vært å skape sosial trygghet for arbeidstakere gjennom å sikre et minste akseptabelt inntektsnivå knyttet til arbeid. Allerede i 1950 ble en slik lovfestet minstelønn introdusert i Frankrike, og i dag har flertallet av medlemslandene slike ordninger. I den kommende rapporten vil ordningene i Frankrike, Storbritannia og Nederland bli nærmere beskrevet. Vi vil også gå nærmere inn i noen av landene som, i likhet med de nordiske landene, ikke har lovfestet minstelønn; nemlig Italia, Østerrike og Tyskland. Nedenfor følger noe oversiktsinformasjon fra landene som per i dag har lovfestet minstelønn. 3
Figur 1 Lovfestet minstelønn per time (euro), 2011 Kilde: WSI-Mindestlohndatenbank Figur 2 Lovfestet minstelønn i prosent av gjennomsnittslønn Kilde: OECD/WSI 2011 4
Figur 3 Lovfestet minstelønn i prosent av medianlønn 2 Kilde: OECD/WSI 2011 Det finnes mye forskning om virkningene av lovfestet minstelønn på sysselsetting, inntektsfordeling m.m. mens det er forsket overraskende lite på virkningene for kollektivavtalesystemet og organisasjonsgraden. Så vidt vi kan vurdere, spriker resultatene i de studiene som foreligger; noe som vil redegjøres nærmere for i rapporten. Et sentralt mål med lovfestet minstelønn er å motvirke fattigdom. Foreliggende statistikk over working poor i Europa viser at de nordiske landene ligger klart bedre an enn Europa for øvrig. På den annen side ser vi at også i Norden kan mellom 3,5-6,5 prosent av de sysselsatte kategoriseres som fattige (når dette defineres som de som har en disponibel inntekt under 60 prosent av median nasjonal inntekt, etter skatt og overføringer). Europeisk statistikk over lavlønte (skatt og overføringer ikke medregnet, definert som 2/3 av gjennomsnittslønn), viser også et bedre bilde i Norden enn i de fleste europeiske land. Men, særlig blant kvinner viser noen beregninger at forekomsten av lavlønte er høy også i de nordiske landene: Etter denne definisjonen har rundt en femtedel av kvinnelige arbeidstakere i Norden lav lønn (omregnet til fulltidsarbeid). 3 I en slik beregning blir 2 For å etablere er mer realistisk bilde av den nasjonale verdien av minstelønnsnivåene, vurderes de ofte i lys av den nasjonale medianlønnen. Medianen deler de ansatte i to like store grupper, og vi måler den lønnen som ligger midt i fordelingen. Medianen vil dermed ligge under gjennomsnittsverdien, som påvirkes av at mange arbeidstakere ligger under gjennomsnittet, mens et mindre antall arbeidstakere kan trekke gjennomsnittet opp ved hjelp av til dels svært høye lønninger. fordi lønn som regel er «venstreskjevt» fordelt. 3 Grimshaw & Rubery 2010 5
tallene svært høye for mange land, og en kan stille spørsmål ved om dette målet blir for grovkornet. Europeisk minstelønn? Spørsmålet om minstelønn behandles ofte som et ledd i en mer generell fattigdomsbekjempelse i Europa. I november 2011 fattet Europaparlamentet flere beslutninger i forbindelse med den europeiske plattform mot fattigdom og sosial utstøting, blant annet: (46.) mener, at den fattigdom, som rammer personer i arbejde, afspejler urimelige arbejdsvilkår, og anmoder om en skærpet indsats for at ændre dette forhold gennem lønningerne i almindelighed og mindstelønnen i særdeleshed, uanset om den styres af lovgivningen eller kollektive overenskomster, således at de sikrer en værdig levestandard; (2011/2052(INI) Hovedaktørene bak disse forslagene har ikke nødvendigvis en spesiell strategi i forhold til arbeidsmarkedet og dets kollektive aktører, men oppfatter minstelønn som et av mange mulige verktøy for å motvirke sosial nød i Europa. Men, som kjent har spørsmålet om en europisk minstelønnsordning også stått på europeisk fagbevegelse sin agenda i de senere årene. Gitt at de fleste europeiske land allerede har ordninger for lovfestet minstelønn, kan man undre seg over hvorfor dette har blitt et så viktig spørsmål i europeisk fagbevegelse. Særlig fordi flertallet av de syv landene som ikke har det, ikke ønsker en europeisk ordning for lovfestet minstelønn. Et viktig unntak er Tyskland. I motsetning til de fleste av nabolandene har landet ikke lovfestet minstelønn, og heller ikke en velfungerende allmenngjøringsordning. Dette kombinert med en synkende avtaledekning og økning i andelen lavtlønte arbeidstakere, har bidratt til at kravet om lovfestet minstelønn har blitt en fanesak for tysk fagbevegelse. Det er grunn til å tro at den nasjonale debatten i Tyskland har medvirket til interessen for å løfte debatten om lovfestet minstelønn opp på europeisk nivå. Spørsmålet har kommet stadig høyere opp også på den tyske politiske dagsordenen, og tilsynelatende skjedde det et gjennombrudd høsten 2011 ved at regjeringspartiet CDU fattet et positivt vedtak om minstelønn. Etter det vi forstår, vil det antagelig fortsatt ta tid før dette omsettes til reell politikk. Både fordi regjeringspartiene ikke er enige, og fordi det er uavklart hva som ønskes når det gjelder omfang, nivå og prosess i forhold til lovfestet minstelønn. I landene som allerede har en lovfestet minstelønn, kan fagbevegelsen ha ulike motiver for å gå inn for en europeisk ordning. Antagelig veksler motivene mellom et ønske om at det man regner som velfungerende ordninger i egne land (f.eks. Storbritannia og Frankrike) skal komme flere til gode til at man ønsker å bruke det europeiske nivået som brekkstang for å styrke eksisterende nasjonale ordninger. Som det fremgår av figur 1-3 varierer det relative minstelønnsnivået sterkt mellom landene, og en felles norm om 6
at minstelønnen minst skal utgjøre for eksempel 60 prosent av medianlønn ville innebære et løft for mange land. I flere land har finanskrisa dessuten bidratt til å bremse veksten i minstelønna og endog redusere den (som i Irland), noe som kan gjøre spørsmålet om europeiske standarder enda mer aktuelt (men ikke nødvendigvis enklere å få gjennomslag for). Ikke overraskende er det særlig der hvor fagbevegelsen er svak og sterkt svekket i forhold til noen tiår siden at organisasjonene støtter lovfestet minstelønn. Tyskland, Storbritannia og Irland er klare eksempler. Der har organisasjonene langt på vei gitt opp å bruke tariffavtalene som virkemiddel for å fremme lavlønns- og likelønnsmål. Det har ikke fagbevegelsen i de nordiske landene. Med høyere tariffavtaledekning står dette argumentet enda sterkere i de andre nordiske landene. De nordiske argumentene mot lovfestet minstelønn kan oppsummeres som følger: 1. Lovfestet minstelønn representerer en sterk innblanding i partenes frihet til å avtale lønn og lønnsvekst. Ved hjelp av lønnsoppgjørene er det partene som avtaler hvordan verdiskapingen skal fordeles mellom arbeidstakere og arbeidsgivere, og som regel blir partene enige. Lovfestet minstelønn settes uavhengig av verdiskapingen, og i stedet ut fra hva som er nødvendig for å sikre en akseptabel levestandard. 2. Tariffavtalene har sterk smittevirkning ut over det organiserte arbeidslivet. I den grad smittevirkningen ikke er perfekt, skyldes det at ubundne bedrifter lønner noe under tariff. Med lovfestet minstelønn får tariffavtalene en sterk konkurrent, det blir akseptabelt å forholde seg til minstelønnsnivået i stedet for til tariffavtalenes minstelønnssatser. Ofte vil ubundne bedrifter legge seg litt over det lovfestede minstelønnsnivået, forutsatt at det er nok tilgang på arbeidskraft. Med høy arbeidsinnvandring vil det på denne måten kunne utvikle seg to arbeidsmarkeder, ett som er tariffavtaledekket og ett som forholder seg til lovfestet minstelønn. Det sier seg selv at i en slik situasjon vil presset på tariffavtalene kunne bli betydelig, arbeidsgivere vil forsøke å komme seg ut av tariffbindingen. Dette er en type adferd som de nordiske landene har sett svært lite av, og som vil skape stor uro i arbeidslivet. 3. Det er mest sannsynlig arbeidsgiverorganisasjonene som først vil bli svekket hvis lovfestet minstelønn innføres. Når også tariffavtaledekningen går ned, vil noe av grunnlaget for å fagorganisere seg forsvinne. Samordnede oppgjør, helhetsløsninger og frontfag vil i mindre grad være normgivende for lønnsdannelsen. På lengre sikt kan dette bli en ond spiral hvor grunnlaget for de nordiske modellene forvitres. 4. Reguleringen av en lovfestet minstelønn vil (i siste instans) skje av politikere. Reguleringen vil kunne være et sterkt og forstyrrende signal i forhold til lønnsoppgjørene. Inflasjon vil spille en betydelig større rolle enn det partene legger til grunn i dag. Det 7
er også flere tilfeller hvor reguleringen blir gjenstand for politisk kamp. Det ferskeste eksemplet her er Hellas. Man bør imidlertid ikke se bort fra at lovfestet minstelønn har positive trekk ved seg, også ut over situasjoner hvor partene er svekket. Tilstrømningen av arbeidsinnvandrere og tjenestetilbydere østfra har utfordret den nordiske arbeidslivsmodellen. Det kan stilles spørsmål ved om eksisterende ordninger og tariffavtaler klarer å demme opp for lavlønnskonkurranse og sosial dumping, eller om det er et behov for supplerende virkemidler. I Finland og Island har man lange tradisjoner for å allmenngjøre tariffavtaler, og Norge har i etterkant av EU-utvidelsen tatt i bruk den lenge sovende allmenngjøringsloven (så langt bare innenfor noen få bransjer). En nasjonal lovfestet minstelønn vil gi kunne gi beskyttelse til sårbare grupper i svakt organiserte områder, og hvor regulering gjennom tariffavtaler eller allmenngjøring er lite aktuelt. Videre kan etableringen av et nasjonalt minstelønnsgulv forhindre fremveksten av nye lavlønnssjikt, og sikre at alle arbeidstakere får en inntekt man kan leve av. En nasjonal lovfestet minstelønn er dessuten en enkel regulering som er lett å formidle til arbeidstakere og arbeidsgivere. Dette er en fordel særlig i forhold til arbeidsinnvandrere og utenlandske bedrifter. Minstelønn kan bidra til større etterlevelse enn i forhold til allmenngjorte tariffavtaler som gjelder innenfor varierende områder og tidsperioder, samt forenkle myndighetenes kontroll og tilsynsaktivitet. Mye tyder på at debatten (og ønsket) om en europeisk minstelønnsordning vil fortsette. Aktører fra andre europeiske land ser ut til å ha liten forståelse for ståstedet til nordisk fagbevegelse. Litt spissformulert fortolkes den nordiske skepsisen mot minstelønn som at man er mest opptatt av egne nasjonale forhold, selv om lovfestet minstelønn kan være av stor betydning i andre land og for grenseoverskridende arbeid. Det faktum at en europeisk minstelønnsordning kanskje vil få størst/mest negative konsekvenser for landene som trenger den minst, blir til en viss grad overhørt. Den nordiske utfordringen er dermed å opptre solidarisk med fagbevegelsen i andre europeiske land, men samtidig unngå generelle løsninger som kan bidra til forvitring av tariffavtalesystemet. Noen tilhengere av en europeisk minstelønnsordning hevder at dette ikke vil true den nordiske modellen. Det blir sagt at ved å bruke EUs åpne koordineringsmetode (open method of coordination OMC), kan man videreføre medlemsstatenes frihet når det gjelder hvilke institusjoner som skal styre lønnsfastsettelsen. Selv om det settes en felles europeisk minstelønnsnorm, skal det da være opp til hvert enkelt land om målet oppfylles via tariffavtaler, allmenngjorte tariffavtaler, lovfestet minstelønn eller en blanding av disse virkemidlene. Premissene knyttet til en slik fremgangsmåte framstår fortsatt som uklare, og det er et åpent spørsmål om de nordiske landene på sikt vil kunne opprettholde dagens modeller under et slikt regime. 8