Kostnader til skoleskyss

Kostnader til skoleskyss Porsgrunn kommune Forvaltningsrevisjonsrapport nr: 705022 2009

Innholdsfortegnelse Sammendrag...iii 1 Innledning...1 1.1 Problemstillinger og revisjonskriterier...1 1.2 Avgrensing...1 2 Metode og kvalitetssikring...2 2.1 Metodevalg...2 2.2 Kvalitetssikring og høring...2 3 Problemstilling 1: Kommunens kostnader til skoleskyss...3 3.1 Utvikling i elevtall og omfang av skoleskyss...3 3.2 Fordeling av kostnad etter årsak til skoleskyss...4 3.3 Kostnadsutviklingen...5 3.4 Feilkilder i kostnadstallene...5 4 Problemstilling 2: Har kommunen en forsvarlig organisering av arbeidet med skoleskyss?...6 4.1 Revisjonskriterier...7 4.2 Fakta og funn...7 4.2.1 Kommunen skal ha et skriftlig dokumentert system 7 4.2.2 Kommunen skal ha betryggende kontroll 7 4.3 Revisors vurderinger...10 4.4 Konklusjoner og anbefalinger...10 5 Problemstilling 3: Er den økonomiske ansvarsdelingen mellom kommunen og fylkeskommunen i samsvar med opplæringsloven?...11 5.1 Revisjonskriterier...11 5.2 Fakta og funn...11 5.3 Revisors vurderinger...12 5.4 Konklusjoner og anbefalinger...12 Litteratur og kildereferanser...13 Vedlegg...13 Telemark kommunerevisjon IKS ii

Sammendrag Telemark kommunerevisjon IKS gjennomførte sommeren og høsten 2009 forvaltningsrevisjonen Kostnader til skoleskyss etter bestilling fra kontrollutvalget i Porsgrunn. Formålet med prosjektet er å gjennomgå rutiner for skoleskyss ved grunnskolene i Porsgrunn, for å se om man kan finne årsaken til at Porsgrunn kommune bruker mer midler på skoleskyss enn sammenlignbare kommuner. Med utgangspunkt i formålet utarbeidet vi følgende problemstillinger: 1) Hvordan er kommunens kostnader til skoleskyss? 2) Har kommunen en forsvarlig organisering av arbeidet med skoleskyss? 3) Er den økonomiske ansvarsdelingen mellom kommunen og fylkeskommunen i samsvar med opplæringsloven? Resultater Antall elever i grunnskolen i Porsgrunn er redusert i perioden 2004-2008, mens andel elever med skoleskyss har økt. Det er en relativt lav andel av elevene i bykommuner som har skoleskyss. Dette bidrar til at gjennomsnittskostnaden per elev blir høyere enn i landkommunene, der en større andel av elevene har skoleskyss. Våre undersøkelser har vist at det har vært noe varierende kvalitet på rapporteringen fra kommunen i GSI. Dette kan ha bidratt til at gjennomsnittskostnaden for skoleskyss har fremstått som høyere enn den i realiteten har vært. Det har vært ulik praksis når det gjelder kontering av utgiftene til skoleskyss, og i noen tilfeller har dette ført til at kostnader som ikke er skoleskyss har blitt regnskapsført som det, og omvendt. Dette ble forbedret gjennom en omlegging av rutinene i Porsgrunn i 2006, og av innføringen av egen funksjon for skoleskyss i KOSTRA i 2008. Vi har funnet noen tilfeller der regningene består av skyss av funksjonshemmede både til/fra skole/undervisning, og til/fra SFO eller andre aktivitetstilbud. Hele kostnaden har i disse tilfellene blitt regnskapsført som skoleskyss, mens det bare er skyss til/fra undervisning som ifølge opplæringsloven er skoleskyss som er pliktig for kommunen. Vi har ikke undersøkt hvorvidt denne skyssen er hjemla i annet lovverk eller kommunale vedtak, men den skyssen som ikke er skoleskyss bør heller ikke regnskapsføres som det. Det er innført stor grad av arbeidsdeling på området, men denne ser ikke ut til å ivareta den interne kontrollen. Dermed får en ikke god nok oversikt over hva det faktisk skal betales for, og hvordan kostnadene skal fordeles. Det kan også være uheldig at det økonomiske ansvaret for skoleskyss ikke ligger hos samme instans som fatter vedtakene og bestiller skyssen. Kommunen mangler et skriftlig system jf. opplæringsloven 13-10. Det foreligger ingen skriftlig avtale mellom kommunen og VKT. Den avtalen som ligger til grunn for kommunens refusjon til VKT er gammel, og kommunen bør ta initiativ til å få vurdert og skriftliggjort grunnlaget for kostnadsfordelingen mellom kommunen og fylkeskommunen. Telemark kommunerevisjon IKS iii

Våre anbefalinger til kommunen er følgende: Det bør etableres et samlet skriftlig system for skolekyssen i samsvar med opplæringsloven. Her bør rolle-/ansvarsdelingen mellom skolene og sentraladministrasjonen komme tydelig fram. Vi anbefaler en gjennomgang av de interne rutinene for arbeidet med skoleskyss. Arbeidsdelingen bør sikre at kommunen har kontroll med at det betales for de tjenestene de har bestilt og faktisk mottar, og at det ikke betales for tjenester kommunen ikke har vedtatt å gi. Vi mener at arbeidsdelingen i kommunen ikke ivaretar dette i dag. Kommunen bør vurdere om det er formålstjenlig å samle vedtaksmyndighet og budsjettansvar på samme instans. Kommunen bør ta initiativ til å få fram et skriftlig grunnlag for kostnadsfordelingen mellom kommunen og fylkeskommunen. I denne sammenhengen bør det vurderes hvordan opplæringslovens bestemmelser om refusjon etter persontakst best kan ivaretas. Det er en risiko for at kommunen har utgifter til skoleskyss ut over pliktige utgifter etter opplæringsloven. Kommunen bør etablere rutiner som sikrer bedre kontroll med grunnlaget for avgjørelsen om tildeling av skyss. Skien, 30.9.2009 Telemark kommunerevisjon IKS Ingebjørg Nordby Vibeto revisor Kirsti Torbjørnson fagansvarlig forvaltningsrevisor Telemark kommunerevisjon IKS iv

1 Innledning Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 1 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 2. 1.1 Problemstillinger og revisjonskriterier Formålet med prosjektet er å gjennomgå rutiner for skoleskyss ved grunnskolene i Porsgrunn, for å se om man kan finne årsaken til at Porsgrunn kommune bruker mer midler på skoleskyss enn sammenlignbare kommuner. Med utgangspunkt i formålet har vi utarbeidet følgende problemstillinger: 1) Hvordan er kommunens kostnader til skoleskyss? 2) Har kommunen en forsvarlig organisering av arbeidet med skoleskyss? 3) Er den økonomiske ansvarsdelingen mellom kommunen og fylkeskommunen i samsvar med opplæringsloven? Revisjonskriterier Revisjonskriteriene 3 i dette prosjektet er utledet fra opplæringsloven 4, kommuneloven og forvaltningsloven 5. Kriteriene til de ulike problemstillingene er behandlet nedenfor under hver problemstilling. 1.2 Avgrensing Skyssbestemmelsene i opplæringsloven omfatter også skyss av barn under opplæringspliktig alder som har rett på spesialpedagogisk hjelp, men disse har vi holdt utenfor i denne undersøkelsen. Ansvaret for skoleskyss er delt mellom fylkeskommunen og kommunen. Dette prosjektet gjelder Porsgrunn kommune, og vi har ikke undersøkt forhold knyttet til Telemark fylkeskommune, annet enn når det gjelder fordelingen av det økonomiske ansvaret mellom fylkeskommunen og kommunen, etter opplæringsloven 13-4. 1 Lov 25.09.1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner 2 RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre 23. mai 2005 og gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). 3 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. 4 Lov 17.07.1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa 5 Lov 2.10.1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker Telemark kommunerevisjon IKS 1

Vi har ikke gjort noen revisjon av kommunens behandling av enkeltvedtak om skoleskyss. Vi har heller ikke undersøkt om kommunen gir tilstrekkelig og riktig informasjon til publikum om retten til skoleskyss, jf. veiledningsplikten etter forvaltningsloven. 2 Metode og kvalitetssikring 2.1 Metodevalg Rapporten er dels beskrivende og dels en avviks- og årsaksanalyse. Metodene som er brukt er dokumentanalyse, regnskapsanalyse og intervju. Vi har undersøkt KOSTRA 6 -tall og gjort analyse av kommunens regnskapstall i årene 2004-2008. Til sammenligning har vi valgt ut noen av de geografisk nærmeste kommunene i kommunegruppe 7 13 i KOSTRA, som er den kommunegruppen Porsgrunn selv er med i. Grunnskolens informasjonssystem (GSI) 8, inneholder informasjon om skoleskyss, og data herfra er krysset med data fra KOSTRA for å gi mer utfyllende informasjon om kommunenes drift. Vi har undersøkt kommunens behandling på saksområdet og vi har sett på retningslinjer, skjemaer og rutinebeskrivelser utarbeidet av fylkeskommunen/regionsrådet. Seks skoler ble valgt ut for intervju. Disse danner til sammen et helhetlig inntrykk av hvordan de ulike formene for skoleskyss blir behandla i Porsgrunn. Intervjuobjektene er de personene som håndterer skoleskyssen ved den enkelte skole. Det er hovedsakelig rektor og sekretær eller annet personale som har det praktiske arbeidet med skoleskyss som er intervjuet, i tillegg til ansatte i sentraladministrasjonen. 2.2 Kvalitetssikring og høring For å sike at dataene som er samlet inn er troverdige og gyldige, er dataene kvalitetssikret. Alle intervjuene ble gjennomført med to revisorer til stede, og referatene fra intervjuene er verifisert av virksomhetene. KOSTRA brukes som styringsverktøy av både stat og kommune, og kvaliteten på rapporteringen fra kommunene har blitt stadig bedre. Vi mener derfor at KOSTRA-tallene er pålitelige nok til å brukes i en slik analyse, og at GSI-tallene har en tilsvarende pålitelighet. Rapporten er presentert i et høringsmøte med kommunen og sendt på høring 10.9.2009. Rådmannens høringsuttalelse ligger ved rapporten i sin helhet. 6 KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Data om (1) kommunale og fylkeskommunale tjenester, (2) bruk av ressurser på ulike tjenesteområder og (3) egenskaper ved befolkningen, blir registrert og sammenstilt for å gi relevant informasjon til beslutningstakere i kommuner, fylkeskommuner og staten. 7 I KOSTRA er kommunene gruppert etter mange ulike parametre, blant annet størrelse, demografiske forhold og økonomi. 8 GSI er Norges offisielle oversikt over grunnskoleundervisning i landet. Her finnes mye informasjon om norske grunnskoler siden 1992. Data samles inn fra alle skoler og kommuner hvert år. Telemark kommunerevisjon IKS 2

3 Problemstilling 1: Kommunens kostnader til skoleskyss Porsgrunn kommune har til sammen 19 kommunale og en privat skole. Porsgrunn er en bykommune med liten geografisk utbredelse, noe som gjør at behovet for skoleskyss på grunn av avstand ikke er så stort. Kommunen har noe behov for båtskyss. Skolestrukturen har vært relativt stabil de siste årene. Enkelte elever som er hjemmehørende i Porsgrunn kommune mottar sitt skoletilbud i andre kommuner, og noen ved privatskoler. Dette gjelder fem-seks elever ved Skauen Kristelige skole i Skien (antallet varierer fra skoleår til skoleår). I tillegg gjelder det ved delt omsorg hvis den andre forelderen bor i en annen kommune, dersom avstanden til skolen tilsier det. Noen av skolene i kommunen tar i mot elever med særskilte behov fra hele kommunen. Det gjelder Borge som har elever med autisme, Myrene som har elever med hørselshemminger, Hovet med multifunksjonshemmede elever og Stridsklev med psykisk utviklingshemmede elever. Disse elevene har rett til skoleskyss pga funksjonshemming, men noen av dem ville også hatt krav på skoleskyss pga avstanden til skoletilbudet. Myrene skole tar også imot hørselshemmede elever fra andre kommuner, men det er hjemkommunen som står ansvarlig for skoleskyss, så skyss for disse elevene er ikke omhandlet i denne rapporten. Vi har undersøkt utviklingen av omfanget av skoleskyss og kostnadene ved skoleskyss i Porsgrunn over tid, og vi har sammenliknet med utvalgte kommuner fra kommunegruppe 13 i KOSTRA. 3.1 Utvikling i elevtall og omfang av skoleskyss Tabell 1: Elevtallsutviklingen 2004 2005 2006 2007 2008 Porsgrunn 4 372 4 333 4 367 4 206 4 203 Skien 6 556 7 487 6 484 6 357 6 352 Larvik 5 448 5 373 5 329 5 228 5 217 Sandefjord 5 353 5 366 5 410 5 398 5 369 Tønsberg 4 337 4 368 4 444 4 533 4 532 Kilde: GSI Tabell 2: Andel elever i grunnskolen som får skoleskyss 2004 2005 2006 2007 2008 Porsgrunn 4,4 % 4,6 % 5,1 % 5,8 % 5,9 % Skien 14,4 % 15,1 % 15,1 % 15,2 % 17,0 % Larvik 21,6 % 23,1 % 23,5 % 25,2 % 22,9 % Sandefjord 7,3 % 7,3 % 7,0 % 6,9 % 7,5 % Tønsberg 6,5 % 6,6 % 5,9 % 6,7 % 5,6 % Kilde: KOSTRA Hovedtrenden er at antall elever i grunnskolen synker, mens andel elever med skoleskyss øker. Unntaket er Tønsberg, der antall grunnskoleelever har steget, og andel elever med skoleskyss har sunket. I Sandefjord er situasjonen nærmest uforandret. Telemark kommunerevisjon IKS 3

Antall grunnskoleelever i Porsgrunn har i perioden 2004 2008 sunket med ca 4 % (169 elever, fra 4 372 til 4 203). I det samme tidsrommet har antall elever med skoleskyss økt med ca 30 % (57 elever, fra 192 til 249). Økningen i andel grunnskoleelever med skoleskyss er 1,5 prosentpoeng, fra 4,4 % til 5,9 %. 3.2 Fordeling av kostnad etter årsak til skoleskyss Det er flere årsaker til at elever har krav på fri skoleskyss etter opplæringsloven: dersom avstanden hjem skole er over 4 km (2 km for elever på 1. trinn), dersom det er nødvendig med båtskyss ved særskilt farlig eller vanskelig skoleveg dersom eleven har slik funksjonshemming eller midlertidig skade/sykdom at skyss er nødvendig Hvis noen av elevene som har rett til fri skoleskyss har kortere skoledag enn resten av skolen, kan det være nødvendig å tilby skyss hjem til et tidligere tidspunkt enn skoledagens slutt. Dette kalles midtskyss. Fylkeskommunen er ikke ansvarlig for å finansiere midtskyss, og hele kostnaden faller på kommunen. Retten til gratis skoleskyss gjelder til og fra opplæringstilbud, det vil si at skyss for eksempel til og fra SFO og andre tilbud enn opplæring ikke er omfattet av begrepet skoleskyss. Tabell 3: Fordeling av kostnadene på ulike årsaker til skoleskyss Årsak til fri skyss Andel av kostnad 2008 Avstand, båtskyss, midtskyss, farlig skoleveg Ca 40 % Funksjonshemming Ca 47 % Annet Ca 13 % Kilde: Fakturaer for skoleskyss for september 2008 Tabell 3 viser hvordan kostnadene i Porsgrunn i 2008 fordeler seg på de ulike årsakene til skoleskyss. Andelen er beregnet ut fra regningene for september måned 2008. Vi ser av tabell 3 at den største andelen av skoleskysskostnadene i Porsgrunn gjelder elever med funksjonshemming. Det skyldes bl.a. at her tilkommer det også kostnader til ledsagere og til spesialtilpassa biler/busser. I tillegg skysses disse elevene i gjennomsnitt noe lenger enn andre, siden Porsgrunn har sentralisert tilbudet til de ulike gruppene av funksjonshemminger. Noen skysses også til skoler/tilbud utenfor kommunen. Vi har funnet at ca 13 % av det som budsjetteres og føres som skoleskysskostnader i Porsgrunn egentlig er dekning av andre skysskostnader enn skoleskyss. Dette utgjør ca kr 440 000, og står oppført som Annet i tabell 3. Telemark kommunerevisjon IKS 4

3.3 Kostnadsutviklingen Tabell 4: Driftsutgifter til skoleskyss 2004 2005 2006 2007 2008 Porsgrunn 1 652 000 1 441 000 2 993 000 3 593 000 3 405 000 Skien 7 740 000 7 451 000 7 025 000 7 936 000 9 081 000 Larvik 6 529 000 6 501 000 7 136 000 7 599 000 8 095 000 Sandefjord 4 666 000 4 433 000 4 616 000 3 877 000 3 408 000 Tønsberg 3 878 000 3 682 000 3 997 000 3 859 000 3 385 000 Kilde: KOSTRA I 2006 endret kommunen rutinene i forbindelse med arbeidet med skoleskyss. Ansvaret for kostnadene ble overført fra skolene til sentraladministrasjonen. Dette førte til endring i konteringen av kostnadene, og tilsynelatende økning i utgiftene (se tabell 4). Vi har funnet at skoleskyssutgifter på 1,2 1,3 millioner kr i forbindelse med spesialundervisning, kan være regnskapsført feil i 2004 og 2005. Hvis vi korrigerer for dette, vil tallene for 2004 og 2005 være hhv ca 2 952 000 og 2 641 000. Fra 2006 ble disse utgiftene ført riktig, og det kan være årsaken til utgiftshoppet fra 2005-2006. Selv om rutineendringene ble foretatt i 2006, fører forskyvningen mellom regnskapsår og skoleår til at en ikke får full effekt før neste år. Dette kan være forklaringen på hoppet fra 2006 til 2007. Fram til og med 2007 ble kostnader til skoleskyss ført sammen med kostnader til skolelokaler på samme funksjon i KOSTRA (funksjon 222). I 2008 ble det innført en egen funksjon for skoleskyss 223. Slike omlegginger som fører til endring i konteringen, kan også føre til endret vurdering av kostnadens art, og påvirke regnskapstallene. Dette kan være hovedforklaringen på kostnadsreduksjonen fra 2007 til 2008. Tabell 5: Driftsutgifter til skoleskyss, per elev som får skoleskyss 2004 2005 2006 2007 2008 Porsgrunn 8 158 7 361 14 298 15 498 13 739 Skien 8 256 7 868 7 242 8 288 9 111 Larvik 5 534 5 400 5 734 5 942 6 422 Sandefjord 11 500 11 367 11 951 10 277 8 835 Tønsberg 12 663 13 053 14 513 13 848 12 039 Kilde: KOSTRA Dersom talla for 2004 og 2005 korrigeres for forholdet kommentert over, blir gjennomsnittstalla for disse åra på hhv kr 15 375 og 13 139. Da ser man at forskjellene mellom årene ikke er så stor som man har antatt. 3.4 Feilkilder i kostnadstallene For å få et riktig bilde av kostnadene på området skoleskyss, er det viktig at alle opplysninger blir korrekt fylt ut i GSI og KOSTRA. Opplysningene danner grunnlaget for mange måleparametre. Elevtallet i GSI blir blant annet brukt til å beregne gjennomsnittlig kostnad per elev som mottar skyss. Det kan være at skysskostnaden pr elev som mottar skyss hele eller deler av året er beregnet for høyt for Porsgrunn. Dette kan skyldes to forhold: Telemark kommunerevisjon IKS 5

Elevtallet som hentes fra GSI inneholder bare elever ved kommunale skoler i Porsgrunn. Elever som går ved skoler i andre kommuner eller på privatskole i Porsgrunn, er ikke med i elevtallet i GSI. Eventuelle skoleskysskostnader for disse elevene er imidlertid med i KOSTRA-tallene. Dette gjelder ca 16 elever som har sitt undervisningstilbud utenfor kommunen, og ca 26 elever ved den internasjonale skolen i Porsgrunn. Samtidig skal elever fra andre kommuner som er elev ved en skole i Porsgrunn registreres ved den skolen de går på. Dette gjelder også punktet om skoleskyss, selv om det ikke er Porsgrunn kommune som betaler for skyssen. Det kan se ut som om dette ikke er gjennomført i Porsgrunn. Det er måten GSI er bygget opp på som fører til denne feilkilden, og en kan derfor gå ut fra at forholdet er likt for alle kommuner. Ca 20 elever ved en skole som mottar skyss deler av året, er trolig ikke oppgitt i GSI. Kostnaden for disse elevene er imidlertid med i KOSTRA-tallene. Dette bidrar til at kostnadene deles på færre elever enn de som faktisk mottar skoleskyss, og gjennomsnittstallet blir dermed for høyt. Dersom alle elevgruppene hadde vært oppgitt i GSI, ville snittkostnaden per elev som mottar skyss blitt lavere for 2008, fordi kostnaden da ville blitt delt på flere elever. Snittkostnaden på kr 13 739 gjelder de 249 elevene som er registrert med skoleskyss i GSI. Dersom antall elever med skoleskyss hele eller deler av året hadde vært 311 som vi har funnet at faktisk mottar gratis skoleskyss, hadde snittkostnaden sunket til kr 10 949, altså med kr 2 790, eller ca 20 %. For at KOSTRA-rapporteringen skal bli korrekt, er det viktig at bare de utgiftene som gjelder skoleskyss etter opplæringsloven blir regnskapsført som skoleskyss. Dersom skyssutgiftene til noen elever også består av annen skyss, bør regningene splittes. Det framgår av tabell 3 at ca 13 % av skysskostnadene gjelder skysskostnader til og fra SFO og til og fra arbeidstrening/- aktivitetstilbud som er kombinert med opplæring. Dersom denne kostnaden ikke hadde blitt regnskapsført som skoleskyss, hadde totalkostnaden sunket til ca kr 2 965 000, og snittkostnaden for 311 elever ville blitt kr 9 534. Skysskostnaden for elever som har skoleskyss på grunn av funksjonshemming er gjerne høyere per elev enn for elever som har skyss på grunn av avstand eller farlig skoleveg. Dette skyldes at disse elevene ofte må ha drosje i stedet for buss, og i noen tilfeller trenger de en ledsager med seg på turen. Noen ganger er det også påkrevet med ekstra utstyr i bilen, som spesialstrøm til respirator eller rampe for rullestol. Dersom man antar at andelen elever med skoleskyss pga funksjonshemming er tilnærmet lik kommunene imellom, vil den lave andelen med skysselever totalt bidra til å øke gjennomsnittskostnaden for Porsgrunn sin del. 4 Problemstilling 2: Har kommunen en forsvarlig organisering av arbeidet med skoleskyss? Under denne problemstillingen ønsker vi å undersøke om kommunen har et skriftlig dokumentert system i samsvar med kravet i opplæringsloven 13-10. Et slikt system skal sikre at kommunen følger opplæringsloven. Vi ønsker også å undersøke om kommunen har organisert arbeidet på en slik måte at det sikrer god kontroll med ressursbruken til skoleskyss. Telemark kommunerevisjon IKS 6

4.1 Revisjonskriterier Etter opplæringsloven 13-10 andre ledd plikter kommunen å ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i loven blir etterlevd og for å følge opp resultatene fra slike vurderinger. Utdanningsdirektoratet har gitt ut en veileder 9 om dette, og det framgår av veilederen at systemet bl.a. skal inneholde oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring, og at det skal beskrive hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling, samt rutiner for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket, og for å sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger. Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig. Et formål med kommuneloven er å legge til rette for en effektiv forvaltning av kommunens felleskapsinteresser, jf. kommuneloven 1. Etter 23 nr. 2 skal administrasjonssjefen sørge for at administrasjonen drives i samsvar med gjeldende regler og instrukser og er gjenstand for betryggende kontroll. På denne bakgrunn har vi utledet følgende revisjonskriterium: Kommunen skal ha et skriftlig dokumentert system som skal sikre at saker om skoleskyss blir håndtert i samsvar med opplæringsloven. Kommunen skal ha en betryggende kontroll med ressursbruken til skoleskyss. 4.2 Fakta og funn 4.2.1 Kommunen skal ha et skriftlig dokumentert system Kommunen har ikke samlede skriftlige rutiner for behandling av saker om skoleskyss. Enkelte deler av skoleskyssordningen er dokumentert skriftlig, for eksempel hvilke strekninger som gir rett til fri skyss på grunn av farlig skoleveg. En av skolene vi har snakket med har utarbeidet skriftlige rutinebeskrivelser for skolen. Vestviken Kollektivtransport A/S (VKT) 10 har utarbeidet et sett med retningslinjer og regler for skoleskyss, som er lagt ut på deres hjemmeside. Kommunen bruker disse dokumentene i sitt arbeid på området. 4.2.2 Kommunen skal ha betryggende kontroll Ansvar og roller Det er ingen stillingsgruppe i Porsgrunn som har arbeid med skoleskyss innarbeidet i sin stillingsbeskrivelse. Porsgrunn kommune er organisert slik at hver skole er en egen virksomhet i kommunen. Det er skolene som har myndighet til å treffe vedtak om skoleskyss, men kostnaden føres på et eget ansvarsområde for hele kommunen. Regnskapsføringen skjer slik at en allikevel kan 9 Veileder om kravet til skoleeiers forsvarlige system i henhold til opplæringsloven 13-10 10 VKT er et aksjeselskap som er stiftet og eid av i Telemark, Vestfold og Buskerud fylkeskommuner. VKT samordner kollektivtrafikken og skoleskyssen i disse fylkene etter avtale med fylkeskommunene. Telemark kommunerevisjon IKS 7

hente ut informasjon om kostnaden knyttet til hver skole. Det er leder for serviceavdelingen som har anvisningsmyndighet på ansvarsområdet skoleskyss. Hver skole melder inn skyssbehovet for sine elever til VKT. For skyss med buss og båt fylles det ut lister, og for spesialskyss fyller skolene ut søknadsskjema på vegne av foreldrene. Det er litt ulikt fra skole til skole hvem som utarbeider og sender inn denne informasjonen, men det er ofte det merkantile personalet som tar seg av dette. Opplæring og informasjon Porsgrunn kommune har ikke rutiner for opplæring av ansatte om reglene og retningslinjene for skoleskyss. Serviceavdelingen har hatt et møte med skolesekretærene om emnet, og ønsker å ha slike møter jevnlig, for å dele kunnskap og erfaringer, og for å koordinere arbeidet. VKT avholder et seminar om skoleskyss hver vår. Alle som arbeider med skoleskyss i hele fylket inviteres til dette seminaret. Temaer er lovverk, endringer, bruk av skjemaer, informasjon på hjemmesida og utveksling av erfaringer. Saksbehandlingen Det er skolene som avgjør om elever skal få fri skoleskyss på grunn av avstand eller farlig skoleveg. Skolene opplyser at de ikke gir gratis skyss til elever som har full plass i SFO, eller som ikke kommer til å benytte skysstilbudet av andre årsaker. Elever med deltidsplass i SFO får busskort/taxi kun til de tidene de ikke benytter SFO. Vi har funnet avvik fra dette når det gjelder skyss av funksjonshemmede elever til tilrettelagte tilbud utenfor kommunen. Ved ett tilfelle gjelder det skyss til og fra SFO, og ved et annet gjelder det skyss til og fra et arbeids-/aktivitetstilbud, som er kombinert med voksenopplæring. Elever som skal ha skyss til to ulike adresser, får busskort som er tilpassa sin egen situasjon. Har de bare krav på skyss til det ene hjemmet, får de busskort for de aktuelle avgangene. Elevene/hjemmene må selv ta initiativ til å informere skolen om delt omsorg og adresseendringer. Skyss på grunn av avstand Fri skyss på grunn av avstand avgjøres ut fra klare regler om avstandsgrenser og den innformasjonen skolen har om elevens adresse. I tvilstilfeller bruker skolen kartet på gulesider.no eller kommunens kartavdeling. Tildeling av skyss på grunn av avstand dokumenteres ved skysslister som sendes VKT, med kopi til kommunens serviceavdeling. Skyss på grunn av farlig skoleveg Utvalg for barn, unge og kultur i Porsgrunn har vedtatt en liste over vegstrekninger/punkt som er definert som farlig skoleveg. Denne listen skal rulleres årlig, og siste vedtak er fra 28.08.07. Skolene informerer aktuelle familier om retten til fri skoleskyss pga farlig skoleveg. Den enkelte skole fatter enkeltvedtak om rett til skoleskyss pga farlig skoleveg. Vi har ikke funnet tilfeller der det er gitt skoleskyss pga farlig skoleveg utover den vedtatte lista med farlige strekninger i Porsgrunn. Når skolen har innvilget fri skoleskyss pga farlig skoleveg, bestiller skolen skyss fra VKT. Det er VKT som vurderer mulighetene for å bruke allerede oppsatt buss eller samkjøring, og Telemark kommunerevisjon IKS 8

tilbyr den rimeligste løsningen. Tildeling av fri skyss på grunn av farlig skoleveg dokumenteres ved skysslistene, der det går fram hvem som har skoleskyss pga farlig skoleveg, med påstigningssted og skole. Skyss på grunn av funksjonshemming Det er skolen som initierer og sender søknad til fylkeskommunen (VKT) om fri skyss pga funksjonshemming eller midlertidig skade/sykdom. Det kreves attestasjon fra sakkyndig instans, jf VKTs veiledende retningslinjer for skoleskyss. Dokumentasjonen skal spesielt omhandle behovet for skyss. Det er for det meste fastlege eller PPT som skriver slik dokumentasjon. Søknaden signeres av elevens foresatte og skolen, og oversendes VKT for avgjørelse sammen med dokumentasjonen. VKT har ansvaret for finansiering og organisering av fri skoleskyss pga funksjonshemming. De fatter enkeltvedtak i saken, og sender underretning om vedtaket og generell informasjon om ordningen til hjemmet. VKT undersøker mulighetene for å bruke allerede oppsatte bussruter, ev samkjøring. Slik samkjøring kan gjelde andre elever både ved samme skole og andre skoler der det er mulig. Dersom en elev er avhengig av ekstra tilsyn under transporten, plikter kommunen å sørge for ledsager. Kommunen har inngått avtale med Taxi Transport Telemark Administrasjon AS om kjøp av ledsagertjeneste for tre ruter. Kostnaden til ledsager dekkes av kommunen. Det er den enkelte skole som fatter vedtak om bruk av ledsager, etter en individuell vurdering. I praksis gjøres det kun i helt spesielle tilfeller. Midtskyss Midtskyss er skyss utenom skolens maksimale start- og sluttid. Slik skyss er ikke omfattet av fylkeskommunens ansvar, jf. opplæringsloven 13-4, og hele kostnaden til midtskyss faller dermed på kommunen alene. Skolene fastlegger timeplanen sin selv. Noen skoler opplyste at de ikke hadde mulighet til å ta hensyn til eventuell midtskyss når de la timeplanen. Fakturakontroll Porsgrunn kommune har et sentralt fakturamottak, der alle fakturaer med vedlegg blir skannet, og videresendt til attestasjon/anvisning elektronisk. Attestasjon og anvisning av regninger for skoleskyss skjer på Serviceavdelingen. Det er to medarbeidere på serviceavdelingen som har skoleskyss som sitt fagfelt, mens det er en tredje medarbeider som konterer og attesterer regningene for skoleskyss. Regningene for skoleskyss kommer hovedsakelig fra TKT (Telemark kollektivtransport), VKT, og TTT (TaxiTransport Telemark). Regningene fra TKT gjelder busstransport, fra VKT kommer regningene på taxiskyss og eventuelt fra andre transportører (NSB, ekspressbusser og lignende) og fra TTT kommer det regninger på ledsagertjenesten. Fakturamottaket sender regningene til serviceavdelingen, der de blir kontert ut fra opplysningene på vedleggene. Regningene fra VKT og TTT blir ikke kontrollert mot bestillingslistene fra skolene. Vedlegget til regningene fra VKT inneholder opplysninger om elevens navn, skole, årsak til skyss, transportør og pris per tur og per måned. Ved samleskyss er ikke kostnaden fordelt per deltaker, men som en sum for ruta. Kommunens andel av kostnaden er også angitt. Telemark kommunerevisjon IKS 9

Vedleggene til regningene fra TKT kommer til skolene, som opplyser at de kontrollerer dem mot bestilt transport. Vedleggene er fordelt per skole, og inneholder elevens navn, påstigningssted, skole, takstsone, billettakst, antall skoledager og hvilke turer det gjelder. Årsaken til at det gis skyss fremgår ikke av disse listene, men det framgår av skolenes bestillingslister. Regningene fra busselskapene lyder på persontakst. Skolene opplyser at det går greit å få rettet feil når det er avvik mellom regning og bestilling. Dette er mest aktuelt tidlig i skoleåret, fordi de aller fleste elevene skal ha samme skoleskyss gjennom hele skoleåret. 4.3 Revisors vurderinger Mangelen på et skriftlig dokumentert system for behandling av saker om skoleskyss er i strid med opplæringsloven 13-10. VKT har satt arbeidet med skoleskyss i system, og hjemmesidene deres fungerer som et oppslagsverk for kommunene/skolene. Kommunen bør likevel ha et tilpasset skriftlig system i samsvar med kravet i opplæringsloven. Kommunen kan langt på veg bygge på VKTs dokumenter i den grad de ligger til grunn for det arbeidet som utføres i kommunen. Vi mener at kommunen ikke har betryggende kontroll med ressursbruken til skoleskyss. Det gis en viss opplæring av de som arbeider med skoleskyss i kommunen ved VKTs årlige skoleskysseminar. Revisor mener at det vil være nyttig å videreføre en ordning med et årlig møte mellom skolene og serviceavdelingen. Vedleggene fra VKT og transportørene er informative og gir tilstrekkelig informasjon til en tilfredsstillende fakturakontroll. Men det krever at opplysningene kvalitetssikres mot det som er bestilt av skolene. Kommunen bør også forsikre seg om at den kostnadsfordelingen mellom VKT og kommunen som fremgår av fakturaene, er riktig. Når det gjelder skyss pga funksjonshemming, fyller skolen og familien ut VKTs søknadsskjemaer, og VKT har vedtaksmyndigheten. Disse søknadsskjemaene med vedlegg er en tilfredsstillende dokumentasjon av den saksbehandlingen som skjer i kommunen. Vi har ikke funnet at kommunen kvalitetssikrer utgiftene til skoleskyss. Ved stikkprøvekontroll av regningene for september måned fant vi at ca 13 % av utgiftene refererer seg til skyss som ikke er skoleskyss, se nærmere pkt. 5.2. Det kan være uheldig at den som treffer beslutningene om skoleskyss ikke bærer det økonomiske ansvaret for kostnaden vedtakene medfører. Dersom vedtaksmyndigheten og det økonomiske ansvaret var samlet på den samme instansen, ville det kunne fungere som et insitament til å finne andre og mindre kostnadskrevende løsninger. 4.4 Konklusjoner og anbefalinger Kommunens organisering av arbeidet med skoleskyss kunne vært bedre: Kommunen har ikke et skriftlig system for behandling av saker om skoleskyss. Kommunen har ikke betryggende kontroll med ressursbruken til skoleskyss. Det bør etableres et samlet skriftlig system for skolekyssen i samsvar med opplæringsloven. Her bør rolle-/ansvarsdelingen mellom skolene og sentraladministrasjonen komme tydelig fram. Telemark kommunerevisjon IKS 10

Vi anbefaler en gjennomgang av de interne rutinene for arbeidet med skoleskyss. Arbeidsdelingen bør sikre at kommunen har kontroll med at det betales for de tjenestene de har bestilt og faktisk mottar, og at det ikke betales for tjenester kommunen ikke har vedtatt å gi. Vi mener at arbeidsdelingen i kommunen ikke ivaretar dette i dag. Kommunen bør vurdere om det er formålstjenlig å samle vedtaksmyndighet og budsjettansvar på samme instans. 5 Problemstilling 3: Er den økonomiske ansvarsdelingen mellom kommunen og fylkeskommunen i samsvar med opplæringsloven? 5.1 Revisjonskriterier Kommunen skal dekke hele skysskostnaden for elever som har rett til skyss på grunn av særlig farlig eller vanskelig skoleveg, jf. opplæringsloven 13-4 og 7-6. Kostnaden til nødvendig ledsager og tilsyn ved venting er også kommunens ansvar. Fylkeskommunen er ansvarlig for kostnader til skoleskyss på grunn av avstand eller funksjonshemming, men kan kreve refusjon etter persontakst fra kommunen, jf. opplæringsloven 13-4. Med persontakst menes prisen for en enkeltreise med kollektivtransport (klippekort eller billett), jf. merknadene til 13-4 i lovforarbeidene (Ot.prp. nr. 46 1997-98). Vi er ikke kjent med at det er fattet politiske vedtak i kommunen som gir grunnlag for å tildele gratis skyss av skoleelever utover minimumsgrensene som fremgår av opplæringsloven. På denne bakgrunnen har vi utledet følgende revisjonskriterium: Kommunen skal dekke kostnader til skoleskyss i samsvar med ansvarsfordelingen mellom kommunen og fylkeskommunen etter opplæringsloven 13-4. Kommunen skal ikke ha utgifter til skoleskyss ut over pliktige utgifter etter opplæringsloven. 5.2 Fakta og funn Kommunen dekker kostnaden etter persontakst for elever som reiser med kollektivtransport. Når det gjelder andre reisemåter, dekker kommunen kostnaden etter en avtale som skal være inngått mellom fylkeskommunen og kommunen. Ingen av partene har denne avtalen. VKT opplyser at disse avtalene ble inngått før VKT ble opprettet i 2006. Den gang avtalene ble inngått skulle fordelingen tilsvare persontakst for kommunene. For Porsgrunns del ble fordelingen slik at 80 % av kostnaden dekkes av fylkeskommunen, og 20 % dekkes av kommunen. Kommunen har ikke vurdert eller kontrollert kostnaden ved denne ordningen for refusjon opp mot kostnaden ved reell persontakst for de aktuelle reisene. Regningene viser at enkelte reiser har en annen fordeling enn 80/20. Dette skyldes flere forhold: Telemark kommunerevisjon IKS 11

Det påløper ekstrakostnader fordi elevens behov krever spesielle tilpasninger fra transportørens side. Kommunen dekker slike kostnader alene. Regningene omfatter også annen skyss enn skoleskyss etter opplæringsloven. Vi har ikke undersøkt om kommunen plikter å dekke denne skyssen etter annet regelverk eller etter kommunale vedtak. 5.3 Revisors vurderinger Det er uheldig at det ikke finnes en skriftlig avtale mellom kommunen og fylkeskommunen som grunnlag for den ordningen som praktiseres. Det er også usikkert om 80/20-fordelingen er i samsvar med kravet om at kommunen skal betale refusjon etter persontakst jf. opplæringsloven 13-4. Det er uklart hva som er hjemmelsgrunnlaget for at kommunen alene dekker ekstrakostnader grunnet spesielle tilpasninger fra transportøren. Det framstår derfor som usikkert om dette er i samsvar med opplæringsloven. Vi mener at det er uheldig dersom andre skysskostnader blir oppfattet som og regnskapsført som skoleskyss. Dette kan føre til at kommunen dekker utgifter som ikke skal dekkes, eller at utgiftene blir belastet feil budsjett. 5.4 Konklusjoner og anbefalinger Kostnadsfordelingen for elever som reiser med kollektivtransport er i samsvar med opplæringsloven. Det er usikkert om avtalen mellom kommunen og fylkeskommunen er i samsvar med kravet om at kommunen skal betale refusjon etter persontakst jf. opplæringsloven 13-4. Kommunen bør ta initiativ til å få fram et skriftlig grunnlag for kostnadsfordelingen mellom kommunen og fylkeskommunen. I denne sammenhengen bør det vurderes hvordan opplæringslovens bestemmelser om refusjon etter persontakst best kan ivaretas. Det er en risiko for at kommunen har utgifter til skoleskyss ut over pliktige utgifter etter opplæringsloven. Kommunen bør etablere rutiner som sikrer bedre muligheter for kontroll med grunnlaget for avgjørelsen om tildeling av skyss. Telemark kommunerevisjon IKS 12

Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov 17. juni 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven) Lov 10. februar 1967 om saksbehandlingen i forvaltningen (forvaltningsloven) Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) Forskrift 15. juni 1994 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Offentlige dokument: Ot.prp. nr. 48 (1984-85) om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene (s. 64) Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa Rundskriv UDIR - 3 2009 Særlege problemstillingar i samband med retten til skyss UDIR Veileder om Kravet til skoleeiers forsvarlige system i henhold til opplæringsloven 13-10 UDIR brev om skyss for funksjonshemmede elever til og fra SFO (31.10.2007) Sak 0053/07 om farlig skoleveg i Utvalg for barn, unge og kultur, Porsgrunn kommune (28.8.2007) Regelverk for skoleskyss i Buskerud, Telemark og Vestfold grunnskolen og den videregående skolen (gjeldende fra skoleåret 2005/2006) Veiledende retningslinjer for skoleskyss i Buskerud, Telemark og Vestfold grunnskolen og den videregående skolen (gjeldende fra 1.8.2007) Annet Avtale 25.8.2008 om ledsagertjeneste for elever med spesielle behov (TTT og Porsgrunn kommune) Powerpoint-presentasjon til VKTs skoleskysskonferanse 21.4.2009 www.vkt.no Vedlegg 1. Høringsuttalelse fra rådmannen Telemark kommunerevisjon IKS 13

VEDLEGG 1 Kostnader til skoleskyss Telemark kommunerevisjon IKS 1