EU-RETTEN OG AVFALLSSEKTORENS NÆRHETSPRINSIPP

NOTAT Til : Avfall Norge v/henrik Lystad Fra : Advokat Hanne S. Torkelsen, KS Bedrift Dato : 21.10.2008 EMNE: EU-RETTEN OG AVFALLSSEKTORENS NÆRHETSPRINSIPP 1. Innledning 1.1 Beskrivelse av oppdraget Jeg har fått i oppdrag av Avfall Norge å gjennomgå nærhetsprinsippet slik det er utviklet i EFdomstolens praksis og gjennom EU s lovgivning (forordninger og direktiver). Norge er forpliktet til å implementere reglene i norsk rett gjennom EØS-avtalen, og dette er gjort gjennom implementering i forskrift av 1.6.2004 nr. 930 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften). For de regler som omfattes av EØS-avtalen skal norsk rett fortolkes i samsvar med EF-domstolens rettspraksis. Formålet er å gi en analyse av hva som er gjeldende rett, hvilken betydning det kan ha for norsk avfallssektor, og også gi en vurdering av hva konsekvensen en videreutvikling av dette prinsippet gjennom nytt avfallsdirektiv kan bety for det norske avfallsmarkedet, og den kommunale renovasjon. 1.2 Oversikt over regelverket EØS-avtalen inneholder prinsipielle regler om det indre marked i EØS-avtalen og består også av et omfattende sett av sekundærlovgivning, særlig i form av direktiver. Haakon VIIs gt. 9 Postboks 1378 Vika, 0114 Oslo T: +47 24 13 26 00 F: +47 22 83 22 22 www.ks-bedrift.no

EØS-avtalen har i kapittel 3 om miljø, artikkel 73.1 1 nr. 2 en bestemmelse hvor blant annet nærhetsprinsippet prinsippet om at skade på miljøet fortrinnsvis rettes opp ved kilden er slått fast: 2. Avtalepartenes virksomhet på miljøområdet skal bygge på prinsippene om at forebyggende tiltak bør iverksettes, om at skade på miljøet fortrinnsvis rettes opp ved kilden, og om at forurenseren betaler. Krav til vern av miljøet skal være en del av avtalepartenes politikk på andre områder. I en grunnleggende dom fra EF-domstolen som omhandler stenging av grenser for avfall fra 9. juli 1992 (C-2/90) er traktatens tilsvarende bestemmelse tolket på følgende måte: However, in assessing whether or not the barrier in question is discriminatory, account must be taken of the particular nature of waste. The principle that environmental damage should as a matter of priority be remedied at source, laid down by Article 130r (2) of the Treaty as a basis for action by the Community relating to the environment, entails that it is for each region, municipality or other local authority to take appropriate steps to ensure that its own waste is collected, treated and disposed of; it must accordingly be disposed of as close as possible to the place where it is produced, in order to limit as far as possible the transport of waste. Dette ble senere bekreftet i EF-domstolens avgjørelse (C-155/91) vedrørende lovligheten av implementering av nærhetsprinsippet i avfallsdirektivet, og følgende ble uttalt i premiss 13; 13 However, the Court has held that imperative requirements relating to the protection of the environment justify exceptions to the free movement of waste. In that context, the Court has acknowledged that the principle that environmental damage should as a matter of priority be remedied at source, laid down by Article 130r(2) of the Treaty as a basis for action by the Community relating to the environment, entails that it is for each region, municipality or other local authority to take appropriate steps to ensure that its own waste is collected, treated and disposed of; it must accordingly be disposed of as close as possible to the place where it is produced, in order to limit as far as possible the transport of waste (judgment in Commission v Belgium, cited above, paragraph 34). Det er utviklet et omfattende internasjonalt avtaleverk med hovedformål å tillate transport over landegrensene med akseptable miljømessige konsekvenser og hindre transport med miljømessige uakseptable konsekvenser. I avtalene står nærhetsprinsippet, det vil si at avfallet skal tas hånd om i opprinnelseslandet (sluttbehandling av avfall), sentralt. Prinsippet om fri flyt av varer gjelder først og fremst ved gjenvinning av avfall. 1 Likelydende EF traktatens art. 174.2, tidligere art. 130r.2 2

1.2.1 Rådsforordning 259/93 og 1013/2006 om overvåking og kontroll av avfallstransport (transportforordningen) En rådsforordning er umiddelbart gjeldende for medlemsstatene i EU uten at den er innarbeidet i nasjonal rett, og skal etter EØS-avtalen innlemmes i norsk rett etter sin ordlyd. Rådsforordning 259/93 og grensekryssende transport av avfall er implementert i norsk rett gjennom forskrift om grensekryssende transport av avfall (avfallsforskriften). Denne rådsforordningen er erstattet med ny rådsforordning 1013/2006 av 14. juni 2006 og skal implementeres i norsk rett ved endring i avfallsforskriften kapittel 13. Rådsforordning 1013/2006 om grensekryssende transport av avfall har en særlig bestemmelse om husholdningsavfall i artikkel 3 punkt 5: I dansk versjon lyder forordningens Article 3 punkt 5: Overførsel af blandet kommunalt affald (affaldsindgang 20 03 01) indsamlet fra private husholdninger, herunder i tilfælde hvor denne indsamling også omfatter sådant affald fra andre producenter, til nyttiggørelses- og bortskaffelsesanlæg, er i overenstemmende med denne forordning underlagt samme bestemmelser som overførsel af affald bestemt til bortskaffelse. I engelsk versjon lyder denne: Shipments of mixed municipal waste (waste entry 20 03 01) collected from private households, including where such collection also covers such waste from other producers, to recovery or disposal facilities shall, in accordance with this Regulation, be subject to the same provisions as shipments of waste destined for disposal. Rådsforordningen har nærhetsprinsippet nedfelt i premiss (20): I tilfælde a overførsel af affald til bortskaffelse bør medlemsstaterne tage hensyn til principperne om nærhed, prioritering af nyttiggørelse og tilstrækkelig egenkapacitet på fælleskabsplan og på nationalt plan i overenstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF ved i overensstemmelse med traktaten at træffe foranstaltninger med henblik på helt eller delvis at nedlægge forbud mot sådan overførsel eller systematisk at gøre indsigelse herimod. Man kan stanse enkelttransporter av husholdningsavfall uten særlig begrunnlese, jf. forordningen 1013/2006, uavhengig av om det kan benyttes til gjenvinning. Dette følger av forordningens art. 3 nr. 5 som nevnt ovenfor. Statens forurensingstilsyn har i en redegjørelse for forordningens betydning for norsk rett gitt følgende uttalelse: "Med bakgrunn i behandlingsproblemene for husholdningsavfall i enkelte EU-land, og nye, strengere krav ved deponering og forbrenning, er det lagt særlig vekt på regulering av transporten av husholdningsavfall / restavfall. Dette var ikke særlig regulert tidligere. Oppfølging av transport av husholdningsavfall er skjerpet ved at det alltid kreves "skriftlig forhåndsmelding og samtykke", og at behandling av husholdningsavfall alltid 3

skal betraktes som sluttbehandling (jfr. art. 3 pkt 5), mens det tidligere også kunne klassifiseres som gjenvinning med tilhørende lempeligere regulering. Eksport- og importmyndighetene har også hjemmel for å nekte transport av husholdningsavfall uten annen begrunnelse enn at det er "blandet husholdningsavfall" (art. 11, pkt 1(i)) 1.2.2 Avfallsdirektivet (Directive on waste 2006/12/EC av 5. april 2006) Direktiver fastslår en del mål som skal nås, men overlater til medlemsstatene å implementere disse i nasjonal rett. Direktiver som er vedtatt i EØS-komiteen blir vurdert av det aktuelle departementet for å se om det foranlediger endringer i norsk rett. Direktiver som ennå ikke er implementert i norsk rett utgjøre et fortolkningsmoment når norske domstoler fortolker en norsk lov, idet man presumerer at norsk rett er i samsvar med direktivet. Det er vedtatt et avfallsdirektiv (Directive on waste 2006/12/EC av 5. april 2006). Direktivet fastslår nærhetsprinsippet i formålsbeskrivelsen punkt (8): It is important for the Community as a whole to become self-suffisient in waste disposal and desireable for Member States individually to aim at such self-sufficiency. I direktivet er disposal definert I Annex II A, mens recovery er definert i Annex II B. Disposal er blant annet deponi og forbrenning på land. Recovery operations er definert blant annet som use principally as a fuel or other means to generate energy, det vil si dersom det er definert som avfallsbrensel. Også kompost og annen gjenvinning er listet opp i Annex II B. Hva som ligger i begrepet avfall til bortskaffelse (disposal) eller gjenvinning (recovery) har tidligere vært gjenstand for behandling i EF-domstolen. Avgjørende har tidligere vært hva som er formålet med behandlingen, se sak C-458/00 hvor det uttales: 41. The shipment of waste in order for it to be incinerated in a processing plant designed to dispose of waste cannot be regarded as having the recovery waste as its principal objective, even if when that waste is incinerated all or part of the heat produced by the combustion is reclaimed. 42. Certainly, such reclamation of energy is in accordance with the Directive's objective of conserving natural resources. 43. However, where the reclamation of the heat generated by the combustion constitutes only a secondary effect of an operation whose principal objective is the disposal of waste, it cannot affect the classification of that operation as a disposal operation.. Bakgrunnen var at Kommisjonen i en konkret sak var uenig i klassifisering av avfallet som waste to disposal og mente at dette skulle klassifiseres som waste for recovery. Retten sa følgende om Kommisjonens manglende bevis for dette: 4

It has not provided any evidence at all of this, such as the fact that the waste in question was intended for a plant which, unless it was supplied with waste, would have had to operate using a primary energy source, or that the waste was to have been delivered to the processing plant in exchange for payment by the plant operator to the producer or holder of the waste. Så lenge hovedformålet med en behandling er å kvitte seg med avfallet på en mest mulig miljøvennlig måte ville dette etter domstolens praksis måtte anses som bortskaffelse. Dersom det fremste formålet er at avfallet skal utgjøre brensel som ledd i energigjenvinning vil det ikke være bortskaffelse, og nærhetsprinsippet i direktivet gjelder ikke. Da vil avfallet være brensel som vil anses som en vare og underlagt prinsippet om fri flyt av varer over landegrensene. På grunn av den uklarhet domstolens fortolkning har medført, er begrepet recovery operations forsøkt klargjort i det nye avfallsdirektivet. 1.3.3 Nytt rådsdirektiv om avfallsbehandling (waste directive) Det foreligger et forslag til nytt rammedirektiv som bygger på en målsetning om livssyklustenkning og kostnadseffektivitet i avfallspolitikken. (16) It is necessary, in order to enable the Community as a whole to become self-sufficient in waste disposal and the Member States to move towards that aim individually, to make provision for a network of cooperation as regards disposal installations, taking into account geographical circumstances and the need for specialised installations for certain types of waste. I Kommisjonens foreslo i sitt opprinnelige forslag i art 10 nærhetsprinsippet og prinsippet om egenkapasitet, og som lød slik: Each Member State shall take appropriate measures, in cooperation with other Member States where this is necessary or adviseable, to establish an integrated and adequate network of disposal installations, taking account of the best available techniques within the meaning of Article 2(11) of Directive 96/61/EC, hereinafter best available techniques. The network shall be designed to enable the Community as a whole to become selfsufficient in waste disposal and the Member States to move towards that aim individually, taking into account geographical circumstances or the need for specialised installations for certain types of waste. The network shall enable waste to be disposed of in one of the nearest appropriate installations, by means of the most appropriate methods and technologies in order to ensure a high level of protection for the environment and public health. 5

Direktivteksten som nå er vedtatt av Europa Parlamentet 17. juni 2008 har følgende ordlyd: "Article 16 Principles of self-sufficiency and proximity 1. Member States shall take appropriate measures, in cooperation with other Member States where this is necessary or advisable, to establish an integrated and adequate network of waste disposal installations and of installations for the recovery of mixed municipal waste collected from private households, including where such collection also covers such waste from other producers, taking into account best available techniques. By way of derogation from Regulation (EC) No 1013/2006, Member States may, in order to protect their network, limit incoming shipments of waste destined to incinerators that are classified as recovery, where it has been established that such shipments would result in national waste having to be disposed of or waste having to be treated in a way that is not consistent with their waste management plans. Member States shall notify the Commission of any such decision. Member States may also limit outgoing shipments of waste on environmental grounds as set out in Regulation (EC) No 1013/2006. 2. The network shall be designed to enable the Community as a whole to become selfsufficient in waste disposal as well as in the recovery of waste referred to in paragraph 1, and to enable Member States to move towards that aim individually, taking into account geographical circumstances or the need for specialised installations for certain types of waste. 3. The network shall enable waste to be disposed of or waste referred to in paragraph 1 to be recovered in one of the nearest appropriate installations, by means of the most appropriate methods and technologies, in order to ensure a high level of protection for the environment and public health. 4. The principles of proximity and self-sufficiency shall not mean that each Member State has to possess the full range of final recovery facilities within that Member State. 2 Konsekvenser for norske kommuner og kommunale avfallsselskap Den nye direktivteksten utvider nærhetsprinsippet til å gjelde også for blandet husholdningsavfall (restavfall) for gjenvinning. Rådsforordning nr. 13/2006 innebærer at man kan stanse enkelttransporter av husholdningsavfall uten annen begrunnelse enn at det er blandet husholdningsavfall, mens avfallsdirektivet art. 16 også åpner for muligheten for det enkelte land å begrense import av avfall til forbrenningsanlegg som er klassifisert som gjenvinning, ved å stenge grensene for blandet husholdningsavfall. Sistnevnte åpner for importforbud for å beskytte eget nettverk. Man kan også innføre eksportforbud av miljømessige grunner. Norge kan derfor forby import av avfall til forbrenningsanlegg, begrunnet i behovet for å bygge opp og/eller utnytte egen nasjonal kapasitet. Sverige kan også gjøre det samme, noe som vil hindre eksport av restavfall fra Norge til forbrenning i Sverige. 6

Norske myndigheter har uttrykt at det er et klart mål å begrense veksten i eksport av husholdningsavfall. Dette fremgår av et foredrag om rammebetingelser fra miljømyndighetene energiutnyttelse av avfall - som Kari Aa i Statens forurensingstilsyn holdt på Avfallskonferansen 11.9.2007. Det ble her også uttalt betydningen av å se energiutnyttelse av avfall i sammenheng med utbygging av infrastruktur for industrivarme/fjernvarme. Kommunene og de interkommunale selskapene kan både være anleggseiere, og bestiller i et marked for behandling av avfallet. Dersom kommunene ikke selv eier behandlingsanlegg for gjenvinning av sluttavfall, vil det være en fordel å ha et størst mulig marked hvor de kan kjøpe behandlingstjenester, og at prinsippet om fri flyt gjelder. Mange kommuner er i dag avhengig av eksport til Sverige. Dersom kommunene eier behandlingsanlegg vil deres konkurransedyktighet i et marked avhenge av om anlegget er nedskrevet samt hvorvidt det er like rammebetingelser for øvrig. Siden man er i ferd med å bygge ut kapasiteten i Norge vil man om noen år trolig ikke være like avhengig av eksport til Sverige. Et eksportforbud fra Sverige vil kunne gjøre det lettere å utnytte kapasiteten i norske anlegg, idet disse anleggene da kun vil ha et nasjonalt marked å forholde seg til. Anvendelse av nærhetsprinsippet for husholdningsavfall vil gi en verdifull basistonnasje og medfører nasjonal ressursutnyttelse. Dersom kommunene har tildelt enerett til behandlingsanlegg vil disse være unntatt fra anbud og konkurranse, og da vil ikke import eller eksportforbud ha noen betydning for disse selskapene i den perioden det er gitt enerett. 7