Bakgrunn SEMANTISK INTEROPERABILITET I DET OFFENTLIGE FAGLIGE OG FORVATNINGSPOLITISKE UTFORDRINGER Paper laget på grunnlag av workshop i FAD 1.3. 2006 Høringsdokument fra NorStella FAD leverte i fjor sommer en rapport om Bruk av åpne standarder og åpen kildekode i offentlig sektor. Dette var en oppfølging av samme departements Forprosjektrapport Arkitektur for elektronisk samhandling i offentlig sektor som kom i 2004. Begge rapportene anbefaler bruk av standarder for elektronisk samhandling mellom etatene, og mellom det offentlige og privat næringsliv. Det foreslås innført en såkalt tjenestebasert arkitektur (SOA). Rapporten har vært på høring og fått bred oppslutning, er behandlet i Koordineringsorganet for eforvaltning, og er nå vedtatt som regjeringens politikk. Innen utgangen av 2007 skal alle virksomheter i offentlig sektor ha innarbeidet bruk av åpne standarder og tjenesteorientert arkitektur i sine styringsdokumenter for bruk av IT, er den konkrete formulering til beslutning. Regjeringsskiftet etter valget i fjor høst har ikke endret på dette. Et sentralt element i en tjenesteorientert arkitektur er semantisk interoperabilitet, dvs. entydig definering av begrepsinnhold i de dataene som utveksles maskin til maskin. NorStella inviterte 1.3 til åpent møte med deltagelse fra statlige etater, kommunesektoren og privat næringsliv/konsulentfirmaer om hvilke faglige og forvaltningspolitiske utfordringer en sto overfor når det gjaldt praktisk gjennomføring av intensjonene i de to rapportene. Det ble særlig lagt vekt problemstillingene rundt semantisk interoperabilitet. Det foreliggende notat er ikke er referat fra møtet, men er ment å være en oversikt og kort drøfting av sentrale problemstillinger slik de fremkom under seminaret. En videre bearbeiding av dette notatet vil finne sted etter høringsprosessen, og lede til konkrete anbefalinger til FAD om videre tiltak. 1. FAGLIGE OG TEKNOLOGISKE UTFORDRINGER Overordnet rammeverk FN-organet UN/CEFACT og leverandør-konsortiet OASIS utarbeidet for noen år siden rammeverket ebxml med tilsvarende tekniske beskrivelser for dataelementer (Core Components). Dette rammeverket har nå stor fokus innenfor både FN og EU gjennom standardiseringsorganisasjonen CEN/ISSS, og begynner å få en utbredelse både i offentlig og privat sektor. I norsk sammenheng er deler av dette tatt i bruk både innenfor privat og offentlig sektor (Telenor og RTV som eksempler). Rammeverket er lagt til grunn for det omfattende forskningsprosjektet i regi av NorStella for noen år siden som resulterte i Åpen Infrastruktur for elektronisk samhandling, basert på ebxml med Web Services som plattform for tjenesteinteraksjon mellom ulike systemer. 1
Rammeverket er et smørgåsbord hvor hver enkelt spesifikasjon kan tas i bruk uavhengig av de andre, altså uten at en benytter hele rammeverket. Det fremkom under debatten at RTV hadde lagt deler av dette til grunn for sitt omfattende meldingssystem i forbindelse oppgjør og andre tjenester, mellom leger, apoteker og Trygdeetaten. Brønnøysundregistrene (BR) har vedtatt å bruke TOR-verktøyet for informasjonsmodellering og spesifisering av meldingene til bruk mot sine kunder, med blant annet Web Services med grunndata fra Enhetsregisteret. BR vil også vurdere hvordan dette rammeverket skal kunne brukes i forbindelse med videreutviklingen av Enhetsregisteret. Også KITH ga uttrykk for interesse av å se nærmere på dette rammeverket med sikte på å ta det i bruk. Det ble samtidig også pekt på at rammeverket pt. hadde enkelte mangler: Det var i hovedsak knyttet til handelstransaksjoner, mens mye av samhandlingen innen offentlig sektor må formidle informasjon med andre typer egenskaper Beskrivelsen av dataelementene (Core Components - CCTS) hadde kommet kort kun 1. versjon av biblioteket er klart Uansett vil enkelte sektorvise eller bransjemessige dokumentstandarder måtte tas i bruk uavhengig av CCTS pga. pålegg innenfor bransjen/sektoren. På den annen side vil et sterkt norsk engasjement i dette rammeverket, kunne bidra til i vesentlig grad å påvirke den videre utviklingen av dette rammeverket internasjonalt. Det FN-baserte rammeverket ebxml er delvis lagt til grunn for samhandlingsprosesser i RTV og nå også i BR i forhold til videreutviklingen av Enhetsregisteret (TOR-prosjektet). Også KITH vil vurdere dette rammeverket nærmere. Samtidig har rammeverket foreløpig noen begrensninger som gjør at det ikke fullt ut imøtekommer alle behov. Det er nødvendig at flere etater kommer sammen for nærmere teknisk gjennomgang av rammeverket for å se hvordan dette skal kunne brukes i praksis. Et første skritt i så henseende er en nærmere presentasjon fra BR sin side om hvordan dette rammeverket er tenkt tatt i bruk i TOR-prosjektet. NorStella tar initiativ til å arrangere en slik gjennomgang med innkalling til alle interessenter. 2
Semantisk interoperabilitet FAD har lagt til grunn EUs definisjon av interoperabilitet, definert inn i 3 kategorier: teknisk, semantisk, og inter-organisatorisk interoperabilitet. I rapporten fra FAD i fjor sommer blir det spesielt pekt på behovet for å bli enige om standarder for teknisk interoperabilitet. Man har siden den gang blitt mer oppmerksomme på betydningen av semantisk interoperabilitet. 1 Særlig SSB og Skattedirektoratet pekte imidlertid på enkelte vesentlige utfordringer i å bruke semantisk interoperabilitet i forhold til en samordnet tverretatlig tilnærmingsmåte. Definering av begrepsinnhold er en utfordring i seg selv innenfor en og samme etat (eller bransje). Semantisk samhandling med andre etater i litt større skala er naturlig nok ennå tyngre. Det finnes mange ulike standarder og metoder innenfor dette området 2. Mange etater må ikke bare forholde seg til nasjonale standarder, men også til internasjonale standarder innen sitt område, slik at de uansett må forholde seg til både den internasjonale standarden og nasjonale standarder for samhandling med andre etater. For mange etater er partene som inngår i elektronisk samhandling enten næringslivet eller borgere. Disse samhandlingene kan isolert sett fungere bra uten samordning med andre etater i offentlig sektor. Det ble fra flere fremholdt at det vil være en fordel om offentlige etater adopterer, ikke bare et felles sett av grunndata, men også felles modeller av grunndataene som er entydig semantisk definert og som kan brukes på tvers av etater. Det viktigste i den sammenhengen er da å samordne de dataene som faktisk utveksles mellom etatene, det vil si de såkalte meldingsmodellene, for det essensielle er at både avsender og mottager har samme forhold til informasjonen som utveksles. Det er behov for faglig å ta et dypdykk i disse standardene, for å orientere seg om utviklingsretningen og farten på de ulike trender. Svarene her er ikke like opplagte som på den overordnede arkitekturen. Men samtidig er kanskje problemene større her. Et første skritt kan være et fagseminar for UN/CEFACT og W3C-retningene blir presentert og vurdert opp mot hverandre 3. Et annet skritt er å arbeide videre med Norsk Referansekatalog mht. standarder for semantisk interoperabilitet. 1 NorStella fikk i fjor sommer laget et utkast til Norsk Referansekatalog som inneholdt anbefalinger av standarder for både teknologiske og semantiske standarder, som innspill til rapporten fra FAD. 2 Det er per i dag ingen internasjonal standardisert metodikk for semantikk som har stor utbredelse. Det er noen bransjeinitiativer og noen generelle initiativer. ebxml Core Components har kommet et stykke på vei, mens arbeidet i W3C har en annen tilnærmingsmåte til problemstillingen (RDF og OWL). Disse ulike retningene behøver imidlertid ikke resultere i inkompatible semantiske resultater, selv om metodene avviker fra hverandre i prosess og fokus. 3 NorStella vil allerede på neste InterOp-utvalgsmøte 29. mars belyse denne problemstillingen med deltagelse bla. fra oljeindustrien. 3
Informasjonsmodellering Etatene bruker i dag ulike modelleringsteknikker, og de bruker samme modelleringsteknikk på forskjellig måte. Dette gir tre sentrale utfordringer: Det har manglet felles retningslinjer for hvordan UML skal brukes. Det ble orientert fra TOR-prosjektet at det i løpet av mars foreligger et forslag til norsk offentlig profil for UML-modellering fra TOR prosjektet. Dette forslaget er i tråd med viktige deler av ebxml rammeverket knyttet til informasjonsmodellering. Tilgang til verktøy som støtter en anbefalt metodikk. TOR prosjektet tilbyr et gratis modelleringsverktøy for offentlig sektor. Dette verktøyet og ebxml anbefaler bruk av UML. Offentliggjøring og distribusjon av informasjonsmodeller og XML Schema. TORprosjektet påpekte at de har systemer for offentliggjøring og distribusjon av informasjonsmodeller for offentlig sektor. BR har gjennom TOR-prosjektet utviklet et verktøy for å etablere informasjonsmodeller og meldingsbeskrivelser for relevant offentlig informasjon. Verktøyet baserer seg på bruk av UML klassediagram som grunnlag for modelleringen. Retningslinjene for modellering er under utarbeidelse i tett samarbeid med bl.a. KITH, NorStella og andre fagmiljøer med sikte på at de kan bli felles retningslinjer for offentlig sektor. Det arbeides målrettet med å få på plass grunndatamodeller i verktøyet før det lanseres i første versjon rett etter påske. Informasjon om TOR prosjektet og prosjektets relasjon til internasjonale standarder må formidles til brukere. Eksempler på bruk av løsningen samt tydeliggjøre gevinstpotensialet ved bruk av løsningen, må dokumenteres. NorStella tar initiativ til å arrangere et slikt møte i nær fremtid og i samarbeid med relevante aktører. Andre temaer av teknologisk karakter: Det var full enighet om at følgende aktiviteter bør kunne innføres på kort sikt: Systemutviklingsmetodikk bør gi støtte til utvikling av en overordnet IT-arkitektur for utvikling og innføring av applikasjoner i det offentlige. Krav at disse standardene blir en del av fremtidige anbudsdokukumenter. Det vil lettere kunne føre til press på IT-leverandørene om å levere i henhold til standardene Samtidig vil dette sikre innføring av standardene fra og med nye systemer, eller videreutvikling av gamle. Det bør lages et nasjonalt reg/rep over brukte standarder, dokumenter og prosesser, og verktøyene og modellene som inngår i det overordende rammeverket, slik at tilgjengeligheten av dette økes. 4
2. FORVALTNINGSPOLITISKE OG PROSESSMESSIGE UTFORDRINGER En del av de teknologiske utfordringene som ble nevnt under forrige kapittel har direkte føringer for de forvaltningspolitiske og prosessuelle ufordringene en står ovenfor: Helhetstenkning vs. sektoransvar De praktiske IT-systemene vil ligge i etatene, som er underlagt departementstyring. FAD har en koordineringsfunksjon, men kan samtidig ikke pålegge etatene noe. De fleste større ITsystemer ligger innenfor Finansdepartementet (SSB og Skattedirektoratet), mens Oppgaveregisteret, Enhetsregisteret, Sikkerhetsportalen og Altinn forvaltes av BR som er underlagt NHD. Samtidig er MinSide et prosjekt i regi av FAD, men hvor mye av informasjonen hentes bl.a. fra kommunene. Departementene har også styringsrett overfor sine etater, og ansvaret for at disse fungerer og ivaretar sektorbehovet, også når det gjelder IT. Dette gir i samlet sum lite rom for helhetstenkning og helhetsgrep. Det finnes ikke noe enkelt svar på dette fordi prinsippet om organisering av statlig virksomhet ikke vil og bør endres. Et første skritt i riktig retning var etableringen av et fellesorgan i form av Koordineringsutvalget for eforvaltning (ekof) som består av alle sentrale etatssjefer. Effekten av et slikt organ kan imidlertid bare være av uformell karakter det skapes et forum for samsnakking og samforståelse. Men beslutningene ligger fremdeles i de respektive departementer og etater. Et annet skritt vil være etablering av felles retningslinjer, etablering av Norsk Referansekatalog, og etablering av et nasjonal bibliotek av over anbefalte standarder og modeller. Et tredje skritt ville være etablering av felles brukerforum for alle IT-systemer, ikke bare de som inngår i NHDs sfære. De organisatoriske utfordringer som ligger i dette er ikke drøftet i rapporten om Åpen ITinfrastruktur. EKof bør fortsette. Felles retningslinjer, Norsk Referansekatalog og nasjonalt bibliotek bør etableres, sammen med et felles Brukerforum. En kommer allikevel ikke utenom en bredere og mer prinsipiell drøfting av hva FADs koordineringsfunksjon skal være som en konkret pådriver i dette arbeidet. Det synes her som det er samordning mellom NHD og FAD som er utfordringen. Kanskje mer spesielt samspillet mellom IT-politisk avdeling i FAD og andre relevante (operative) IT-miljøer andre steder. En mangler rett og slett et forum for drøfting av slike samordningsfunksjoner. Etablering av standardiseringsråd I rapport om Bruk av åpne standarder og åpen kildekode i offentlig sektor er man så vidt innom spørsmålet om etablering av et såkalt Standardiseringsråd i tilknytning til sekretariatet (FAD). Det heter videre at beslutninger vedrørende fastsetting av forvaltningsstandarder vil 5
drøftes i standardiseringsrådet og går til KoeF via sekretariatet, og derfra videre i beslutningsprosessen. Hva dette Standardiseringsrådet skal gjøre er rimelig klart på et overordnet nivå nemlig å gi konkrete, faglige råd på grunnlag av dokumenter/problemstillinger som FAD utarbeider. Det kan tyde på at Standardiseringsrådet skal være høringsinstans for (foreløpige) beslutninger, spesielt knyttet til tekniske spørsmål. Standardiseringsrådet bør imidlertid kanskje ha et mer reelt om ikke formelt beslutningsansvar, på den måten at Rådets sammensetning og kompetanse gjør at deres råd vil være så faglig godt begrunnet. Slik at det skal tungtveiende grunner for overordnet instans å se bort fra dem. Sammensetningen av Standardiseringsrådet må være slik faglig innrettet at det gir stor legitimitet til de råd Sekretariatet gir, slik at KoeF kan være trygge på det faglige innhold i beslutningene. Bemanning og omfang må også sees på bakgrunn av rolle og funksjon. Rådet bør ha en bestiller-rolle og en myndighetsrolle. Det forutsetter tilstrekkelig kompetanse i sekretariatsfunksjonen til å oppfylle rollen som kompetent bestiller. Når det gjelder hvordan få beslutninger gjennom med hensyn på å pålegge etater å ta i bruk standarder må en i første rekke forholde seg til hvordan forvaltningen i dag opererer, nemlig at en kan pålegge statlige etater å gjennomføre ting gjennom regjeringsvedtak, mens kommunal sektor ikke kan gis pålegg. Skal kommunene pålegges bruk av en standard, må dette skje gjennom lover og forskrifter. Så finnes det varianter av dette i form av incitament-ordninger altså å påpeke hvilken verdi dette gir etaten, at bevilgninger knyttes til samhandlingsprosjekter spesifikt og ikke til den enkelte etat, gjennom oppfølgingen departementene har overfor etatene, etc. En bør ikke gå lovveien. Men en kan heller ikke ha en klart passiv holdning ved kun å peke på mulighetene eller henvise til en Referansekatalog over anbefalte standarder etc. Arbeidsoppgavene til Rådet bør bestemmes av Sekretariatet (og altså ikke av Rådet selv). Oppgaven bør være klart definert til råd om hvilke standarder som skal legges til grunnen innenfor interoperabilitetsbegrepet" og hvordan dette skal brukes teknisk, semantisk og interorganisatorisk. Resultatet vil bli en dynamisk Referansekatalog. Rådet bør også ha faglige vurderinger knyttet til igangsetting og gjennomføring av konkrete prosjekter. Likeens bør Rådet være det fremste forum for å kanalisere informasjon om utvikling av standarder på dette området internasjonalt, eventuelt også gi råd om strategier for hvordan Norge kan påvirke den internasjonale utviklingen. For øvrig må Rådet reflektere nasjonal og internasjonal kompetanse på dette området, og i vekselvirkningen mellom offentlig og privat virksomhet. Et slikt Standardiseringsråd bør etableres snarest. Den bør være konsentrert om å gi faglige, tekniske råd om bruk av standarder. Rådet bør være slik sammensatt at de representerer både en faglig bredde og dybde, samt en bransje og sektorvis representasjon som omfatter statlige, kommunale, akademia og privat virksomhet innenfor standardiseringsområdet 6
Kost/nytte-analyse av interoperabiletsprosjekter Hvilke gevinster vil interoperabilitetsprosjekter ha? Det er bortimot umulig å besvare. Det er lettere å gi bedriftsøkonomiske analyser av enkeltstående og målrettede IT-prosjekter som skal oppnå en eller annen fordel innenfor en enhet som selv kan både gjøre endringer i arbeidsprosesser og selv ta ut gevinstene. Interoperabilitetsprosjekter er både dyre, tar lang tid, men med store positive effekter langt frem i td. Interoperabilitetsprosjekter er pr. definisjon å sammenligne med infrastruktur noen må investere i veien, men gevinstene får de som benytter seg av veien, for å bruke en analogi. De som har behov for en vei har enkeltvis verken råd eller motiv for å lage en slik vei på egen hånd. Dette er en generell problemstilling som også gjelder innenfor privat næringsliv (bransjer kan gå sammen om å lage standardisert infrastruktur), men infrastruktur som omfatter et helt samfunn er vanskeligere å motivere. Samtidig er det like samfunnsøkonomisk riktig å bygge infrastrukturer så som veier og banker/finansieringsinstitusjoner. De er begge nødvendige instrumenter for at næringslivet skal fungere best mulig og dermed at samfunnets verdiskapning øker. Skal egovernment realiseres må interoperabilitet etableres og det er bare et felleskap som kan gjøre det. Interoperabilitet innenfor offentlig sektor har også stor betydning og på mange måter en forutsetning for effektiviteten i privat sektor. En kommer ikke utenom en finansiering gjennom fellesskapsmidler. Veien å gå er ikke å bare tildele midler etatsvis til utvikling/investering i egne systemer med noen vage beskrivelser om bruk av standarder til informasjonsutveksling med andre. Etatene bør måles på resultatoppnåelse inne elektronisk samhandling og sitt bidrag til å skape semantisk interoperabilitet i offentlig sektor og mellom offentlig sektor og brukere. Andre forvaltningspolitiske utfordringer: Øvrige problemstillinger som ble tatt opp var disse: Grunndata bør være fritt tilgjengelig (gratis) for andre etater enn de som har forvaltningsansvaret for dem. Hvordan skal dette kunne gjennomføres? Hvem eier grunndata og grunndatamodeller, hvordan skal disse forvaltes og hvilke prosesser må gjennomføres for å gjennomføre endringer? Hvilket organ skal påse og kvalitetssikre at reglene for bruk av grunndata-modellering er i tråd med retningslinjene og hvordan skal en slik prosess finansieres? Hvordan skal et nasjonalt reg/rep driftes og finansieres? Hvordan skal samordnet og helhetlig opplæring på standardene, modellene etc. gjennomføres? Hvem skal ha ansvaret og hvordan skal det gjennomføres? Arild Haraldsen 8.3.2006 7
8