BERGEN KOMMUNE Klima, miljø og byutvikling/plan- og miljøetaten Til: Fra: Byrådsavdeling for klima, miljø og byutvikling, Seksjon byutvikling Etat for plan og geodata Notat Saksnr.: 200612988-25 Emnekode: BBY-5320 Saksbeh: STKR Kopi til: Dato: 10. februar 2009 Høring om gjennomføring av Inspire-direktivet Forslag til lov om infrastruktur for geografisk informasjon (geodataloven) Hva saken gjelder: Miljøverndepartementet (MD) har 7.11.2008 sendt på høring et forslag til ny lov om en infrastruktur for geografisk informasjon (geodataloven). Bakgrunnen for lovforslaget er at EU i 2007 vedtok et direktiv: 2007/2/EF om etablering av en infrastruktur for geografisk informasjon i Det europeiske fellesskapet (Inspire). Bergen kommune har fått utsatt fristen for uttalelse til 25.februar 2009. Mye tyder på at nevnte EU-direktiv har tatt utgangspunkt i den modellen som Norge lanserte i St. meld. nr 30 (2002-20039) "Norge digitalt" - Et felles fundament for verdiskaping. Det sto et samlet storting bak denne meldingen. Departementet mener at Inspire ut fra dette føyer seg godt til gjeldende norsk politikk for elektronisk forvaltning slik dette bl.a. er uttrykt i planen enorge 2009. Departementet mener at Norge vil kunne basere organisering og drift av Inspire på en formalisert videreføring og utvidelse av forvaltningssamarbeidet om offentlig geografisk informasjon som går under betegnelsen Norge digitalt. Administrasjonen mener at valg av lovteknisk løsning er til dels utilfredsstillende drøftet og avklart i høringsnotatet. Ved utarbeidelsen av forslag til uttalelse har det vært kontakt med: Grønn etat, Klimaseksjonen og Byrådsavdeling for byggesak og bydeler. 1
Anbefalt forslag fra Plan- og miljøetaten Bergen kommune sender trykt vedlegg 1 i saken til Miljøverndepartementet som kommunens høringssvar. ETAT FOR PLAN OG GEODATA Mette Svanes etatsleder Stein Krokmyrdal Trykte vedlegg: 1. Forslag til høringsuttalelse fra Bergen kommune. 2. Høringsbrev fra Miljøverndepartementet datert 7. november 2008. 3. Høringsutkast til "lov om infrastruktur for geografisk informasjon (geodataloven)". Utrykt vedlegg: 1. Høringsnotat: Om gjennomføring av Inspire-direktivet. 2
Saksutredning: 1. Om Inspire og implementering i ny geodatalov Inspire er en del av EUs miljøsamarbeid hvor Norge deltar. Målet med direktivet er å sikre tilgang til geografisk informasjon (geodata 1 ) som forvaltes av det offentlige, bl.a. om natur, samferdsel, bebyggelse, befolknings- og miljøforhold. Bedre tilgang til geodata er en forutsetning for god miljøpolitikk og god miljøforvaltning, bl.a. for å kunne etablere tjenester for miljøovervåking og sikkerhet. Det krever god tilgang til geodata fra ulike etater og forvaltningsnivå og må kunne sammenstilles og gjøres tilgjengelig på tvers av administrative grenser og organisatoriske skiller. Inspire vil trolig også ha betydning for elektronisk forvaltning generelt. Inspire føyer seg godt til gjeldende norsk politikk for elektronisk forvaltning slik dette bl.a. er uttrykt i planen enorge 2009. Direktivet krever at landene etablerer og opererer et nettverk av elektroniske tjenester for søking, visning og nedlasting av geodata. Tjenestene skal gjøre det mulig for offentlige myndigheter å dele data på tvers av organisatoriske og geografiske skiller. Tjenestene skal også være tilgjengelige for allmennheten. Søke- og visningstjenestene skal i utgangspunktet være gratis. Første versjon skal etter planen være i drift fra november 2010. Direktivet beskriver 34 tema som skal innføres med ulik framdrift. Først 2019 vil alle tema være tilgjengelig på en harmonisert form innenfor EU/EØS. Direktivet er i foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. Miljøverndepartementet har gitt EFTAsekretariatet beskjed om at Norge betrakter direktivet som relevant og akseptabelt. Departementet anbefaler at implementeringen skjer i form av en ny lov om en infrastruktur for geografisk informasjon (geodataloven). Forslaget innebærer at vesentlige bestemmelser som formål og virkeområde kommer klart fram. Departementet mener også at en egen geodatalov vil være med på å understreke den betydningen en geografisk infrastruktur har i samfunnet Departementet mener at Norge vil kunne basere organisering og drift av Inspire på en formalisert videreføring og utvidelse av samarbeidet om Norge digitalt. Ut fra dette mener departementet at forslaget ikke har vesentlige administrative konsekvenser. Selv om direktivet medfører en del ekstra krav, antar departementet imidlertid at direktivet ikke vil få store budsjettmessige konsekvenser for den enkelte etat. Norge digitalt har utgangspunkt i St. meld. nr 30 (2002-20039) "Norge digitalt" - Et felles fundament for verdiskaping. Det sto et samlet Storting bak denne meldingen. Samarbeidet om Norge digitalt er i prinsippet frivillig og er regulert gjennom gjensidige avtaler. Det omfatter i dag nærmere 600 parter. Det inkluderer alle landets kommuner (bl.a. Bergen) med ett unntak (Oslo), alle fylkeskommunene og fylkesmannsembetene, ca 40 statlige etater, Telenor (nettdelen) og over 100 energibedrifter (nettselskaper). Utgangspunktet for Norge digitalt er at hver deltaker gjør sine geodata tilgjengelig for de andre deltakerne og allmennheten ved å opprette og operere sine egne geodatatjenester, eller gjennom den nasjonale geoportalen: geonorge.no. 1 Geodata: data med direkte eller indirekte referanse til et bestemt sted eller geografisk område. Geodatasett: en identifiserbar samling av geodata 3
Departementet foreslår i tråd med direktivet at alle kommuner, fylkeskommuner og statlige organ som produserer eller bruker geodata skal delta i Norge digitalt. M.a.o. blir det som hittil har vært et frivillig, avtaleregulert, samarbeid et lovpålegg om å delta. Departementet foreslår i tillegg å gå lengre enn direktivet ved at det samme pålegget skal gjelde forskningsinstitutt som produserer eller bruker geodata, samt energiselskaper og Telenor (for leveringspliktige tjenester etter lov om elektronisk kommunikasjon). Departementet foreslår også å gå lengre enn direktivet når det gjelder hvilke geodata samarbeidet skal omfatte ved å ta med både data som er omfattet av direktivet og data som er omfattet av Norge digitalt i dag. Departementet foreslår at Statens kartverk fortsatt skal ha ansvaret for å koordinere arbeidet med Norge digitalt, og overvåke gjennomføringen og bruken av den geografiske infrastrukturen. Statens kartverk kan herunder inngå avtale om deling av geodata og tjenester med andre som har geodatasett eller tjenester som kan forbedre den geografiske infrastrukturen. Departementet foreslår å bruke betegnelsen "Statens geodatamyndighet" for denne rollen. 2. Vurdering av høringsnotatet 2.1. Generelle merknader Bergen kommune er part i samarbeidet Norge digitalt (etter byrådets vedtak 24.10.07, sak 1582-07) og har god erfaring med Norge digitalt som et frivillig og avtalebasert samarbeid med mulighet for fleksible løsninger. Lovutkastet tilsier at det er et ønske om å regulere/sikre en nasjonal geografisk infrastruktur i Norge og som går betydelig lengre enn det EU-direktivet medfører. Siden Norge ligger meget langt framme i denne utviklingen kan dette være både logisk og ønskelig. Det er fordeler med å bringe samarbeidet inn i mer formaliserte rammer. Det kan gi en mer robust organisasjon med en større forutsigbarhet og klarere forhold til omverdenen enn det vi i dag har. Men det er også en fare for at entusiasmen, fleksibiliteten og motivasjonen, som driver det frivillige samarbeidet, kan bli mindre med et tradisjonelt lov og forskriftsregime. Det kan virke som en motsetning når lovforslaget på den ene side påbyr deltakelse i Norge digitalt ("skal delta.." i 4 (1)) mens det på den andre siden sies at deltakerne i Norge digitalt skal inngå avtale (i 4 (2)). Dette skyldes at EU-direktivet krever en plikt til å følge opp direktivet, mens departementet ønsker at Norge digitalt i hovedsak skal videreføres som et avtalebasert samarbeid, som i dag, men innenfor en lovregulert ramme. Dette gir en lovteknisk hovedproblemstilling: 1. Skal loven om en infrastruktur for geografisk informasjon holde seg til minimumskravene for å tilfredsstille EU-direktivet? Da behøver vi ikke nevne Norge digitalt i lovteksten. Dette samarbeidet vil kunne fortsette som et avtaleregulert samarbeid som uavhengig av den europeiske utviklingen tilfredsstiller de nasjonale behov og partenes ønsker. EU-direktivet kan "legges over" det regelverk og datasett som vi har, og hvor data harmoniseres og gjøres tilgjengelig for Europa. 2. Dersom loven slik forslaget legger opp til, skal videreføre Norge digitalt som et lovregulert samarbeid innenfor EU-direktivets rammer, må lovteksten utvides og konkretiseres. Det er nødvendig selv om en lov på et så sterkt teknologisk og kunnskapspreget saksområde må bli en "rammelov" hvor storparten av detaljene blir konkretisert i forskrift og tilhørende rettledninger. 4
Administrasjonen vil anbefale at Norge digitalt holdes utenfor loven (alternativ 1). Det er i dag et system som nå etter hvert fungerer godt. Det er utviklet tilfredsstillende økonomimodeller hvor bl.a. kommunene får tilfredsstillende betaling for sine kartdata og tjenester. Det er stor entusiasme og motivasjon for videreutvikling av samarbeidet. Utviklingen av nettjenester, tekniske standarder og -spesifikasjoner er kommet langt for de nasjonale brukerne. Mens iverksettingen av EU-direktivet i full skala ennå har betydelige teknologiske utfordringer. I framtiden kan loven utvides dersom det er behov for det og den teknologiske utviklingen gjør det ønskelig. 2.2. Kommunens immaterielle rettigheter og verdier må avklares og kompenseres Bergen kommune har i tidligere uttalelser til matrikkelloven (bystyret 20.09.1999, sak 0201/99) og senest uttalelser til matrikkelforskriftene (byrådet 2.4.2008, sak 1158-08) pekt på forholdet omkring immaterielle rettigheter til aktuelle data. Bergen kommunes standpunkt har vært at det må ytes vederlag for den verdi det datagrunnlaget som kommunen har etablert og vedlikeholder, og som Staten vil sikre seg rett til å benytte i ulike sammenhenger. Bergen kommune har i tidligere uttalelser likevel vært velvillig slik at de overordnede formål kunne oppfylles. Kommunen har imidlertid presisert at avgivelsesplikten må være klart definert og må være begrenset til den informasjon som er helt nødvendig for å ivareta "statens tarv". Forholde rundt immaterielle rettigheter bør nå avklares bl.a. ut fra at Statens geodatamyndighet i flg. lovforslagets 4 (2) kan inngå avtale om deling av geodata og tjenester med andre enn de som er parter i Norge digitalt. Tilsvarende også om deling av geodata og tjenester med myndigheter og institusjoner fra andre EØS-stater. Avklaring er også nødvendig for praktisk å kunne gjennomføre den begrensning i allmennhetens tilgang som lovforslagets 6 (6) c) fastsetter. Dette forholdet kan også ha en viss betydning i spørsmål vedr. betaling siden direktivets artikkel 17 nr 3 åpner for at en ved fastsetting av betaling og lisenser kan legge til grunn en rimelig avkastning på investert kapital. 2.3. Økonomiske konsekvenser 2.3.1 Kostnader for etablering og drift av tjenesten må avklares De økonomiske konsekvensene for kommunene er utdypet i høringsnotatets Kap 10. Det fremgår bl.a. på side 43 at når direktivet blir gjort gjeldende for Norge vil ansvaret for å følge opp EU-direktivet innenfor de enkelte temaområdene bli tillagt de enkelte fagetatene. Det forutsettes at etatene må dekke sine egne kostnader til anskaffelse, drift, tilpasning av teknisk utstyr og programvare, både for å kunne nyttegjøre seg data og tjenester og for å kunne tilby egne data og tjenester i henhold til direktivet. Departementet har på side 45 i høringsnotatet uttalt følgende: "Etablering av forvaltningssystemer og tjenester er anslått til 5,5 mill. kr for staten (fordelt på ca. 22 dataproduserende etater, jf. vedlegg 1) og 26 mill. kr for kommunene (ca. kr 60 000 pr. kommune). De årlige økte driftsutgiftene er anslått til 4,4 mill. kr for staten (fordelt på de samme dataproduserende etater) og 17 mill. kr for kommunene (ca. kr 40 000 pr. kommune)." 5
Ut fra erfaringer i Bergen kommune synes dette å være en betydelig underestimering. Videre vil arbeidet med etablering av gode metadata 2 for en stor brukerskare innenfor mange ulike bruksområder være ressurskrevende. Vi konstaterer også manglende samsvar med det som er sagt i St.meld. nr. 30 (2002-2003) hvor det bl.a. står følgende (kap. 11.1, første avsnitt side 43): "Meldingen legger ikke opp til vesentlige endringer i offentlige etaters budsjetter. Etablering og drift av formidlingstjenesten forutsettes i sin helhet finansiert gjennom brukerbetaling. Meldingen foreslår at flere parter skal bidra til etablering og vedlikehold av basis geodata. For nye parter vil dette bety en ny utgift, mens for etablerte parter kan kostnaden gå noe ned. For alle samarbeidspartene betyr dette raskere tilgang til nasjonale geodata. " (Understrekingen er gjort av oss.) Primærkommunene er en dominerende leverandør av data til denne infrastrukturen som her blir lovregulert. Det synes rimelig at kommunene får dekket alle ekstra kostnader som følger av loven, og som tilfører stor nytteverdi til de andre offentlige sektorene. Dette bør være en tydelig uttalt premiss for loven. 2.3. 2 Vederlag for bruk av data Prising av tjenestene er regulert i EU-direktivets artikkel 14. Det har begrenset betydning for pris- og finanspolitikken for geodata i Norge. (Den nye offentlighetsloven som implementerer viderebruksdirektivet 3 i Norge, legger heller ikke opp til endringer i gjeldende finansieringsordning og prispolitikk for geodata.) Som nevnt ovenfor under pkt. 2.2, kan Statens geodatamyndighet inngå avtale om deling av geodata og tjenester med myndigheter og institusjoner fra andre EØS-stater i flg. 4 (3). Statens geodatamyndighet kan herunder lisensiere data fra Norge digitalt og tilhørende tjenester og kreve betaling for dette. Dette gjelder betaling mellom offentlige brukere. Det er naturlig at Statens geodatamyndighet benytter denne bestemmelsen også ved formidling av data til andre brukere. Også i slike tilfeller må det være en klar og omforent forståelse av at vederlaget må beregnes på bakgrunn av kostnader som påløper i forbindelse med kommunens innsamling, produksjon, utvikling og formidling av dataene, samt en rimelig avkastning på investeringene. 2.4 Andre kommentarer Administrasjonen har i forslag til uttalelse fra Bergen kommune (vedlegg 1) kommentert også en del andre detaljer av mer lovteknisk og teknisk karakter. 2 Metadata: informasjon som beskriver geodatasett og geodatatjenester, og som gjør det mulig å finne, sette opp oversikter over dem og anvende dem. 3 Viderebruksdirektivet: EU-direktiv 2003/98/EF om viderebruk av informasjon fra offentlig sektor. 6