SANDNES KOMMUNE - RÅDMANNEN Arkivsak Arkivkode Saksbeh. : 201001525 : E: A10 &58 : Kirsten Svindland in't Veld Behandles av utvalg: Møtedato Utvalgssaksnr. Utvalg for kultur og oppvekst 28.02.2011 19/11 ENDRING AV RETNINGSLINJER FOR TILSYN OG VEILEDNING AV BARNEHAGER I SANDNES KOMMUNE I HENHOLD TIL LOV OM BARNEHAGER Hva saken gjelder Rådmannen ønsker å justere rutiner for tilsyn med de kommunale og private barnehagene i Sandnes kommune. Bakgrunn for saken: I møte for kultur og oppvekst ble det den 11.12.2006 vedtatt retningslinjer for tilsyn og veiledning av barnehager i Sandnes kommune i henhold til lov om barnehager (Sak 74/06 vedlagt) I perioden fra retningslinjene ble lagt har det vært en omfattende utbygging av barnehager i Sandnes. Utbyggingen og forholdet mellom stedlige tilsynsbesøk og tilsyn gjennom egenrapportering fra barnehagene har ført til et behov for å intensivere frekvensen på stedlige tilsyn. Dette er i tråd med signaler fra regjeringen, og anbefalt av forvaltningsrevisjonen Rogaland Revisjons etter prosjektet: Kontroll i barnehageforvaltningen. En ønsker i tillegg å se innholdet i barnehagens egenrapportering til kommunen opp mot innholdet i tilsynsbesøkene. Erfaringen viser at noen spørsmål egner seg bedre enn andre å ta skriftlig. Egenrapportering Barnehagens egenrapportering skal etter retningslinjene foregå hvert annet år, og har en ren kontrolldel som går på rammer og organisering. Her kan det gis avvik og merknad. I tillegg er det lagt inn en temadel omkring planlegging, dokumentasjon og vurdering, der en ikke skulle gi avvik, men heller veilede videre. I praksis viser det seg at det er mer hensiktsmessig å la egenrapporteringen fra barnehagene bli en ren kontrolldel. Her er svarene enkle å kontrollere og det er ikke rom for skjønn eller behov for veiledning. Tema i dette tilsynet er for eksempel lekeareal pr. barn, antall førskolelærere, levert politiattest, HMS rutiner osv. Dybdetilsynet, det som går på innhold og arbeidsmetoder, samfunnsmandat osv. legges så i sin helhet til det stedlige tilsynet, der en kan ha en samtale ansikt til ansikt og stille spørsmål og oppklare eventuelle misforståelser direkte i samtalen med personal, foreldre eller eier. Frekvens på stedlige tilsyn: I tillegg til at kommunen har fått flere barnehager, har en sett at det nye systemet med egenrapporteringer ikke kunne erstatte stedlige tilsyn i så stor grad som en nok hadde tenkt seg da rutinene ble lagt. Rutinene av 2006 sier at det skal være stedlig tilsyn i 3 private og 2 kommunale barnehager årlig i tillegg til tilsyn i nyåpnede barnehager og hendelsesbaserte tilsyn. Dette har fungert, men det er i praksis blitt foretatt flere tilsynsbesøk enn hva retningslinjene sier. Som konsekvens av en bedre deling mellom egenrapportering og stedlige tilsyn hva gjelder innhold, og at vi har fått flere barnehager å føre tilsyn med, ser en det nødvendig å øke antallet stedlige tilsyn pr. år til omtrent 16. Det ville bety at hver barnehage får stedlig tilsyn hvert 4. år. Side 1 av 2
En foreslår at retningslinjene av 11.12.2006 får tilføyelser / endringer under punkt 8 slik: Barnehagen rapporterer egen drift: Hvert annet år må barnehagen svare på et gitt antall spørsmål om egen drift. Spørsmålene henviser til lovkrav, og svarene er ikke i utgangspunktet gjenstand for vurdering. En kan gi avvik eller merknad i forhold til disse. Administrasjonen har fullmakt til å utforme spørsmål i henhold til lovkrav og offentlige føringer. Frekvensen på tilsynsbesøkene første strekepunkt skal være: Det skal foretas anmeldt tilsynsbesøk i alle barnehager hvert 4 år. Det stedlige tilsynet skal ta opp ulike tema i forhold til innholdsparagrafen, rammeplanen, samfunnsmandatet og andre offentlige føringer og satsingsområder for barnehagesektoren. Forslag til VEDTAK: Endringer i Retningslinjer for tilsyn og veiledning av barnehager i Sandnes kommune av 11.12.2006 godkjennes. Frekvensen på antall meldte stedlige tilsyn økes slik at hver barnehage får tilsynsbesøk hvert 4. år. RÅDMANNEN I SANDNES, 10.02.2011 Torill J. Kind kommunaldirektør Kirsten Svindland in't Veld rådgiver Vedlegg: Retningslinjer for tilsyn og veiledning i Sandnes kommune av 11.12.2006 Side 2 av 2
SANDNES KOMMUNE - RÅDMANNEN Arkivsak Arkivkode Saksbeh. : 200604786 : E: A10 &58 : Kirsten S. In t Veld Behandles av utvalg: Møtedato Utvalgssaksnr. Utvalg for kultur og oppvekst 11.12.2006 74/06 RETNINGSLINJER FOR TILSYN OG VEILEDNING AV BARNEHAGER I SANDNES KOMMUNE I HENHOLD TIL LOV OM BARNEHAGER 1 HVA SAKEN GJELDER Lov om barnehager pålegger kommunen å føre tilsyn med barnehager. Tilsynsplikten omfatter både kommunale og private barnehager. Bestemmelser om kommunens ansvar, tilsyn og rett til innsyn fremkommer av Lov om barnehager 8 og 16 og skal følge bestemmelser i forvaltningsloven. Tilsynsmyndighet skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Tilsynet omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. 2 BAKGRUNN OG HISTORIKK Sandnes kommune utarbeidet i 1997 retningslinjer for tilsyn i henhold til Lov om barnehager av 1995. Ny lov om barnehager av 17. juni 2005 trådte i kraft 1. januar 2006.Den nye loven styrker kommunens rolle som myndighet. Fylkesmannen har et veiledningsansvar for kommuner og eiere, og skal føre tilsyn med at kommunene utfører de oppgaver kommunen som barnehagemyndighet er pålagt etter loven. Samarbeidsutvalget i barnehagen skal etter lov om barnehager påpeke for eier dersom barnehagen ikke drives innenfor de rammer som settes av lov, forskrifter og barnehagens egne vedtekter. Loven gir videre samarbeidsutvalget rett til å melde fra til tilsynsmyndighet dersom de mener at barnehagen ikke oppfyller lovens krav. 3 PROBLEMBESKRIVELSE Kommunen er lokal barnehagemyndighet. I henhold til delegasjonsreglement for Sandnes kommune er denne myndighet delegert til Kommunaldirektøren. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. For å kunne utøve tilsynet og gi den nødvendige veiledning har kommunen rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta kommunens oppgaver. Både godkjenning og tilsyn bygger i stor grad på skjønn. Kommunen må derfor til enhver tid ha personell og kompetanse til å utøve kvalifisert skjønn og veiledning. Kommunen har en dobbeltrolle som eier og som ansvarlig for tilsynet. Det er viktig at det utarbeides systemer for tilsyn som sikrer likeverdig behandling av private og kommunale barnehager, både i forhold til kontroll og veiledning. Tilsynet som det var før, var først og fremst knyttet til godkjenningen og at barnehagen tilfredstilte lovens krav i forhold til arealer etc. I ny Lov kommer det klart frem at tilsynet også omfatter tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet, og skal bidra til kvalitetsutvikling. Det er rammeplanen som angir barnehagens samfunnsmandat og som skal gi grunnlag for myndighetenes tilsyn med innholdet i tilbudet. Side 1 av 5
Det er gjort kjent at det arbeides med sentrale retningslinjer for tilsyn og at disse vil komme i løpet av høsten. Kommunaldirektøren har ikke funnet å kunne vente på disse, da tilsynet i form av tilsynsbesøk ikke har vært tilfredsstillende de siste årene. For å sikre at tilsynet kommer med i kommunens årsplanlegging for 2007 fremmes saken nå. Dersom det viser seg at den statlige veiledningen inneholder omfattende endringer, vil det bli lagt frem ny sak. Ved mindre justeringer ber kommunaldirektøren om at det gis fullmakt til at ikke vesentlige endringer kan legges inn administrativt. 4 TILSYNETS OMFANG I lov om barnehager 16 står det om Tilsyn: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen. Departementet har delegert ansvar for tilsyn med barnehager til kommunene, men det er ikke gitt noen tilsvarende norm for gjennomføringen av tilsynet. Der er kommunaldirektørens målsetting å utarbeide retningslinjer som kan gjennomføres innenfor administrasjonens ressurser og Lovens bestemmelser. Det er i dag 37 private og 21 kommunale barnehager i Sandnes og antallet øker hvert halvår. Tilsynets innhold, hyppighet og form må tilpasses nytt lovverk og endrede forutsetninger. 5 VIKTIGE HENSYN /KRAV TIL LØSNING For å kunne tilrettelegge for et forsvarlig tilsyn er det viktig å se på tilsyn som mer enn bare et tilsynsbesøk. Eier og barnehagemyndighet har begge ansvar for å påse at virksomheten følger lov og rammeplan. Kommunaldirektøren ønsker med denne saken å: 1. Fastsette tilsynets omfang og hyppighet. 2. Fastsette mål og innhold for tilsynet 3. Lage rutiner for tilsynets gjennomføring 6 PRINSIPPER FOR TILSYN I SANDNES KOMMUNE Tilsynet skal likebehandle kommunale og private barnehager Tilsynet skal sikre at alle barnehager bygger sin virksomhet på det verdigrunnlaget og innholdet som er fastsatt i barnehageloven og i internasjonale konvensjoner, herunder barnekonvensjonen som ble innkorporert i norsk lov fra 2003: Ved alle handlinger som angår barn som foretas av myndigheter og organisasjoner skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Staten skal sikre at de institusjoner og tjenester som har ansvaret for omsorgen eller beskyttelsen av barn, har den standard som er fastsatt, særlig med hensyn til sikkerhet, helse, personalets antall og kvalifikasjoner samt kvalifisert tilsyn. Barnekonvensjonen vektlegger barns rett til å uttrykke seg. I tilfeller der det er diskusjon omkring tolking, eller der skjønn blir avgjørende, vil kommunen søke å utøve tilsynet ut fra hovedregelen barns beste. Det skal legges vekt på å belyse saken ut fra en samlet vurdering av hvordan barn, foreldre, personale og kommunen mener avgjørelsen vil komme barnet til gode. Tilsynet skal bidra til kvalitetsutvikling av barnehagene. Side 2 av 5
7 VIRKEMIDLER Retting gjennom veiledning Kommunen skal i første rekke søke å gi så god veiledning at man kan få endret forholdet uten at det blir nødvendig med pålegg om retting eller stenging. Merknader skal gis som veiledning, med frist til å rette opp det uforsvarlige forholdet. Retting gjennom pålegg Det vil bli gitt pålegg om retting eller stenging i følgende tilfeller: a) Der det avdekkes uforsvarlige eller ulovlige forhold. b) Kommunen som tilsynsmulighet og eier blir ikke enige om tolking eller utøving av skjønn. Pålegget gis i form av skriftlige vedtak. Vedtaket kan påklages til fylkesmannen. Retting gjennom samarbeid med andre instanser: De ulike enheter i kommunen må samarbeide om tilsyn og godkjenning av barnehager. Som hovedregel vil den enhet som gir et pålegg om retting av et forhold også ha ansvar for å følge dette opp. Kommunaldirektøren har etter delegert myndighet et overordnet ansvar for barnehagene. I tilfeller der barnehagemyndighet oppdager avvik i forhold til annet lovverk, eller at barnehagen ikke har oppfylt krav stilt av annen myndighet så som plan og bygningsloven, kommunehelseloven, vil barnehagemyndighet rapportere dette til den aktuelle enhet for at disse skal kunne undersøke og følge opp forholdet. 8 FORSLAG TIL LØSNING Tilsyn og veiledning ses under ett. Eier og tilsynsmyndighet har sin del av ansvaret for at virksomheten drives i henhold til loven krav. Veiledning /kontakt som forebyggende tiltak Det må legges opp til en åpen dialog mellom barnehagene og kommunen som tilsyns, godkjennings og veiledningsmyndighet. Denne kontakten vil i første rekke være avhengig av at barnehagene selv søker kontakt for veiledning eller råd, og vil naturlig nok være tettere i enkelte perioder enn i andre. Formell kontakt organiseres slik: Private barnehager innkalles til møte med kommunen 2 ganger årlig. En representant fra kommunens fagstab er kontaktperson og deltar i felles styrersamling for private barnehage i den grad og under de saker der dette er naturlig. Kommunale og private barnehager gis informasjon og veiledning i forkant av samordnet opptak. Ved nye statlige og kommunale føringer/lovendringer kurses både kommunale og private barnehager i dette. Kommunaldirektør søker å danne arbeidsgrupper i forbindelse med implementering av nye forskrifter etc. Som eksempel kan nevnes gruppe for å utarbeide en samordnet opptaktsprosess, gruppe for økonomisk likebehandling av barnehager. Kvalitetsutvikling: En egen gruppe arbeider med kvalitetsutvikling i barnehagene. Det er her to private og to kommunale styrere representert. Ved innføring av nye systemer, metoder som kan komme alle barn i kommunen til gode, vil private barnehager gis mulighet for å få opplæring i dette systemet. Her kan nevnes bruk av kartleggingsverktøyet firfotingen. Side 3 av 5
Barnehagene rapporterer egen drift Kommunaldirektøren ønsker å innføre et system med skriftlig egenrapportering fra barnehagene hvert annet år. Rapporten gis på fastlagt skjema (vedlegg: skjema 1) Denne skal leveres inn sammen med årsplanen og vil sammen med årsmeldingen til fylkesmannen danne hovedgrunnlaget for tilsynet. Punktene 1-9 er spørsmål om rammer og organisering, og kan utløse merknad eller avvik. Spørsmål under punkt 10 og 11 om planlegging, dokumentasjon, vurdering og om barnehagens samfunnsmandat vil det ikke kunne gis avvik i forhold til. Tilsynsmyndighet ønsker ikke fasitløsninger, men svarene vil gi et innblikk i hvordan en barnehage arbeider med innhold og kvalitet og en vil kunne se en utvikling i hvor stor grad en legger vekt på de forskjellige punktene fra et år til et annet. Før en kan gi avvik her må barnehagemyndighet gjennom oppfølgende veiledning og samtaler finne at en barnehage bevisst unnlater å forholde seg til Lovens innholdsbestemmelse, eller at det arbeides på tvers av denne. Tidvis gir staten føringer for spesielle satsingsområder og fokusområder, og kommunen kan i perioder velge å satse mer på et felt enn et annet. Det bes om at Kommunaldirektøren gis fullmakt til administrativt å endre på problemstillingene i spørsmål 10 og 11 i takt med disse endringene. Tilsynsbesøk I tillegg til egenrapporteringen og med utgangspunkt i denne vil barnehagemyndighet foreta tilsynsbesøk. Besøket varsles i god tid, og en vil i tillegg til eier søke å ha med både representant fra foreldre og fra de ansatte. Her vil veiledning, samtaler og gjensidig informasjon være viktig. Tilsynsbesøk vil gi barnehagen mulighet for å utdype informasjonen som ble gitt i egen rapport. Tilsynsmyndighet får en mulighet til å få et bedre totalinntrykk av barnehagen, forhold i barnehagen dokumenteres og en kan få nødvendig tilbakemelding fra alle aktørene innenfor barnehagevirksomheten. Frekvensen på tilsynsbesøkene: Tilsynsbesøk i 3 private og 2 kommunale barnehager årlig. Tilsynsbesøk i alle nystartede barnehager innen utgangen av tredje driftsmåned. Uanmeldt tilsyn (der det er kommet bekymringsmeldinger fra foreldre/publikum eller andre faginstanser) Tilsyn gjennom kontroll av rapporter Det ligger mye informasjon og uformelt tilsyn i det arbeidet som skjer gjennom kontroll av faste innrapporteringer til kommunen og fra kommunen til fylkesmannen. Dette gjelder barnehagens årsmelding, opptaksrutiner, føring av kontantstøtteregister, lister til bruk ved opptaket, lister for redusert betaling etc. 9 OPPFØLGING Tilsynsmyndighet vil gjennomgå egenrapporteringen fra barnehagen og gi tilbakemelding på denne på fastlagt skjema. (vedlegg: skjema nr 2) Tilbakerapporteringen skal være sendt innen to måneder fra fristen for innsending utløp. Som hovedregel vil en ikke ha kapasitet til å gi dyptgåene tilbakemeldinger på innholdet i årsplanen og i egenrapporteringen til alle barnehager. I noen tilfeller vil egenrapporten utløse et tilsynsbesøk på grunn av utdyping av spesielle forhold, i andre tilfeller kan det fremgå at eier selv ønsker et møte med tilsynsmyndighet I tilfeller der det avdekkes uforsvarlige eller ulovlige forhold vil dette fremgå av tilbakemeldingsskjema. Tilbakemeldingen vil si noe om krav om retting og gi tidsfrister for dette. Dersom pålegg om retting ikke utføres innen tidsfristen kan tilsynsmyndighet vedta tidsbegrenset stenging. Dette kan ikke gjøres uten i samråd med leder for utvalg for kultur og oppvekst. Side 4 av 5
Tilsynsbesøkene vil også kreve tilbakerapportering på fastlagt skjema. Det skal her gis tilbakemelding innen tre uker fra besøket ble avholdt. Forhold som fremkommer gjennom de faste rapporteringene og som kan gi kommunen grunn til å reagere som tilsynsmyndighet skal undersøkes fortløpende. Saken søkes løst i forhold til prinsipper for tilsyn som disse fremkommer i sakens punkt 6. I tilfeller der kommunen selv, eller der andre melder om uforsvarlige forhold i en barnehage, skal kommunen ta kontakt for å følge opp bekymringen innen utløpet av påfølgende virkedag. Uansett hvor stort omfanget av saken blir, skal det skrives et notat som omhandler sakens gang før en bekymringsmelding legges vekk. Forslag til VEDTAK: Retningslinjer for tilsyn og veiledning av barnehager i Sandnes kommune godkjennes. Kommunaldirektøren gis fullmakt til at mindre vesentlige endringer som følge av statens føringer i forhold til tilsyn kan gjøres administrativt. RÅDMANNEN I SANDNES, 27.11.2006 Torill J. Kind Kommunaldirektør Kirsten Svindland in t Veld Rådgiver Side 5 av 5