Utdanningsdirektoratet Bedre samordning av statlig tilsyn og kommunal egenkontroll på opplæringsområdet Mars 2013
Innhold 1. Sammendrag... 4 2. Innledning... 6 2.1 Bakgrunn... 6 2.1.1 Meld.St. 12 (2011-2012) Stat og kommune styring og samspel... 6 2.1.2 NIBR-rapport 2011:28, Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode 6 2.2 Problemstillinger... 7 2.3 Innhold i rapporten... 8 3. Metodisk tilnærming... 9 3.1 Dokumentanalyse... 9 3.2 Fokusgrupper... 9 4. Den kommunale egenkontrollen og statlig tilsyn på opplæringsområdet... 10 4.1 Kommunal egenkontroll på opplæringsområdet... 10 4.1.1 Administrasjonssjefens internkontroll... 10 4.1.2 Kontrollutvalgets arbeid... 10 4.1.3 Forsvarlig system... 13 4.2 Statlig tilsyn på opplæringsområdet... 13 4.3 Kommunal egenkontroll og statlig tilsyn Oppsummering av mandat og kontrollform... 14 5. Innhenting av dokumentasjon og informasjon fra den kommunale egenkontrollen... 16 5.1 Fylkesmannens risiko- og vesentlighetsvurderinger og valg av tilsynsobjekter... 16 5.1.1 Fylkesmannens bruk av den kommunale egenkontrollen i sine risiko- og vesentlighetsvurderinger... 17 5.2 Dokumentforespørsel i forbindelse med gjennomføring av tilsyn... 20 5.2.1 Forsvarlig system... 20 5.2.2 Forvaltningsrevisjonsrapporter... 21 5.2.3 Spisset dokumentforespørsel... 21 5.3 Vurderinger knyttet til innhenting av dokumentasjon og informasjon fra den kommunale egenkontrollen... 21 5.3.1 Ulikheter i den kommunale egenkontrollen... 21 5.3.2 Dokumenter som kan ha nytteverdi for fylkesmannen... 22 6. Samordning mellom tilsyn og den kommunale egenkontrollen på opplæringsområdet... 24 6.1 Metodisk samordning og endring... 24 6.2 Forståelse av roller og mandat... 24 6.3 Innholdsmessig samordning mellom forvaltningsrevisjoner og tilsyn... 24 6.4 Samordning i praksis... 25 6.5 Veiledning og læring... 26 6.6 Vurderinger knyttet til samordning mellom kommunal egenkontroll og statlig tilsyn på opplæringsområdet... 27 6.6.1 Samordning av metode... 27 6.6.2 Rolleavklaringer og mandat... 27 6.6.3 Innholdsmessig samordning... 28 6.6.4 Samordning i praksis... 28 6.6.5 Veiledning og læring... 29 2
7. Avsluttende betraktninger... 30 Referanser... 31 3
1. Sammendrag Deloitte har på bestilling fra Utdanningsdirektoratet gjennomført et oppdrag knyttet til bedre samordning av statlig tilsyn og kommunal egenkontroll på opplæringsområdet. Oppdraget er et ledd i Utdanningsdirektoratets vurdering av dagens tilsynspraksis knyttet til forsvarlig system i opplæringsloven ( 13-10 andre ledd). Formålet med oppdraget er blant annet «å knytte det statlige tilsynet med den kommunale egenkontrollen nærmere opp mot det helhetlige styrings- og kontrollarbeidet som gjøres i kommunene. ( )». 1 Med bakgrunn i formålet med oppdraget ble det utarbeidet to hovedproblemstillinger: 1. Hvordan kan det statlige tilsynet på opplæringsområdet på en mer hensiktsmessig og konkret måte utnytte dokumentasjon/arbeid som allerede gjøres i den kommunale egenkontrollen? 2. Hvordan kan den metodiske og substansielle siden ved kommunerevisjonen konkret samkjøres/optimaliseres slik at muligheten for samordning mellom statlig tilsyn og kommunens overordnede egenkontroll blir bedre enn tilfellet er i dag? Hver av hovedproblemstillingene hadde flere underproblemstillinger. Datainnsamlingen i oppdraget er gjennomført ved hjelp av dokumentanalyse og bruk av fokusgrupper. Det ble gjennomført tre fokusgrupper i dette oppdraget, innenfor tre ulike fylkesmannsembeter. I hver av fokusgruppene var det deltakere fra utdanningsavdelingen hos fylkesmannen, fra opplæringssektoren i 2-3 kommuner/fylkeskommune, og kontrollutvalg og/eller kontrollutvalgssekretariat i de samme kommunene. Undersøkelsene i dette oppdraget har fokusert på samordning mellom fylkesmann og kommunalt/fylkeskommunalt nivå på to områder. Det første området har omhandlet hvordan fylkesmannen kan nyttiggjøre seg dokumentasjon fra den kommunale egenkontrollen i forbindelse med egne risiko- og vesentlighetsvurderinger, samt i dokumentforespørsler i forbindelse med konkrete tilsyn. De mest sentrale observasjonene og vurderingene på dette feltet inkluderer: De enkelte kommunene er på svært ulike nivåer når det gjelder den kommunale egenkontrollen, og forståelsen for begrepene internkontroll og forsvarlig system er svært varierende. Den ulike modenheten i kommunenes eget risiko- og kontrollarbeid, bidrar til at det vil være vanskelig å standardisere på tvers av kommuner og fylker hva fylkesmannen skal se etter av arbeid utført fra kommunenes side, når de søker informasjon for å kunne gjøre egne risikoanalyser og utvalg av tilsynsobjekter. Dersom dagens tilsynspraksis skal endres, for i større grad å basere seg på vurderinger av den kommunale egenkontrollen, kan en mulig tilnærming være å gjennomføre tilsyn i to faser. I en første fase kan man gå relativt bredt ut og be et større antall kommuner om å redegjøre for og dokumentere det arbeidet som gjøres i den kommunale egenkontrollen innenfor opplæringsområdet. I en andre fase av tilsynet vil fylkesmannen deretter kunne gjennomføre ordinære tilsyn rettet mot de kommuner som basert på en konkret vurdering av egenkontrollen, har størst risiko for avvik. Godt spissete dokumentforespørsler fra fylkesmennene vil kunne bidra til spart arbeid for både fylkesmenn og kommuner/fylkeskommuner. Dette henger blant annet sammen med at forståelsen 1 Utdanningsdirektoratet: Oppdragsbeskrivelse tilrettelegging for et bedre forsvarlig system med opplæringslovens bestemmelser. 2012. 4
for begrepet «forsvarlig system» er svært varierende i kommunene, og en forespørsel om dokumentasjon på det forsvarlige systemet innebærer både en risiko for at relevant informasjon ikke blir oversendt, og en risiko for at det sendes over store mengder informasjon som ikke er relevant. Den årlige tilstandsrapporten på opplæringsområdet i kommunene (jf. Oppll. 13-10) kan benyttes mer aktivt av fylkesmannen i forbindelse med utvelgelse av tilsynsobjekt, og bør i større grad innhentes systematisk. På samme vis kan mer systematisk innhenting av kommunenes årshjul for internkontrollaktiviteter på opplæringsområdet, forvaltningsrevisjonsrapporter på opplæringsområdet, samt overordnet analyse og plan for forvaltningsrevisjon som utarbeides av kontrollutvalgene, gi fylkesmennene nyttig informasjon om den enkelte kommunes egenkontroll og identifiserte risikoer på opplæringsområdet. Det andre fokusområdet i dette oppdraget har vært mulighetene for en mer hensiktsmessig, praktisk samordning av tilsyn og kommunale kontrollaktiviteter, herunder metodesamordning, gjensidig forståelse av roller og mandat, innholdsmessig samordning, samordning i praksis og veiledning og læring. Sentrale observasjoner og vurderinger her inkluderer: Samordning av den metodiske tilnærmingen i forvaltningsrevisjon og tilsyn oppfattes ikke å være et hensiktsmessig mål. Undersøkelsen gir ikke grunnlag for å gi generelle metodiske råd til kontrollutvalg og revisjon, eller si noe om hvorvidt det er elementer som alltid bør inngå i en forvaltningsrevisjon på opplæringsområdet som har fokus på regeletterlevelse. Samtidig er det viktig at revisjonen i slike tilfeller bruker blant annet tilsynsrapporter aktivt, da disse gir viktig informasjon om hvilken praksis som er i samsvar med lovkravene. Det er behov for ytterligere rolleavklaringer mellom de ulike kontrollinstansene, og flere møteplasser både elektronisk og fysisk. Bedre kjennskap til hverandres arbeid synes å være en forutsetning for at samordningen mellom statlige tilsyn og kommunenes egenkontroll skal forbedres fra dagens nivå. Når det kommer til direkte overlapp i tid og innhold mellom statlige tilsyn og forvaltningsrevisjoner på opplæringsområdet, er dette sjelden et problem. Med bakgrunn i de ulike tilnærmingene og mandatene som ligger til grunn for forvaltningsrevisjoner og tilsyn på opplæringsområdet, vil det måtte vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle om det at det nylig er gjennomført enten en forvaltningsrevisjon eller et tilsyn i en kommune, tilsier at det ikke er behov for at den andre typen kontroll blir gjennomført. Det er stor variasjon blant kommunene når det kommer til i hvilken grad man opplever læringsutbytte av tilsyn. Kommuner som i utgangspunktet synes å ha en velfungerende internkontroll, opplever også stort utbytte av tilsyn. Undersøkelsen indikerer at det kan være ulikheter mellom fylkesmannsembetene, ved at kommuner innenfor ett embete gir uttrykk for stor grad av læring i forbindelse med tilsyn, mens kommuner innenfor et annet embete gir uttrykk for liten grad av læring. Funnene her signaliserer et behov for grundigere undersøkelser på dette området. Informasjon fra fokusgruppene viser også at det kan være et forbedringspotensial i den veiledningen fylkesmennene gir til kommunene, og behov for ytterligere veiledning. Et konkret eksempel på et område der det kan være behov for ytterligere veiledning, er utforming og bruk av den årlige tilstandsrapporten jf Oppll. 13-10. På bakgrunn av de observasjoner som er gjort i forbindelse med oppdraget, og vurderinger basert på disse, konkluderer rapporten med at det er tydelig at fylkesmannsembetene og kommunene/fylkeskommunene har stort utviklingspotensial når det kommer til å nyttiggjøre seg av hverandres arbeid. Direkte overlapp i tid og innhold mellom statlige tilsyn og forvaltningsrevisjoner på opplæringsområdet, er sjelden et problem, da det er et begrenset antall av både tilsyn og forvaltningsrevisjoner. Basert på dette konkluderes det med at hensikten med en bedre samordning i større grad er å styrke den langsiktige effekten og læringsverdien av arbeidet som allerede skjer, enn å forhindre overlapp mellom aktørene. Å bedre de ulike aktørenes kjennskap til hverandres kontrollaktiviteter, vil også være en forutsetning for bedre samhandling. 5
2. Innledning 2.1 Bakgrunn Deloitte har på bestilling fra Utdanningsdirektoratet gjennomført et oppdrag knyttet til bedre samordning av statlig tilsyn og kommunal egenkontroll på opplæringsområdet. Oppdraget er et ledd i Utdanningsdirektoratets vurdering av dagens tilsynspraksis knyttet til forsvarlig system i opplæringsloven ( 13-10 andre ledd). Utdanningsdirektoratets definerte mål med oppdraget er «å knytte det statlige tilsynet med den kommunale egenkontrollen nærmere opp mot det helhetlige styrings- og kontrollarbeidet som gjøres i kommunene. ( )» 2 Det er også et formål med oppdraget at det skal bidra til effektivitet og forenkling for kommunenivået. Utgangspunktet for oppdraget var at Utdanningsdirektoratet ønsket å følge opp to tidligere publiserte arbeider på dette området: Meld.St. 12 (2011-2012) Stat og kommune styring og samspel og NIBRrapport 2011:28, Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode. Formålet er å konkretisere og systematisere ytterligere det arbeidet som er gjort i meldingen og rapporten. Under presenterer vi noen av de sentrale budskapene fra meldingen og rapporten. 2.1.1 Meld.St. 12 (2011-2012) Stat og kommune styring og samspel Meld.St. 12 (2011-2012) Stat og kommune styring og samspel er utarbeidet av Kommunal- og regionaldepartementet, og omhandler samhandling mellom stat og kommune. Departementet understreker innledningsvis i meldingen at prinsippet om rammestyring skal være sentralt i statens styring av kommunene, og vektlegger den demokratiske viktigheten av lokalt selvstyre, og lokale tilpasninger. Meldingen fokuserer blant annet på hvordan samhandlingen mellom statlige kontrollaktiviteter og kontrollaktivitet på kommunalt nivå kan forbedres. Det er et uttalt mål i meldingen å styrke kommunenes egenkontroll, og ha en god balanse mellom egenkontrollen og den statlige kontrollen: Statleg tilsyn bør innrettast slik at det i tillegg til å kontrollere og korrigere avvik frå lovkrav også medverkar til meir langsiktig læring og kvalitetsforbetring i den kommunal tenesteproduksjonen ( ) Det bør arbeidast for å betre samanhengen mellom den kommunale eigenkontrollen og statens tilsyn, mellom anna ved at statlege tilsynsmyndigheiter i større grad gjenbrukar dokumentasjon som kommunane sjølve har fått fram i samband med eiga kontrollverksemd ( ) Regjeringa legg til grunn at ein aktiv bruk av folkevald eigenkontroll og administrativ internkontroll i kommunane på sikt bør kunne redusere behovet for statleg tilsyn og kontroll. 3 2.1.2 NIBR-rapport 2011:28, Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode NIBR hadde i oppdrag å evaluere samordningskravene i kommunelovens kapittel 10 A. Som ett av tre overordnede temaer for sine analyser, undersøkte NIBR samordningen mellom statlige tilsyn og kommunal egenkontroll. Mer spesifikt undersøkte prosjektet i hvilken grad den kommunale egenkontrollen ble benyttet aktivt av de statlige tilsynsmyndighetene både i planleggingen av tilsyn, i utvelgelsen av tilsynsobjekt, og som dokumentasjon i gjennomføringen av tilsynene. 2 Utdanningsdirektoratet: Oppdragsbeskrivelse tilrettelegging for et bedre forsvarlig system med opplæringslovens bestemmelser. 2012. 3 Kommunal- og regionaldepartementet: Meld. St. 12 (2011-2012), Stat og kommune styring og samspel, s. 9. 6
Både administrasjonssjefens internkontroll, og kontrollaktivitetene utført av kontrollutvalg og kommunerevisjon, inngikk i begrepet kommunal egenkontroll i undersøkelsen. Generelt viser rapporten at tilsynsmyndighetene benytter informasjon fra den kommunale egenkontrollen i begrenset omfang. Utover selve gjennomføringen av tilsyn, ser det ikke ut til at informasjon fra den kommunale egenkontrollen spiller noen sentral rolle for tilsynsmyndighetene, den ser for eksempel ikke ut til å bli vektlagt under planleggingen og prioriteringen av tilsyn. NIBRs resultater viser også at det er svært varierende i hvilken grad forvaltningsrevisjonsrapporter er kjent for fylkesmannen, og om de benyttes. Utfordringer med at det ikke er noen systematikk i når en forvaltningsrevisjon gjennomføres i enkeltsektorer i en kommune, blir fremhevet som en årsak til dette. Det er også usikkerhet rundt, og varierende oppfattelse av, kvaliteten på forvaltningsrevisjonsarbeidet. 2.2 Problemstillinger Med bakgrunn i formålet med oppdraget er det utarbeidet følgende sett med problemstillinger: 1. Hvordan kan det statlige tilsynet på opplæringsområdet på en mer hensiktsmessig og konkret måte utnytte dokumentasjon/arbeid som allerede gjøres i den kommunale egenkontrollen? a) Hvilken dokumentasjon og informasjon bør det statlige tilsynet etterspørre fra skoleeiere før gjennomføring av tilsyn? b) Hvilken dokumentasjon og informasjon bør det statlige tilsynet etterspørre fra kontrollutvalg og revisjon, og i hvilken grad kan slik dokumentasjon legges til grunn for tilsynsarbeidet? 2. Hvordan kan den metodiske og substansielle siden ved kommunerevisjonen konkret samkjøres/optimaliseres slik at muligheten for samordning mellom statlig tilsyn og kommunens overordnede egenkontroll blir bedre enn tilfellet er i dag? c) Hvilke metodiske råd bør formidles til kontrollutvalg og revisjon med hensyn til å undersøke regeletterlevelse på opplæringsområdet? d) Hvordan kan statlig tilsyn og kommunerevisjon/kontrollutvalg gå frem for å samkjøre metodisk tilnærming på opplæringsområdet? e) Hvilke elementer bør inngå i en forvaltningsrevisjon på opplæringsområdet der fokus er regeletterlevelse? Er det noen minimumselementer som bør inngå i enhver forvaltningsrevisjon? f) Hvordan kan kommunerevisjon/kontrollutvalg og statlig tilsyn gå frem for å samordne det faktiske innholdet i planlagte forvaltningsrevisjoner med planlagte tilsyn til det beste for begge aktører? g) Hvordan kan kommunerevisjon/kontrollutvalg og statlig tilsyn på best mulig måte samordne sine kontrollaktiviteter med de kontrollaktiviteter som administrasjonssjefen eventuelt planlegger selv? Hvilke faktorer fremmer (og eventuelt hemmer) samordning mellom statlig tilsyn og administrasjonssjefens egne kontroller i) Kontrollutvalgene skal utarbeide planer for forvaltningsrevisjon med utgangspunkt i risiko- og vesentlighetsanalyser av kommunens virksomhet. Hvordan kan dette arbeidet samordnes med eventuelle risikoanalyser gjennomført av statlige tilsynsmyndigheter og skoleeier? 7
2.3 Innhold i rapporten Kapittel to i rapporten presenterer bakgrunnen for oppdraget. Videre inngår en presentasjon av oppdragets formål og problemstillinger i dette kapittelet. I kapittel tre blir den metodiske tilnærmingen i forbindelse med gjennomføringen av oppdraget presentert. I kapittel fire blir det gitt en presentasjon av sentrale momenter som inngår i den kommunale egenkontrollen og det statlige tilsynet på opplæringsområdet. Dette kapitlet danner dermed utgangspunkt for de videre drøftelsene vedrørende samordning av den kommunale egenkontrollen og det statlige tilsynet på området. Kapittel fem presenterer observasjoner og våre vurderinger knyttet til fylkesmannsembetenes innhenting av informasjon og dokumentasjon fra den kommunale egenkontrollen. Det er fokus på fylkesmannsembetenes utarbeiding av risiko- og vesentlighetsvurderinger, samt innhenting av informasjon i forbindelse med tilsyn, og i dette kapitlet drøftes ulike måter man kan forbedre disse prosessene på. Deretter, i kapittel seks, presenteres observasjoner og vurderinger knyttet til muligheter for praktisk samordning mellom statlige tilsyn og kommunal egenkontroll. I kapittelet drøftes muligheter og utfordringer knyttet til dette temaet. I kapittel syv presenteres våre avsluttende betraktninger, som sammenfatter sentrale funn og vurderinger som fremgår av rapporten. 8
3. Metodisk tilnærming 3.1 Dokumentanalyse I forbindelse med oppdraget er det gjort en dokumentanalyse som blant annet omfatter gjennomgang av relevante lover og forskrifter, forskningsrapporter og evalueringer. Annen dokumentasjon som er innhentet og gjennomgått, omfatter blant annet Utdanningsdirektoratets metodehåndbok, tilsynsinstrukser, maler for varsel om tilsyn, eksempler på utsendte varsler om tilsyn, og årsmeldinger fra utvalgte fylkesmannsembeter. 3.2 Fokusgrupper En sentral del av datainnsamlingen i prosjektet har foregått ved gjennomføring av fokusgrupper. Fokusgrupper er en form for gruppeintervju. Ved bruk av fokusgrupper er det den samlede informasjonen fra gruppen som er interessant for gruppelederne/tilretteleggerne. Det er i mindre grad fokus på hvem som sier hva, enn i et ordinært en-til-en intervju. Fordelen med å benytte fokusgruppe som metode, er at man på en effektiv måte får informasjon og innspill fra flere personer, og de ulike deltakerne har mulighet til å respondere på hverandres utsagn. Fokusgrupper får i større grad preg av å være en vanlig samtale/diskusjon, enn et ordinært intervju. I forkant av de tre fokusgruppene som ble gjennomført, utarbeidet vi en intervjuguide med temaer og noen åpne spørsmål for å kunne styre samtalen i gruppene. Informasjon fra fokusgruppene har blitt benyttet i analysen, men ingen enkeltindivider er referert direkte. Alle deltakerne i de ulike fokusgruppene er dermed anonyme. Det ble gjennomført tre fokusgrupper i prosjektet, i tre ulike fylker. I alle fokusgruppene var det deltakere fra utdanningsavdelingen hos fylkesmannen, fra opplæringssektoren i 2-3 kommuner i fylket, og kontrollutvalg og/eller kontrollutvalgssekretariat i de samme kommunene. I to av fokusgruppene var det også representanter fra opplæringssektoren i fylkeskommunen. Hvilke kommuner som var representert i fokusgruppene var valgt ut primært med utgangspunkt i kommunestørrelse (befolkning) for å sikre at kommuner med ulike behov var representert. Det ble også vektlagt å få spredning med tanke på representasjon både fra bykommuner og distriktskommuner. Det var mellom seks og ni deltakere på fokusgruppesamlingene, og alle samlingene hadde en varighet på omlag fire timer. 9
4. Den kommunale egenkontrollen og statlig tilsyn på opplæringsområdet 4.1 Kommunal egenkontroll på opplæringsområdet Den kommunale egenkontrollen består av to hovedelementer. Dette dreier seg om administrasjonssjefens internkontroll, og de kontrollaktiviteter som inngår i kontrollutvalgets arbeid. På opplæringsområdet er det i tillegg stilt krav om at skoleeier skal ha et forsvarlig system for vurdering av etterlevelse av kravene i lov og forskrifter. Disse ulike elementene i den kommunale egenkontrollen er nærmere beskrevet i avsnittene under. 4.1.1 Administrasjonssjefens internkontroll En kommunes internkontroll er de systemer og rutiner som administrasjonssjefen etablerer for å sikre tilstrekkelig styring, måloppnåelse og regeletterlevelse. Det er kommunens øverste administrative leder som er ansvarlig for å etablere og følge opp at kommunen har et tilfredsstillende internkontrollsystem. 4 Internkontrollsystemet i en kommune kan blant annet omfatte følgende: et godt kontrollmiljø i kommunen mål på sentrale områder i kommunen en strukturert risikokartlegging og vurdering av alle områdene i kommunen hensiktsmessige rutiner og prosedyrer som skal sikre måloppnåelse, regeletterlevelse og riktig rapportering hensiktsmessige informasjons- og rapporteringsrutiner rutiner for oppfølging av at internkontrollsystemet fungerer som forutsatt 4.1.2 Kontrollutvalgets arbeid Kontrollutvalget i en kommune skal føre kontroll og tilsyn med forvaltningen, og rapporterer til kommunestyret. I Kontrollutvalgsboken, utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet, står følgende om kontrollutvalgets oppgaver: 5 Kontrollutvalget skal: gi uttalelse om kommunens årsregnskap utarbeide planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll rapportere til kommunestyret om gjennomførte forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller I tillegg skal kontrollutvalget påse at: kommunen har en forsvarlig revisjonsordning, både når det gjelder regnskaps- og forvaltningsrevisjon 4 Kommunal- og regionaldepartementet: Kontrollutvalgsboken. 2011. Se også kommuneloven 20 nr. 2, 23 nr. 2 og Ot.prp nr. 70 (2002-2003), kap. 4.2. 5 Kommunal- og regionaldepartementet: Kontrollutvalgsboken. 2011, s. 32. 10
revisjonsmerknader blir fulgt opp det føres kontroll med at den økonomiske forvaltningen foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak det blir gjennomført forvaltningsrevisjon og selskapskontroll kommunestyrets merknader til forvaltningsrevisjoner blir fulgt opp Gjennom forvaltningsrevisjoner kan kontrollutvalget undersøke grad av regeletterlevelse, måloppnåelse og effektivitet i ressursforvaltningen i kommunen på nærmere definerte områder. Det er kontrollutvalget som bestemmer tema for de forvaltningsrevisjoner som blir gjennomført i en kommune, og dette skjer med bakgrunn i en plan for forvaltningsrevisjon, som igjen er basert på en overordnet risiko- og vesentlighetsanalyse av kommunen. 6 Overordnet analyse, plan for forvaltningsrevisjon og gjennomføring av forvaltningsrevisjon er nærmere beskrevet i avsnittene under. Overordnet risiko- og vesentlighetsanalyse Det går frem av 10 i forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner at en plan for forvaltningsrevisjon (se avsnittet under) skal baseres på en «overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter». Den overordnede analysen skal, ifølge Kontrollutvalgsboken, gi svar på hvilke områder det er knyttet størst risiko til, og dermed hvilke områder det er mest vesentlig for kontrollutvalget å undersøke. I regelverket er det ikke satt krav til hvem som kan gjennomføre den overordnede analysen. Arbeidet kan utføres av sekretariatet, revisor eller andre. Videre går følgende frem av Kontrollutvalgsboken: Det er ingen konkrete krav til hvordan den overordnede analysen skal gjennomføres, utover at den skal baseres på en vurdering av risiko- og vesentlighet. Med risiko menes i denne sammenheng faren for at det kan forekomme avvik fra for eksempel regelverk, mål, vedtak og andre føringer som kommunen har satt for virksomheten. Risiko må vurderes innenfor alle kommunens tjenesteområder. Formålet med analysen vil derfor være å avdekke mangler og svakheter som fører til avvik innenfor kommunens virksomhetsområder. 7 Den overordnede analysen omhandler hele kommunens virksomhet, og opplæringsområdet kan være et av flere områder som inngår i analysen. Plan for forvaltningsrevisjon Av 10 i forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner går det frem at kontrollutvalget minst én gang i valgperioden, og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, skal utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Et viktig formål med plan for forvaltningsrevisjon, er å sikre at de mest relevante forvaltningsrevisjonsprosjektene blir prioritert gjennomført. Planen skal derfor baseres på en overordnet analyse, jf. avsnittet over. Plan for forvaltningsrevisjon skal vise hvilke forvaltningsrevisjonsprosjekter som skal gjennomføres i den perioden planen gjelder for. Graden av konkretisering i omtalen av prosjektene kan variere. Med bakgrunn i den overordnede analysen vil det kunne variere i hvilken grad forvaltningsrevisjonsprosjekter innenfor opplæringsområdet blir prioriterte gjennom plan for forvaltningsrevisjon. Dette er avhengig av hvorvidt man vurderer at det er knyttet risiko for manglende 6 Kommunal- og regionaldepartementet: Kontrollutvalgsboken. 2011, s. 89f. 7 Kommunal- og regionaldepartementet: Kontrollutvalgsboken. 2011, s. 78. 11
regeletterlevelse, måloppnåelse osv. innenfor opplæringssektoren i den enkelte kommune, og dermed om dette er et område kontrollutvalget bør prioritere å se nærmere på. Forvaltningsrevisjon Av 9 i forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner går det frem at kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 3-2 sier følgende om innholdet i en forvaltningsrevisjon: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Herunder om a. forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b. forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c. regelverket etterleves, d. forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e. beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav, f. resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd. Gjennomføring og rapportering av forvaltningsrevisjon skal skje i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området, og det skal etableres revisjonskriterier for det enkelte prosjekt. Det er kontrollutvalget i en kommune som har ansvaret for at forvaltningsrevisjoner blir gjennomført, mens det er revisor som utfører de forvaltningsrevisjoner som blir bestilt av kontrollutvalget. Det fremgår av kommuneloven 78 at kommunestyret eller fylkestinget selv avgjør om kommunen eller fylkeskommunen skal ansette egne revisorer, delta i interkommunalt samarbeid om revisjon, eller inngå avtale med annen revisor. Forvaltningsrevisjon kan likevel utføres av andre enn den som er ansvarlig for revisjon av kommunens eller fylkeskommunens årsregnskap. Gjennomføringen av forvaltningsrevisjoner skal følge RSK 001, Standard for forvaltningsrevisjon, for å sikre tilstrekkelig kvalitet. 8 Revisjonen selv skal sørge for at den gjennomføres på en systematisk måte i henhold til god revisjonsskikk, og er metodisk velfundert. Det skal i forkant av hver revisjon utarbeides eksplisitte revisjonskriterier som gjør det tydelig for revisjonsobjektet hvilke regelverk, standarder eller normer området blir vurdert i forhold til. 9 Selve gangen i et forvaltningsrevisjonsprosjekt starter med bestillingen fra kontrollutvalget. Basert på den, utledes problemstillingene som skal belyses gjennom revisjonen. Til disse problemstillingene må det deretter utledes revisjonskriterier. Deretter følger datainnsamling, typisk gjennom dokumentgjennomgang, intervjuer og/eller spørreundersøkelser. Dette danner grunnlaget for revisors analyse og endelige vurderinger av funn opp mot revisjonskriteriene. Basert på vurderingene utarbeider revisjonen et sett med anbefalinger om tiltak som kan føre til forbedringer i kommunen. Forvaltningsrevisjonen presenteres i en rapport som sendes til kontrollutvalget og forelegges kommunestyret. 10 8 NKRF: RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon. Fastsatt av NKRFs styre 1. februar 2011 og gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk for forvaltningsrevisjonsprosjekter med oppstart etter samme dato. 9 Andersen m.fl. 2006. Veileder i forvaltningsrevisjon. 10 Andersen m.fl. 2006. Veileder i forvaltningsrevisjon. 12
Opplæringsområdet er ett av mange områder der det kan gjennomføres forvaltningsrevisjon i en kommune. Valg av tema for den enkelte forvaltningsrevisjon vil følge av plan for forvaltningsrevisjon som er utarbeidet. 4.1.3 Forsvarlig system Når det gjelder krav til egenkontroll på opplæringsområdet, er dette gitt gjennom opplæringslovens 13-10 som omhandler ansvarsomfang. I opplæringslovens 13-10, andre ledd, står det: Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa, knytt til læringsresultat, fråfall og læringsmiljø. Den årlege rapporten skal drøftast av skoleeigar dvs. kommunestyret, fylkestinget og den øvste leiinga ved dei private grunnskolane. Opplæringsloven pålegger dermed skoleeiere å ha et forsvarlig system for vurdering av etterlevelse av kravene i lov og forskrifter. Av Utdanningsdirektoratets tilsynsinstruks for prioritert område 2012 går følgende frem om forsvarlig system: «Et forsvarlig system skal være egnet til å forebygge, oppdage og håndtere lovbrudd på alle kommunens skoler. ( ).» 11 Det er ikke gitt spesifikke krav til hvilke elementer som skal inngå i et forsvarlig system, eller hvordan det skal utformes. Kommune/fylkeskommune (og privatskoleeier) skal årlig utarbeide en tilstandsrapport på opplæringsområdet, jf opplæringslova 13-10. Dette kravet ble innført fra 2009. Tilstandsrapporten skal fungere både som kontroll med tilstanden i skolen, og som grunnlag for utvikling og læring. I en evaluering av de årlige tilstandsrapportene, utarbeidet av Rambøll for Utdanningsdirektoratet, oppsummeres disse to aspektene som: «Kontrollaspektet dreier seg om at skoleeiere skal vurdere tilstanden i deres skoler, mens utviklingsaspektet dreier seg om at den rapporterte kunnskapen om tilstanden skal følges opp og med det være grunnlag for eventuell endring og forbedring.» 12 Videre understrekes det i nevnte evaluering at lovbestemmelsen om krav til tilstandsrapport er formulert på en slik måte at arbeidet med tilstandsrapporten kan tilpasses kommunenes eksisterende plan-, budsjett-, og rapporteringsarbeid. Dette betyr at en veltilpasset og grundig tilstandsrapport vil kunne være et substansielt bidrag til en kommunes overordnede egenkontroll på opplæringsområdet. Utdanningsdirektoratet har utviklet en mal for tilstandsrapporten, som er tilgjengelig via Skoleporten. 13 Verktøyet er tilgjengelig for alle brukere som er logget inn i Skoleporten som offentlige skoleeiere eller private skoler. Videre er Skoleeieranalysen et refleksjons- og prosessverktøy som kommunen kan bruke i tilknytning til oppfølging, eventuelt utarbeiding, av tilstandsrapporten. Skoleeieranalysen skal bidra til en refleksjonsprosess for skoleeier om ansvarsområder og kvalitetsutvikling. Verktøyet ble pilotert i 2011 og er tilgjengelig for kommunale skoleeiere via Skoleporten. 4.2 Statlig tilsyn på opplæringsområdet Av opplæringsloven 14-1 går det frem at «Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller dei pliktene dei er pålagde i eller i medhald av opplæringslova kapittel 1-16 (kommunepliktene)». 11 Utdanningsdirektoratet: Tilsynsinstruks for prioritert område 2012. Tilsyn med Nasjonale Prøver. Versjon 2. Side 19-20. 12 Rambøll Management Consulting: «Evaluering av årlige tilstandsrapporter. Delrapport 2.» 2012, s. 5. 13 http://skoleporten.udir.no/personlig/sider/verktoy.aspx? 13
I Utdanningsdirektoratets metodehåndbok står det at «[t]ilsyn i opplæringssektoren er avgrenset til å gjelde kontroll med tilsynsobjektenes oppfyllelse av plikter pålagt i opplæringsloven og forskriftene til denne (lovlighetskontroll)». 14 Videre går det frem at samfunnsoppdraget til tilsynet er å bidra til gjennomføring av Stortingets beslutninger slik de er nedfelt i lov, og at det overordnede formålet med tilsynsaktiviteten innenfor opplæringssektoren er å bidra til at barn og unge får oppfylt sine rettigheter til opplæring i samsvar med opplæringslovens krav. Tilsynet skal også fremme kunnskap om regelverket, og øke tilsynsobjektenes evne til etterlevelse. I tillegg til å være en lovlighetskontroll, skal tilsynet bidra til læring hos tilsynsobjektet. Målet er at tjenesteleveringen som følger av sektorlovgivningen skal være på nivå med lovgivers intensjoner. I tilsynsinstruksen fra Utdanningsdirektoratet for felles nasjonalt tilsyn i 2010 og 2011 står det at det overordnede formålet med tilsynet er å bidra til: At skoleeiere og skoleledere driver et aktivt forebyggende arbeid for å sikre elevene et godt psykososialt miljø At skoleeiere og skoleledere sørger for at de ansatte på en tilfredsstillende måte håndterer krenkende atferd som de får kunnskap eller mistanke om. At skoleeiere og skoleledere sørger for at elever, foreldre, råd og utvalg blir involvert og engasjert i skolemiljøarbeidet. 15 For nasjonale tilsyn utarbeider Utdanningsdirektoratet en tilsynsinstruks. Sammen med Utdanningsdirektoratets metodehåndbok for tilsyn, skal tilsynsinstruksen sikre en mest mulig samordnet og enhetlig tilsynspraksis. Tilsynsinstruksen beskriver tema for tilsyn, hvilke rettslige krav som skal legges til grunn, hvordan de rettslige kravene skal kontrolleres, og hvordan tilsynsresultatene skal følges opp. I tillegg redegjør tilsynsinstruksen for hvilken informasjon som skal innhentes, og hvordan opplysningene fra tilsynsobjektene skal behandles. Enkelte av tilsynsinstruksene er offentlig tilgjengelige via Utdanningsdirektoratets nettside. Generelt skal risikovurderinger ligge til grunn for tilsyn innen opplæringssektoren. Av embetsoppdraget for 2012, fra Utdanningsdirektoratet til fylkesmannsembetene, går det frem at et av resultatkravene er «at tilsynsvirksomheten er basert på risiko- og vesentlighetsvurderinger». Av tilsynsinstruks for prioritert område 2012 går det frem at «[f]or å bidra til treffsikre tilsyn, er risikobetraktninger relevante både ved valg av tema og objekter ( )». 16 Videre blir det vist til at det ofte blir gjort mer skjønnsmessige og helhetlige vurderinger av risiko. 4.3 Kommunal egenkontroll og statlig tilsyn Oppsummering av mandat og kontrollform Statlig tilsyn og kommunal egenkontroll på opplæringsområdet har det til felles at de skal bidra til at kommunen løser sine oppgaver innenfor rammene av lover og forskrifter. Kontrollformene er imidlertid ulike på flere punkt. Forskjellene knytter seg blant annet til begrunnelse, kriterier/mål, myndighet og avgrensing i tid. Administrasjonssjefens internkontroll er en kontinuerlig virksomhet og skal sikre etterlevelse av regelverk og vedtak, måloppnåelse og kvalitet, effektivitet og produktivitet. Dette kan løses på ganske ulike måter i ulike kommuner. 14 Utdanningsdirektoratet: Tilsyn i opplæringssektoren en håndbok i metode. Instruks. Dato: 10. mai 2010.,Side 2. 15 Utdanningsdirektoratet: Tilsynsinstruks for felles nasjonalt tilsyn 2010 og 2011. Tema: Skolens arbeid med elevenes psykososiale arbeidsmiljø. Versjon 2 (vår 2011). Side 3. 16 Utdanningsdirektoratet: Tilsynsinstruks for prioritert område 2012. Tilsyn med Nasjonale Prøver. Versjon 2.,Side 21. 14
Kontrollutvalgets forvaltningsrevisjon og statlig tilsyn gjennomføres i en begrenset tidsperiode innenfor utvalgte områder i forvaltningen. Fokuset i forvaltningsrevisjon og tilsyn vil imidlertid være ulikt. Statlig tilsyn har typisk hatt fokus på å undersøke, vurdere og pålegge oppretting til lovlig standard. Forvaltningsrevisjoner skal tilpasses den enkeltes kommunes behov, og de folkevalgte har mulighet til å spisse problemstillinger, og prioritere kontrollen på de områder de finner nødvendig. I forvaltningsrevisjon er det rom for å ta utgangspunkt i hensyn som ligger utenfor konkrete lov- og forskriftskrav. Måloppnåelse, effektivitet, produktivitet og oppfølging av kommunestyrets vedtak, er like viktige kriterier i en forvaltningsrevisjon som etterlevelse av lov og forskrift. Tabellen nedenfor gir en oversikt over kjennetegn ved de ulike kontrollformene. Begrunnelse Kriterier/mål Statlig tilsyn Innbyggernes rettigheter/sentrale interesser Lovlighetskontroll/minimumsstandard Myndighet Pålegg Anbefalinger Kontrollutvalgenes forvaltningsrevisjon Innbyggernes rettigheter/lokale behov Regelverk, kvalitet, ressursbruk, effektivitet, lokale mål og vedtak knyttet til den kommunale forvaltningen Administrasjonssjefens internkontroll Innbyggernes rettigheter/lokale behov Regelverk, kvalitet, ressursbruk, effektivitet, lokale mål og vedtak knyttet til den kommunale forvaltningen Kontinuerlig oppfølging og korrigering Det er viktig å være oppmerksom på kjennetegnene knyttet til de ulike kontrollformene. Forventninger til kontrollformene må nødvendigvis knyttes til de rammer som styrer dem. For å kunne optimalisere synergieffekter mellom statlig tilsyn og kommunal egenkontroll, vil informasjonsutveksling og nærmere kjennskap til hverandres arbeidsformer, arbeid, risikovurderinger og planer ha sentral betydning og kunne bidra til læring. Læring og utvikling fordrer også at statlige tilsynsmyndigheter og aktørene i den kommunale egenkontrollen klarer å samarbeide i den praktiske gjennomføringen av tilsyn og kommunale kontrollaktiviteter. For at en kommune som mottar pålegg om retting etter et tilsyn, for eksempel skal være i stand til å levere de aktuelle tjenestene systematisk på lovmessig måte også etter at tilsynet er avsluttet, vil den kommunale egenkontrollen være sentral. I de neste kapitlene er det fokus på hvordan denne samordningen mellom tilsyn og kommunal egenkontroll på opplæringsområdet kan gjennomføres i praksis. 15
5. Innhenting av dokumentasjon og informasjon fra den kommunale egenkontrollen 5.1 Fylkesmannens risiko- og vesentlighetsvurderinger og valg av tilsynsobjekter Utdanningsavdelingen ved det enkelte fylkesmannsembete gjennomfører hvert år risiko- og vesentlighetsvurderinger på opplæringsområdet, basert på blant annet klagesaker, resultater på nasjonale prøver, eksamensresultater, grunnskolestatistikk, oppslag i lokalavisene, henvendelser fra publikum/elever/foresatte ved for eksempel bekymringsmeldinger, og øvrig informasjon Fylkesmannen på ulike måter har fått tilgang til. På bakgrunn av risiko- og vesentlighetsvurderingene skal det velges ut tema for tilsyn og tilsynsobjekter for kommende år. I fokusgruppene som har blitt gjennomført i forbindelse med denne undersøkelsen, blir det pekt på at risiko- og vesentlighetsvurderingene bare i enkelte tilfeller ligger til grunn for valg av tilsynsobjekter. Dette skyldes ifølge representanter fra fylkesmannsembetene at tilsyn på opplæringsområdet de senere årene i hovedsak har blitt gjennomført som nasjonale tilsyn. I forbindelse med nasjonale tilsyn er tema for tilsynet besluttet fra sentralt hold, og Utdanningsdirektoratet stiller også krav om antall tilsyn innenfor de enkelte fylkesmannsembetene. Ved utvalg av tilsynsobjekter innenfor det enkelte fylkesmannsembete er det deretter ulike hensyn som må tas, både når det gjelder kommunestørrelse, geografisk spredning og tilsynsbelastning. I tillegg må den enkelte utdanningsavdeling ved valg av tilsynsobjekt ta hensyn til andre tilsynsmyndigheter sine planer. Til en viss grad tar også det enkelte embete hensyn til geografi, for å få en ressurseffektiv gjennomføring av tilsyn. Dette innebærer at slike hensyn i større grad ligger til grunn for valg av tilsynsobjekter, enn de risiko- og vesentlighetsvurderingene fylkesmannsembetene selv gjennomfører. Dette er i samsvar med resultatene fra NIBR-rapporten, 17 der det blir vist til at nesten alle tilsynsressursene til fylkesmannsembetene er bundet opp i landsomfattende tilsyn, og at dette blir oppfattet som et problem fordi det reduserer fylkesmannens muligheter til å benytte seg av sin lokalkjennskap, og peke ut tilsynsobjekter basert på egne risiko- og vesentlighetsvurderinger. I tillegg til de nasjonale tilsynene, gjennomføres det også enkelte egeninitierte tilsyn basert på risiko- og vesentlighetsvurderinger, samt hendelsesbaserte tilsyn. Sistnevnte er basert på konkrete hendelser, forespørsler om tilsyn eller liknende. I fokusgruppene er det fra fylkesmannsembetene sin side en forventning om at det i årene fremover vil bli færre nasjonale tilsyn på opplæringsområdet, og dermed større rom for gjennomføring av egeninitierte tilsyn. Det blir vist til at dette vil innebære at fylkesmannsembetenes risiko- og vesentlighetsvurderinger kan komme til å bli mer sentrale i forbindelse med utvalg av tilsynsobjekter. 17 Indset, m.fl. 2011: Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode. NIBR-rapport 2011:28 16
5.1.1 Fylkesmannens bruk av den kommunale egenkontrollen i sine risiko- og vesentlighetsvurderinger På spørsmål om hvorvidt risiko- og vesentlighetsvurderingene også bygger på kjennskap til den kommunale egenkontrollen, kommer det tydelig frem i fokusgruppene at fylkesmannens kjennskap til hva som gjøres i den kommunale egenkontrollen, jevnt over er liten. Generelt er inntrykket fra fokusgruppene at analyser og dokumentasjon fra kommunenes egenkontroll, og kommunenes egne risikovurderinger, i liten grad benyttes av fylkesmannen. Det går frem at dette blant annet skyldes at fylkesmannen har liten oversikt over hva som faktisk gjøres på dette området i kommunene. Representanter fra fylkesmannen sier i fokusgrupper at de har noe kjennskap til kontrollaktivitetene i kommunene, ofte basert på informasjon gjennom enkelte møter gjennom året, men at de sannsynligvis har et uutnyttet potensial når det gjelder å nyttiggjøre seg denne informasjonen. Det blir i fokusgruppene særlig pekt på fire typer dokumenter fra kommunenes egenkontroll, som kan gi fylkesmannsembetene informasjon om risikoområder i kommunene. Dette er: den årlige tilstandsrapporten for opplæringsområdet, jf krav i opplæringsloven 13-10 kontrollutvalgets overordnede analyse plan for forvaltningsrevisjon forvaltningsrevisjonsrapporter I avsnittene under, er dagens kjennskap til og bruk av disse dokumentene nærmere beskrevet, samt hvilken potensiell nytteverdi dokumentene oppleves å ha. Årlig tilstandsrapport på opplæringsområdet I fokusgruppene gis det et inntrykk av at fylkesmannen i økende grad er interessert i de årlige tilstandsrapportene på opplæringsområdet, som skal foreligge fra alle kommunene i henhold til krav i opplæringsloven 13-10. Det blir vist til at tilstandsrapporter kan, dersom de er gode, gi mye informasjon om omfanget av-, og nivået på internkontrollen i en kommune, og i så fall også kan gi viktige innspill til de risiko- og vesentlighetsvurderinger som blir gjort av fylkesmannen. Både fra kommuner og fylkesmannsembetene blir det i fokusgrupper vist til at disse rapportene til dels inneholder gode kvalitative vurderinger, men kvaliteten oppfattes som svært varierende fra kommune til kommune. Det kan også være en utfordring at disse rapportene ikke er verken lett tilgjengelige for fylkesmannen, eller oppdaterte. Per i dag blir det fra fylkesmannens side gitt uttrykk for at det ikke er noen systematikk i innhentingen av tilstandsrapporter fra kommunene. Noen kommuner sender sin tilstandsrapport til fylkesmannen, noen tilstandsrapporter henter fylkesmannen fra kommunenes nettsider, og noen tilstandsrapporter blir oversendt i forbindelse med konkrete tilsyn. Det trekkes frem av representanter fra fylkesmannen i en fokusgruppe at man ved noen anledninger har forsøkt å hente ut kommunenes tilstandsrapporter via nettsidene til kommunene. For rundt halvparten av kommunene har tilstandsrapporten vært lett tilgjengelig via nettsiden, mens det i andre kommuner ikke har vært mulig å finne den. I noen tilfeller finner man eldre rapporter, men ikke siste års tilstandsrapport. Kontrollutvalgets overordnede analyse I fokusgruppene kommer det frem at representantene for fylkesmannsembetenes utdanningsavdelinger er lite kjent både med at kontrollutvalgene i kommunene utarbeider overordnede analyser som grunnlag for plan for forvaltningsrevisjon, og med innholdet i slike overordnede analyser. Gjennom drøfting i fokusgruppene er det flere som gir uttrykk for at dersom de er av tilstrekkelig høy kvalitet, vil de overordnede analysene kunne være nyttige for fylkesmannen som innspill til deres egne risikovurderinger, og spare dem for arbeid. Det kommer samtidig frem at det er store variasjoner blant kommunene når det gjelder de overordnede analysene som blir gjennomført av kontrollutvalgene. Mens enkelte representanter fra kontrollutvalg og 17
kontrollutvalgssekretariat mener at analysene vil kunne gi fylkesmannen mye nyttig informasjon om risikobildet på opplæringsområdet, gir andre representanter fra kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat uttrykk for at de tror utbyttet for fylkesmannen vil være begrenset. Dette blir begrunnet med at den overordnede analysen skal si noe om det totale risikobildet i kommunen som helhet, og utdanningssektoren er, i beste fall, kun gjennomgått i begrenset omfang. I tillegg, nevnes det fra et kontrollutvalg, baserer kommunen seg på informasjon fra nettopp fylkesmannen når de gjennomfører disse analysene, og vedkommende mener dermed at fylkesmannen allerede har den aktuelle informasjonen, slik at kommunenes innspill ikke bidrar med ny kunnskap. Plan for forvaltningsrevisjon I fokusgruppene fremgår det at fylkesmannen i liten eller ingen grad tar hensyn til kommunenes oppdaterte plan for forvaltningsrevisjon når de gjør sine risikovurderinger, og velger ut tilsynsobjekter. Det er heller ikke alle fylkesmannsembetene som deltar i fokusgruppene som har kjennskap til at kontrollutvalgene utarbeider en plan for forvaltningsrevisjon. I fokusgruppene kommer det, gjennom informasjon fra kontrollutvalg og kontrollutvalgssekretariat, frem at det er stor variasjon fra kommune til kommune i hvordan plan for forvaltningsrevisjon utvikles, og hvor gode risikovurderinger den er basert på. Forvaltningsrevisjonsrapporter Fra fylkesmannens side blir det i fokusgrupper trukket frem at det ville vært nyttig med en mer systematisk gjennomgang av eksisterende forvaltningsrevisjonsrapporter på opplæringsområdet. Det kunne bidratt med ny informasjon i forhold til gjennomføringen av risiko- og vesentlighetsvurderinger. Per i dag har fylkesmannsembetene kun sporadisk tilgang til foreliggende forvaltningsrevisjonsrapporter. Det er ikke vanlig at fylkesmannen får oversendt forvaltningsrevisjonsrapporter utenom i forbindelse med gjennomføringen av konkrete tilsyn. I fokusgruppene blir det vist til at av de forvaltningsrevisjonene som gjennomføres i den enkelte kommune, er det bare et fåtall som omhandler opplæringsområdet. Det er ofte flere år mellom hver gang en kommune har en forvaltningsrevisjon innenfor opplæringsområdet. Videre blir det kommentert at forvaltningsrevisjoner har et vidt mandat, og det er derfor ikke slik at en forvaltningsrevisjonsrapport innenfor opplæringsområdet nødvendigvis fokuserer på regeletterlevelse. Formålet med forvaltningsrevisjoner kan være å kartlegge for eksempel måloppnåelse eller effektivitet i driften, mens det andre ganger er spesifikt fokus på regeletterlevelse. Deltakere i fokusgruppene peker på at forvaltningsrevisjonsrapporter skal være offentlig tilgjengelige, og at man via Norsk Kommunerevisorforbunds (NKRF) oversikt over gjennomførte forvaltningsrevisjoner, har elektronisk tilgang til alle forvaltningsrevisjoner som er gjennomført på landsbasis. Det er imidlertid usikkerhet rundt i hvilken grad denne oversikten er oppdatert. Som et alternativ, blir det også nevnt at fylkesmannen kan få oversendt forvaltningsrevisjonsrapporter fra de ulike kontrollutvalgene. Ved en gjennomgang av NKRFs oversikt over forvaltningsrevisjonsrapporter, går det frem at det for 2011 og 2012 er registrert til sammen 45 forvaltningsrevisjonsrapporter innenfor tjenesteområdet «skole» (36 i 2011 og ni i 2012). Disse er fordelt på en rekke ulike kommuner og fylkeskommuner over hele landet. Det er usikkert om denne oversikten er fullstendig med hensyn til å vise alle forvaltningsrevisjoner innenfor opplæringsområdet som ble gjennomført på landsbasis i 2011 og 2012. Av de ni registrerte forvaltningsrevisjonene i 2012, er det kun én der det ikke er oppgitt at fokus er på regeletterlevelse. Av de 36 registrerte forvaltningsrevisjonsrapportene i 2011 er det 20 forvaltningsrevisjoner der det ikke er registrert at det er fokus på regeletterlevelse. Av disse 20 er det i syv tilfeller registrert at fokus er på kvalitet. 18
Til tross for at det ikke er en systematisk nyttiggjøring av forvaltningsrevisjonsrapporter i forbindelse med risiko- og vesentlighetsvurderinger og utvalg av tilsynsobjekter, henvises det i fokusgruppene til enkelthendelser hvor disse rapportene likevel har spilt en rolle. I en av fokusgruppene blir det vist til et eksempel på at en forvaltningsrevisjonsrapport har vært årsak til at fylkesmannen valgte å gjennomføre tilsyn. Det blir imidlertid understreket at det nok var relativt tilfeldig at fylkesmannen i dette tilfellet fikk oversendt forvaltningsrevisjonsrapporten. I en annen fokusgruppe blir det vist til et eksempel på at et tilsyn ble avlyst på grunnlag av at det nylig var gjennomført en forvaltningsrevisjon på samme område. I en av fokusgruppene understrekes det fra fylkesmannens side at hvis en forvaltningsrevisjonsrapport er tilstrekkelig grundig gjennomført, fokuserer på regeletterlevelse som et tilsyn gjør, baserer seg på metoder som sannsynliggjør resultatene tilstrekkelig, og en slik rapport viser at det er lav risiko for avvik innenfor opplæringsområdet i kommunen, bør denne være tilstrekkelig som dokumentasjon på at fylkesmannen ikke behøver å gjennomføre tilsyn. Andre dokumenter fra administrasjonssjefens internkontroll I fokusgruppene blir det også drøftet hvorvidt det fins andre typer dokumenter fra administrasjonssjefens internkontroll på opplæringsområdet, som kan være nyttig for fylkesmannen å ha tilgang til for eksempel i forbindelse med gjennomføringen av risiko- og vesentlighetsvurderinger. På dette området er det en oppfatning om at det er svært varierende hvilke typer dokumenter ulike kommuner har, som kan si noe om internkontrollen eller det forsvarlige systemet på opplæringsområdet. Av fokusgruppene går det også frem at det er stor variasjon i hvordan representanter fra kommunene forstår begrepene «internkontroll» og «forsvarlig system», og hvilke dokumenter og aktiviteter de vil definere som en del av internkontrollen/det forsvarlige systemet. I den grad det utarbeides årshjul for internkontrollaktiviteter i en kommune, vil det av et slikt årshjul som oftest gå frem hvilke aktiviteter kommunen definerer som en del av internkontrollen/det forsvarlige systemet. Det blir derfor pekt på at denne typen årshjul kanskje kan være interessant for fylkesmannen, selv om faktisk gjennomførte aktiviteter ikke nødvendigvis samsvarer med de aktivitetene som fremgår av årshjulet. På spørsmål om hvorvidt kommunen, som del av det forsvarlige systemet/internkontrollen, gjennomføres risikovurderinger for å kartlegge om det er områder opplæringssektoren i kommunen bør ha ekstra fokus på, gir representantene fra noen kommuner uttrykk for å være ukjent med både betegnelsen «risikovurdering» og denne måten å jobbe på. Andre kommuner formidler et inntrykk av både fremskreden modenhet i kontrollsystemene, og aktiv inkludering av dem i kommunens daglige virke. Generelt er oppfatningen både fra kommunenes og fylkesmannsembetenes side at variasjonen fra kommune til kommune er så stor, at det ikke er mulig å peke på noe annet enn tilstandsrapporten som kan være å betrakte som et generisk dokument som kan innhentes fra alle kommuner som del av grunnlaget for fylkesmannsembetenes risiko- og vesentlighetsvurderinger. Det antas at man ved å etterspørre annen informasjon fra internkontrollen/det forsvarlige systemet, vil motta store mengder dokumentasjon, som både vil kreve mye for kommunene å oversende, og som vil kreve mye for fylkesmannsembetene å håndtere. Den antatte nytteverdien anslås ikke å være av en slik art at fokusgruppedeltakerne anser dette som hensiktsmessig. Samtidig understrekes det også av representanter fra fylkesmannsembetene i fokusgruppene at det ikke er noen generell skepsis hos fylkesmannen til kvaliteten på kontrollarbeidet som gjøres i kommunene, eller dokumentene som produseres derfra. En mulighet som diskuteres i fokusgruppe, er om det hadde vært hensiktsmessig å utvikle en modell for tilsyn der man har en første fase hvor man undersøker hva et knippe kommuner har gjort av egenkontroll på det området som er tema for et gitt tilsyn. Der denne første kartleggingen av egenkontrollarbeidet sannsynliggjør at det er lav risiko for avvik, stopper man prosessen og gjennomfører ikke tilsyn. Med denne metoden ville man både få oversikt over et bredere utvalg av 19