Finnmarkskommisjonen en oversikt, møte med interesserepresentanter, Nesseby/Stjernøya/Seiland oktober 2010, v/ Jon Gauslaa 1
Finnmarkskommisjonen Kort om bakgrunnen Liknende kartlegginger har blitt gjennomført ellers i landet: 1908-1953: Høyfjellskommisjonen for Sør Norge 1985-2004: Utmarkskommisjonen for Nordland Bare Finnmark som gjenstår Folkerettslige relasjoner ILO 169: Artikkel 14: Staten plikter å iverksette en kartlegging av rettigheter på grunnlag av gjeldende nasjonalt rett Forpliktelsen sier ikke noe om utfallet av kartleggingen, men det er et krav at kartleggingen er grundig og dyptpløyende. Stortingets Justiskomité; nødvendig å supplere finnmarksloven med regler om kartlegging av eksisterende rettigheter i Finnmark for å oppfylle dette. ILO-uttalelser 2004, 2010. UDs Rettsavdeling, 2004
Finnmarkskommisjonen Lovgrunnlag. Ytre rammer Finnmarksloven 5 tredje ledd For å fastslå omfanget og innholdet av de retthetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk eller på annet grunnlag, opprettes en kommisjon som skal utrede rettigheter til land og vann i Finnmark Finnmarksloven 29 første ledd Det opprettes en kommisjon som på grunnlag av gjeldende nasjonal rett skal utrede bruks- og eierrettigheter til den grunnen som Finnmmarkseiendommen overtar
Hva innebærer 5 (3) og 29 (1)? Kommisjonen skal kartlegge omfanget av og innholdet i gruppers og enkeltpersoners eksisterende rettigheter på den grunnen som FeFo fikk overskjøtt fra Statskog 1. juli 2006 Grunn som er overskjøtt til private før 1. juli 2006 faller utenfor, samt grunn i kommunalt eie og grunn som var eid av andre statsinstitusjoner enn Statskog. Kommisjonen skal ikke tildele nye rettigheter til noen, eksempelvis på grunnlag av rene rimelighetsvurderinger Hensikten er å avklare i hvilket omfang det med grunnlag i langvarig bruk er ervervet rettigheter som ikke tidligere har oppnådd formell rettslig anerkjennelse. Det som skal kartlegges er den utøvde bruken, og spørsmålet som skal besvares er om bruken har gitt grunnlag for rettsdannelser. Kartleggingen skal skje på grunnlag av gjeldende nasjonal rett.
Det rettslige grunnlaget for kartleggingen Gjeldende nasjonal rett Kommisjonen skal bygge på alminnelige tingsrettslige prinsipper for rettserverv ved langvarig bruk, slik de er utviklet av norsk Høyesterett, jf. Rt. 2001 s. 769 (Selbu) og s. 1229 (Svartskogen) Gjeldende nasjonal rett er brukt i 29 (1) for å markere at også samiske og lokale sedvaner og rettsoppfatninger er relevante rettskilder, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-05) s. 18-19. Folkeretten vil som hovedregel ikke gi selvstendig grunnlag for anerkjennelse av rettigheter, men kan få betydning ved anvendelsen av gjeldende nasjonal rett i konkrete tilfeller. Presumsjonsprinsippet, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-05) s. 19 Finnmarksl. 3: Loven gjelder med de begrensninger som følger av ILO 169, og skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Hensyntagen til samiske sedvaner, jf. ILO art 8 (ILO-uttalelse, 2010).
Grunnlagene for rettserverv ved langvarig bruk hevd eller alders tids bruk eller på annet grunnlag Praktisk viktigste ervervsgrunnlag: alders tids bruk og hevd. Begge grunnlagene krever at bruken må ha pågått i lang tid, ha hatt et visst omfang (intensitet, kontinuitet), og ha vært utøvd i den tro at bruken har vært berettiget. For erverv av eiendomsrett, også et krav om eksklusiv/dominerende bruk. Er vilkårene oppfylt, vil bruksutøveren få anerkjent en rettighet som tilsvarer den utøvde bruken. Andre grunnlag: lokal sedvanerett (generelle rettsdannelser/ regeldannelse), festnede forhold (variant av alders tids bruk). Lovens formulering på annet grunnlag markerer at alders tids bruk og hevd ikke er de eneste aktuelle grunnlagene for å anerkjenne rettigheter. Andre mulige grunnlag: Lokal sedvanerett (mer generell rettsdannelse i et område enn individuelt rettighetserverv), festnede forhold
Alders tids bruk og hevd Kort om vilkårene. Likheter og forskjeller Alders tids bruk krever lengre tids bruk enn hevd. Alders tids bruk: Henimot 100 år (ingen eksakt grense) Hevd: 20 eller 50 år (eiendomshevd (20 år), brukshevd med og uten fast innretning (20 og 50 år), hevd for folket i ei bygd (50 år) Ved alders tids bruk stilles det mindre strenge krav til brukens innhold/omfang, kanskje særlig til dens intensitet. Dette oppveier det strengere kravet til brukes varighet. Kravet om at bruksutøveren har grunn til å tro at bruken er berettiget, er felles for alders tids bruk og hevd. Særlig hensyntagen til kulturelle særtrekk ved bruken og samiske sedvaner ved vurderingen av om vilkårene er oppfylt (Selbu og Svartskogen).
Alders tids bruk og hevd Nærmere om godtrokravet Utgangspunkt: Må foreligge god tro i hele ervervsperioden. Er bruksutøveren en kollektiv enhet, hindrer det ikke rettighetserverv at enkelte innen kollektivet ikke er i god tro. Statens eierpretensjon avskjærer ikke i seg selv god tro. Utøvelse av eierrådighet (salg/bortfeste) eller offentlig myndighet (bruksregulering)? Hevdsloven 5: Har bruken grunnlag i kontrakt vil den ikke gi grunnlag for erverv av rettigheter ( ingen kan hevde mot sin egen atkomst ). Men dette er bare et utgangspunkt. Bruk med grunnlag i kontrakt kan ha utviklet seg til noe mer. Er kontrakten rettsstiftende eller regulerende? Kommisjonen skal også å utrede mulige rettighetsforhold som har grunnlag i kontrakt i den grad det er naturlig, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-2005) side 19-20.
Hvem kan få anerkjent rettigheter? Folk i Finnmark ( samer og andre, jf. finnml. 5, 3) Kommisjonen er et virkemiddel for å oppfylle Norges forpliktelser etter ILO 169 artikkel 14 om kartlegging av urfolks landrettigheter, jf. Innst. O. nr. 80 (2004-2005) s. 28. Kartleggingen skal være etnisk nøytral og næringsmessig nøytral (omfatter foreløpig ikke kyst- og fjordfiske). Kartleggingen vil omfatte rettigheter som er opparbeidet av etniske nordmenn, kvener og andre grupper, på lik linje med rettigheter som er opparbeidet av samer. Avgjørende for om rettigheter vil bli anerkjent, vil være den utøvde bruken, og de rettsoppfatningene som ligger til grunn for bruken. Ikke brukernes etnisitet.
Begrensninger i kommisjonens mandat Kommisjonen skal ikke kartlegge rettigheter på grunn som er fradelt fra FeFo før 1. juli 2006 (privat grunn, annen offentlig eid grunn). Spørsmål som kommisjonen finner at er åpenbart uegnet for behandling i kommisjonen, jf. 30 tredje ledd (rettighetsspørsmål som gjelder andre forhold enn rettserverv med grunnlag i langvarig bruk, for eksempel arvetvister; klager på FeFos beslutninger; kommunal arealplanlegging, motorferdsel i utmark). Slike spørsmål må henvises til andre instanser (domstolene, kontrollkomiteen, departementet, ombudsmannen). Interne rettighetsspørsmål innen reindriften skal bare behandles dersom dette kreves av noen som har rettslig interesse i å få spørsmålet avklart (forskriftens 5). Rettigheter til fisket i Tana- og Neiden er unntatt (forskr. 6) Rettigheter til fiske i sjøen er unntatt, med unntak av laskefiske med faststående redskap (kan bli endret, jf. NOU 2008: 5)
Kommisjonens arbeidsmåte Avgrensning og kunngjøring av felt 30; Kommisjonen avgrenser felt, og fastlegger rekkefølgen feltene utredes i, ut fra antatt behov for rettighetsavklaring og hva som anses naturlig og hensiktsmessig. Felt kan innskrenkes og utvides underveis. 31; Kommisjonen kunngjør felt med oppfordring til rettighetshavere om å melde seg. Særskilt varsel til reindrift, brukerinteresser, Sametinget, fylkestinget, kommune, FeFo. Også varsel til en rekke andre grupper. Felt 1 (Stjernøya/Seiland) og i Nesseby (felt 2) kunngjort februar 2009. Stjernøya: behov for avklaring rettssak trukket fra Alta tingrett i påvente av kommisjonen. Seiland (naturlig å se i sammenheng med Stjernøya) Nesseby: utlikeartet bruk (jordbruk, kombinasjonsbruk, reindrift, laksefiske), begrenset areal og folketall. En har mottatt noe over 20 meldinger/krav i felt 1 og 2, samt en del utenom feltene. Se www.finnmarkskommisjonen.no (oppdateres etter hvert kommisjonsmøte). Felt 3 (Sørøya) kunngjort mars 2010.
Kommisjonens arbeidsmåte Ansvaret for sakens opplysning, finnmarksl 32 Kommisjonen har selv ansvaret for sakens opplysning, og for å fremskaffe det faktiske og historiske grunnlaget for sine konklusjoner I en vanlig rettssak har sakens parter dette ansvaret. Kommisjonen skal kartlegge rettsforholdene enten det fremsettes krav eller ikke, og må også ta stilling til aktuelle rettsspørsmål som ikke er reist av en part. De som i dag har lovfestede (f. eks. i finnmarksloven) eller tinglyste rettigheter (grunneiere) trenger ikke fremme krav for kommisjonen. Kommisjonen kan innhente skriftlig materiale, muntlige forklaringer, og oppnevne sakkyndige (historie, antropologi, faktisk bruk). Sakkyndige oppnevnt for felt 1 og 2 høsten 2009 (bruk og rettsoppfatninger, historisk frem mot i dag), NIKU/UiTrø. Skal fullføre i løpet av desember 2010. Oppnevnt iht reglene for offentlige anskaffelser. Sakkyndige oppnevnt for felt 3 i juni 2010. Tematiske utredninger: sjølaksefiske (juni 2010), allmennhetens bruk (fullføres desember 2010). Rettshistorie (vår 2011), reindrift (ikke påbegynt)
Kommisjonens arbeidsmåte Ansvaret for sakens opplysning, finnmarksl 32 Partenes og andres rolle Partene kan gjøre rede for bevis mv. 32 tredje ledd: Interesserepresentanter (jordbruk, reindrift, lokale brukere, fritidsbrukere, sjølaksefiskere) kan oppnevnes for å følge arbeidet. Kommisjonen oppnevnte interesserepresentanter for felt 1 og 2 i august 2010. Bevisvurdering og kildekritikk Det skriftlige materialet forteller ikke nødvendigvis hele sannheten. Blant annet kan det være selektivt og påvirket av sin samtid. Muntlige kilder må vurderes i lys av deres nærhet til saken. Partsforklaringer ifht uhildede vitneforklaringer. Tidsfaktoren. Hovedutfordringen er å fremskaffe tilstrekkelig faktisk og historisk materiale til at en rimelig sikkert kan si at avgjørelsene er fattet på et korrekt grunnlag.
Kommisjonens rapport og videre behandling 33; kommisjonen avgir en rapport for hvert felt med sine konklusjoner om rettighetsforholdene i feltet Hvem er eier av grunnen (FeFo, andre), om noen har bruksrettigheter der ut over det som følger av lovgivningen, hvem dette er og hva slags bruksrettigheter (omfang, innhold, geografisk utstrekning) det dreier seg om. Det skal fremgå hvilke saksforhold kommisjonens konklusjoner bygger på (skriftlige og muntlige kilder, sakkyndige utredninger). Rapporten bli utformet omtrent på samme måte som en dom, men med en bredere redegjørelse for saksforholdet. 34 og 35: Om FeFos behandling og kommisjonens meklingsplikt. 36; kommisjonens konklusjoner kan bringes inn for Utmarksdomstolen for Finnmark (foreløpig ikke oppnevnt), og dennes avgjørelser kan ankes til Høyesterett ( 42). Kommisjonen har dermed ikke det siste ordet.
Resultatet av kartleggingsarbeidet Ved lovvedtaket antok flertallet i Stortingets Justiskomité at kartleggingen i hovedsak ville lede til anerkjennelse av kollektive bruksrettigheter av ulike slag, for eksempel til hogst eller beite Det ble ansett lite sannsynlig at det ville være grunnlag for å anerkjenne individuelle eierrettigheter i nevneverdig omfang Kartlegging av eksisterende rettigheter, ikke utdeling av nye Skal noe få anerkjent eiendomsrett til et område må de ha utøvd langvarig bruk, med et eksklusivt preg, og hatt en beskyttelsesverdig oppfatning om at de er rette eiere av området. Strenge vilkår. Er disse vilkårene oppfylt, vil rettighetsanerkjennelse ikke endre den faktiske stillingen i området, bare de formelle eierforholdene. Anerkjennelse av bruksrettigheter vil for sin del ikke endre eierforholdene, men begrense grunneierens (FeFos) rådighet over grunnen.
Noen virkninger av rettighetsanerkjennelse Det blir fastslått at rettigheten har et selvstendig grunnlag og den vil få et vern mot inngrep (grunnloven 105). FeFo må sørge for at rettigheten blir tinglyst og eventuelt ta initiativ til grensegangssak, jf. finnmarksloven 34 og 45. Anerkjennelse av eiendomsrett til et område vil medføre at området må fradeles fra FeFos grunn. Rettigheten (eierrett/bruksrett) vil ikke lenger være underlagt forvaltningsregimet i finnmarkslovens kapittel 2 og 3, jf. 5 (2) og 21 (1), og vil dermed bli unntatt fra FeFos rådighet. Anerkjennelse av rettigheter i utmark griper ikke inn i rettigheter regulert i friluftsloven (rett til ferdsel etc). Anerkjennelse av bruksrett vil ikke ekskludere annen bruk, men kan begrense grunneierens (FeFos) eierrådighet.
Tidsperspektiv Kommisjonens oppgave er omfattende. Kommisjonen skal kartlegge et stort område (45 000 km2), der en selv har ansvaret for å fremskaffe sakens opplysninger. Kommisjonen skal treffe avgjørelsene på grunnlag av gjeldende rett og ikke etter eget forgodtbefinnende eller ut fra rimelighet. Påkrevd med grundige og konkrete vurderinger fra område til område. Når kan konklusjoner ventes i de første feltene? I løpet av 2011? Hvor lang tid vil det tar før kommisjonen er i mål? Umulig å si, men liknende kartlegginger ellers i landet har tatt inntil 45 år (Høyfjells-kommisjonen for Sør Norge, 1908-1953). 2025?
Mer innformasjon www.finnmarkskommisjonen.no Takk for oppmerksomheten!