Høring av forslag om endring av forurensningsforskriften kapittel 39 - gebyrer Den foreslåtte endringen av forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) kapittel 39, innebærer endringer av gebyrsatser og skal gi tilnærmet kostnadsdekning for arbeidet med tillatelser og tilsyn hos Fylkesmannen og Miljødirektoratet. Det foreslås også justeringer av begreper, noe som i større grad vil bidra til bedre og mer enhetlig gebyrpraksis. Vedlagt er forslag til endringsforskrift. Vi ber om kommentarer til forslaget innen 15.september 2015 Bakgrunn Forurenser betaler - prinsippet tilsier at det er forurensende virksomheter som skal betale for myndighetenes arbeid med tillatelser og tilsyn med at regelverket overholdes. Det er behov for en økning i gebyrnivået, men også mer tilpassede gebyrsatser i kapittel 39 i forurensningsforskriften som regulerer forurensningsmyndighetenes gebyr for arbeid med nye tillatelser, for endring av tillatelser og for gjennomføring av tilsyn. Endringene i forskriften skal også bidra til mer ensartet gebyrpraksis. Hovedinnholdet av reguleringen Klima- og miljødepartementet (tidligere Miljøverndepartementet) vedtok i desember 1986 en forskrift som påla Miljødirektoratet (tidligere Klima og forurensningsdirektoratet (Klif)/Statens forurensningstilsyn (SFT)) å kreve inn gebyrer for kontrolltiltak, konsesjonsbehandling og endring av konsesjoner, endret til kapittel 39 i forurensningsforskriften i 2004. Klima- og miljødepartementet vedtok 2007 å gi Fylkesmannen, på lik linje med Miljødirektoratet, anledning til å kreve inn gebyrer for arbeid med tillatelser og tilsyn etter forurensningsloven. Gebyrene i henhold til denne bestemmelsen gjelder for forurensningsmyndighetenes arbeid med tillatelser, herunder beredskapskrav, beredskapsplaner og beredskapsøvelser mot akutt forurensning. Videre gjelder det tilsyn med overholdelse av krav fastsatt i tillatelsene, forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften), forskrift 1. juni 2004 nr. 930 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) og forskrift 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften), som alle er gitt i medhold av forurensningsloven. Praktisering av gebyrordningen i forbindelse med saksbehandling av tillatelse I saker der det gis ny tillatelse, fastsettes gebyrsatsen ut i fra normal ressursbruk for en bestemt sakstype. Med en bestemt sakstype menes saker som i innhold og omfang er sammenlignbare. Ressursbruken for saksbehandling (både sakstype, individuell justering og endring) omfatter: Gjennomgang av søknaden Møter med søker 1
Høring av søknaden (utarbeide kunngjøring, sende forslag til kunngjøring til søker, sende kunngjøring og sakspapirer eventuelt bare kunngjøring til aktuelle parter) Oversendelse av høringsinnspill til søker med anmodning om kommentarer Utarbeidelse av tillatelse og oversendelsesbrev med begrunnelse Her inngår innsats fra o nr. 2 saksbehandler/faggrupper o eventuelt andre fagpersoner hos Fylkesmannen eller i Miljødirektoratet som bistår ved behandling av søknad o leder Oversendelse av utkast til tillatelse til søkeren Endelig tillatelse og oversendelsesbrev sendes søker med kopi til partene For virksomheter som også hører inn under petroleumsloven og HMS-forskriftene for petroleumssektoren, skal det opprettes kontakt med Petroleumstilsynet slik at tidspunkt for utsendelse av tillatelse etter forurensningsloven og Petroleumstilsynets vedtak om samtykke sendes samtidig. Kunngjøring av vedtak og registrering i databaser. Ressursbruk som vanligvis ikke skal inkluderes er (verken i vurderingen av sakstype eller endring av tillatelse): Eventuell oppfølging av presse etter tillatelse er gitt Eventuell klagebehandling og oversendelse til klageinstans Annen oppfølging av den nye tillatelsen (møter, samtaler om hva kravene innebærer og lignende) Naboklager Gjennomgang av egenkontrollrapporteringen for landbasert industri og årsrapportene for petroleumsvirksomhetene Utviklingsoppgaver (for å forberede nye krav/reguleringer eller oppfølging) Kvalitetssikring av konsesjonsbehandling (kvalitetssystemet med mer) Gjennomgang/forståelse av BREF og BAT-konklusjoner. EU Kommisjonen har for ca. 30 bransjer fastsatt hva som er best tilgjengelig teknologi (BAT). BAT er definert i såkalte BREF dokumenter. (BAT reference documents). BAT-konklusjoner utarbeides på bakgrunn av BREF-dokumentene og myndighetene er forpliktet til å følge disse når det settes vilkår til en virksomhet. Opplæring og oppfølging knyttet til regelverket Praktisering av gebyrordningen i forbindelse med tilsyn. Gebyret skal dekke forberedelse, utførelse av tilsynet og rapportskriving med eventuell oppfølging, inkludert reisetid og -kostnader. Endagstilsyn skal normalt utføres av en til to personer, ved flerdagstilsyn skal det normalt delta to til tre kontrollører. Tabell 1 viser antall fakturerte gebyrbelagte tjenester i 2011, 2012 og 2013 for fylkesmennene og Miljødirektoratet. Av tabellene ser en at gebyrbelagte tjenester har vært tilnærmet på samme nivå disse tre årene. 2
Tabell 1 Oversikt over antall gebyrbelagte tjenester Miljødirektoratet og Fylkesmannen 2013 2012 2011 Miljødirektoratet Fylkesmannen Miljødirektoratet Fylkesmannen Miljødirektoratet Fylkesmannen Nye tillatelser 118 331 105 334 95 283 Endring av tillatelse 156 277 132 355 139 362 Endags tilsyn 58 304 71 253 66 435 Flerdagers tilsyn 46 43 37 38 48 35 Tilsyn virksomheter u/ till. 20 638 11 736 11 651 Tot gebyrbelagte tjenester 398 1593 356 1716 359 1766 Hovedinnholdet av foreslåtte endringer Endringene av forskriften innebærer at gebyrsatsene endres slik at de tilsvarer beregnet ressursforbruk for de tilhørende aktivitetene. Gebyrsatsene økes, det innføres mer tilpassede gebyrsatser og enkelte begreper og bestemmelser endres. Dette skal bidra til mer riktig og ensartet gebyrpraksis. Foreslåtte endringer i forskriften: 1. Innføre to nye lavere gebyrsatser for nye tillatelser med lite omfattende saksbehandling 2. Innføre en ekstra høy gebyrsats for nye tillatelser som krever særdeles mye arbeid 3. Legge til satser der det er for store sprang mellom gebyrsatsene 4. Endre enkelte navn og begreper 5. Fjerne noen bestemmelser som ikke lenger er aktuelle 1. Det foreslås å innføre to nye nedre satser for nye tillatelser ( 39-4) der omfanget er lavt og saksbehandlingen enkel. Dette kan for eksempel være vanlige mudre- og dumpetillatelser ved privat brygge, jf. forurensningsforskriften kapittel 22, som i dag vanligvis blir plassert i gebyrsats 4. 2. I den senere tid viser erfaringene at enkelte søknader om tillatelse krever særlig lang behandlingstid og grundig gjennomgang av grunnlagsdokumenter, for eksempel søknad om tillatelse til ny gruvevirksomhet. Gebyrklasse 1 i 39-4 vil ikke dekke kostnadene til saksbehandlingen som er nødvendig i slike saker. Vi foreslår derfor at det etableres en ny og høyere gebyrklasse 1 som skal benyttes på saker som krever ekstra mye ressurser fra myndighetene. 3. For saksbehandling knyttet til endring av tillatelse ( 39-5) er det omfanget av endringen, dvs. ressursbruken knyttet til den enkelte endringen som er avgjørende. En endring kan kreve lite ressurser, for eksempel å forlenge en frist, eller den kan kreve like mye ressurser som en ny tillatelse, for eksempel stor økning av produksjonen. Avgjørende for ressursbruken vil blant annet være om saken må ut på høring før saken kan avgjøres. Det er i dag et stort sprang mellom sats 3 (kr 5 500,-) og sats 2 (kr. 22 400,-). Med bakgrunn i innspill fra Fylkesmennene om dette, foreslår vi at det etableres en ny sats 3 mellom disse to. I dagens gebyrforskrift 39-7 (gebyr for kontroll i virksomheter uten tillatelse) er det et stort sprang mellom sats 3 (kr 11 600,-) og sats 4 (kr 4 500,-). Vi foreslår derfor å etablere en ny sats 4 mellom disse. Det vil gi myndighetene bedre anledning til å tilpasse gebyrene til riktig nivå. Dette er særlig aktuelt i forhold til små virksomheter. 39-8 omhandler gebyr ved systemrevisjoner (flerdagstilsyn). I forbindelse med omdefinering av begrepene, fra systemrevisjon til flerdagstilsyn (se punkt 4), vil det bli aktuelt å gjennomføre ikke varslede tilsyn som strekker seg over mer enn en dag. Dette kan for eksempel være virksomheter som er av en slik størrelse at det er hensiktsmessig å bruke 2 3
dager, men for og etterarbeidet etter tilsynet allikevel blir lite. I slike tilfeller kan det være aktuelt å benytte en lavere sats for gebyrene. Vi foreslår derfor å etablere en ny sats 5 for flerdagstilsyn. Denne satsen er foreslått til å være halvparten av tidligere laveste sats for systemrevisjoner, og er i samme størrelsesorden som sats 1 for endagstilsyn. I nedre del av skalaen for flerdagstilsyn vil den laveste sats 5 bli høy når en tar med gjennomsnittlig tidsforbruk. Vi foreslår derfor å etablere ny, lavere sats som er basert på et midlere tidsforbruk på en uke. Denne satsen er tilpasset enkle flerdagstilsyn der 2 personer er på bedriften i 2 dager og som krever lite oppfølging. 4. I nåværende forskrift skilles det mellom tilsyn av inntil en dags varighet (inspeksjoner) og systemrevisjoner. Med systemrevisjon menes en systematisk undersøkelse for å fastslå om aktiviteter og tilhørende resultater er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov. Vanligvis vil en systemrevisjon konsentreres om ett eller flere på forhånd angitte områder. Tilsynsmetoden har til formål å fastslå om myndighetskravene overholdes. Det er ønskelig at overskriften til 39-8 (gebyr for systemrevisjon) endres fra gebyr for systemrevisjon til gebyr for flerdagstilsyn. Grunnen til dette er at en inspeksjon også kan ta mer enn en dag, og at det kan være hensiktsmessig ikke å varsle tilsynet på forhånd. Forskriftene sier ingenting om at revisjoner må varsles, men i følge HMS-etatenes retningslinje for samordnet tilsyn og felles tilsynsprofil er det god revisjonsskikk å varsle revisjoner. Det ville derfor være mer fleksibelt dersom begrepene brukt i forskriftene ikke er knyttet opp mot en spesifikk tilsynsmetode. Erfaringer viser at det kan bli ulike gebyrer for likeartet inspeksjoner der enkelte virksomheter har tillatelse mens andre er forskriftsregulert. I disse tilfellene skal henholdsvis 39-6 (gebyr for kontroll av inntil en dags varighet i virksomheter med tillatelse) og 39-7 (gebyr for kontroll i virksomheter uten tillatelse) benyttes. I og med at gebyret i 39-6 er basert på risikoklasse i tillatelsene er det nødvendigvis ikke en sammenheng mellom gebyrets størrelse og faktisk ressursbruk knyttet til inspeksjonen, mens det i 39-7 settes gebyr i forhold til forventet total ressursbruk. Dette medfører at likeartede inspeksjoner av og til gir ulike gebyrer. Vi foreslår derfor å slette 39-6 (gebyr for kontroll av inntil en dags varighet i virksomhet med tillatelse). I stedet for å skille mellom bedrifter i forskjellig risikoklasse, foreslår vi å beregne gebyrer i forhold til forventet ressursforbruk for hvert tilsyn. 5. 39 9 (gebyr ved kontroll i virksomheter som er EMAS-registrert eller ISO14001-sertifisert) gir i dag en mulighet til å gi inntil 50 % reduksjon av gebyret for virksomheter som er EMASregistret eller ISO-14001 sertifisert. Miljødirektoratet bestemte seg i 2007 for ikke å bruke denne muligheten da vi bruker like mye ressurser på disse tilsynene, og har sendt ut brev til virksomhetene om det. Bestemmelsen bør derfor fjernes. For enkelte tidsavgrensede tilsynsaksjoner blir det gjennomført et stort antall tilsyn som hver for seg tar kort tid. Typisk eksempel på slike er verifikasjoner på spesifikke produkter hos detaljhandlere. Rapporteringen vil ofte være i form av avkrysning i tilpassede skjema. I slike aksjoner vil inspektørene være ved hver enkelt bedrift i kort tid, og det kan fremstå som urimelig å kreve gebyr for tilsynet. 39-10 om unntak vil ikke være egnet for slike aksjoner da bestemmelsen skal brukes på enkeltsaker etter en individuell vurdering. Vi foreslår derfor ny 39 9 der det gis anledning til å unnlate å kreve gebyr i slike aksjoner. Endrede gebyrsatser Kostnadsgrunnlaget for beregning av gebyrene I Finansdepartementets rundskriv om gebyrfinansiering (R-112/2006), datert 16.06.2006, sies det: 4
Statlige gebyrordninger er lite ensartede. Det må derfor vurderes i hvert tilfelle hvilke kostnader som er relevante å legge inn i beregningsgrunnlaget. Det følger av retningslinjene at gebyrer bør fastsettes på grunnlag av de gjennomsnittlige totale kostnadene når den gebyrbelagte aktiviteten utgjør en vesentlig andel av virksomhetens aktivitet, for eksempel for statlige tilsyn.» Det viser seg at spesielt ved tilsyn av små virksomheter er ikke gebyrnivået (satsene) høyt nok. Dette fører til at andre poster hos Miljødirektoratet og Fylkesmannen blir belastet. I forslaget er det tatt utgangspunkt i anslått tidsforbruk. I tabell 2 er sammenhengen mellom foreslåtte gebyrnivåer og anslått tidsforbruk synliggjort. Timesatsen som ligger til grunn for beregningene er på 875 kroner. Det er beregnet ny timepris basert på regnskapstall og timeplanlegging fra. Timeprisen er beregnet i henhold til finansdepartementes rundskriv om gebyrfinansiering fra 2006. Tabell 2 Foreslåtte satser og anslått tidsforbruk 39-4 Sats Gebyr per januar Nye tillatelser 1 (ny) 328 100 ~ 10 ukeverk 2 115.800,- 229 700 ~ 7 ukeverk 3 83.000,- 164 000 ~ 5 ukeverk 4 53.600,- 98 400 ~ 3 ukeverk 5 20.600,- 65 600 ~ 2 ukeverk 6 (ny) 32 800 ~ 1ukeverk 7 (ny) 6 600 ~ 1 dag 39-5 Sats Gebyr per januar Endringer av 1 47.500,- 65 600 ~ 2 ukeverk tillatelser 2 22.400,- 32 800 ~ 1 ukeverk 3 (ny) 16 400 ~ 0,5 ukeverk 4 5.500,- 9 800 ~ 1-2 dager 39-6 (Foreslås opphevet og erstattet av 39-7) Sats Gebyr per januar Kontroll med 1 20.700,- (se 39-7) Tillatelse 2 15.600,- 3 12.000,- 4 4.600,- 5 2.400,- 5
39-7 Sats Gebyr per januar Kontroll en dags 1 20.100,- 32 800 5 dager varighet i virksomhet (Uten tillatelse) (Endagstilsyn) 2 15.200,- 26 300 4 dager 3 11.600,- 19 700 3 dager 4 (ny) 13 100 2 dager 5 4.500,- 6 600 1 dag 6 2.200,- 3 300 0,5 dag 39-8 Sats Gebyr per januar Flerdagstilsyn 1 219.100,- 229 700 7 ukeverk 2 139.800,- 180 500 5,5 ukeverk 3 83.100,- 131 300 4 ukeverk 4 46.200,- 98 400 3 ukeverk 5 (ny) 49 200 1,5 ukeverk 6 (ny) 32 800 1 ukeverk Tabell 3 gir en oversikt over hvordan gebyrene endrer seg i de forskjellige gebyrsatsene, og hvilken virkning dette vil få for Miljødirektoratet og Fylkesmannen dersom man legger antallet utsendte fakturaer i 2013 til grunn. Bakgrunnen for forslaget er blant annet at de nåværende gebyrsatsene ikke står i forhold til de kostnadene miljømyndighetene har i forbindelse med dette arbeidet. Det er forutsatt i forskriften at forventet ressursbruk knyttet til saksbehandlingen eller kontrolltiltaket skal legges til grunn ved fastsetting av gebyrsats. Vi har valgt å basere oss på et anslått tidsforbruk for de forskjellige aktivitetene basert på erfaring. Vi forutsetter at ressursbruken per aktivitet ikke vil endre seg vesentlig i tiden fremover. I beregningene er beregningsreglene fra Finansdepartementets rundskriv om gebyrfinansiering benyttet. Det er regnet med et tillegg på 20% for felleskostnader som er relevante å ta med i beregningene. For miljømyndighetene er det beregnet en gjennomsnittlig fakturerbar tid på 83% for de forskjellige aktivitetene. For tilsynsaktivitetene skal gebyret dekke forberedelse, utførelse av kontrollen og rapportskriving med eventuell oppfølging og reisekostnad og -tid. Inspeksjoner skal normalt utføres av en til to personer, ved flerdagstilsyn skal det normalt delta 2 til 3 kontrollører. Våre beregninger (tabell 3) viser at gebyrsatsene vil måtte dobles for å kunne gi tilnærmet full kostnadsdekning. De største prosentvise økningene vil være i gebyrene for utarbeidelse av nye 6
tillatelser i sats 4 og tilsyn på virksomheter i sats 4 og sats 5. Her blir økningen på henholdsvis 219 og 198 %. De som betaler disse gebyrene er i hovedsak mindre virksomheter. Gebyrene er likevel ikke av en slik størrelse i kroner at det vil forventes å ha noen effekt av betydning på lønnsomheten i bedriftene. Siden dette gjelder svært mange bedrifter med jevnt over sjelden kontakt med miljømyndighetene, blir ikke merbelastningen for den enkelte bedrift særlig stor. I beregningene er det ikke tatt hensyn til at det er foreslått nye, lavere satser for nye tillatelser og for en- og flerdagerstilsyn. Vi har ikke grunnlag for å anslå i hvor stor grad de nye lave satsene vil bli benyttet, men det er grunn til å tro at økningen i inntekt for miljømyndighetene er overvurdert i tabell 3. Tabell 3 Gebyrinntekter basert på gebyrbelagte aktiviteter (tilsyn og tillatelser) i 2013. Tallene er antall fakturerte i Miljødirektoratetets økonomisystem. Inntekt 2013 med gebyrer fra Ny inntekt Gjennomsnittlig økning % Miljødirektoratet Fylkesmannen Miljødirektoratet Fylkesmannen Totalt Ant. kr 12 893 300,00 kr 22 601 000,00 kr 22 680 000,00 kr 49 494 375,00 103 % Nye tillatelser 118 331 Sats 1 (ny) Sats 2 2 kr 231 600,00 3 kr 347 400,00 kr 459 375,00 kr 689 062,50 98 % Sats 3 14 kr 1 162 000,00 13 kr 1 079 000,00 kr 2 296 875,00 kr 2 132 812,50 98 % Sats 4 45 kr 2 412 000,00 57 kr 3 055 200,00 kr 4 429 687,50 kr 5 610 937,50 84 % Sats 5 57 kr 1 174 200,00 258 kr 5 314 800,00 kr 3 740 625,00 kr 16 931 250,00 219 % Sats 6 (ny) Sats7 (ny) Endringer tillatelser 156 277 Sats 1 11 kr 522 500,00 11 kr 522 500,00 kr 721 875,00 kr 721 875,00 38 % Sats 2 36 kr 806 400,00 35 kr 784 000,00 kr 1 181 250,00 kr 1 148 437,50 46 % Sats 3 (ny) Sats 4 109 kr 599 500,00 231 kr 1 270 500,00 kr 1 072 968,75 kr 2 273 906,25 79 % Flerdagertilsyn 46 43 Sats 1 5 kr 1 095 500,00 kr - kr 1 148 437,50 kr - 5 % Sats 2 13 kr 1 817 400,00 1 kr 139 800,00 kr 2 346 093,75 kr 180 468,75 29 % Sats 3 17 kr 1 412 700,00 21 kr 1 745 100,00 kr 2 231 250,00 kr 2 756 250,00 58 % Sats 4 11 kr 508 200,00 21 kr 970 200,00 kr 1 082 812,50 kr 2 067 187,50 113 % Sats 5 (ny) Sats 6 (ny) Endagstilsyn 78 942 Sats 1 23 kr 462 300,00 7 kr 140 700,00 kr 754 687,50 kr 229 687,50 63 % Sats 2 26 kr 395 200,00 33 kr 501 600,00 kr 682 500,00 kr 866 250,00 73 % Sats 3 23 kr 266 800,00 407 kr 4 721 200,00 kr 452 812,50 kr 8 012 812,50 70 % Sats 4 6 kr 27 000,00 400 kr 1 800 000,00 kr 78 750,00 kr 5 250 000,00 192 % Sats 5 0 0 95 kr 209 000,00 kr - kr 623 437,50 198 % Sats 6 (ny) 0 0 0 0 kr - kr - Konsekvenser av reguleringen Det forventes ingen samfunnsøkonomiske kostnader av betydning som følge av forslaget da ingen endring av aktivitet er forventet verken hos myndigheter eller næringsliv. Endringen vil imidlertid føre til at en større andel av arbeidet som gjøres av miljømyndighetene i forbindelse med tilsyn og saksbehandling dekkes av virksomhetene som er gebyrpliktige i henhold til forurensningsforskriften 39. 7
Forslaget innebærer en estimert total økning i Miljødirektoratets gebyrinntekter på 9,8 millioner kroner. For fylkesmennene totalt, innebærer forslaget en estimert økning i gebyrinntektene på 26,9 millioner kroner. Gebyrinntektene til miljømyndighetene totalt vil med disse endringene bli omlag 72,2 millioner kroner noe som er en økning på 35,5 millioner kroner, eller en tilnærmet dobling. Dette motsvares av en tilsvarende økning i gebyrkostnader for bedriftene som berøres. Det betyr at miljømyndighetene tilnærmet får dekket kostnader for arbeid med tillatelser og tilsyn slik det er forutsatt i forskriften, og slik forurenser betaler - prinsippet tilsier. Det vil si at det er forurensende virksomheter som skal betale for myndighetenes arbeid med tillatelser og gjennomføring av tilsyn. I tillegg fremgår det av endringsforslaget at det skal innføres mer tilpassede gebyrsatser og andre endringer for å sikre mer riktig og ensartet gebyrpraksis. Høringsfrist Kommentarer til forslaget sendes Miljødirektoratet innen 15.september 2015. Høringsdokumenter er tilgjengelige på nettsidene til Miljødirektoratet: http://www.miljodirektoratet.no/horing2015-3613/ Vi ber om at departementer og de enkelte organisasjonene orienterer relevante etater, underliggende forbund, medlemsbedrifter m.v. om høringen. Eventuelle spørsmål til høringen kan rettes til: Per Antonsen, per.antonsen@miljodir.no Vedlegg: - Forslag til endringsforskrift 8