Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 OSLO Oslo, 22.05.2014 Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2013/4639 Saksbehandler: Heidis Holstad Frantzen Forslag til gjennomføring av EUs direktiv om EE-avfall og andre endringer av forskriften Miljødirektoratet foreslår at EUs reviderte direktiv om elektrisk og elektronisk avfall (EE-avfall) gjennomføres i norsk regelverk ved en endring av avfallsforskriften kapittel 1. Mange av kravene gjelder allerede i Norge. Krav i direktivet som regulerer EE-produkter er allerede gjennomført ved en endring av produktforskriften. Det reviderte direktivet og vårt forslag til norske endringer har som formål å øke gjenvinningen av verdifulle materialer i EE-avfallet, sikre forsvarlig håndtering av de farlige stoffene i avfallet og bidra til en stabil innsamling over hele landet. Endringene skal også bidra til å fremme ombruk av velfungerende EE-produkter og hindre at EØS-land eksporterer EE-avfall til land under utvikling. De viktigste endringene som følge av det reviderte WEEE-direktivet er at vi nå foreslår å stille behandlings- og rapporteringskrav også til behandlere, i tillegg til returselskap som tidligere. I tillegg stilles det krav til dokumentasjon ved eksport av brukte EE-produkter, krav til representanter ved netthandel over landegrenser og krav til at store forhandlere må ta i mot all slags småelektronikk som EE-avfall. Dette siste er en liten endring i det norske systemet, men betyr at EUs system blir mer likt vårt etablerte system på det punktet. Det kommer også nye produktgrupper fra 2018 og nye skjerpede krav til gjenvinningsandeler som tilsvarer en økning på 5 prosentpoeng av dagens krav. Endringer som følger av det reviderte WEEE-direktivet vil ha en positiv miljøeffekt som følge av økt gjenvinningsgrad og bedre kontroll med materialstrømmene, men også gi økt administrativ byrde, både for bransjen og myndighetene. Det vil være kostnader knyttet til flere av kravene. Vi foreslår videre en del nasjonale endringer i EE-regelverket. Disse forslagene skal bidra til å sikre et enda mer effektivt landsdekkende innsamlingssystem. De viktigste av disse er forslag om at vi forskriftsfester etterregulering for å sikre en mer rettferdig fordeling av kostnadene ved innsamling og bidra til mer stabile innsamlingsløsninger, og krav til bruk av revisor for å få Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Strømsveien 96, 0663 Oslo 1
tilstrekkelig tillit til tallene som ligger til grunn for etterreguleringen. Vi foreslår også en hjemmel som tydeliggjør våre muligheter til å pålegge returselskap som ikke har oppfylt sin innsamlingsforpliktelse å hente EE-avfall. Vi foreslår videre at returselskap kan samordne sin innsamling i spredtbygde deler av landet. En slik samordning vil bidra til en forutsigbar og forsvarlig innsamling av EE-avfall, og til en kostnadseffektiv innsamling. Slike avtaler må utformes så de ikke kommer i strid med konkurranseregelverket. Vi forslår også strengere krav til oppbevaring av EE-avfall, særlig avfall som inneholder minnebrikker. Disse endringene vil bidra til et mer effektivt, robust og kostnadseffektivt innsamlingssystem for EE-avfall, og vi vurderer samlet sett at kostnadene ved våre forslag er relativt lave og står i forhold til miljøeffektene. Det vil likevel måtte påregnes noen økte kostnader for både returselskap, behandlere, forhandlere og for myndighetene. Vi foreslår samtidig en betydelig rydding og forenkling av tekst i den gamle forskriften. Det gjelder særlig krav som tidligere har ligget i vedlegg til forskriften, hvor vi nå foreslår å ta disse kravene inn i selve forskriftsteksten. Vi foreslår også at bransjeavtalen, som ble inngått mellom departementet og flere bransjeforeninger, blir opphevet. Avtalen ble inngått før den norske forskriften ble vedtatt og det norske EE-systemet ble etablert fra 1999. I dag har avtalen mindre relevans, og bare to av dagens fem godkjente returselskap er omfattet av avtalen. Vi foreslår at punkter i avtalen som inneholder reelle krav til produsenter, importører eller returselskap tas inn i forskriften. Om ønskelig kan avtalen reforhandles, men vi ser det som mindre interessant med en avtale mellom departementet og både bransjeorganisasjoner og rent kommersielle aktører. Det kan også tenkes at nye aktører vil etablere returselskap i fremtiden, og det er uheldig med en avtale som stadig vekk må reforhandles om nye aktører godkjennes. Vi viser til brev fra Klima- og miljødepartementet av 2. november 2012, hvor Miljødirektoratet fikk i oppdrag å foreslå nødvendige endringer av avfallsforskriften og produktforskriften som følge av EUs direktiv 2012/19/EF (WEEE 2). Vi ble videre bedt om å vurdere særnorske endringer i regelverket som kunne og burde gjennomføres samtidig for å sikre innsamlingen av EE-avfall, og å vurdere behovet for bransjeavtalen. Vedlagt følger forslag til endring av avfallsforskriften kapittel 1 om kasserte elektriske og elektroniske produkter. Vedlagt følger også utkast til høringsnotat, konsekvensvurdering og lovspeil som viser hvordan direktivets ulike bestemmelser er foreslått tatt inn i norsk regelverk, i tillegg til en oversikt over forslag til mindre endringer. Vi viser også til endringer av produktforskriften, hvor de deler av WEEE 2 som omhandler produktsiden allerede er gjennomført. Det reviderte direktivet og vårt forslag til norske endringer har som formål å øke gjenvinningen av verdifulle materialer i EE-avfallet, sikre forsvarlig håndtering av de farlige stoffene i avfallet, og bidra til en stabil innsamling over hele landet. Endringene skal også bidra til å fremme ombruk av velfungerende EE-produkter og hindre at EØS-land eksporterer EE-avfall til utviklingsland. 2
Forslag til endringer som følge av endringer i WEEE 2-direktivet EE-avfall er i dagens regelverk inndelt i 12 produktgrupper. Fra 2018 vil dette bli redusert til 8 grupper. Med unntak av to særnorske produktgrupper, stort industrielt utstyr og store kabler, vil produktgruppene være som i WEEE 2. Miljødirektoratet foreslår som følge av WEEE 2 at det blir stilt konkrete krav til forsvarlig behandling av EE-avfall til alle behandlere av EE-avfall i avfallsforskriften kapittel 1, i tillegg til returselskapene. I dag er det kun returselskapene for EE-avfall som har krav til behandling etter kapittel 1, dvs. at dette kravet nå blir utvidet til å gjelde flere aktører. De nye kravene omfatter også virksomheter som driver med forberedelse til ombruk. Miljødirektoratet foreslår å presisere krav til at returselskap må holde regnskap over vektmengder EE-avfall. WEEE 2 stiller krav til kontroll og regnskap over mengder EE-avfall som samles inn fra hvert enkelt innsamlingspunkt. Vi foreslår derfor å forskriftsfeste krav om avfallsregnskap for EEavfallet gjennom hele behandlingskjeden fra innsamlingspunkt og for alle behandlingsanlegg frem til endelig gjenvinning eller sluttbehandling. Vi foreslår å forskriftsfeste kravene om regnskap for avfallsstrømmen, og ikke lenger kun ha kravet som en del av sertifiseringen. Presisering av krav vil bidra til økt sikkerhet for forsvarlig behandling av EE-avfall, og samtidig være en forenkling av regelverket. Det foreslås også endringer av rapporteringskrav i tråd med endringene i krav til avfallsregnskap. Et tilsvarende krav til regnskap for EE-avfall gjelder også for behandlere med tillatelse etter forurensningsloven som tar i mot EE-avfall som første behandler. Dette kravet vil også omfatte EEavfall som ikke er samlet inn gjennom returordningen. Vi foreslår også en plikt til årlig rapportering av innsamlede og behandlede mengder EE-avfall. Både returselskap og behandlingsanlegg får krav om at avfallsregnskapet skal kunne dokumenteres. Vi foreslår å forskriftsfeste krav i det reviderte WEEE direktivet til testing og dokumentasjon av brukte EE-produkter ved grensekryssende forsendelser, dersom det er mistanke om at transporten inneholder avfall. De nye kravene skal sikre at ikke EE-avfall eksporteres ut av EØS-området under dekke av å være brukte produkter. Miljødirektoratet foreslår å ta inn direktivets krav til funksjonstesting og vurdering av innholdet av farlige stoffer i de brukte produktene, før en grensekryssende forsendelse kan finne sted. Testingen skal dokumenteres, og produktene må være tilstrekkelig emballerte. Miljødirektoratet foreslår også å ta inn nye plikter fra WEEE 2 for representant for utenlandske forhandler som selger direkte til norske private husholdninger ved netthandel eller lignende. På samme måte foreslår vi at norske netthandlere som selger direkte til utlandet får plikt til å opprette en representant i det landet de selger til. Formålet med disse pliktene i direktivet er å få netthandlerne til å ta sin del av produsentansvaret. På lignende måte ligger det krav i direktivet om at en representant kan ivareta forpliktelsene for en utenlandsk produsent for produkter som importeres. Miljødirektoratet foreslår som følge av det at utenlandske produsenter kan ivareta forpliktelsene for importøren i Norge gjennom en representant. 3
Miljødirektoratet foreslår endringer i pliktene til forhandlere som følge av WEEE 2. Det foreslås at forhandlere med salgsareal for EE-produkter på over 400 m 2 skal ta imot alle typer småelektronikk vederlagsfritt, uavhengig av om forhandler omsetter eller har omsatt disse produktene. Dette er en liten utvidelse av forhandlers plikt slik den er i Norge i dag. Samtidig betyr det at det norske prinsippet om kravstilling til forhandlermottak blir innført i hele EØS-området. Vi foreslår en plikt for produsenter og representanter til å registrere seg på EE-registeret sin nettside. Ved en slik registrering får produsenter og representanter tilgang til data om egen import, eksport og produksjon, og det vil i tillegg bli gitt mulighet til å korrigere egne data dersom korreksjonene kan dokumenteres. Som følge av direktivet foreslår også Miljødirektoratet nye og skjerpede krav til gjenvinningsandeler fra 2015, hvor kravene ligger i størrelsesorden 75 til 85 prosent for krav til gjenvinning, og av dette skal i størrelsesorden 55 til 80 prosent forberedes til ombruk eller materialgjenvinnes. Dette er en økning på 5 prosentpoeng fra dagens krav. Forslaget inkluderer også skjerpede krav knyttet til regnskap og dokumentasjon som skal sikre at rapporterte gjenvinningsandeler er korrekte. Som følge av innføring av nye produktgrupper i direktivet fra 2018 blir det fra da av noen endringer av krav til gjenvinningsandeler. Endringer som kommer i 2018 er beskrevet i eget forslag til endring av avfallsforskriften kapittel 1. Forslag til nasjonale endringer Miljødirektoratet foreslår i tillegg til endringer i WEEE 2 en del ytterligere endringer for å bidra til et bedre fungerende norsk retursystem for EE-avfall. Vi har hatt en del utfordringer med å sikre innsamling av EE-avfall over hele landet, særlig i enkelte distriktskommuner. Vi ser derfor et behov for å foreslå endringer i dagens regelverk for å få en sikrere, mer effektiv, stabil og kostnadseffektiv innsamling av EE-avfall over hele landet. Forslagene innebærer at vi innfører en etterregulering ved utløpet av hver innsamlingsperiode, dvs. hvert kalenderår. En slik etterregulering vil bidra til mer rettferdig fordeling av kostnadene ved innsamling. Det vil gi returselskap større trygghet for at en eventuell overinnsamling av EE-avfall ikke medfører en økonomisk byrde og kan dermed bidra til at vi oppnår mer stabile innsamlingsløsninger. Etterregulering er nærmere omtalt i høringsnotatet punkt 11.2.3. Vi foreslår i tillegg at data som legges til grunn ved en slik beregning skal være gjennomgått av revisor, og at denne årsrapporten over innsamlede mengder rapporteres til EE-registeret. Dette er nødvendig for å få tilstrekkelig tillit til tallene som ligger til grunn for etterreguleringen. Alle returselskap vil fortsatt ha plikt til å samle inn EE-avfall i hele landet. Vi foreslår å justere krav i sertifisering til geografisk innsamling i mindre kommuner. Returselskapene skal i løpet av de siste seks måneder ha hentet eller mottatt EE-avfall fra alle kommuner med færre enn 5000 innbyggere. Forslaget skal bidra til å sikre innsamling i kommuner der det er minst lønnsomt for returselskapene å hente avfallet, både på grunn av store transportkostnader og lave innsamlingsvolum. Vi understreker samtidig at forskriftskravet til innsamling fortsatt er at et returselskap skal være i alle kommuner hvor deres medlemmers produkter har eller kan ha blitt omsatt, noe som i praksis vil innebære alle kommuner i landet. 4
I tillegg til sertifiseringskrav om innsamling i mindre kommuner, foreslår vi også å stille sertifiseringskrav om at returselskapene skal samle inn en prosentandel av innsamlingsforpliktelsen i seks regioner. Sammen med etterregulering vil disse endringene bidra til en mer rettferdig fordeling av kostnader mellom returselskapene og mer sikker innsamling for kommuner og forhandlere. Vårt forslag til ny forskrift åpner for at returselskapene kan handle med EE-avfall og også samordne innsamling i deler av landet hvor dette er nødvendig for å sikre en effektiv og god innsamling. Vi ser det ikke som samfunnsøkonomisk fornuftig å pålegge at alle fem returselskap skal samle inn EEavfall fysisk i spredtbygde strøk. En slik samordning må sørge for en forutsigbar og forsvarlig henting av EE-avfall, og en effektiv bruk av samfunnets ressurser slik at vi unngår unødige kostnader som veltes over på forbrukerne. Avtaler om en slik samordning av henting av EE-avfall må gjøres på en måte som gjør at de er i tråd med konkurranseregelverket og de må avgrenses til kun å omfatte et samarbeid vi skisserer her. Vi vurderer at slike avtaler må være åpne for alle returselskap og at det må brukes en nøytral tredjepart for å sikre at konkurransesensitiv informasjon ikke tilflyter andre returselskap. Vi ser det samtidig som nødvendig å opprettholde et krav til at alle returselskap er ansvarlige for innsamling over hele landet. Dette fordi det er stor variasjon i kostnadene ved innsamling av EEavfall i ulike deler av landet og regelverket må sikre at ikke noen returselskap kan "skumme fløten" ved kun å samle inn i sentrale strøk. Som en ekstra sikkerhet for at vi i fremtiden skal få en forutsigbar henting av EE-avfall fra returselskapene over hele landet, foreslår Miljødirektoratet å innføre en mulighet for å kunne pålegge ett eller flere returselskap å hente EE-avfall. Det er aktuelt i særskilte tilfeller hvor EEavfall blir stående uavhentet hos forhandler eller kommunalt mottak, og hvor vi kan sannsynliggjøre at ett eller flere returselskap ikke har oppfylt sin innsamlingsforpliktelse. Miljødirektoratet foreslår at returselskapene skal ha plikt til å ta imot EE-avfall vederlagsfritt fra virksomheter. Vi foreslår også en presisering av krav til når et returselskap kan forvente at en forhandler selv bringer EE-avfall til returselskapets innsamlingspunkt. Miljødirektoratet foreslår ulike endringer i krav til sertifisering av returselskap. Vi foreslår likevel å videreføre mange av sertifiseringskravene til returselskapene, inkludert krav til finansielle reserver, krav til styringssystem og krav til innsamling og behandling av EE-avfallet. Vi foreslår også skjerping av krav til oppbevaring av EE-avfall, både for forhandlere og kommuner. Vi foreslår bl.a. å stille krav til at EE-avfall som kan inneholde sensitive data skal oppbevares avlåst. Det kravet stiller vi for å øke innsamlingen av mobiltelefoner, PC-er og annen elektronikk hvor innleveringen i dag er for dårlig, og hvor frykt for at data havner på avveie kan være en årsak. For innenlandsk nettsalg foreslår vi å stille krav om vederlagsfri retur av tilsvarende kassert produkt ved salg av småelektronikk, i tillegg til at informasjonsplikten utvides også for netthandlere. 5
Omlegging av strukturen i regelverket Miljødirektoratet foreslår en rekke mindre endringer av tekst og struktur i avfallsforskriften kapittel 1. Det gjør vi for å tydeliggjøre allerede eksisterende krav, særlig på områder hvor vi er kjent med at det har vært usikkerhet om tolkning av regelverket. Vi gjør også en rekke endringer for å bedre strukturen i regelverket, uten at det nødvendigvis innebærer reelle endringer. Vi vil særlig nevne at vi foreslår at en rekke bestemmelser som tidligere har ligget i vedlegg nå blir tatt inn i selve forskriften. Det gjelder særlig bestemmelser om produktgrupper og behandlingskrav. Vi foreslår å avvikle bransjeavtalen Vi har videre vurdert bransjeavtalen fra 1998 mellom daværende Miljøverndepartementet og de ulike bransjeforeningene. Vi ser at denne bransjeavtalen i dag bare er relevant for to av fem godkjente retursystemer. Avtalen har dermed mistet mye av sin opprinnelige betydning, og vi foreslår i vårt forslag til forskrift at de materielle krav som ligger i avtalen heller bør forskriftsfestes og bli gjort gjeldende for alle godkjente returselskap. Vi vurderer at med vårt forslag til forskriftsendringer er de relevante kravene i denne bransjeavtalen nå ivaretatt. Da avtalen i sin tid ble inngått var Norge først i verden med etablering av et produsentansvar for EE-produkter. I dag er produsentansvaret etablert i hele EØS-området som følge av EUs direktiv, i tillegg til at enkelte av de godkjente returselskapene for EE-avfall er rent kommersielle selskap. Vi foreslår derfor at Klima- og miljødepartementet i samråd med avtalepartnerne vurderer å oppheve avtalen. Alternativt kan avtalen reforhandles. Hvis avtalen blir reforhandlet med bransjeorganisasjoner som bare representerer enkelte av de godkjente retursystemene, er vi usikre på hvor stor verdi avtalen vil ha selv om den kan fortsette som en ren intensjonsavtale. Vi foreslår uansett at selv om avtalen reforhandles og omfatter alle relevante parter, bør alle substansielle krav ligge i forskriften. Konsekvensvurdering I vedlagte konsekvensvurdering gjennomgår vi betydningen av de ulike endringene vi foreslår. Konsekvensvurderingen viser at forslagene samlet sett ikke vil gi økte kostnader av betydning for samfunnet. Noen av de endringene som følger av WEEE 2 kan gi økt miljønytte ved at vi øker innsamling og gjenvinning, særlig for småelektronikk. Vi får også større kontroll med materialstrømmene. De nasjonale endringene vil bidra til å sikre at vi når retursystemets formål om en miljømessig god innsamling og behandling av EE-avfall. Miljødirektoratet mener at de foreslåtte endringene samlet sett vil bidra til en effektivisering av dagens retursystem, særlig gjennom forslag til innsamlings- og hentelogistikken. 6
Vi vurderer at de endringene vi foreslår er så omfattende at forslaget til nytt regelverk bør ha tre måneders høringsfrist. Vi anbefaler at vårt forslag til forskriftsendringer sendes på høring. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Ellen Hambro direktør Marit Kjeldby avdelingsdirektør Vedlegg: Forslag til endring av avfallsforskriften kapittel 1 Forslag til høringsnotat Vedlegg mindre endringer Konsekvensutredning Lovspeil Forslag til revidert kapittel 1 i avfallsforskriften med vedlegg 7